（公共管理专业论文）扬州城市管理数字化转向中的问题和对策.pdf

摘要 扬州城市政府为了解决传统城市管理与城市发展不适应、与城市人文不匹配等问题， 借鉴北京东城区数字化城市管理经验，走上城市管理数字化道路，取得了一定的成绩，但也 出现了公众参与度水平极低等直接影响了扬州城市管理良性发展的问题，如何走出这一困境 是扬州城市政府十分关注的问题。另一方面，城市治理理念、特别是数字城市治理理念对城 市管理理论产生了广泛而深入的影响。因此，如何从数字城市治理的高度，剖析扬州城市管 理数字化转向中存在问题的根源所在，找出解决的对策，以达到善治目标。这一问题的研究 对提高扬州及全国中小城市政府管理城市和社会公共事务的水平，推动城市管理现代化的进 程，具有重要的理论和现实意义。 本文以城市管理向城市治理特别是数字城市治理转变为基础，从理念、制度、技术三 个层面剖析了扬州数字化城市管理运行以来出现的问题，并对问题的根源，现有的应对方式 进行了分析，最后从数字城市治理的高度得出了解决上述问题的对策。 基于上述研究分析，论文指出扬州城市管理数字化转向是提高扬州城市管理效率，实 现“善治”目标的途径；以数字城市治理理念为指导，分析扬州城市管理数字化转向中存在 的理念层面、制度层面、技术层面的问题及其根源，才能找到解决这些问题的出路；站在数 字城市治理的高度，全面改造扬州数字化城市管理制度、技术平台，才能确保扬州城市管理 ， 真正走向数字城市治理。 关键词：城市管理，城市治理，数字城市，数字化，扬州市 a b s t r a c t y a n g z h o uc i t yg o v e r n m e n ti no r d e rt os o l v et h et r a d i t i o n a lc i t ym a n a g e m e n ta n dt h eu r b a n d e v e l o p m e n td o e sn o ta d a p t , d o e sn o tm a t c ha n ds oo nt h eq u e s t i o n sw i t ht h ee i t yh u m a n i t i e s , p r o f i t sf r o mt h eb e i j i n gd o n g c h e n gd i s t r i c td i g i t i z a t i o nc i t ym a n a g e r i a le x p e r i e n c e ，s t e p so n t ot h e c i t ym a n a g e m e n td i g i t i z a t i o np a t h ，h a so b t a i n e dc e r t a i nr e s u l t ，b u ta l s oa p p e a r e dt h ep u b l i c p e r c e n t a g ep a r t i c i p a t i n gl e v e le x t r e m e l yl o ws t a t u sd i r e c t l y t oa f f e c tt h e y a n g z h o uc i t y m a n a g e m e n tb e n i g n i t yd e v e l o p m e n tq u e s t i o n ，h o ww e n to u tt h i sd i f f i c u l tp o s i t i o ni st h ey a n g z h o u c i t yg o v e r n m e n te x t r e m e l ym a t t e ro fc o n c e r n o nt h eo t h e rh a n d ，t h ec i t yg o v e r n m e n ti d e a , w a s s p e c i a l l yt 岫d i g i t a lc i t yg o v e r n m e n ti d e ah a sh a dw i d e s p r e a da n dt h et h o r o u g hi n f l u e n c et ot h e c i t ym a n a g e m e n tt h e o r y t h e r e f o r e , h o wf r o mt h ed i g i t a le i t yg o v e r n m e n ta l t i t u d e ，a n a l y z e st h e y a n g z h o uc i t ym a n a g e m e n td i g i t i z a t i o nt oc h a n g eh a st h ep r o b l e mt h er o o tt ob ea t ，d i s c o v e r st h e s o l u t i o nt h ec o u n t e r m e a s u r e ，a c h i e v e dg o v e r n st h eg o a l f r i e n d l y t h i sq u e s t i o nr e s e a r c h t o e n h a n c e sy a n g z h o ua n dt h en a t i o n a lm i dt os m a l lt o w n s h i p sm