（公共管理专业论文）地方政府公共财政支出范围研究——以北京市h区为例.pdf

摘要 在1 9 9 8 年底召开的全国财政工作会议上，时任财政部长的项怀诚首次提出了我国建立公共 财政框架的概念和思路。强化公共财政支出管理，建立公共财政基本框架，已成为我国财政制度 改革的更高目标。做好公共财政支出管理的首要条件应是在明确公共财政支出概念的基础上，合 理界定公共财政支出范围。尤其对于地方政府而言。这一问题更加具有特别的现实意义。 本文对我国地方政府公共财政支出范围的含义、确定原则和影响因素，以及现状和存在的问 题等进行了深入探讨，以北京市h 区公共财政支出范围作为案例进行实证分析，并借鉴国外的经 验，提出了地方政府职能和地方财力两大影响地方政府公共财政支出范围的主导因素及其相互关 系，以及若干规范和调整地方政府公共财政支出范围的政策建议。为构建我国地方政府公共财政 框架傲了前期基础性研究。 关键词：公共财政；地方政府公共财政；地方政府公共财政支出范围 a b s t r a c t a tt h en a f i o n a lw o r kc o n f e r e n c eo l lf i n a n c eh e l ( ta tt h ee n do f1 9 9 8 ，t h em i n i s t e ro f f i n a n c ea tt h a t t i m e ，m r x i a n gh u a i c h e n gh a dp r o p o s e df o rt h ef i r s tt i m et h ec o n c e p ta n di d e aa b o u tc o n s t r u c t i n g p u b l i cf i s c a lf r a m e w o r ki nt h ec o u n a t a sac o n s e q 蝴, i tb e c o n e st h e 】l i 皿l e ro b j e c t i v e st oc o n s t r t l c t t h ef i m d a m e n t a lf r a m e w o r ka n ds t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to fp u b l i cf i s c a le x p e n s e 8d u r i n gt h e f i n a n c i a ls y s t e mr e f o r m t oe 1 3 s u r eag o o dm a n a g e m e n to fp u b l i cf b c a le x p e n d i t u r e ，i ti sf w s ta n d f o r e m o s tt od e f i n er e n s o n a b l yt h ee x p e l l s er a n g e0 1 1t h eb a s i so fac l a r i f i e dd e f i n i t i o no ft h ec o n c e p t , w h i c hd e m o n s t r a t e ss p e c i a lr e a l i s t i cm e a n i n ge s p o c i n l l yt ot h el o c a lg o v e r n m e n t t h i sp a p e rh a sc a r r i e do u ti n - d e p t hs 缸d y0 1 1t h ed e f i n i t i o n , d e t e r m i n a t i o np r i n c i p l e sa n di n f l u e n c e f a c t o r s ，a sw e l la st h ec u r r e n ts i t u a t i o n sa n dp r o b l e m se x h i b i t i n gi nt h er a n g e o f p u b l i cf i s c a le x p c n s e s w i t ht h ee x p e n d i t u r er a n g eo f hd i s t r i c to f b c i j i n ga sas t i l d yc a 蛾t h ee m p h 删a n a l y s i si nt h ep a p e r h a si l l u s t r a t e dt h et w od o m i n a n tf a c t o r s ，v i z 1 0 c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o na n df i n a n c i a lc a p a b i l i t i e st h a t a f f e c tt h el o c a lg o v e r n m e n t 8p u b l i cf i s c a le x p e n s e $ ，a n dt h e i rm u t u a lr e l a t i o n s i ta l