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政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 摘要 随着我国经济的飞速发展，城市化进程的加快和城市改造力度的加大，我国城市房 屋拆迁进入快速发展阶段。城市房屋拆迁对实现城市规划目标，推进城市环境面貌更新， 合理利用城市土地资源，改善城市居民生活条件起n - j 积极的作用。但是也要看到，城 市房屋拆迁工作是一项政策性、群众性、经济性都很强，非常复杂又十分难做的工作， 政府在城市拆迁中存在的主要问题表现在政府职能“越位 、“错位”、“缺位 现象 十分严重。 本文第一部分，概述政府职能，从政府职能的分类，介绍了政府职能在经济、社会、 公共服务领域各自的特点和功能。第二部分，论述了政府职能在宏观调控、市场监管、 社会管理等方面应起的作用、存在的问题以及对策。其中对策部分的论述结合了青岛市 李沧区城市拆迁改造的案例和国内外部分城市好的做法。第三部分，针对拆迁中的政府 职能转变提出对策建议。 本文主要以分析政府在房屋拆迁监管中存在的问题及失灵的原因为契机，通过在监 管中政府的不同角色定位，以及进行职能转变为思路，试图找到破解政府在拆迁中监管 失灵的路径。 关键词：政府职能城市拆迁对策 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 t h e p r o b l e m a n dc o u n t e r m e a s u r eo f g o v e r n m e n t 一 - - l- l u n c t i o ni nu r l 3 a nr e l o e a t i o n 1 3 r o c e s s a b s t r a e t u r b a nr elo c ati o nisi n c r e asi n gr a pi d ly ，w it ht h ef ast d e v el o pin ge c o n , o m ica n du r b a n iz a tio np r o c e s s r elo c a tio npl a y s a ni m p o r t a n tr e l ei nu r b a np l a n n i n g ，p r o m o ti n gt h el a n d s c a p e a 1s o ，itc a nu ti1i z el a n dr e s o u r c e sp r o p e rl ya n de n h a n c e oo 一 o p e e p1 e 7 s1lv1n ge n v1r e n m e n t 1 ( e l e t a t10 n1sac o m p1e xa n on a r c l p r o c e s s ，w h i c hc o n c e r n sb o t ht h eh a ti o np o l i c ya n dal a r g eg r o u p o fp e o p l e t h ep r o c e s si n v o l v e si n t e r e s tso fb o t hl o c a l g o v e r n m e n ta n dt h ed is p e rs e dcitiz e n t h eg o v e r n m e n tp l a y sa d e c i d i n gr o l ei nu r b a nr e l o c a ti o n h o w e v e r ，s e r i o u sp r o b l e m s e xisti ng o v e r n m e n tf u n c ti o ns u c ha st h eo f f si d e ，t h ed isl o c ati o n a n dt h ev a c a n c y t h ef i r s tp a r ti st h eo v e r v i e wo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n f r o m t h ecl a ssi fi c a ti o no fg o v e r n m e n tf u n c ti o n s ，t h et h e sis i n t r o d u c e st h eg o v e r n m e n tf u n c ti o n si ne c o n o m i c ，s o c i a l ，p u b li c s e r v i c e sa n dt h e iro w nc h a r a c t e r i sti c sa n df u n c ti o i l s r e s p e c ti v el y t h es e c o n dp a r td i s c u s s e st h ef u n c ti o n so f t h e g o v e r n m e n t i nm a c r o c o n t r o l ，m a r k e ts u p e r v isi o n ，s o c i a1 m a n a g e m e n t ，a n dh o wt h er el et ob ep l a y e d ，a sw e 11a s 2 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 