u n i c i p a lg o v e r n m e n tm a n a g e st h e c i t y a n dt h es o c i a l p u b l i c a f f a i r s l e v e l ，i m p e l st h ec i t ym a n a g e m e n tm o d e r n i z a t i o nt h e a d v a n c e m e n t ，h a st h ei m p o r t a n tt h e o r ya n dt h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t h i sa r t i c l ei ss p e c i a l l yt h ed i g i t a lc i t yg o v e r n m e n tt r a n s f o r m st a k et h ec i t ym a n a g e m e n tt o t h ec i t yg o v e r n m e n ta st h ef o u n d a t i o n ，s i n c et h ei d e a , t h es y s t e m ，t h et e c h n i c a lt h r e es t r a t i f i c a t i o n p l a n e sa n a l y z e dt h eq u e s t i o nw h i c ht h ey a n g z h o ud i g i t i z a t i o nc i t ym a n a g e m e n tm o v e m e n th a s a p p e a r e d ，a n dt ot h eq u e s t i o nr o o t , e x i s t i n gs h o u l dc a r r yo nt h ea n a l y s i st ot h ew a y , f i n a l l yh a s h i g h l yo b t a i n e dt h es o l u t i o na b o v eq u e s t i o nc o u n t e r m e a s u r ef r o mt h ed i g i t a lc i t yg o v e r n m e n t b a s e do nt h ea b o v er e s e a r c ha n a l y s i s ，t h e p a p e r p o i n t e d o u tt h ey a n g z h o ue i t y m a n a g e m e n td i g i t i z a t i o no r i e n t a t i o ni se n h a n c e st h ey a n g z h o ue i t ym a n a g e m e n te f f i c i e n c y , t h e r e a l i z a t i o n g o o dg o v e r n a n c e ；t a k et h ed i g i t a lc i t yg o v e r n m e n ti d e aa st h ei n s t r u c t i o n ，a n a l y z e s i d e as t r a t i f i c a t i o np l a n e ，s y s t e ms t r a t i f i c a t i o np l a n e ，t e c h n i c a ls t r a t i f i c a t i o np l a n eq u e s t i o na n dr o o t w h i c ht h ey a n g z h o uc i t ym a n a g e m e n td i g i t i z a t i o nc h a n g e se x i s t s ，c a nf i n ds o l v e st h e s eq u e s t i o n o u t l e t ；s t a n d si nt h ed i g i t a lc i t yg o v e r n m e n ta l t i t u d e ，t r a n s f o r m st h ey a n g z h o ud i g i t i z a t i o nc i t y c o n t r o l s y s t e m ，t h et e c h n i c a lp l a t f o r mc o m p r e h e n s i v e l y , c a ng u a r a n t e et h ey a n g z h o uc i t y m a n a g e m e n tt r u et r e n dn u m e r a lc i t yg o v e r n m e n t k e yw o r o ：c i t ym a n a g e m e n t ，c i t yg o v e r n m e n t ，d i g i t a lc i t y , d i g i t i z a t i o n ，y a n g z h o u 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 研究生签名：芝边 日期：塑辫 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：豸金丝导师 日期： 东南大学硕士学位论文第l 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景和意义 2 0 世纪9 0 年代，随着全球化时代的到来，人类政治生活正在发生重大的变革，由于西 方福利国家出现管理危机以及市场和政府调节机制危机，治理理论作为一种既重视发挥政府 的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念登上了历史舞台。