s op u t sf o r w a r d s o m ep o l i c i e sa n ds u g g e s t i o n st os t a n d a r d i z ea n dr e g u l a t et h ee x p e n d i t u r er a n g eb yt h el o c a l g o v e r n m e n t , w h i c hp r o v i d e se l e m e n t a r yr e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no fp u b l i cf i s c a lf r a m e w o r kf o r l o c a lg o v e r n m e n t k e yw o r d s ： p u b l i cf i n a n c e ：p u b l i cf m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t ；：p u b l i cf i s c a le x p e n d i t u r er a n g eo fl o c a l g o v e r n m e n t 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 粥 时间：研年月歹日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名： 。刮砑 澈蔟 时间：勿珍7 年月芗日 帆刁年月如 中国农业大学硕卜学位论文第一节绪论 i i 研究背景 第一章绪论 改革开放以来，尤其是进入上个世纪9 0 年代以后，在我国的现实经济生活中，出现了一种 非常奇特的现象，例如：一方面，许多地方政府的公职人员( 如公务员、教师等) 工资不能及时 发放、9 年制义务教育得不到足额的政府拨款；而另一方面，各级地方政府把不少资金用于一般 企业的挖潜改造和亏损补贴，甚至新办起不少企业( 公司) 、宾馆( 招待所) 。 面对这种现象，我国的学术界把它通俗地概括为财政“缺位”和越位”。在这种概括的背后实 际上潜藏着这样一个问题：地方政府公共财政支出范围是由什么来决定的? 极端的观点是归结于 政治，认为地方政府公共财政支出的配置是在作为经济学科分支的公共财政范围之外决定的，地 方政府公共财政支出的决策是政治性的，不属于理性的分析和讨论( 刘尚希，2 0 0 i ) 。布坎南在 分析传统财政原则时批判了这种观点，并认为这会大大地限制公共财政理论的有用性( 布坎南， 1 9 9 1 ) 。 在1 9 9 8 年底召开的全国财政工作会议上，时任财政部长的项怀诚首次提出了我国建立公共 财政框架的概念和思路：“公共财政的特点，就是国家以社会和经济管理者身份取得收入，并用 于政府公务活动支出，保障国家安全和社会秩序，提高社会公共服务水平”。在此基础上，党的 十五届五中全会通过的十五”计划建议，明确把“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政 框架”列为进一步深化改革的重要内容，标志着公共财政作为我国财政体制改革的目标得以正式 确立。 随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和新世纪的挑战，强化公共财政支出管理，建立 公共财政基本框架，已成为我国财政制度改革的更高目标。 建设社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架通常应当包括收入、支出、财政政策等方 面的内容，其中居于核心地位的是公共财政支出。在收入和支出的关系上，支出是目的，收入是 手段。 由于政府各项职能的实现主要依赖于财政资金，因而无论是政府的公共性，还是财政的公共 性，都集中体现在公共财政支出上，甚至财政收入形式也是由支出决定的，政府的准公共性财政 支出必然要有相应的收费制度，公共政策也都必须服从于事业发展和公共财政支出管理我国经 济的高速发展带来了财政收入的持续增长，但同时财政收支矛盾却日益突出。因此，无论从理论 层面，还是从现实层面上看，公共财政支出都是建设公共财政框架的核心。 公共财政分配是政府的经济行为。因此，界定和规范公共财政支出的范围，其实质就是要明 确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为 公共财政支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政，供 给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大。财政支 出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财 政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏 观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。 3 中国农业大学硕卜学位论文 第一章绪论 做好公共财政支出管理的首要条件应是在明确公共财政支出概念的基础上，合理界定公共财 政支出范围。