c o u n t e r m e a s u r e s t h ec o u n t e r m e a s u r e sa r e m ai n l ya b o u tt h e d e m 0 1iti o nc a s eo fl i c a n gn is t r i c t ，q i n g d a oc it ya n do t h e r p r a c tic e so fb o t hd o m e sti ca n di n t e r n atio n a1 citi e s i nt h e t h i r dp a r t ，f o rt h ed e m 0 1iti o no ft h et r a n s f o r m ti o no f g o v e r n m e n tf u n c ti o n s ，t h ea u t h o rp r o p o s e sc o u n t e r m e a s u r e sa n d p r o p o s a i s t h ist h e si si m a i n l ya n a l y z e s p r o b l e m sa n dr e a s o n so f g o v e r n m e n tm a l f u n c ti o ni nd i s m a n t li n gc it yb u il d i n gp r o c e s s a n d it trie st ofi n di n n o v ati v ew a yt os ol v eg o v e r n m e n tm al f u n cti o n r e l a t e dw it ht h eg o v e r n m e n tg o v e r n a n c ea n do r i e n t a t i o n t h e k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tf u n c ti o n ；u r b a n r e l e t a ti o n ；c o u n t e r m e a s u r e 3 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ! 逵；如遗直基他蠡要挂剔直明的! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：弓长建受 签字日期： 年月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 衫娟 导师签字： 签字日期：年月 日 签字日期： 移压 具午1 9 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 1 引言 城市化越来越被作为体现一个国家现代化的发展程度和一个地区经济发展程度的 重要标志，随着全国各地掀起了大规模的旧城改造和城市扩张运动，城市改造的力度不 断加大，拆迁规模不断扩大，涉及面越来越广，我国城市房屋拆迁进入快速发展阶段。 城市房屋拆迁对实现城市规划目标，推进城市环境面貌更新，合理利用城市土地资源， 改善城市居民生活条件起到了积极的作用。但是也要看到，城市房屋拆迁工作是一项政 策性、群众性、经济性都很强，非常复杂又十分难做的工作。它涉及国家、集体、个人 三方面关系，直接关系到被拆迁人的切身利益和拆迁单位的经济利益。城市房屋拆迁、 安置工作的成败直接影响国家城市规划战略的推进，也是社会、民心稳定的重要因素。 城市房屋拆迁、安置已经成为政府和人民共同关注的焦点问题。在城市扩张和旧城改造 的同时，由于主管部门的法律意识淡薄、急功近利、大兴形象工程的原因，也引发了诸 多的社会问题，不得不引起我们的思考。 目前我国城市房屋拆迁中仍然存在许多比较突出的问题，致使拆迁纠纷不断产生。 问题主要表现在拆迁安置相关法规尚不健全、政府在拆迁中职能错位、拆迁管理部门监 管力度不够、司法保障薄弱、拆迁评估不规范、拆迁补偿标准难确定、拆迁进度操之过 急以至于细节粗糙、历史遗留问题造成的房屋拆迁产权关系不明等几个方面。这些问题 不仅严重侵害城市居民的合法权益，引发群众大量上访，影响社会稳定，也造成一些地 区和行业的过度投资。 本文在仔细的文献调研和相关理论知识研究的基础上，认真研究城市拆迂过程中政 府职能问题涉及的行政管理、行政法、经济学等相关领域，以政府职能转变的理论为指 导，联系青岛实际，探索政府在城市拆迁规划中应起的作用以及对失地农民的保护和补 偿，系统地分析研究了制定相对公平合理的政策、协调各方利益关系的方法，妥善解决 拆迁工作中的矛盾冲突，要求政府重新界定在城市房屋拆迁中的管理职能，加快政府职 能从“划船”到“掌舵的转变。 1 1 选题背景及意义 随着城市化进程步伐的日益加快，“旧村改造 已成为当前城市建设中的一项重要活 动。旧城区的拆迁促进了城市基础设施的建设，推动了城市经济的发展，加快了旧城改 造的步伐，提高了城市土地的利用效率，极大地改善了城市的面貌。但是，由于目前我 国房屋拆迁制度的不完善，至今没有一部完整的拆迁法，“旧城改造中的拆迁主体究竟 是开发商，还是政府：拆迁改造的受益人究竟是被拆迁入，还是开发商；拆迁使得被拆 迁入的财产权得不到应有的保护，由此引发的拆迁主体与被拆迁主体之间的矛盾纠纷 不断增多2 0 0 4 年1 0 月青岛市李沧区东部2 5 个社区实现了“村改居一，随后青岛市政 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 府 2 0 0 5 年第七号文件推动市区北部发展缩小南北差距出台，以建设“青岛市中 央居住区”为标志的“旧村改造 拉开帷幕。