它打 破了社会科学中长期存在即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族 国家与国际社会等两分法传统思维方式，把有效的管理看作是两者的合作过程。建立发展起 一套管理公共事务的全新技术，强调管理就是合作；认为政府不是合法权力的惟一源泉，公 民、社会也同样是合法权力的来源；它将治理看作是当代民主的一种新的实现形式等等。所 有这些都是对改革现有城市管理体系、建立现代化城市治理体系的研究具有积极指导的意 义。 时任美国副总统的戈尔于1 9 9 8 年1 月3 1 日在加利福尼亚科学中心所作的数字地球： 展望2 1 世纪我们这颗星球的长篇讲演中首次提出“数字地球”概念，“数字城市”作为“数 字地球”的中心环节，已成为解决城市信息需求问题的全新方案。“数字城市”是信息技术革 命的产物。它融合多种高技术手段，信息技术与社会互动的事实表明，数字化技术给城市政府 管理科学化和现代化提供强有力的技术支持，“数字城市”的建立，将改造传统科层制的管 理结构，重塑城市政府的管理权能，驱动城市政府管理模式的再造，引发行政理念的重大转 变，对城市政府管理产生巨大而深刻的影响。“数字城市”使城市政府具有更强的信息获得 与控制能力，从而使政府职能向新的领域扩展，可以更集权、更有效地实现对社会的控制，从 而导致城市政府管理方式发生革命性变化。 北京市东城区通过多年探索与实践，在国内率先依托数字城市技术，创造了体现管理 创新、技术创新和制度创新的城市管理新模式，建立数字化城市管理系统。2 0 0 5 年7 月建 设部在北京东城区召开了现场工作会议，决定在全国部分城市推广数字化城市管理新模式， 要求各地要加快研究城市管理与信息化建设的有机结合，对城市管理推行数字化管理模式， 丰富政府为公众服务的手段，强化政府的服务功能，提高服务效率，从而加快政府职能转变、 提高行政质量和效率，增强政府在城市管理中的监管和服务能力。2 0 0 7 年1 月2 9 日，建设 部根据全国建设工作会议的工作部署和全国数字化城市管理工作会议要求，就加快推进数字 东南大学硕士学位论文 第l 章绪论 化城市管理试点工作发出通知( 建办城函 2 0 0 7 4 2 号) ，要求各地建设和城市管理主管部门 要从提高城市管理水平，强化社会管理和公共服务职能，推动城市社会经济发展，促进社会 主义和谐社会建设的高度，充分认识推广数字化城市管理新模式的重要性和必要性，切实抓 好数字化城市管理推广工作。通知明确，加快推进数字化城市管理试点作目标：2 0 0 5 年 一2 0 0 7 年为试点工作阶段，三批共5 1 个试点城市( 区) ，2 0 0 8 年- 2 0 1 0 年为全面推广阶段。 扬州作为全国首批1 0 个数字化城市管理试点城市( 区) 于2 0 0 5 年1 2 月通过扬州市 数字化城市管理系统总体方案。2 0 0 6 年4 月1 8 日，扬州数字化城市管理系统作为全国中 小城市数字化城管第一个投入运行的管理系统上线试运行，2 0 0 6 年6 月5 日正式开通运行， 2 0 0 6 年1 0 月1 6 日通过了建设部验收。 扬州同中国的其它城市一样，传统城市管理中，由于行政理念上和行政目标的设定上 的“政府本位主义”，行政架构上以层级结构作为政府行政运作的基础，行政行为方式上主 要采取权力行政、单方行政方式，行政参与上不注重公众参与等传统城市管理行政模式所导 致的出现城市管理被动、管理技术单一、管理效率低下等社会、政府都不满意的城市管理尴 尬境界。城市的发展需要先进的城市管理新模式，需要借助现代的科技手段。扬州政府为了 解决传统城市管理中种种问题，借鉴北京东城区数字化城市管理经验，建立了“一级监督、 两级指挥、三级管理、四级管理为特色的数字化城市管理系统，走上了城市管理数字化的 道路。作为全国中小城市第一个投入运行的数字化城市管理系统，扬州数字化城市管理系统 运行两年来，取得了一定的成绩，但也出现了公众参与度水平极低、上报案卷分布不均；职 责不清晰、产权不明晰，相互推委扯皮、任务派遣难到位；部件问题逐步减少、事件问题总 量增加以及业务不适应、职能部门能力有待提高等问题，直接影响了扬州城市管理良性发展， 如何走出这一困境是扬州城市政府十分关注的问题。因此如何从数字城市治理的高度，剖析 扬州城市管理数字化转向中存在的问题，找出解决这些问题的对策，以达到善治目标。对提 高全国中小城市政府管理城市和社会公共事务的水平，推动城市管理现代化的进程，具有重 要的理论和现实意义。 1 2 文献研究述评 我国目前推行的数字化城市管理具有独创性。2 0 0 5 年5 月，在美国拉斯维加斯举办的 微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔盖茨特意介绍了中国北京市东城区政府运用 移动应用技术支持政府办公的业绩，并称赞这种城市管理新模式是一项“世界级案例”。 