尤其对于地方政府而言，这一问题更加具有特别的现实意义。 1 2 公共财政支出的研究现状 1 2 1 国外公共财政支出理论研究的情况 按照研究的内容的不同，可以将国外对现代公共财政支出理论研究大致分为四个方面： 1 财政支出范围界定 诺齐克在1974 年提出了“政府一财政”制度模型，即“最小化国家模型”。诺齐克的主 要观点为国家能够提供保护产权与界定产权的体系，财政支出就应安排和提供这样一种激励一 约束框架。 萨缪尔逊19 54 年在公共支出的纯理论一文中阐述“公共品具有两种特性：非竞争性 和非排它性。由于非排它性的存在，最初的消费者会很快意识到既然别人不付任何代价就可以享 受他所购买的消费品，那么他就没有动力去掏钱购买。他本身也想成为免费搭便车者，最终导致 公共品供给的无效”这就指出在市场失效领域需要政府合作这一中心问题萨缪尔逊还在此基 础上提出了所谓的q 吱府补救论”，认为市场并非万能，即市场存在失灵，市场制度不能的地方可 由政府制度来代替。 萨缪尔逊、诺德豪斯在经济学一书中对政府支出做出下面的阐述：“政府用于物品和劳 务的开支对产出和就业水平有着关键的影响。“第一，税收、开支和赤字的总的平衡应该以控制 经济周期的需要为准绳，应以平衡现在和未来的消费愿望为准绳，以及以平衡私人的和公共的需 要为准绳。第二，具体的政府方案应该服从于严格的成本和收益分析。这两条原则形成关于政府 的规模和构成的规范经济理论核心” 2 财政支出规模分析 英国经济学家皮考克和瓦埃斯坦在1961 年出版的 联合王国公共支出的增长中认为 “财政支出的增长会受到纳税人投票赞成或反对的影响，因而支出的变化与公共选择密切关联。 一般来说，公众既希望多享受公共产品的利益，又不愿为此多纳税而承担其成本。在经济成长的 正常时期，由于经济的增长，政府税收会相应增长，支出规模也就不断扩大。但在战争、自然灾 害等非常时期，财政收入的增加会受到一定抑制。与此相矛盾的是，非常时期里，支出的增加要 求却大大上升了。政府为满足此时大量增加的支出要求，就不得不增加税收，从而使私人支出减 少这种公共支出替代私人支出的替代效应，在非常时期里比较容易为公共支出所接受。”正是“替 代效应”使得公共支出从一个新的高度上开始了其逐渐增长的趋势，而且，非常时期过后，公共 支出水平即使有所回落，也难回到其原有水平上。 3 财政支出结构分析 马斯格雷夫在经济发展的支出政策、财政体制中阐述“在经济发展的早期阶段，政府 部门为经济发展提供社会基础设旄，如道路、运输、环境卫生、法律与秩序、健康与教育及用于 人力资本的投资等，政府投资在总投资中占有较高的比重。这时政府主要发挥资源配置作用，政 府的这些投入是必不可少的。在经济发展的中期阶段，政府投资只是对私人投资的补充。一旦经 4 中国农业大学硕十学位论文 第一章绪论 济达到成熟阶段，政府支出将从基础设施投入转向不断增加教育、保健与福利服务的支出。而在 大众消费阶段，政府突出再分配的作用。”由恩格尔定律也得到启示：当财政收入较低时， 财政支出中用于国家职能、维持国家正常秩序等基本需要的比例就高，用于经济社会管理职能方 面的支出比例就低。而随着收入的提高，用于国家政府基本需要的支出比例会下降，相应经济社 会管理职能方面的支出比例将会增加。 4 财政支出效益评估 阿图埃克斯坦在公共财政学中对财政支出效益评估是这样描述的：“公共支出效益分析 的主题包含三个方面内容：对资源配置的影响、对分配结果的影响以及不同方案能够达到政策目 标的程度”。探讨支出效益时，总要提到资源的配置效率。由于资源的稀缺性，使其在公共支出 领域存在机会成本，由于边际收益递减规律作用，机会成本也呈递减趋势，而边际成本却是递增 的。只有当边际收益大于边际成本时，政府支出才是有效率的。对公共支出效益的评估大多采用 成本效益分析方法。 以上是国外学者在公共财政支出理论研究方面的有关情况，虽然研究的领域不同，但对财政 支出范围、支出规模、支出结构和支出效益等主要方面都做出了理论总结。这些理论研究成果对 目前我国财政职能转变与公共财政支出管理改革提供了有益的参考。但是由于国情、制度、社会 发展阶段的差异，各国财政支出的目标也不尽相同，实际运作中还需要考虑我国现阶段经济发展 水平和财政承受能力等特点。此外，东西方之间不容忽视的历史文化差异也使得国外学者在公共 财政支出理论研究方面的研究成果不可能被我国直接套用。 1 2 2 国内公共财政支出理论研究的情况 从目前的研究内容来看，国内学者对公共财政支出理论的研究主要包括： 李元江，官锋在社会主义市场经济的公共财政制度研究中提出“确定公共支出的范围、 完善公共支出体系、建立公共支出管理制度”，公共支出范围严格局限于公共经济领域，所有的 政府支出都进入具有唯一性标准下的支出体系中，运用政府支付制度、政府雇佣制度、政府采购 制度和谨慎的转移性支出制度进行管理。 贾康在关于公共财政基本特征的认识和公共财政与预算管理改革中都指出“一是在 政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。二是要合理掌握财政分配顺序。三是要形成规 范的公共选择机制。四是政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识与规范。五 是理财的方式必须转变，努力寻求四两拨千斤。最后是要形成一个复杂而协调的系统工程配套 体系”。 