先是2 0 0 6 年浙江绿城项目落户李沧东部， 绿城集团项目涉及到2 5 个“村改居 社区中的5 个社区，2 0 0 7 年这5 个社区被列入青 岛市，两改 项目之一，2 0 0 8 年东部的郑庄、尤家社区又被列入青岛市“两改 项目 之一。2 0 0 9 年李家上流社区被列入青岛旧村改造项目之一，至此如火如荼的“旧村改 造”正在以星火燎原之势向其它的“村改居”社区蔓延。在绿城项目和郑庄、尤家项目 过程中，拆迁主体具体到了社区、街道办事处和区政府相关部门，这在拆迁的过程中曾 经受到社区部分居民的质疑。 政府职能在城市拆迁改造的过程中究竟发挥着什么作用，职能转变在新的环境和背 景下有着怎样的新内涵，原有的政治职能、经济职能、社会管理职能、文化职能在新条 件下面临着什么新的挑战，特别是在城市拆迁改造中发挥着主要功能的经济职能在城市 规划、市场监管、社会管理、提供公共服务方面面临着更加严峻的考验。本文在这几个 方面从概念内涵、青岛东部现状、与国内外某些城市地区的比较和存在的问题、改进的 对策等几个角度逐一分析政府职能在城市拆迁改造中的问题和对策。 1 2 研究方法 本文遵循着般意义上的理论分析与实证分析相结合的技术路线进行研究，其中穿 插使用定性分析与定量分析相结合的方法，在具体的研究中以定性分析为主、定量分析 为辅的方法，其中理论分析中偏重定性描述，实证分析中采用定性与定量相结合的方法， 从而增加了研究的合理性。另外还采用了比较研究的方法，通过国内外城市更新的比较， 以及青岛市李沧区的比较，增加了研究的科学性。同时，有选择的运用了产业结构理论、 城市发展理论和经济地理学的相关理论成果。采用理论探索与实证研究相结合的方法， 在分析国内外城市旧城改造、老城区改造的基础上，提出政府职能在拆迁中的改进对策。 技术路线如图所示： 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 论文研究技术路线图 f i g 。1t e c h n i c a ll i n eo ft h i sp a p e r 1 3 本文的研究框架 分解青岛市李沧区东部“旧村改造 拆迁行为中具体执行部门( 机构) 的运行机制 和工作流程，对在实际工作中执行拆迁任务的拆迁主体做个介绍，在此基础上对拆迁 主体的内涵做出进一步界定；利用公共管理学的知识系统分析拆迁不能顺畅进行的原 因，其中将重点分析由于主体不明确、职能不具体而导致的拆除缓慢的原因；探索新形 势下的改变拆迁主体、顺畅拆迁机制的更可行的途径。 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 研究流程图 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 2 政府职能概述 2 1 政府职能概念 政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理 时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向， 是公共行政的本质表现。从狭义角度讲，政府职能是指国家行政机关在依法管理国家的 政治、经济以及社会事务中所应履行的职责及应发挥的功能。政府职能是政府的神经系 统，科学界定并履行政府职能，对于合理发挥政府管理的作用，有效开展各项管理活动 有着十分重要的意义。政府职能的主要内容包括政治职能、经济职能、文化职能、社会 职能。在这四大职能中，本文将主要围绕政府的经济职能的转变及有可能涉及到的其在 行政管理、行政法、经济学等相关领域的内容，探索政府在城市拆迁规划中应起的作用 等。经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能。随着我国 计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：宏观经 济调控职能、提供公共产品的服务和市场监管。在城市进行改造扩建的过程中，政府还 要不可避免地面对被拆迁人的安置就业等后续生活生产的问题，即要执行公共服务的职 能。 2 2 政府职能转变深层次内涵 城市发展的大背景提出了新的任务和要求，由于早期职能转变的目标和期望还没有 到位，加之随着改造步伐加快，政府职能转变在新城市迅速崛起的进程中依然需要与时 俱进，使政府职能改革进一步深化。在笔者看来，在城市拆迁改造过程中政府职能转变 主要集中于经济领域，改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好 的事务。所谓经 济职能转变，其核心问题是确定政府在哪些方面有所作为，在哪些方面有所不为。时至 今日，就政府该管什么不该管什么而言，黑白分明的地方已基本解决，我们的理念和认 识已基本到位，深化职能转变必然触及那些不那么泾渭分明的领域。在这些领域，政府 职能不再是“该管什么不该管什么 所能回答得了的，它与政府履行职责的具体方式密 切相关，与政府在应该管理的领域中的角色定位密切相关。相应地，政府职能转变具有 了深层次的内涵和新的表现形式。 2 3 城市拆迁环境下政府职能的新特点 2 3 1 政府职能转变领域更加广阔 李广彬李婷城市拆迁中的政府职能定位现代城市研究2 0 0 4 ( 3 ) ：3 0 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 “科学发展观”理念与“和谐社会 目标要求强化公共服务和社会职能，十一五 规划从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体 的总体发展思路出发， 突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的些重大问题。