（公共管理专业论文）对鄂尔多斯市城乡统筹发展的探析.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究t 作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表戏撰写过的研究成果。也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证1 5 而使川过的材料。与我一同l ：作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 1 指导教师签名： 日期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使川学位论文的规定，即：内蒙古人学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部l j 送交学位论文的复印什和磁彘，允 许编入有关数据席进行检索，也可以采川影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属丁内蒙古人学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古人学就读期间导师的同意：若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙占人学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：赵酆垒蚓一指导蝴签名 日 期： 日期 对鄂尔多斯市城乡统筹发展的探析l y 1735805iii i iii r l l1 1 1 11 1 111 1 。 l 摘要 一 城乡二元结构是工业化前国家和发展中国家的普遍现象，但是，由于中国 一特殊的国情，几十年来，城乡二元结构在中国被固定化、制度化，演变成了城 乡二元体制。进入新世纪，城乡二元体制成为构建社会主义和谐社会的巨大障 碍。破除城乡二元体制已经成为全国人民的共识。破除城乡二元体制的核心是 城乡统筹发展。 鄂尔多斯市近年来积极探索和实践城乡统筹发展，取得了显著的成绩。鄂 尔多斯市的经验是，实行城乡一体规划，新型工业化、城镇化和农牧业产业化 齐头并进协调互动，为此先后实施了收缩转移、集中发展战略和城乡统筹、集 约发展战略，坚持不懈地转移和减少农牧民，走集中发展集约发展道路，将有 限的生产要素集中投向有空间、有优势、有效益、有潜力的地区、产业和项目， 创造经济社会发展的规模效应。鄂尔多斯市从区域性特点出发，以城镇化为方 向，以在强势的政府主导下转移和减少农牧民为突破点，以工业化、城镇化和 农牧业产业化互动为抓手的实践，为内蒙古乃至中国西部地区以及其他类似地 区城乡统筹发展、推进城乡一体化提供了可资借鉴的经验。 ，作者通过对鄂尔多斯市城乡统筹发展面临和存在问题的分析，结合当今经 济社会形势，对鄂尔多斯市推进城乡统筹发展进行了初步思考并提出相应对策。 关键词：城乡统筹发展，城乡二元体制，鄂尔多斯，对策 一 ， t h ea n a l y s i s0 f u r b a n r u r a ll i n k a g e si no r d o s a b s t r a c t u r b a n - - r u r a ld u a ls 仃u c t u r ew a sc o n s i d e r e da sac o m m o ns o c i a ls y s t e mi nt h e p r e i n d u s t r i a l a n dd e v e l o p i n gc o u n t r i e s a f t e rs e v e r a ly e a r so fd e v e l o p m e n t ，t h e u r b a n - r u r a ld u a ls t r u c t u r eh a sb e e nf i x e da n d s y s t e m i z e da n dg r a d u a l l ye v o l v e di n t o u r b a n - - r u r a ld u a ls y s t e mb e c a u s eo fc h i n a ss p e c i f i cn a t i o n a lc o n d i t i o n s i nt h en e w c e n t u r y , u r b a n r u r a ld u a ls y s t e mb e c o m e sah u g eo b s t a c l ei nb u i l d i n gah a r m o n i o u s s o c i a l i s ts o c i e t y , s oi ti so u rc o r ed u t yt ob r e a kt h et r