徐志在试论我国公共财政基本框架的构建中指出构建公共财政支出框架具体包括三方面 内容“界定公共支出范围、确定公共支出的供给方式、进行公共支出制度创新”，财政资金的供 应范围主要是只有政府出面组织和实施才能实现的事务和一般不能或不宜由市场机制有效调节 但又是社会存在和发展所必需的事务，政府全额供应纯公共产品、给予准公共产品必要的投资与 扶持、市场运作与政府资助共同提供混合型公共产品，全面推进部门预算改革、推行政府采购制 度、实行国库集中支付制度等财政支出制度改革。 国内学者对公共财政支出的理论研究大多集中于中央财政改革，对地方财政尤其是市地一级 5 中国农业大学硕卜学位论文第一章绪论 财政改革研究很少，可查找的参考资料也很少。 综上所述，国内外对公共财政理论的研究是比较丰富的。国外学者对公共财政的研究主要围 绕财政支出范围的界定、财政支出规模的分析、财政支出结构的分析和财政支出效益的评估等方 面进行，并给出许多理论观点与建议。这些都将对我国财政模式转变与预算改革提供有益的借鉴。 国内学者对公共财政支出的理论研究还处于起步阶段，由此产生的观点、意见分歧会越来越多， 这是可以理解的。由于国内学者对我国财政矛盾问题的了解更为深入透彻，他们对公共财政支出 的理论探讨将更加贴近我国国情，对我国公共财政支出管理制度改革与公共财政支出框架建设的 帮助作用也就会更大 1 3 研究目标 通过对现行地方政府公共财政支出范围的实例研究，并结合公共财政以及公共财政支出相关 理论，以期达到合理界定符合我国国情和适应社会主义市场经济发展要求的地方政府公共财政支 出范围的目的，为最终构建我国完整的公共财政理论及其体系框架作好前期基础性研究。 具体目标如下： 1 研究现行地方政府公共财政支出范围及其历史沿革，发现其中存在的问题。 2 针对存在的问题，结合相关理论知识，通过对不同国家和地区地方政府公共财政支出范 围的比较分析，深入分析影响地方政府公共财政支出范围的因素及其相互关系，从而合理界定地 方政府公共财政支出范围。 i a 研究内容 本文从北京市h 区公共财政支出范围的历史沿革和现状作为切入点，主要针对直辖市下属的 区一级地方政府的公共财政支出范围进行分析，并结合国外部分典型地区地方政府公共财政支出 范围的发展变化，探讨和研究现阶段影响我国地方政府公共财政支出范围的因素，发现其中的一 般性规律。 本文首先通过绪论和相关概念界定，明确研究问蹶、研究方法、技术路线，回顾相关文献综 述，规范研究用语。其次，介绍我国地方政府公共财政支出范围的总体情况，并以北京市h 区公 共财政支出范围研究作为实证分析，发现其中存在的问题。再次，对国外典型地区地方政府公共 财政支出范围进行比较分析。最后，提出研究结论和政策建议。 1 5 研究方法及其技术路线 1 5 1 研究方法 本文研究内容涉及政治学、财政学、财务管理学、会计学、管理学、经济学、社会学等相关 学科，研究方法贯穿全篇文章，主要包括： 调查研究方法：包括文献资料研究和实地调查研究两部分。文献资料研究包括文本分析；资 料再分析；文献回顾与整合。 6 中国农业大学硕仁学位论文 第一章绪论 历史分析方法：对理论发展过程和历史数据进行分析。 案例分析方法：对国际和国内比较中的案例进行分析。 系统分析方法。 1 5 2 技术路线 公共财政的含义 地方政府公共财 政的含义及相关 理论 地方政府公共财 政支出范围的含 义及相关理论 理 论 层 面 研究背景 结论建议 7 现 实 层 面 我国地方政府公 共财政支出范围 的现状 北京市h 区公共 财政支出范围实 证分析 国外地方政府公 共财政现状 中国农业大学硕仁学位论文第一章地方政府公共财政支 h 的理论分析 第二章地方政府公共财政支出的理论分析 2 1 公共财政的含义 公共财政，是指为社会公共需要服务的财政。即国家以社会和经济管理者身份取得收入，用 于公共活动支出，保障国家安全和社会秩序稳定，提高社会公共服务水平，对国民经济进行宏观 调控，实现资源优化配置、经济均衡发展和收入合理分配，促进社会公平的财政活动( 李达昌， 2 0 ) 公共财政和计划经济体制下的财政有显著区别，其基本特征主要有： 一是分清政府和市场各自角色，公共财政主要承担弥补市场失效的职能； 二是必须为市场活动提供一视同仁的服务，政府提供的服务必须适用于所有市场主体，符合 市场主体的根本利益； 三是具有非盈利性，公共财政只能以社会利益为活动目的，只能从事非盈利性活动； 四是法治化，公共财政活动必须置于法律约束和规范之下。实践告诉我们：政府与市场应该 有明确的分工，政府必须有所为，有所不为( 王银枝。2 0 0 3 ) 公共财政是为市场提供公共产品的财政是法制化，规范化的财政。是弥补市场失效的财政 公共财政具有非盈利性的特点因此，必须处理好政府与市场的关系，其分配规模也应保持在市 场所要求的适度规模。 2 2 地方政府公共财政 地方政府公共财政是指某一地方或某一区域内的政府，为社会公共需要服务的财政。地方政 府公共财政的实质是地方政府行为取向和活动的规范，由地方公共财政收入和支出系统组成。 公共财政的理论基础是“公共产品”理论。该理论把经济部门分为私人和公共两个部门，私人 部门提供私人产品，公共部门提供公共产品。与私人产品相比较，纯公共产品具有两个特征； 一是非捧他性。即无法排除他人从公共产品中获得利益。公共产品的非排他性意味着可能形 成“免费搭车者”，即免费享用公共产品利益的问题。