这些都意味着，政府职能 转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。“从计划调节到市场调节，从微观 管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等，显然都属于政府经济职能转变的范畴。 2 3 2 多项职能之间的平衡更加合理 职能的高度复杂化，要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹，要求职能结构 优化的系统性、整体性和前瞻性。比如说，强化社会职能和公共服务并不是政府工作重 心的再次转移，而是一方面要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经 济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。这就意味着 政府社会职能和公共服务的有效履行以经济职能的有效履行为前提。 2 3 3 经济职能深化着力点愈加凸显 一是经济增长方式转变的要求，对政府经济职能及履职方式会产生重大影响。科 学发展观意味着经济增长方式的转变，包括改变对投资和出口的过度依赖，扩大内需使 消费成为未来经济增长的主引擎，摆脱以资源消耗和生态牺牲为代价的“可持续 陷阱， 靠知识经济和自主创新推动经济增长改变非均衡发展模式，促进城乡、区域的协调发展 等等。二是十一五规划相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向。 以“深化体制改革”为例，它涉及基本经济制度的完善、税收体制和金融体制改革、现 代市场体系完善等多个方面。这些都和政府的经济职能密切相关。因此，结合重点改革 领域和目标、方向，厘清这些对政府职能的具体要求，进而根据国情，把原则性的理念 具体化并落到实处，是深化政府职能转变的未来着力点之一。 2 4 城市拆迂背景下政府职能的新形式 政府职能转变是指政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职责范围、 内容、方式进行的调整与转移。城市拆迁背景下，政府职能转变具有新的内涵和表现形 式，其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么 ，而是深入到政府履行职责的具体方 式，即政府在拆迁涉及到的领域中的角色定位问题。 2 4 1 经济职能：制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者 城市拆迁中政府的主要经济职能要转向制度保障者、市场缔造者和公正仲裁者。政 治体制改革经历了从“垄断主导性经济主体 向“积极的经济主体”的过渡：一方面， 政府开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育；另一 方面，政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角，扮演了“积极的经济主体的角 色，而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。 十一五规划强调， 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过 体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环 境 。这意味着政府角色的进一步转换从“积极的经济主体”到“制度保障者、市 场环境缔造者和公正仲裁者一的重心转移。 2 4 2 社会职能：组织协调者与授渔者 在城市进行大规模拆迁、原有社区( 村) 居( 村) 民迁出的情况下，政府社会职能 的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障 体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面，同时在一定程度上还包括社会主 义新农村建设和促进区域协调发展。所有这些都具有某种“倾斜性特征，即对弱势群 体和相对落后区域的救助、保护和扶持。虽然属于不同职能领域，经济体制改革对强化 社会职能同样具有借鉴意义。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体 向“制度保障者的角色归位，那么在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条 ：一是“慈父 与“组织协调者 角色之间的合理平衡；二是“授鱼者与“授渔者” 角色之间的合理平衡。 2 4 3 公共服务职能：新市场化探索者 公共服务具有“普遍性特征 ，强化公共服务意味着面向人民日益增长的需求，一 视同仁地增加或完善基本的公共服务，如基础教育、医疗卫生、社会治安、良好生态环 境等等。就普遍性公共服务而言，政府一方面要承认公共服务是份内职责；另一方面， 又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产，政府“安排 决定哪些属于公共服 务应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产 和提供，完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会 机构来完成。