a d i t i o n a lu r b a n - - r u r a ld u a l s y s t e ma n db u i l dan e ws o c i a l i s tc o u n t r y s i d e i no r d e rt ob a l a n c eu r b a n - - r u r a ld u a l d e v e l o p m e n t ，o r d o sm a d es o m er e m a r k a b l ea c h i e v e m e n t sa f t e ry e a r se x p l o r a t i o n a n d p r a c t i c e s o u re x p e r i e n c ei nt h ep a s ty e a r si st h a tl e ti m p l e m e n t a t i o no fi n t e g r a t e d p l a n n i n gb e t w e e nt h er u r a la n du r b a na r e a s ，n e w - t y p ei n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o n t o g e t h e r w i t h a g r i c u l t u r a l i n d u s t r i a l i z a t i o ng oh a n di nh a n da n dc o o r d i n a t e f u r c h e r m o r ew ea l s of o c u so nt h ed e v e l o p m e n ts t r a t e g yo ft h ei m p l e m e n t a t i o no f c o n t r a c t i o nt r a n s f e r , o u rg o a li st ot r a n s f e ra n dg a t h e ra n ds t a b i l i z ef a r m e r sa n d h e r d s m e nf o ri m p r o v i n gl a n dc o n t r a c tr e l a t i o na n dt oa p p l yt h el i m i t e dr e s o u r c e so f _ p r o d u c t i o ni n t ot h ep o t e n t i a la r e a ，o rp o t e n t i a li n d u s t r yo re f f i c i e n ti n d u s t r yi t e ma n d t h e nc r e a t el a r g e - s c a l eo p e r a t i o n t a k i n gap a t ho fu r b a n i z a t i o nw i t ho r d o s r e g i o n a l c h a r a c t e r i s t i c s ，u n d e rt h el e a d e r s h i po fl o c a lg o v e r n m e n t ，w er e g a r dr e d u c i n ga n d t r a n s f e r r i n gf a r m e r sa n dh e r d s m e na sb r e a k t h r o u g h t h ei n t e r a c t i v ep r a c t i c eo f i n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o na n di n d u s t r yo fa g r i c u l t u r ea n da n i m a lh u s b a n d r y p r o v i d e sav a l u a b l ee x p e r i e n c ef o ri n n e rm o n g o l i ar e g i o na n de v e nw e s t e r nc h i n a ， a n do t h e rs i m i l a ru r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ta r e a sa n dp r o m o t e st h ei n t e g r a t i o no f u r b a na n dr u r a l a r e a s t h r o u g ha n a l y z i n gt h ep r o b l e m so fu r b a na