私人产品则具有排他性，当消费者为私人产 品付费之后，他人就不能享用此种产品或劳务所带来的利益。 二是公共产品具有非竞争性。即消费者的增加不会引起生产成本的增加。在实际生活中。还 存在着兼有私人产品和公共产品特征的所谓“混合产品”。这类混合产品主要包括文化教育、科学 研究、卫生、体育等事业部门的产品。在各类产品中，私人产品只能在生产者和消费者之间通过 市场交易、以买卖的方式提供；公共产品只能通过财政渠道，采取先征税、后支出的方式由政府 来提供；而对于混合产品。则需根据供给和需求情况，由政府和市场共同提供或者分别提供。政 府通过哦i l 虹一公共支出”机制，有效地提供公共产品和服务，是市场经济体制下政府的基本职 责 然而，绝大多数公共产品和服务都有其特定的受益区域，社会成员对公共产品的享用程度， 要受到来自地理和空间等因素的影响。因此，公共产品又具有层次性，在公共产品内部，按其受 益范围可细分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方性公共产品是指各级地方政府提 8 中同农业大学硕卜学位论文第二章地方政府公共财政支出的理论分析 供，只能满足某一特定区域范围内居民公共消费需求的产品和服务。地方性公共产品的特征主要 表现在： 一是地方性公共产品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府 二是受益范围基本上被限定在某一个区域之内，并且这种受益范围基本上被限定在某一个区 域之内。或者说，至少作为提供者的地方政府的愿望是如此。 三是这类公共产品的受益者主要是本辖区内的居民。 公共产品的层次性为科学界定、划分政府闻事权与支出范围提供了可靠依据。 2 3 公共财政支出的含义和基本特点 2 3 1 公共财政支出的含义 “公共财政支出也称政府支出，是指在一定时间内，政府在实现其职能，为社会提供公共服 务过程中所发生的，具有非偿还性的人力、物力和财力耗费。由于在市场经济条件下，政府的人 力、物力和财力耗费都可以表现为货币价值因此我们也可以称为政府的货币耗费”( 马图 贤，2 0 0 1 ) 公共财政支出作为公共财政的有机组成部分，伴随着市场经济产生和发展，始终活动在“市 场失灵”领域，是政府弥补市场缺陷的重要手段。 关于公共财政支出的涵义，主要包括以下两方面的内容： 1 公共财政支出的实质是政府代表“私人进行的活动，核心是满足社会公共需要。 市场经济是由私人部门经济与公共部门经济组合起来的混合经济。私人机构不仅包括个人 ( 家庭) 、追求利润最大化的厂商，还包括大量的非盈利组织，如医院和私立大学等。而公共机 构( 政府) 则包括政府和政府实际控制的经济实体私人部门和公共部门的划分是长期存在的一 种事实。但在自然经济和计划经济条件下，由于存在奴隶制、封建附属关系和计划行政隶属关系， 决定了经济单位和社会成员经济利益不能独立存在，因此，也就不存在独立、完整的“私人”部门 在市场经济条件下，资本和劳动者摆脱了各种附属和隶属身份，实现了自身利益独立化，从而产 生了独立完整和强有力的“私人”范畴。 私人部门的独立和强大，使私人部门和公共部门的运行规则、目标发生了根本的分化。私人 活动是市场竞争性活动，是个人或厂商真接追求自身私利最大化的活动；而公共活动则是非市场 经济性活动，是个人通过公共形式实现自身利益最大化的活动。因此，在市场经济条件下，私人 的个人利益可以并且必须由私人通过市场竞争来获得，政府和财政不应该过多插手市场经济领 域。反之，私人的公共利益则主要通过政府公共财政支出来提供。于是，满足私人的公共利益， 就成为市场经济条件下政府和财政存在的根本原因：公共财政支出作为一种分配行为。其核心是 为满足社会公共需要而进行的政府支付行为，这种财政分配或服务的基本目标是满足“公共需 要”。 所谓社会公共需要，是社会全体成员作为个整体所提出来的共同需要，而不是由一个社会 成员或哪一个经济主体单独或分别提出来的需要。社会公共需要根据其公共程度可以分为不同的 层次。最典型的社会公共需要，包括国防、公安、外交、司法、行政管理以及教育、卫生保健、 9 中国农业大学硕士学位论文第二章地方政府公共财政支出的理论分析 基础科学研究和生态环境保护等，是政府保证履行其政治职能，以及某些社会职能的需要。另外。 还有大量界于社会公共需要和私人需要之间的准公共产品需要，包括高等教育、公共基础设施和 基础产业，如邮政、通讯、民航、铁路、煤气、电力等，由于耗资巨大，市场无力独立承担，其 中的一部分或大部分在一定时期也要由政府集中加以满足。 2 公共财政支出是社会约束和规范政府行为的活动。 公共部门和私人部门的主要区别在于，政府被赋予了一定的强制权力，这种权力是私人机构 所没有的，同时政府禁止由私人机构实施这类强制手段。政府的强制能力意味着政府可以做私人 机构不能做的事由于政府有权力膨胀的内在动力，加之可以借1 3 提供公共服务，名正言顺的开 展活动，因此，政府具有危害市场正常活动，侵犯私人部门利益的可能。为了维护市场经济的正 常运转，必须对政府行为进行有效地约束、限制。 然而单个“私人”的力量显然不具备约束和控制政府行为的能力。在自然经济和计划经济下， 私人部门的力量也还不足以和政府这一庞然大物相抗衡在市场经济条件下，私人部门的力量得到 了巨大的发展，使得作为无数私人有机结合体的“公共”，能够依靠合力去约束和控制政府。