在第二方面政府推行市场化具有多样化的内涵：既可以是“政府责任 的 市场化把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场：也可以是“提供机制 的 市场化在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多 元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。在本文中为便于研究的进行将社会职能 和公共服务职能合成一体一起讨论。 杨冠琼：当代中国行政管理模式沿革研究北京师范大学出版社1 9 9 9 年版2 5 ，7 9 页 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 3 宏观调控职能 3 1 政府宏观调控职能在城市拆迁中的作用 政府要发展城市，完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，充分发挥城市的“聚 集效应“和“规模效应 。理论上，房屋征用权是政府用来提供非排他性和非竞争性产品， 而不是私人产品。政府征用土地的成本主要是其给予被征地入或拆迁人的补偿，而不是被征 地预期的价值( 市场价值) 或协议价，政府征用成本应该在补偿( “合理的市场价值 ) 与协议 价之间相机抉择，兼顾公平与效率。如果每个社会成员都对政府讨价还价，追求无限度的经 济补偿，甚至出于情感上的考虑，那么协调成本、交易成本过高，效率问题无法解决，如一 些发达国家，日本为了动迁几户人家，花费了数十年，最后还是只能道路改线。 旧城改造的同时，必然增加道路、广场等纯公益项目，这些项目的落成必然为区域商业 带来新的经济增长点，引起区域房租、地价的抬升，因此城市拆迁毫无疑问地交织着公共利 益和商业利益，城市拆迁带来的益处能否更多地倾向于公共利益成为一个复杂的问题。政府 追求公共利益，开发商追求的是商业利益，当政府再打出公共利益的牌子回购公民房屋产权 时，实际上掩饰了城市拆迁后的商业利益，因此就缺乏充分的说服力。公共性是公共政策的 本质属性，是指政府作为公民权力的委托执行者，应按照公民的意志，从保证公共利益的基 本点出发制定和实施公共政策，并承担政策议程中相应的公共责任，“公平 是公共政策的 基本价值取向。公共选择学派的基本理论分析了在公共政策制定中，实际上并不存在根据 公共利益进行选择的过程，而只是各种特殊利益之间的“缔约”过程，寻租是侵蚀公共政策 公共性的首要因素。比如参与，鼓励公民以个人或集体的形式广泛地参与涉及民生问题的公 共政策的出台，支持公民更多地参与公共政策及公共服务的发展、管理与评估，从而使公共 行政更响应公众呼声，以实现更高程度的社会公平。因为在现代经济制度体系中，政府与市 场是两种最基本的制度安排，政府与市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。正确处 理市场与政府的关系，是重建公共政策“公共性 的关键。 政府与市场在现实中都是以不完善的形式并存的。政府是一种基于社会福利目标的“公 共选择 ，适应于交易与配置“公共物品 ( p u b l i c e g o o d s ) 资源而产生：市场是一种基于 私人利益目标进行的“自主选择 ，适应于交易与配置“私人物品 ( p r i v a t eg o o d s ) 资源 而形成。“市场与政府间的选择并非是一个在完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程 度和类型之间，在缺陷的程度和类型之间的选择。 3 1 1 符合城市规划 杨冠琼当代中国行政管理模式沿革研究北京师范大学出版社，1 9 9 9 年版2 5 ，7 9 页 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 城市规划是国家对城市近期和远期的建设、发展目标的实现所做出的总体设计。城市 房屋拆迁必须符合城市规划并尊重有利于城市改造的原则。城市房屋拆迁应根据国家城市 发展和建设的方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划以及城市所 在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件布局城镇体系，合理地确定城市在规 划期内经济和社会发展的目标，确定城市的性质、规模和布局，统一规划、合理利用城市 的土地，综合部署城市经济、文化、公共事业等各项建设，促进城市建设有序、协调地发 展。房屋拆迁行为的实施，应着眼于对城市危旧房屋多、公共设施简陋、居住环境污染严 重、交通不便利的重点城市旧区的拆迁与改造，以促进城市规划法第二十七条所确定 的“统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强基础设施和公共设施建 设，提高城市的综合功能 目标的实施。 3 1 2 保证社会效益 城市房屋拆迁要遵循保证现有社会效益的原则，这里指的社会效益不仅包括经济上的， 更多是城市在底蕴积累和文化资产等方面形成的无形资产。城市房屋拆迁要符合改善生态 环境和保护文物古迹、保证社会效益、实现可持续发展的原则。城市房屋拆迁中，应确保 改善生态环境，并对具有重要历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的文物古迹 和风景名胜予以保护。