n dr u r a l d e v e l o p m e n ti no r d o s ，t h ea u t h o r , a c c o r d i n gt ot h ec u r r e n ts o c i a l - e c o n o m i cs i t u a t i o n t a k e ss o m ec o r r e s p o n d i n gm e a s u r e so np r o m o t i n gu r b a na n dr u r a ld e v e l o p m e n ti n k e y w o i 之d s ：u r b a n r u r a ld u a ls t r u c t u r e ，b a l a n c eu r b a n - n l r a ld u a l d e v e l o p m e n t ，o r d o s m e a s u r e s 目录 引言1 一、我国城乡统筹发展的意义3 ( 一) 我国城乡二元体制的基本特征3 ( 二)城乡统筹发展的重要性4 ” 二、鄂尔多斯市城乡统筹发展的现状分析6 ( 一) 历程与成绩6 ( 二) 存在的问题8 1 身份置换9 2 产业结构尚不尽合理1 0 3 农牧业产业化发展的困难1 0 4 农牧民收入水平不高1 0 5 城乡资源配置不合理1 l 6 生态环境压力巨大1 l ( 三) 原因分析1 2 1 思想观念上的制约1 2 2 城市化进程滞后1 2 3 城乡劳动就业不协调1 2 4 城乡基本公共服务不平衡1 3 5 国民收入分配不合理1 3 6 农民市民化缓慢1 3 ， 7 统筹城乡发展的制度障碍1 3 三、鄂尔多斯市进一步推进城乡统筹发展的对策建议1 5 ( 一) 以城市化拉动城乡统筹发展1 5 1 加快构建科学合理的城镇体系1 5 2 要加快打造城市核心区1 5 3 着力增强城镇吸纳能力1 6 4 进一步完善住房政策1 6 5 坚定不移地推进人口转移1 6 ( 二)以优化产业结构带动城乡统筹发展1 6 ( 三)以重点推进农牧业产业化推动城乡统筹发展1 7 1 提高现代农牧业规模化程度和物质条件1 8 2 支持农牧业产业企业化1 8 3 加强中介服务组织建设1 9 - 4 推动农牧产品精深加工业的发展1 9 5 加强现代农牧业保障体系建设：1 9 ( 四) 以制度改革驱动城乡统筹发展2 0 1 推进农村牧区土地制度改革2 0 2 推进农村牧区宅基地产权制度改革2 0 3 推进城乡户籍制度改革2 1 4 推进城乡社会保障制度改革2 l 5 推进农村牧区投资体制改革2 l 6 推进农村牧区金融体制改革2 1 7 推进农村牧区社会管理和公共服务体制改革2 2 结论2 3 参考文献2 7 致谢2 8 内蒙古人学公共管理硕+ ( m p a ) 学位论文 引言 党的十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定，从全局和战略高度，对农村改革发展作出新的部署，提出要大力推动城乡统筹发展、加 快形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是在当前国际形势继续发生深刻变化，我国改革 发展进入关键阶段的时代背景下，党中央为实现全面建设小康社会的宏伟目标、加快推进社 会主义现代化的重大战略决策，是实现中华民族伟大复兴的具有里程碑意义的重大战略部署。 十七届三中全会明确指出，新形势下推进农村改革发展，要把建设社会主义新农村作为战略 任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化格局 作为根本要求，这是党中央在解决“三农一问题上的总体思路和战略思想。如何贯彻落实十七 届三中全会精神，就要求我们必须联系实际，坚定不移地以解决“三农 问题为核心，建立以工 促农、以城带乡的长效机制，大力推进城乡统筹发展。 城乡统筹发展推进城乡一体化是贯彻落实科学发展观的重要内容，其根本任务是缩小城 乡差距，打破城乡分割体制，消除城乡二元结构，形成以城带乡、以乡促城、城乡互动、共 同富裕的发展格局。党的十六届三中全会决定将“统筹城乡发展 放在“五大统筹 中 的首位，十七届三中全会又对此进行了全面阐述。可见统筹发展已成为我国科学发展建设和 谐社会的核心的任务之一，战略意义重大。 二元社会结构最早是由荷兰经济学家博克在观察荷兰殖民地印度尼西亚的社会经济时提 出的一个概念，指的是一国内存在着两个在生活条件、生活方式、生活观念等方面完全不同 质的相互独立运行的社会系统。世界上最普遍的二元社会结构是城乡二元结构，即城市和乡 村处在不同的经济发展水平上，城乡居民生活在不同的社会环境中，城乡处于分离或半分离 的状态。城乡二元结构是工业化前国家和发展中国家存在的普遍现象，它的确立实际上是实 现工业化的一个制度安排，其基本表现就是随着户籍制度或其它人为因素而实施的工农业产 品价格上的“剪刀差 制度和城乡待遇差别制度，以农村( 农民) 的巨大付出和牺牲换取城 市( 现代工业) 的繁荣。