国外学者在这一领域的研究主要集中在数字化环境下的城市行政管理行为，即“数字 2 东南大学硕士学位论文 第1 章绪论 治理”( e - g o v e r n a n c e ) 问题。一方面研究了数字城市给政府权力与管理带来的影响。n 尼 葛洛庞帝教授把权力的分散视为数字化生存的四大物质之首，认为“传统的官僚集权观念伴 随着网络的发展将成为明日黄花”。数字城市将给城市管理和城市政府带来深刻的影响。 数字城市将弱化政府官僚集权机构的社会控制能力。约翰奈斯比特指出要深刻的认识到技术 对城市政府带来的影响，预言电脑将粉碎权力金字塔：“我们过去创造等级制、金字塔式的 管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式。” 另一方面强调城市数字化 管理对民主参与管理的积极作用。城市数字化强化了广大市民参与城市民主管理的能力。美 国著名的社会学家和思想家曼纽尔卡斯泰尔在其信息化城市一书中指出，信息化城市 发展模式促使2 0 世纪八十年代以来资本主义世界的城市政府进行了重组，组织上的灵活性 促进了公私双方伙伴关系的形成，并模糊了公私之间的界限，同时减少了政府的自主权，扩大 了公众的参政权。事实上，公众在这场资本主义世界的城市政府重组中之所以扩大了参政权， 很大程度上是依赖于数字网络的技术支持。 m i c h i e lb a c k u s 认为，对数字治理的理解从广义上讲，数字治理不是信息通讯技术 ( i c t ) 在公共事务领域的简单应用，而是一种与政治权力和社会权力的组织与利用方式相 关联的社会一政治组织及其活动的形式，它包括对经济和社会资源的综合治理，涉及到如 何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动；从狭义上讲，数字治理是指在政府 与市民社会、政府与以企业为代表的经济社会的互动和政府内部的运行中运用信息技术，易 t 一 化政府行政，简化公共事务的处理程序，并提高其民主化程度的治理模式 。在信息社会， 随着信息技术尤其是网络技术的应用与普及，信息的无界流动将把我们带入一个新的治理时 代，电子政务的发展和推广将催生电子治理，电子治理作为政府部门应用信息技术的必然产 物，是电子政务与治理理论的完美结合，将必然成为s m a r t 治理模式，即简易的( s i mp l e ) 、 道德的( m o r a l ) 、负责任的( a c c o u n t a b l e ) 、回应性的( r e s p o n s i v e ) 、透明的( t r a n s p a r e n t ) 治理模式，对城市善治的实现产生积极的影响凹。 近些年国内一些学者从理论研究了数字化环境下的城市管理问题，目前有代表性的主 。尼葛洛庞帝数字化生存【m 】胡泳、范海燕译海南出版杜1 9 9 7 年2 6 9 o 约翰奈斯比特大趋势改变我们生活的十个新趋向 m 孙道章、路林沙、王金奈、赵英琪译新华出版社1 9 8 4 年2 5 5 - - - 3 3 6 o m i c h i e lb a c k t 坞eg m 蜘a n c ea n dd e v e l o p i n gc o u n l z i s ，h c dr e s e a r c hb n c f n o 1 j o l w 眦f t p i i c d o r g f i l e s r e s e a t c h r e p o r t s r e p o r t 3 p o f , 2 0 0 8 母g a s t e k e - g o v e r n a n c es o l u t i o n s ， j o l 盯- m a s t e k c o l 。2 0 0 8 3 东南大学硕士学位论文第1 章绪论 要有这样几种观点：一种观点认为，在数字化环境下政府管理模式应当实现重塑，的路径有 几条，一是重塑政府管理的群体参与模式：二是重塑政府管理的弹性治理模式；三是重塑政 府管理的精干效益模式；四是重塑政府管理的利益均衡模式国。第二种观点认为，数字城市 管理过程中，政府的管理模式、理论都要有创新，主要体现在一是组织决策创新，即由满意 决策到最优决策的转变；二是组织方式的创新，即由封闭式到开放式信息化管理的转变：三 是组织结构创新，即由层级制到扁平化组织的转变；四是激励机制创新，即由经济人、社会 人到信息人的转变。第三种观点是从城市管理组织模式出发，认为数字城市环境下城市管 理模式的核心就在于构建“网络状水平式管理模式”，即建立信息传输的垂直渠道和横向渠 道，形成网状结构，促进信息的有效传递，提高管理效率 。 我国学者对数字化城市管理的针对性研究始于2 0 0 4 年底，截至2 0 0 8 年9 月，中国期 刊网全文数据库共收录相关论文近9 0 篇，其中2 3 篇发表于核心期刊。 陈平( 2 0 0 6 ) 在数字化城市管理模式探析中系统介绍了数字化城市管理模式在北京 的实施情况，并得出了若干启示；浙江大学管理学硕士学位论文张涛( 2 0 0 6 ) 的昆明市城 市管理数字化模式研究重点从系统评估方面论述昆明市数字化城市管理系统代替传统城市 管理的必要性；北京工业大学管理学硕士学位论文张大维( 2 0 0 6 ) 的城市网格化管理模式 的创新研究以武汉市江汉区为例以重点对武汉市的实证进行分析，从网络的创新性和 应用价值，l 论证数字化城市管理模式的必要性；北京工业大学管理学硕士学位论文任志儒 ( 2 0 0 7 ) 的数字化城市管理模式研究重点从绩效评估方面论述数字化城市管理系统代替 传统城市管理的必要性；李林( 2 0 0 7 ) 的深圳市数字化城市管理模型探析重点对深圳数 字化城市管理模型的情况进行了实证研究，认为“数字化城市管理说到底是一个体制问题”， “城市管理是一个包含了电子政务、电子商务、城市智能交通、市政基础设施管理、公众信 息服务、教育管理、社会保障管理、城市环境质量监测与管理、社区管理等方面的综合管理 系统，深圳市数字化城市管理模型只是这个系统中的一部分”，提出“新一代数字化城市建设 模型”。 