确实需要拆迁的，应通过有关部门的严格审批，按有关的法律、法 规执行。在拆迁中要始终贯彻可持续发展思想，坚持保证社会效益原则，坚决杜绝只顾眼 前利益的拆迁行为。 3 1 3 创造更大价值 中国东部沿海许多开发较早的城市用他们的城市发展轨迹，证明了一个经过合理规划、 正确布局、产业结构适当、适宜人居的新建城区发展速度是惊人的，创造出的社会经济效 益也是不容小觑的，这样一个过程中，城市房屋拆迁对实现城市规划目标，推进城市环境 面貌更新，合理利用城市土地资源，改善城市居民生活条件起到了积极的作用。 3 2 宏观调控职能发挥不当导致拆迁中出现的问题 每个城市因自然资源、地貌、人口和文化等构成因素的差异，有不同的功能定位和发 展方向。从城市总体规划到控制性详细规划，一般是由政府部门编制和评选，审定后具有 法规效力，是一种政府行为。哪些老城区应该改造，哪些地区适合建设厂房，哪些地区适 合公民居住，哪些地方需要建设基础设施，以及如何建设等这些都是需要规划的。城市房 屋拆迁规划是以城市规划为基础，对不符合城市发展目标的地区必须进行整改。为实现一 定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土 汪光焘切实维护被拆迁居民合法权益中国监察，2 0 0 4 ( 4 ) - 9 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排，作为拆迁规划者的政府在城市 房屋拆迁中，其职责主要体现为依据城市总体规划、城市分区规划、城市详细规划和建设 用地规划，有利于生态环境建设，以及历史文化名城保护规划的精神，从结合本地区发展 实际情况，在保证能源、交通、水利、公共基础设施等重点建设以及重大社会发展项目、 危房改造、经济适用房和廉租房建设项目的基础上，对城市房屋拆迁的面积应进行严格控 制。 宏观调控不当导致城市可持续发展潜力殆尽。由于政府片面强调当下的发展，追求短暂 的政治利益或者经济利益，忽略了长远的城市发展潜力，不能合理规划未来发展前景，导致 一些可持续发展的产业受阻，相反，一些自然资源相对匮乏、无可再生性的能源产业却抢先 领跑，带动城市发展，如一些资源大省为了追求暂时的经济利益，挖掘地下资源，随意拆迁， 强制搬迁，导致当地地理地质环境受到很大伤害，地面塌陷，原有地貌遭到毁灭性改变，城 市面貌也随之改变，可持续发展的潜力消失。 宏观调控不当导致资源的浪费。近些年，媒体屡次曝光个别城市将一些建造资金消耗大、 投入使用时间短的大型建筑爆破、毁灭，为的就是在原地新建，这样的资源浪费、大投入小 产出的短视行为，造成了资源的严重浪费。在政府作出决策的时候并没有依据城市总体规划、 分区规划、详细规划和建设用地规划等情况，认真采取听证制度，倾听民意，而是草率地作 出决定，导致资源的严重浪费。 宏观调控不当导致历史文化遗产的缺失。在北京、西安等古都都分别出现过这样的情况， 历史文化遗产在没有经得听证讨论的情况下，由政府权力任意支配，大规模的城市化进程推 倒了标志着历史的遗迹的古城墙和护城河，而这一工程缺失必须由政府公权力才能加以保护 的。公权力的误解把城市扩张改造简单地误解为地域面积的扩大，导致历史文化遗产在没有 监督保护的情况下悲惨地淹没于城市化浪潮中。 美国学者格尔哈斯伦斯基指出：“权力有作恶的滥用的自然本性：这一原则由西方人士 所信奉，最迟同文字、文明一样古老。 公权力既可以来安排和管理社会，又有可能失去 控制，异化为危害社会的强权力量。所以，对公共权力的价值判断也是双重的：一方面，公一 共权力具有代表社会公正、维护公民权力的“善 的价值：另一方面，公共权力也是一种潜 在的威胁公民权利的可能的“恶”。而公共政策的非公共化实质上是一种利益实现过程，作 为交易双方的所有官员和利益集团都实现了各自的利益。这正如佰坎南所言，由于任何政府 由人组成的，政府各项职能也只能是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免地具有 经济人的性质，以追求最大的个人利益为行为准则。公共权力的三个方面。伴随“政府扩张 ， 格尔哈斯伦斯基( 美) 权力与特权一一社会分层理论杭州：浙江人民出版社，1 9 9 8 1 0 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 政治权力可能直接介入经济活动。在此过程中，很多人会求助于权力因素谋取个人最大利 益，产生寻租行为。 3 3 对策 科学定位政府职能，合法、合理、高效地推进城市拆迁工作城市的建设和发展离不开政 府，拆迁问题的解决同样也离不开政府，关键问题是政府应该明确自己在拆迁过程中的角色， 政府角色的定位将直接影响到政府作用的发挥。政府如果对自身的角色定位把握不准，其结 果往往是政府施政行为的无效或低效。随着政府管理环境的变化，政府职能也应相应的发生 变化。在社会主义市场经济体制初步建立和市民社会初步发育的宏观背景下，政府只应直接 管理与其职能范围相适应的市民社会之外的公共领域，对市民社会的领域只是行使有限的宏 观协调管理权。公民社会内部则以市场契约关系来调节和管理，政府只需充当“仲裁人 即 可。西方发达国家建立现代市场机制、实现现代化，所走过的基本上是一条社会自治组织 之路。只是当某些问题发展到影响国民经济全局、或是问题严重到仅靠市场和社会无法解决 的地步才由政府出面干预，但其调控的范围和强度是有限的，且主要通过法规和政策间接调 控。这为我们的政治体制改革提供了许多可供借鉴的经验。为有效推动城市拆迁工作的顺利 进行，政府应在宏观层面加紧构建城市拆迁的制度化和法制化运行环境。