而中国正是世界上最典型的城乡二元结构的国家之一。 城乡统筹发展，是破解我国城乡二元结构的根本途径。党中央历来高度重视农业、农村 和农民问题，改革开放以来相继出台了解决“三农 问题的1 0 个中央“一号文件 ，特别是 近年来农业税费取消和对农民直接补贴，使得农民收入有了很大提高。但值得关注的是，国 家统计局的数据显示，近来来我国城乡居民收入差距呈扩大趋势，2 0 0 7 年达到了历史最高的 堕鍪直奎兰坌茎篁里堡圭! 坚坠! 堂垡堡奎 3 3 3 ：1 。更值得注意的是，近年来城乡差距的持续扩大趋势，是在我国工业化、市场化与城 市化进程中相伴出现的，而且是在中央不断出台一系列支农惠农措施的过程中发生的。因此， 破解城乡二元结构的鸿沟，单纯依靠市场力量和政府支农措施难以取得很好的效果，需要从 全局高度和战略角度来统筹城乡发展，从根本上破解城乡二元结构难题。 统筹城乡发展，抓住了农业、农村、农民问题的症结所在，是解决“三农 难题的根本 举措。目前，我国经济社会发展中存在“四大反差 ：一是正在走向大规模集约化的工业与仍 囿于小规模粗放型的农业形成鲜明反差；二是面貌同新月异的城镇与面貌变化不大的农村形 成鲜明反差；三是收入快速增长的城镇居民与收入缓慢前行的农民形成鲜明反差；四是经济 社会快速发展的地区与经济发展缓慢、社会事业滞后的地区形成鲜明反差。这“四大反差” 中，前三者直接反映了城乡之间的差距，第四条则与县域经济社会的发展水平密切相关。所 以，这“四大反差 实际上就是城乡之间的差距。而造成这些反差的根本原因，或者说农业、 农村、农民问题的根源，正是城乡分割体制。所以，统筹城乡发展，直指造成城乡差距的要 害，对于解决农业、农村、农民问题来说，是对症下药。从某种意义上讲，全党工作的重点 在农村，难点在农业，焦点在农民，出路就在打破城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展。 鄂尔多斯市近年来经济迅猛增长，社会各项事业蓬勃发展，成绩斐然，成为内蒙古自治区乃 至中国西部的领跑城市。经济的异军突起，带动城乡一体化格局的深入变革，2 0 0 8 年被确定为自 治区城乡统筹发展综合配套改革实验区以来，不断摸索前行，总结经验，逐步走出了一条具 有地域特色的城乡统筹、共同发展、共同富裕的创新之路。本文试图从鄂尔多斯的探索和实 践论述统筹城乡发展战略，全文主体共三个部分，分别为城乡统筹的意义和鄂尔多斯的探索， 存在的问题与原因分析，对策及出路。 2 内蒙古大学公共管理硕：j ：( m p a ) 学位论文 一、我国城乡统筹发展的意义 ( 一) 我国城乡二元体制的基本特征 一 我国城乡二元结构自古就有，城市和乡村，工业和农业，两种不同结构，但没有固定化。 鸦片战争以前两千多年我国一直停滞在封建社会，农村土地制度极不合理，占农村人口9 0 的贫农、雇农、中农和其他劳动者仅占2 0 - 3 0 的土地，而占农村人口1 0 的地主、富农却占 有7 0 一8 0 的土地，形成了“田主不知耕，耕者多无田 的局面。近代以来，农村也没有什 么资本主义生产方式，加上中外反动势力不允许发展民族资本主义经济，以及资产阶级革命 的软弱性和不彻底性，中国农业没有走上资本主义道路。但是，在这些情况下，城市居民和 农民的身份转换仍然是自发的。历史上山东人闯关东、山西人走西口，到了东北农村、西北 草原，可以租地、买地、建房子，农民到了城市，可以做学徒、做工人，也可以租房、买房、 建房、开店，都可以。城里人愿意到农村就可以到农村，农村人愿意进城就可以进城。当时， 城乡之间也存在二元结构，城市由农村供养，城市手工业支持着农村，但这种二元结构是自 发的，不是制度化的。 1 9 5 8 年1 月，全国人大常委会第三次会议讨论通过中华人民共和国户口登记条例，这 标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。此后，我国居民 户口分为两种：城市( 非农) 户口、农村户口，区域界限分明、人员控制严格、产业分工清 楚、管理方式迥异的二元体制由此形成了，城乡之间人员身份不能随意变动，城乡生产要素 的自然流动也被人为隔绝了。加上一系列政策，拉开了城乡的差距，我国的城乡二元结构就 固定化、制度化了，可以称之为城乡二元体制。这种体制，尤其在改革开放前，基本特征是， 以社会化生产为主要特征的城市经济和以个体手工生产为主要特征的农村经济并存；现代化 城市与广阔的传统农村并存；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基 础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多。 首先是城乡居民收入差距悬殊。改革开放之初的1 9 7 8 年，我国城乡居民收入差距之比为 2 5 7 ：l ，农民人均纯收入1 3 4 元。