学术著作方面：2 0 0 6 年7 月，由数字化城市管理模式的提出者和设计者陈平编著的网 格化城市管理新模式一书正式出版，全书4 6 7 万字，是我国第一本系统介绍数字化城市 管理模式的专著。2 0 0 6 年6 月，由建设部主编的城市数字化工程正式出版，该书分上 蔡小慎，赵东霞试论电子政务环境下的政府管理模式 j 理论与改革2 0 0 2 ( 5 ) ：2 7 - 3 0 。吴开松论数字城市政府管理理论创新 j 城市问题2 0 0 2 0 ) ：2 7 - 2 9 。徐晓林“数字城市”：城市政府管理的革命 j 】中国行政管理2 0 0 1 ( 0 1 ) ：1 7 - 2 0 4 东南大学硕士学位论文第1 章绪论 中下三册计1 4 4 1 万字，系统阐述了城市数字化工程的若干问题。这一系列成果都为本文的 研究工作提供了参考。 1 3 研究内容、技术路线与文章结构 本文在收集、研究大量文献的基础上，阐述了数字城市治理理念，必然成为数字时代 扬州城市政府实现善治的新思路。通过收集、了解扬州数字化城市管理情况，对扬州城市管 理数字化转向中存在的问题从数字城市治理的高度，通过理念、制度、技术三个层面进行剖 析，找出其根源；站在数字城市治理的高度，全面改造扬州数字化城市管理制度、技术平台， 才能确保扬州城市管理真正走向数字城市治理。 技术路线图如下： 城市管理的指向扬州传统的城市管理 - li 城市治理理论 ： 数撕理论 】 ll ( 数字城市治理 。 扬州数字化城市管理 卜 i 剖析扬州数字化城市管理 、 i lll r1 理念层面分析 制度层面剖析 技术层面剖析 ， ll i 扬州数字化城市管理 的数字治理改造 论文第一部分论述城市政府实现“善治”目标的途径是数字城市治理，第二部分从扬 州城市管理数字化转向中表现出的问题，从理念、制度、技术三个层面对其进行剖析，分析 其根源并提出若干对策。第四部分提出确立数字城市治理理念，建立以数字化城市治理中心 ( 城市事务服务中心) 中心为治理平台，构建决策、执行、监督为支撑的数字城市治理体系。 1 4 创新点 分析了扬州数字化城市管理公众参与问题的理念层面的根源问题；分析了扬州数字化 城市管理“高位监督”、“两级指挥”等问题的制度层面的根源问题；分析了扬卅i 数字化城市 管理监督缺失等问题的技术层面的根源问题；提出以确立数字城市治理为根本，建立以数字 化城市治理中心( 城市事务服务中心) 中心为治理平台，构建决策、执行、监督为支撑的数 5 东南大学硕士学位论文第l 章绪论 字城市治理体系的对策和建议。 1 5 研究方法 本论文在整个研究过程中注意采用多种研究方法相结合，主要是通过文献阅读研究法 和统计分析方法。通过查找一些公开出版物之外的有用资料，筛选之后的文献资料成为本论 文研究的主要素材和理论基础，形成了本论文研究的理论框架。文献来源之一是国外国内文 献数据库，如外文的a b i a r l 数据库、e m e r a l d 数据库、i e l 数据库等，中文的中国期刊全 文数据库、维普数据库、万方数据库、书生之家电子图书数据库等：另一文献来源是i n t e r n e t 使用g o o g l es c h o l a r 和b a i d u 搜索引擎等。通过以具体的案件处理情况来进行定量、定性 分析，结合数字城市治理理论对扬州数字化城市管理进行分析，找出问题，提出对策和建议。 6 东南大学硕士学位论文 第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 2 1 从城市管理到城市治理 2 1 1 城市与城市管理 “城市”的提法本身就包含了两方面的含义：“城”为行政地域的概念，即人口的集 聚地；“市”为商业的概念，即商品交换的场所。而最早的“城市”就是因商品交换集聚人 群后而形成的。世本作篇记载，颛顼时“祝融作市”。人口较稠密的地区被称为城市， 一般包括了住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。在我国，城市定义为以非农业 产业和非农业人口集聚为主要的居民点，包括按国家行政建制设立的市、镇。我国原城市 规划法第三条规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”城市 的法律涵义，是指直辖市、建制市和建制镇。 城市管理具有多角度、多层次的含义。根据不同的理论方法，可以国内关于城市管理 的认识归纳为以下三类： 1 ) 、按照行政学理论，将城市管理理解为城市行政管理，其中，又有广义和狭义之分。 广义城市管理是指政府对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理，而狭义城市管理 则指政府对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理。 2 ) 、按照管理学理论，从管理职能的角度，把城市管理看作是政府对城市的各项公共 事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监督等各项活动和过程。 