一方面，坚持市场 化、社会化的改革方向，促使企事业单位和社会中介组织参与到城市房屋拆迁管理工作中， 改革政府大包大揽的模式，对那些通过市场可以调节、通过社会中介服务机构可以解决的事 项，都应当从行政管理职能中剥离出来；另一方面，健全和完善相关的法律规范，增加拆迁 工作中的法律含量，有效协调公权和私权之间的利益关系。运用法律手段维护被拆迁人的合 法利益，规范房产开发商和动拆迁公司的行为，建立正常的动拆迁秩序。城市拆迁是一项复 杂的系统工程，当前政府在城市拆迁工作中的主要职能是监督、指导和协调，主要任务是采 取一系列行之有效的措施协调政府与拆迁人、拆迁评估机构、拆迁执行单位、被拆迁人以及 拆迁工作人员之间的关系。 ( 一) 坚持公共利益为主导 西方国家曾经走过的弯路告诉我们，那种以开发商为主导的大规模改造，一般都会导致 经济利益至上、公众利益被忽视、割断城市历史文脉、损害城市的文化价值等消极后果。因 此，在旧城改造工作中必须坚持以政府作为公共利益的代表并起到主导作用，政府财政资金 必须有相应的投入，政府通过制定规划、建立政策体系、对实施过程进行监管等作为整个改 造过程的责任主体。而要保证政府能够确实代表公共利益，政府决策与行政过程的公开透明 是必不可少的制度保障。 截维奥斯本、特德盖布勒改革政府上海译文出版社，2 0 0 2 ：9 政府职能在城市拆辽中存在的问题及对策 ( 二) 建立健全法律法规体系 发达国家的经验说明，在旧城保护与更新工作中，建立法律法规是最为重要的制度建设。 要通过立法，明确各级政府及其它相关主体在旧城保护与更新中所应承担的责任和具有的权 利及义务，同时通过专门法规明确保护对象区域的范围、保护标准、保护资金来源以及政策 激励措施等，使旧城改造与更新的各项工作都有明确的依据。 ( 三) 注重发挥专家的作用 1 日城保护与更新是一项具有高度技术性的系统工程，保护对象与保护方式的确定以及更 新规划的制定都需要高度的专业知识背景。o 正因为如此，以法国的“国家建筑师 制度为 代表，发达国家普遍都很重视发挥相关领域专家的作用，赋予专家团队以较大的责任和权限。 我国可以考虑借鉴只本的“审议会模式，成立由建筑、文物保护、城市规划、历史研究等 领域的专家组成的“古都风貌保护审议会”，赋予其在确定保护对象( 区域及建筑单体) 和保 护方式等方面的权威地位，以此来保障旧城保护与更新工作在科学和理性的指导下进行。 ( 四) 引入有助于社会力量发挥作用的制度设计 虽然政府应当代表公共利益在旧城保护与更新工作中发挥主导作用，但这并不意味着政 府必须事必躬亲、包办一切。政府的主要作用是通过制定规则，设计恰当的激励来引导民 间主体的行为方式。我们应对区划奖励制度、开发权转移制度等在国外收到一定成效的做 法进行深入研究，在此基础上顺应我围困情地加以改进，并尝试应用于我国的实践中。 国务院发展研究中心课题组林家彬杨维富旧城的保护与更新：经验借鉴及启示中国发展观 察，2 0 0 9 ( 2 ) ：4 1 1 2 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对镱 4 市场监管职能 要想清楚地了解政府的市场监管职能，就必须清楚拆迁运作的过程。由国务院制订 的行政法规是拆迁法的最重要的部分，主要由单行法规和其他法规中的相关法律规范构 成。作为行政法规的城市房屋拆迁管理条例，始修订于1 9 9 1 年3 月2 2 日，修改于2 0 0 1 年6 月1 3 日。本条例是最直接的法，也是在实际应用中最广泛的纸面规则。其他法规则主 要包括国务院制订的城市私有房屋管理条例、土地管理法实施条例、城市房 地产经营管理条例、文物保护法实施细则等行政法规中，都含有调整拆迁各方法 律关系的规范。部门规章也是拆迁法的组成部分。近些年围绕拆迁管理的多个部门规章 中数量最多的当数建设部所发布，为加强拆迁管理发挥了较大的实际作用。主要有： 城 市房屋拆迁单位管理规定( 1 9 9 1 年7 月) ，城市房地产中介服务管理规定( 1 9 9 6 年1 月8 日发布，2 0 0 1 年8 月1 5 日修正) ，城市房屋权属登记管理办法( 1 9 9 7 年1 0 月2 7 日发 布，2 0 0 1 年8 月1 5 日修正) ，房地产估价师注册管理办法( 1 9 9 8 年8 月2 0 日发布，2 0 0 1 年8 月1 5 日修正) ，以及城市房屋拆迁估价指导意见( 2 0 0 3 年1 2 月1 日) 和城市房屋 拆迁行政裁决工作规程( 2 0 0 3 年1 2 月3 0 日) 。当然，还有司法部的 ：房屋拆迁证据保全 公证细则( 1 9 9 3 年1 2 月1 日) 。根据立法法规定，省、自治区、直辖市的人民代表 大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政 法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政 府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。于是， 地方性的政策和规章制度也在指导着实际的拆迁工作。最后还有司法解释。目前，主要 是最高人民法院于1 9 9 6 年7 月2 4 日发布的关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的 批复。根据立法法，全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效 力，而对司法解释的性质和效力并未作出规定，1 9 8 1 年6 月1 0 日通过的全国人民代表大 会常务委员会关于加强法律解释工作的决议中也未确认司法解释的法律效力，因此从 严格意义上讲，司法解释并不属于立法范畴。