改革开放后，农产品逐步放开了，但由于农民种粮效益低， 而城市经济发展快，到2 0 0 8 年，我国农民人均纯收入达到4 7 6 1 元，但城乡居民收入差距之 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 比扩大到3 3 1 ：l ( 鄂尔多斯市这一比例为2 7 6 ：l 圆) 。城乡居民收入存在一定的差距，是 各国工业化进程中都存在的现象，但我国城乡居民收入差距之大受城乡二元体制的影响是尤 为明显的。 其次，城乡居民在享受公共服务方面存在很大差距。公共服务供给偏向城市，公共财政 在农村投入严重不足。城市基础设施基本由国家投资，农村基础设施落后，国家投入极少。 城市教育、医疗由国家投资的多，农村多数靠民办，布点少、设施差、水准低。此外，农村 最低生活保障制度、农民基本养老保险制度等等，长期未能建立起来。这种向城市倾斜的政 策延续时间达数十年之久，使城乡居民在享受公共服务方面的差距持续扩大。近几年国家加 大了对农村的投入，但是由于历史欠账多，农村公共服务供给不足的状况依旧没有彻底改观。 此外，城市土地是国有的，农村土地是集体的，界限分明。政府可以根据城市发展的需要， 随时把农村集体土地征用，转换成为国有土地。这为近年来全国各地诸多的土地问题埋下了 隐患。 第三，作为最显著的特征是实行城乡分治的户籍管理制度，人为的构筑起身份壁垒，严 格限制农村劳动力向城市的流动，限制农民向其他社会阶层的流动。 城乡二元体制的确立，使我国在一个较短时期内有效地获得了工业化所需的巨大投入， 很快建立起现代工业基础体系。但是，国家的工业化基础建立之后，工业应依靠自身积累来 实现发展壮大，反哺农业，带动农村，让农民受益，而我国却把本应是权宜之计的城乡二元 结构固定下来成为长期存在的制度，使城乡差别持续扩大，造成了深刻的社会矛盾并引发一 系列严重问题。 ( 二) 城乡统筹发展的重要性 党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入， 一 是我国全面建设小康社会的重大任务 。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征 和社会的主要矛盾，致力于突破我国城乡二元结构，实现国民经济持续快速健康发展和经济 社会协调发展，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。高度重视我国城乡经济社会统筹 发展问题，对于建设社会主义新农村具有重大的战略意义。 困家统计局中华人民共和国2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报显示，2 0 0 8 年我国城镇居民人均可支配收入1 5 7 8 1 冗。农民人均纯收入4 7 6 1 冗，年末农村贫困人口为4 0 0 7 万人。 国据2 0 0 9 年3 月1 8h 鄂尔多斯日报发布的鄂尔多斯市2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报显示，2 0 0 8 年伞市城 镇居民人均町支配收入1 9 4 3 5 元，农牧民人均纯收入7 0 5 2 元。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 中国农民众多，约占中国总人口7 0 ，但只拥有中国经济g d p 总量的2 0 。原因是由于过 去实行以户籍制度为核心的城乡分割体制，国家把工作重心放在了城市和工业上，而农村、 农业却被忽视了，导致现在城乡发展差距拉大。统筹城乡发展，消除城乡之间的分割状态， 实现城乡良性互动，广大农民的根本利益才能真正得到维护，党执政的阶级基础才能巩固， 党的执政地位才会长久，才能真正实践“三个代表 。科学发展观，体现了以人为本的原则， 就是要紧紧围绕全体人民的全面发展，统筹安排生产活动和经济增长；以促进入的发展为中 心，通过发展经济使人们的物质文化生活状况得到全面的改善；要把消除贫困、扩大就业、 消除歧视作为社会发展的核心，实现经济和社会的协调发展。因此，统筹城乡发展，把农村 和城市的发展作为现代化建设同样重要的任务来推进，可以更好地落实科学发展观。中国构 建和谐社会的总体目标是：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序， 严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力 改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、 和谐、节约和充满活力的全面小康社会。统筹城乡发展，致力于解决农民的增收问题，处理 城市与农村发展中的矛盾因素，达到城市与农村的良性发展，是构建和谐社会的基础和重要 组成部分。进入新世纪，我国的城市化、工业化进程加快，但农民增收难、农业增效难、农 村社会进步慢的问题未能有效解决，造成了三农问题的现实困难，使农村成为全面建设小康 社会的最大难点。