3 ) 、按照政策学理论，认为城市管理是指政府制定和执行城市公共政策，并对城市公 共政策的执行过程和后果进行评估、监督和反馈的活动。 本文认为，城市管理是城市政府的行政模式，是城市政府行政理念、行政目标、行政 架构、行政行为方式、行政参与程度等的总称，是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为 目标、以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统作出的综合协调、规划、控 制和建设活动。具体而言，城市管理就是管理者综合采用规划、设计、政策、法律、行政、 经济和技术等手段，对城市生活的正常运转和城市发展的演进过程进行有效的组织、协调、 控制和指挥，从而推动城市各系统正常有效地运转，保障城市在正常有序和高效运转中发挥 西百度知道什么叫城市管理 j o l z h i d a o b a i d u c o 肌q u e s t i o n 5 3 3 0 7 4 7 0 h t m l ? s i = 2 7 东南大学硕士学位论文 第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 城市功能，并能及时有效地解决城市发展中出现的新情况、新矛盾和新问题。本文就通常人 们常说的“城管”即狭义的城市管理一一对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管 理来探讨的扬州城市管理。 2 1 2 城市治理 英语中的治理一词( g o v e r n a n c e ) 源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。 主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中，治理是各种公共的或私人的个人 和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采 取联合行动的持续的过程。2 0 世纪9 0 年代以来，随着全球化时代的到来，人类政治生活正 在发生重大的变革，由于西方福利国家出现管理危机以及市场和等级制调节机制危机，治理 理论作为一种既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式 和理念登上了历史舞台。 一、治理的定义 1 9 8 9 年世界银行在其报告中首次使用了“治理危机”( c r i s i si ng o v e r n a n c e ) 。2 0 世 纪9 0 年代以来，在西方学术界特别是政治学、行政学、管理学领域，治理理论成为探讨的 热点，以治理为研究对象的著述大量涌现。同时在政界，以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯 潘等人为代表的第三条道路或新中派明确把“少一些统治，多一些治理”当做其新的政治目 标。 学术界对治理作出了许多新的界定和解释。治理理论的主要创始人之一詹姆斯n 罗 西瑙1 9 9 5 年在其代表作没有政府的治理中将治理定义为“一系列活动领域里的管理机 制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。罗茨在新的治理一文中：治理意 味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于 以前，或是以新的方法来统治社会。 ”关于治理，列出了不同的定义：( 1 ) 作为最小国家的 管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。( 2 ) 作为公 司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。( 3 ) 作为新公共管理的治 理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段列入政府的公共服务。( 4 ) 作为善治 的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。( 5 ) 作为社会控制体系的治 理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。( 6 ) 作为自组织网络的治 。罗西瑙没有政府统治的治理( g o v e r n a n c ew i t h o u tg o v e r n m e n t ：o r d e ra n dc h a n g ei nw o r l dp o l i t i c s ) m 剑桥大学出版社1 9 9 5 年5 。罗茨新治理：没有政府的管理( t h en e wc o v e r n a n e a ：g o v e r n i n gw i t h o u to o v c r m n e m ) j 政治研究1 9 9 6 年第1 5 4 期 8 东南大学硕士学位论文 第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。研究治理理论的另一位权威专家格 里斯托克对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为 一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。