然而在实际中一致遵循最高人民法院1 9 9 7 年6 月2 3 e 发布的最高人民法院关于司法解释的若干规定第四条：“最高人民法院制 定并发布的司法解释，具有法律效力。一 根据我国城市房屋拆迁管理条例的有关规定以及若干城市的实际做法，城市房 屋拆迁的过程如下：拆迁申请人意图在城区一块建有房屋的土地上进行项目开发建设， 先要得到计划主管部门、城市规划部门、土地管理部门的相关许可( 项目立项许可、城 市规划许可、建设用地许可) 后，持有关许可证书及文件、拆迁计划和拆迁方案、拆迁 宋恋我国城市拆迁补偿制度探究南京理工大学：2 0 0 5 6 政府职能在城市拆辽中存在的问题及对策 安置资金证明，向城市房屋拆迁管理部门申请拆迁。经过审查，房屋拆迁管理部门 向拆迁人颁发拆迁许可，同时发布拆迁公告。然后由拆迁人实施拆迁行为，并与被拆迁 人就补偿的方式、补偿的数额等具体事项进行协商，并按协议给予补偿。 4 1 政府市场监管职能在城市拆迁中的作用 政府作为社会公共利益的信托人，作为利益冲突的协调者，应该构筑交易成本低廉、 简便易行的利益纠纷协商机制，提供公平公j 下的利益博弈平台，这是政府基本的职能。 政府开始转向一种政策制定与服务提供分开的机构转变。按照土地管理法的有关规 定，除公益用地外，政府不应介入土地征用，而应由开发商与被征用者直接协商，双方 同意才能成交。政府的正当角色就是提供双方平等交易的制度平台，并且保护作为弱势 群体的居民合法私有财产不受侵害，而不是与开发商坐在一条板凳上，结成利益共同体， 联合起来与民争利。同时应该实行舆论监督，借助强大的舆论压力，使触犯者得到惩治， 并建立相关的配套制度，对触犯公众利益者，启动弹劫程序( 罢免程序和不信任程序) ， 追究其责任。 4 1 1 行政监督管理 政府对开发商的监督管理其基础是行政公权的强制力。一是需要通过其他有力的 权力来防止它的畸形发展：二是需要行政公权的力度来规范拆迁市场的违规违法行为， 以维护市场的合法自由运行。 首先，防止政府有关部门对拆迁公共目的的商业运作。在城市房屋拆迁中，法律赋 予政府基于公共利益征用土地的职能，并且政府基于公益所为的征用对被拆迁人的补偿 可以少于商业拆迁的补偿。要注意的是，“公共利益”与否的最终认定应该由法律作出， 法院判定，而不应由政府自己认定。其次，实现政府对拆迁活动的全面监管。第一，对开 发商进行拆迁的能力、资质，及拆迁市场的准入进行全面的审查。包括审查开发商的拆 迁方案是否合理，拆迁资金是否到位。根据条例，拆迁人的拆迁申请必须通过政府计 划、规划、国土以及房屋拆迁管理部门的批准审查，以获取拆迁许可证。 第二，对开发商拆迁保证金的重点监督。当开发商作出拆迁申请时会提交一份金融机 构出具的拆迁补偿安置资金的证明，以表明其有能够偿付拆迁补偿金的能力。但是在取 得拆迁许可证之后，拆迁人如何动用这笔存款却无人过问。拆迁人完全可以在取得许可 证之后随时取走这笔存款，使被拆迁人的利益得不到实质保障，也违背了立法要求拆迁 补偿安置金专款专用的目的。据此条例应该赋予房屋拆迁管理部门对存放在金融机 构的补偿安置金的调查权力。房屋拆迁管理部门拥有对补偿安置金的调查权后，可以由 赵红梅论完善我国城市房屋拆迁制度的若干问题经济改革，1 9 9 5 ( 5 ) ：7 8 - 7 9 政府职能在城市拆迁中存在的问题及对策 被拆迁人申请或自行实施不定期的调查职能，对拆迁人进行监督。 第三，房屋拆迁活动中的环境问题不容忽视。在拆迁活动中，由于被拆迁房屋终究会 被废弃，因此拆迁人及政府对被拆迁人的居住环境不予重视。因此条例还应该赋予 环保部门对拆迁行为进行环境影响评价的职能。拆迁活动是一定期限的活动，并不是极 短期的行为，被拆迁人在这段时间里的居住环境很容易受到拆迁行为的破坏，促使居民 在恶劣环境下不得不作出搬迁的决定。环保部门对拆迁活动的环境管理可以监督拆迁单 位文明拆迁，减少迫使被拆迁人作出不利于自身决定的外部因素。 4 1 2 保障居民利益 笔者认为，居民通过城市房屋拆迁而获得的利益来自两个方面：一是土地收益补偿， 二是新建房屋进入市场流通后的交易价格补偿。我们首先来讨论下土地收益补偿，政府 征用土地的收益主要表现在：实现了政府的目标，促进了公共利益；政府获得了一定的财 政收入。由于这种潜在收益的大量存在，使的政府对征用权的使用就存在极大偏好。征 地和拆迁成为城市新增建设用地和旧城改造唯一来源。目前，我国土地不能交易，最终 导致土地产权的拥有者( 被拆迁人) 在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参与谈 判。当前，土地效益与拆迁成本之间存在巨大的利益空间。在张雄的讨价还价：政策法 规与村民行为一对郊村拆迁过程的解读一文资料显示，土地增值收益占5 1 一9 3 ，政 府通过“征用转让”这一过程，获得了大量的权利租金，这也是旧城改造( 扩张) 遍 地开花的一个原因，利益的驱动，为政府“政治创租创造了环境。自改革开放以来， 通过征地一转让过程，政府从被拆迁户身上拿走了大约2 0 0 0 0 亿元，而经济利益的实现， 又伴随着项目引进、开发区的设立、政绩积累的政治利益。虽然在城市拆迁过程中，现 行条例规定房地产的价值是以房地产市场价格作为评估补偿标准，但评估补偿标准的规 定太笼统，不利于实际操作和被拆迁人利益的保护关于补偿和安置，条例第2 4 条规定： 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估 价格确定。具体办法由省、自治区