在西 欧市场经济体制形成的数百年间，正是通过无数的冲突，社会逐步将政府置于自己的根本控制之 下。在这一过程之中，社会公众逐步掌握了政府收支的权力，形成了控制政府行为的能力，使财 政摆脱了自然经济状态下“家计财政”的痕迹，成为社会公众约束和规范政府行为的重要手段 2 3 2 公共财政支出的基本特点 1 需要的共同性 公共财政支出的一切活动是以满足社会共同需要来展开的。社会上个人的需要是千差万别 的，但是作为一定社会条件下的个体对某些物品或服务的需要却具有共同性。比如，保卫国家安 全，进行国家管理、保护和治理环境等不仅仅是每个社会成员生存和发展所必需的，同时也是社 会正常运转和发展的要求所在这些社会共同需要，靠市场机制是不能满足的，必须由政府组织 实施才能实现。 2 享用的公共性 公共财政支出的成果集中体现在社会成员共同需要的物品或服务上，这些物品和服务一旦提 供，可以无差别地由每一个社会成员共同享用。个或一些社会成员享用这种公共物品，并不捧 斥其他社会成员享用，新增加某个个体或某个集体对某种公共物品和劳务的享用，不会因此而减 少其他人享用公共物品或劳务的数量或质量。 3 非盈利性 盈利性是私人部门参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政支出，在满足社会公 共需要的过程中不能直接进入市场追逐盈利，而只能以增进社会福利作为其活动目的，这就使公 共财政支出具有非盈利特征。具体的讲，非盈利性应该包括两个层次的要求：首先，公共财政支 出要立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；其次，在非市场竞争领 域，公共财政支出也应立足于非赢利性。 l o 中国农业大学硕仁学位论文 第二章地方政府公共财政支出的理论分析 2 4 财政支出的分类 2 4 1 财政支出分类的历史演变过程 传统的支出分类是吩项列举法”：按照组织结构( 支出部门) 和支出标的( o b j e c t ) 分类一 也就是投入分类或线性分类，主要目的是满足向立法机关申报预算以获得资金( 拨款) 的要求， 并为支出控制提供基础。 对传统预算分类的主要突破发生在4 0 年代末和5 0 年代初( 5 0 年代美国按功能和规划分类) 实施绩效预算的时期。这是美国第一届胡佛委员会建议的结果。胡佛委员会的建议是：预算分类 的改革，应该通过把政府事务分成“功能”、“规划”和“活动”三类来实现，预算编制应作为审查绩 效的基础。1 9 5 0 年美国国会通过了预算和会计程序法，对建立在政府的活动和功能基础上的 联邦预算作了详细规定。由此产生的绩效预算要求对各个部门的任务和工作计划提供描述性说 明；对规划则以生产能力、工作量记录、预计的目标或成果形式进行计量。这样做的目的，在于 把预算检查的注意力从投入方面转向绩效导向方面来。 预算和会计程序法为实施以政府的功能和活动为基础的预算作了准备。需要申请的预算 资金，必须按规划和按标的分类以及按资金来源确定。按标的分类只作为第二级分类。但当时的 绩效预算模式下，预算分类应该基于规划的特征和目标，还是基于传统的组织结构，并不明确。 1 9 5 5 年第二届胡佛委员会重申，向立法机关呈递的预算要以功能、规划和活动基础分类，并建议 采取措旄使“组织结构、预算分类和会计制度”相一致，6 0 年代对此又作了进一步修改。 对预算作为促进政策手段的强调和重视，促使各国因地制宜地使用功能分类。如果预算分类 可用作政策制定的可靠工具，那么它应该能够指明达到的目的、财政负担的归宿以及政府支出的 效益。1 9 5 8 年联合国出版的政府事务的经济和功能分类手册就是基于这一认识的产物，它把 政府功能分类为1 5 个共5 大类：一般服务、国防、社会和居民服务、经济服务以及未分配支出： 同时提供了另一种经济分类，与功能分类相协调而为决策目的服务。在1 9 5 7 一1 9 6 4 年期间， 该手册在一系列的国际会议上做了修改。该手册还对传统预算的不足之处做了明确的阐述。 预算分类的进一步改进发生在2 0 世纪6 0 年代，因为按功能与规划分类不能满足日益增长的 预算管理的需要。人们认为预算为了实现计划目标，应该计量货币成本，应该提供制定政策所需 要的资料，建立联系绩效与计量成本的信息系统，以便进行成本效益分析。人们认识到，新的预 算分类应该考虑政府活动的特点，因而应该不同于政府的组织结构。此外，规划分类应该能为评 估支出机构的政策提供一个适当的框架，并且应由各支出机构负责制定自己的规划，以便在规划 与组织结构之间建立必要的联系。 基于以上认识，联合国 按规划和绩效编制预算手册( 1 9 6 5 年6 月) 和 国民收入和生产 核算账户体系( 1 9 6 8 年) 阐述了全面改进预算分类的重要性。前者概括了美国的绩效预算制度 和计划，规划预算关于预算分类的观点，后者的视野更宽，把支出分成9 类，即一般公共事业、 国防，教育、健康、社会保障和福利服务、住宅和居民服务、其他居民和社会服务、经济服务、 其他目的为了更好地计量成本，这9 个类别再细分为与规划相对应的类目。 目前各国普遍的做法是：支出分类基本上按功能、规划( 或方案) 、活动和成本要素作系统 划分，以满足不同目的的需求。功能分类是最主要的分类，旨在明确地揭示政府服务的功能领域。 