分别是：( 1 ) 治理意味着一系列来自政府但又 不限于政府的社会公共机构和行为者。( 2 ) 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的 过程中存在着界限和责任方面的模糊性。( 3 ) 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公 共机构之间存在着权力依赖。( 4 ) 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。( 5 ) 治理意 味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。我国著 名学者俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既 定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系 中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理 是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理 方式” 。 在关于治理的各种定义中，全球治理委员会( c o m m i s s i o no ng l o b a lg o v e r n a n c e ) 的定 义具有很大的代表性和权威性。它在我们的全球伙伴关系的研究报告中对治理作出了如 下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使 相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服 从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四 个特征：( 1 ) 治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；( 2 ) 治理过程的基础不 是控制，而是协调；( 3 ) 治理既涉及公共部门，也包括私人部门；( 4 ) 治理不是一种正式的制 度，而是持续的互动 。因此，治理的主体。除了包括一国的政府以外，还包括其他各种公 共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等等。治 理的对象或客体。凡是现实生产生活中所涉及的事务和活动，无不是治理的对象。治理的手 段方式。除了国家的常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合 作。治理的目标。在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动， 以最大限度地增进公共利益。 二、治理理论的基本特征： 。格里斯托克作为理论的治理：五个论点 j 国际社会科学) 杂志( 中文版) ，1 9 9 9 ( 2 ) 圆俞可平全球治理引论 j 马克思主义与现实( 双月刊) 2 0 0 2 ( 1 ) ：2 1 审全球治理委员会我们的全球之家 m 牛津大学出版社1 9 9 5 年。扣3 9 东南大学硕士学位论文 第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 一是治理主体的多元化。治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和 私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成 为社会治理的主体。 二是主体间责任界限的模糊性。治理主体间的责任界限存在一定的模糊性，问题的关键 在于国家把原先由它独立承担的责任转移给私营部门和第三部门的同时，没有将相应的权力 等量移交。 三是主体间权力的互相依赖性和互动性。所谓权力依赖，是指参与公共活动的各个组 织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题。由于存在权 力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便建 立了各种各样的合作伙伴关系。 四是自主自治的网络体系的建立。多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系， 表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要 放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事 务的管理联合体。 五是政府作用范围及方式的重新界定。目前公共行政的性质已经不适应时代发展的要 求，必须改革政府，实现某种程度上的治理，重新界定政府的作用范围和作用方式。 对于城市治理而言，城市政府并不是唯一的权力中心，各种机构( 包括社会的、私人的) 只要得到公众的认可，就可以成为社会权力中心，城市政府与私营部门一起工作。在强调城 市政府与社会合作的过程中，模糊了公、私机构之间的界限和责任，不再坚持政府职能的专 属性和排他性，而强调了城市政府与社会组织之间的相互依赖关系。