l i 中国农业大学硕士学位论文第一章地方政府公共财政支 j 的理论分析 一项服务可能由几个机构管理，因此功能分类必须由管理分类来弥补，因为各个功能( 如提供教 育服务的功能) 必须指明特定机构的管理责任。理想的情况是机构和功能保持一致，但实际上十 分困难。因此，功能分类方法并不是政府改组机构的依据，但它必须与现行机构相适应。 还有一些功能，如公债，不适合按机构分类，所以仍应被当作独立的功能。功能( f u n , c t i o m ) 细分成规划( p r o g r a m s ) ，例如教育( 功能) 需要有许多规划来实施，包括建造校舍、培训教师、 编写教材等。规划应该适应成本效益分析、账户编列( 设计预算科目) 和成本核算。在建立规划 对面临的一个问题是：规划是基于机构( 区别于政府) 还是基于优先顺序以适合成本效益分析。 在实践中，规划主要考虑机构来划分，必要时再为成本效益分析制定独立而具体的规划。 规划再分成具有同质性的活动类目，各个活动类目进一步分为对应于传统投入预算模式下各 个线性项目的成本要素。这样，预算结构和政府组织形式就可达到和谐一致，也就是有如下对应 关系：功能一部或署，规划一局或理事会，活动一业务机构( 处室) 。这一分类取消了经常性预 算和资本预算的分类，能够同时满足受托责任要求，规划如住宅与非住宅建设，活动如办公建筑、 教育建筑、公共卫生建筑，成本要素如工资、设备与原料成本、土地设备维持、交通运输成本等， 形成一个等次序列。 2 4 2 几种主要的支出分类方法 1 按照政府职能分类 按照政府职能对财政支出进行分类是被各国广泛采用的一种分类方法。它是按照政府的国 防、外交、行政、经济、社会等各方面职能对财政支出进行的分类。由于各国政府的职能存在一 定差异，因此按照政府职能对财政支出进行的分类也不尽相同。 ( 1 ) 联合国、o e c d 和d 盯的政府职能分类 为了便于国际比较，经济合作与发展组织( o e c d ) 编制了政府职能分类法( c o f o g ) ，该 方法得到联合国的认可，并被国际货币基金组织( i m f ) 采用。c o f o g 按照政府职能将财政支 出分为l o 个大类，分别为一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房 和社会福利设施、医疗保健、娱乐、文化和宗教、教育和社会保护。每个大类又分为若干小类。 ( 2 ) 我国财政支出的分类 按照政府职能对财政支出进行分类，主要包括：基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘 探费用、科技三项费用、流动资金、农业支出、工业交通等部门事业费、教育科学医疗卫生支出、 抚恤和社会福利救济、国防支出、行政管理费和政策性补贴支出等。 在财政统计上，我国按职能对支出项目进行了归并，将财政支出分为5 类，分别是：经济建 设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出。 经济建设支出是指政府为调控经济并为经济发展提供有关服务而发生的费用。主要包括基本 建设支出，挖潜改造和科学技术三项费用，增拨国有企业流动资金，地质勘探费，支援农业生产 支出，工业、交通、商业等部门的事业费，城市维护费等。 社会文教支出主要包括用于教育，科学、卫生、文化、体育、广播等事业以及抚恤和社会福 利救济、社会保障补助等方面的经费。 国防支出是指为保障国家安全而发生的费用，包括各种武器和军事设备支出、军事人员给养 中国农业大学硕十学位论文第二章地方政府公共财政支m 的理论分析 支出、有关军事的科学研究支出、民兵建设事业费支出等。 行政管理支出是指政府( 广义) 机构本身为履行其职能进行相关活动而发生的费用。主要包 括行政管理费、公检法司支出、武装警察部队支出、外交外事支出等。 其他支出是指上述四项以外的其他财政支出 2 按照经济性质分类 按照财政支出的经济性质进行分类也是被各国广泛采用的一种分类方法。由于各国对财政支 出分析的角度不完全相同，因此按照经济性质对财政支出进行分类也不尽相同。 ( 1 ) i m f 对财政支出的经济分类 为了便于国际比较，国际货币基金组织推出了一套财政支出经济分类方法。i m f 的经济分类， 共包括8 个大类，分别为雇员补偿、商品和服务的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社 会福利和其他开支，每个大类又包括若干小类。 雇员补偿是指作为对政府雇员在会计期间所做工作的回报而向其支付的现金或实物形式的 总报酬。 商品和服务的使用是指政府为了提供公共产品而使用的商品和劳务。 固定资本消耗是指在会计期间内，由于物理损耗、非正常淘汰或者正常意外损坏，广义政府 单位拥有或使用的固定资产的价值减少。 利息是指政府因使用未偿还的本金而产生的支出。 补贴是指政府以企业的生产活动水平或其生产、销售、出口或进口的商品和服务的数量或价 值为基础，向企业进行的经常性无偿支付 赠与是指一个政府向另一政府或国际组织进行的非强制性或资本性转移 社会福利是指为保护整个人口或整个人口的某一特定部分，防止其遭受某些社会风险而进行 的现金或实物形式的转移。 其他开支是指上述开支以外的部分。 ( 2 ) 我国对财政支出的经济分类 我国按照财政支出的经济性质将其分为人员支出、公用支出及对个人和家庭的补助支出三大 类，每大类又分为若干基本类别。 