公共服务既可以由城市 政府来提供，也可以由市场或社会来提供；应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和市场、 社会之间，在公私部门之间形成竞争，给予公众对公共服务进行选择的机会即“以足投票” 国 的机会。强调管理对象的参与，在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织 性和自主性。在城市政府完成社会职能的手段和方法方面，城市政府出力采用原来的手段之 外，还有责任采用新的方法和措施，如引入市场机制来改造政府，借鉴当代工商管理经验、 原则、方法和技术，增强政府公务员的“管理”和“服务”的意识，重塑政府与社会的关系 等。 涛共治理理论研究综述【j 】资料通讯2 0 0 6 ( 7 ) ：5 6 - 6 i 丹尼斯缪勒著公共选择【m 】商务印书馆1 9 9 2 1 2 4 o 陈振明评西方的“新公共管理”方式 j 】中国社会科学2 0 0 0 ( 6 ) 1 0 东南大学硕士学位论文第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 2 2 数字城市治理 2 2 1 数字城市与城市管理 “数字地球”是美国副总统戈尔于1 9 9 8 年1 月3 1 日在加利福尼亚科学中心所作的数 字地球：展望2 1 世纪我们这颗星球的长篇讲演中首次提出的。“数字地球”是解决信息共 享的一种特殊信息系统，它从地学数据的组织、管理和位置查询等方面为地理信息的不同应 用提供保证，并可满足对信息的采集、转换、存储、检索、处理、分析、显示等一系列要求。 伴随着i t 技术的突飞猛进，它也正随着网络共享、虚拟现实、数字经济等模糊概念向一个 以三维空间和多维信息处理为目的的、能够真正共享地球信息的概念体系过渡。“数字城市” 作为“数字地球”的中心环节，已成为解决城市信息需求问题的全新方案。“数字城市”是信 息技术革命的产物。它融合多种高技术手段，对城市管理所需信息以数字化形式自动采集、 交流和再现，客观上提高了政府管理的知识含量和技术水准。在我国，公用数据信息平台的搭 建和u p m i s ( 城市规划管理信息系统) 、g i s ( 地理信息系统) 、m i s ( 管理信息系统) 、o a ( 办公 自动化) 等信息技术已在城市公共部门广泛推广和应用，信息技术与社会互动的事实表明， 数字化技术给城市政府管理科学化和现代化提供强有力的技术支持，“数字城市”的建立， 将改造传统科层制的管理结构，重塑城市政府的管理权能，驱动城市政府管理模式的再造，引 发行政理念的重大转变，对城市政府管理产生巨大而深刻的影响。 “数字城市”的重要特征就是信息资源的共享。一方面，“数字城市”使城市政府具 有更强的信息获得与控制能力，从而使政府职能向新的领域扩展，可以更集权、更有效地实现 对社会的控制。主要表现在一是使得城市政府能有效地将信息和自身的需求结合起来，寻求 有效的解决方案。二是公共服务成为城市政府的核心职能。三是促进社会公平成为城市政府 的重要职能。另一方面，“数字城市”的建立和发展，导致城市政府的部分功能流失。由于信 息传递工具的欠缺和信息传递渠道中人为因素造成城市政府的社会职能具有不对称性，“数 字城市”信息的对称性发展使政府因信息不对称而具有的协调作用要减小，决定了政府某些 方面职能范围适当收缩，某些权力要归还社会。“数字城市”使城市政府部门职能收缩或流失， 必然打破旧的权力平衡，从而导致城市政府管理方式发生革命性变化。 数字城市所独具的媒介作用，具有鲜明的时代特征，使城市政府传统的管理模式面临前 所未有的挑战。一是“数字城市”数字化技术的高度发达将破坏以权力集中为特征的官僚体 制的技术基础，弱化了政府官僚集权机构的社会控制能力，必然导致城市政府管理的民主化： 刺激城市社群的分化，弱化了市民对政府和社团的依附，强化个人和群体的自主权：促进了 东南大学硕士学位论文第2 章数字城市治理：城市管理的新走向 城市政府与市民交流的平等，“数字城市”无中心散布式的网络结构使平等自由的思想交流 成为可能；提高了市民参与政府管理的能力。信息多元传递和言论自由的全新格局，传播成 本低廉，使得城市社区组织和市民通过网络传播其参政思想、表达参政意愿的能力大大增强。 二是数字城市”的建立和数字化技术的发展，城市政府管理高层信息垄断权与决策管理的垄 断权逐渐流失，把不合时宜的传统金字塔式政府管理组织结构改造成适应“数字城市”需要、 以网络状水平式组织结构为特征的政府管理模式已成为重塑政府的世界性浪潮。 “数字城市”作为高新技术手段，对政府决策的影响，主要表现在以下几个方面：一是提 升城市政府决策信息的品质；二是提高城市政府决策过程的透明度；三是强化行政决策执行 d ) 的监督，降低决策执行变形的发生率。 2 2 2 数字城市与城市治理 城市政府解决城市公共问题、提供公共服务、维护公共秩序的目标是善治。随着城市 治理理论兴起和以信息技术为核心数字城市的广泛应用和发展，传统的公共管理模式己经不 能适应社会发展的需要。城市治理理论兴起和以数字城市的广泛应用和发展推动了城市政府 治理模式的变革，在这场变革中，告别传统的城市管理，走向数字城市治理，实现城市政府 善治，成为人类促进城市可持续发展的主动选择。 “善治”( g o o dg o v e r n a n c e ) 即良好的治理，具有5 个方面的基本要素：合法性 ( l e g i t i m a c y ) 、透明性( t r a n s p a r e n c y ) 、责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) 、回应性( r e s p o n