3 按照财政支出是否在经济上直接获得补偿分类 按照支出是否在经济上直接获得等价补偿分类，是比较常用的一种经济分析分类方法，其标 准是财政支出是否与商品和服务发生了交换。据此标准，财政支出可以分为购买性支出和转移性 支出。 购买性支出是指政府及其公共部门通过市场购买商品和劳务而发生的费用，主要包括政府进 行日常政务活动所需的或用于进行国家投资所需的物品或劳务的支出。购买性支出也称为消耗性 支出，这是因为购买性支出反映了政府部门对社会经济资源的耗费，由政府部门运用这些资源， 就排除了私人部门运用的可能性。 转移性支出是指政府通过特定方式将一部分财政资金无偿转移给受益者的费用，主要包括政 府部门用于各种社会保障支出、捐赠支出、各种补贴、债务利息等方面的支出。 按照财政支出是否在经济上直接获得等价补偿进行分类有着较强的经济分析意义购买性支 出中。政府直接以物品或劳务的购买者身份出现在市场上，它反映了政府对社会经济资源的直接 1 3 中国农业大学硕卜学位论文 第二章地方政府公共财政支 f 的理论分析 占用，对生产、就业以及社会总需求有着直接的影响，购买性支出虽然也会影响到国民收入的分 配，但这种影响是有限的。转移性支出是政府所掌握的资金转移到特定的领受者手中，它只是资 金使用权的转移，并未直接与商品或劳务发生交换，不反映政府部门对社会经济资源的占用，只 反映社会成员之间的资源再分配，直接影响收入分配，对生产、就业以及社会总需求的影响是间 接的。 从利益约束角度看，在安排购买性支出时，政府和微观经济主体都必须遵循等价交换的原则， 因此对利益约束性强。而在安排转移性支出时，由于支出的效益难以计算，因此支出的规模和结 构在相当大的程度上取决于政府和微观经济主体的谈判能力，而不依赖于政府的支出效益或者微 观主体的付出，所以，转移性支出对政府和微观经济主体的利益约束都是软弱的。 联系公共财政的职能来看，在财政支出总额中，若购买性支出所占比重较大，财政所配置的 社会资源的规模就较大，政府履行资源配置的职能就较强，政府和微观主体受到利益约束也比较 强。反之，在财政支出总额中，若转移性支出所占比重较大，公共财政活动对国民收入分配的直 接影响就较大，政府履行调节收入分配的职能就较强，但对政府和微观主体的利益约束则比较弱。 4 按照支出发生的时间分类 按照财政支出所发生的时问可以把财政支出分为经常性支出和资本性支出，这是研究财政支 出的又一种重要理论分类方法。 经常性支出是指维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经 费、公用经费及社会保障支出。这种支出的特点是，它的消耗会使社会直接受益或当期受益，比 如，行政管理费包括公务员的工资、办公费、差旅费、修缮费等，这些费用的消耗就会形成为当 期服务的公共产品行政管理、社会秩序、社会安定、经济信息，等等。由此可见，经常性支 出直接构成当期公共产品的成本，按照公平原则当期公共产品的受益应与本期公共产品的成本相 对应，如果人们消费了本期公共产品却没有支付相应的代价，那就会违背公平原则。因而，从理 论上说，经常性支出的补偿方式应为税收。如果以公债方式为经常性支出筹资，实际上就是将本 期的公共产品的成本递延到未来，这样就会使公共产品的受益与公共产品的付费在时间上发生了 差异。 资本性支出是指用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，其中有用于建筑 厂房、购买机械设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购买汽车、复印机 等办公用品等非生产性支出。这种支出的明显特点是，其耗费的结果将形成供一年以上的长期使 用的固定资产。所以，资本性支出不能全部视为当期公共产品的成本，因为所形成的成果，有一 部分是在当期受益，但更多的是在以后的较长时间受益，与此相对应，资本性支出的一部分应在 当期得到补偿，而大部分应该分摊到未来的使用期之中；如果用当年税收去补偿全部的资本性支 出，就等于将来来公共产品的成本提前到本期，这样也会使公共产品的受益与公共产品的成本提 前到本期，这样也会使公共产品的受益与公共产品的付费在时间上发生差异。这就是说，资本性 支出的补偿方式有两种：一种是税收，意味着本期享用的公共产品，本期付出代价。另一种是国 债，意味着未来享用的公共产品，未来时期付出代价。 5 按照财政支出的用途分类 按照财政支出用途分类的基础是马克思的社会再生产理论。在扩大再生产的情况下，社会总 产品的分配总是一部分用于补偿消耗掉的生产资料，一部分用于社会消费，另一部分用于新增投 1 4 中国农业大学硕上学位论文第一章地方政府公共财政支出的理论分析 资。任何经济社会中的财政都参与社会总产品的分配活动，这是财政分配的共性。因此，财政支 出也是一部分用于补偿消耗掉的生产资料，一部分用于社会消费，另一部分用于新增投资。据此， 财政支出可以分为补偿性支出、消费性支出和积累性支出。生产资料耗费的补偿亦称重置投资， 是维持简单再生产所必需的，其性质也是一种投资。因此，财政支出也可以分为消费性支出和投 资性支出。 我国的财政支出中，挖潜改造资金属于补偿性支出；基本建设支出、流动资金支出以及新产 品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加的固定资产的部分， 属于积累性支出；文教科