我们要跳出就农村论农村、就城市论城市的发展思维，统筹城乡的发展， 在全面建设小康社会的新阶段，把“三农 问题作为全党工作的重中之重，以城带农，以工 促农，以工业化和城市化带动农村现代化，形成城乡互补、共同发展的格局，加快全面建设 小康社会的进程。 5 内蒙古火学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、鄂尔多斯市城乡统筹发展的现状分析 ( 一) 历程与成绩 鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，毗邻晋陕宁三省区，总面积8 7 万平方公里，总 人口1 5 9 1 万。这里自然生态环境恶劣，西北部的库布齐沙漠和南部的毛乌素沙地占全市总 面积的4 8 ，西部荒漠草原和东部干旱硬梁地占全市总面积的4 8 ，风大沙多，干旱少雨；北 部为面积不大的黄河冲积平原区。但鄂尔多斯市自然资源富集，是我国少有的几个资源大市 之一，拥有各类矿藏5 0 多种。全市8 0 的地下蕴藏着丰富的煤炭资源，探明储量为1 4 9 6 亿 吨，占全国已探明储量的1 6 ，占内蒙古的1 2 。天然气探明储量约占全国的三分之一，其中 苏里格气田探明储量为7 5 0 4 亿立方米，为国内最大的整装气田。此外，天然碱、食盐、芒硝、 石膏、石灰石、高岭土的储量也相当可观。鄂尔多斯羊绒产业更是世界闻名，山羊绒产量占 到全国的1 6 。 进入2 l 世纪，我国进入了以能源、重化工为重要杠杆的新型工业化推进阶段，此时正值 东北、华北一些老能源重化工基地处于资源枯竭的情形下，建设新的持续型能源重化工战略 基地势在必行，成为保障国家现代化进程的必要条件。鄂尔多斯市正是紧紧抓住国家的西部 大开发和能源战略要求这一加快自身发展的历史机遇，依托资源优势，提出二次创业，坚持 规划先行，全力打造中国的鲁尔，实现了跨越式发展，成为带动内蒙古经济发展的火车头之 一和呼包鄂“金三角 经济重地，也是我国西部地区位居前列的新兴工业城市。大项目迅速 落地、迅速建成，为鄂尔多斯市的发展增添了强劲动力，使其成为国家最重要的新兴煤炭开 采、火力发电基地。原规划在2 0 1 0 年实现地区生产总值1 0 0 0 亿元的目标在2 0 0 7 年提前实现， 财政收入超1 0 0 亿元的目标在2 0 0 6 年提前实现。2 0 0 7 年，综合经济实力跃居全国百强城市 第2 8 位。2 0 0 8 年，鄂尔多斯市完成地区生产总值1 6 0 3 0 亿元，较上年同比增长2 2 9 ( 按 常住人口计算，全市人均生产总值1 0 2 1 万元，增长1 9 9 ) ；财政收入2 6 5 0 亿元，增长5 0 8 1 5 0 万元以上固定资产投资突破千亿元大关，达到1 0 7 0 2 亿元，增长2 4 2 。全市三次产业结 构由2 0 0 0 年的1 6 ：6 0 ：2 4 调整为2 0 0 8 年的3 6 ：5 8 1 ：3 8 3 ，城镇人口1 0 3 4 万，城镇化 率达到6 5 。2 0 0 8 年；城镇居民人均可支配收入1 9 4 3 5 元，比上年增长1 9 8 ，比2 0 0 0 年的 5 5 0 2 元提高了2 5 倍；农牧民人均纯收入7 0 5 2 元，比上年增长1 5 2 ，比2 0 0 0 年的2 4 5 3 元 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 提高了1 9 倍 。鄂尔多斯市在经济高速发展、地方财力显著增强的基础上，大力加强社会保 障事业建设，人居环境明显改善。在全区率先建立农村牧区养老保险制度，3 5 2 万农牧民参 加社会养老保险；率先建立农村牧区新型合作医疗保险制度，参合率达到9 0 以上，人均筹 资水平达到1 0 0 元；率先实施义务教育“两免一补 政策，农村牧区全面普及十二年义务教 育：率先推行农牧民低保制度，农村牧区年人均收入低于1 3 0 0 元的困难群众实现了应保尽保。 在国家给城乡低保居民月增加1 5 元和l o 元的基础上，从2 0 0 8 年7 月1 日起，鄂尔多斯市又 ， 各增加1 0 元。城镇居民医疗保险进入国家试点，缴费标准成人提高到2 8 0 元年、未成年人 提高到1 6 0 元年，报销限额提高到3 万元。全市财政供养干部职工津补贴实现同城待遇，城 乡恩格尔系数下降到o 2 5 和0 3 3 。人民群众对政务公开的满意度、社会安定满意度均大幅 度提高。由于费税改革的实行、补贴帮扶政策到位、社会保障体系双重覆盖、征地拆迁和资 源开发的补偿丰厚，农牧民与城镇居民的“冰火两重天的阶层差别并没有出现在鄂尔多斯 ： 市。城乡人民都直接受益于经济快速发展的成果，满意度普遍较高。 鄂尔多斯市发展的成功经验，在国内经历了从鄂尔多斯现象到鄂尔多斯模式的认识升华。 经济发展作为一种现象，还属于比较感性的认识，未必具有典型性，但是作为一种模式，便 带有显著特点，即从本地区现代化建设的实际出发，探索出了充分体现本地区特点及其发展 要求、具有鲜明的区域特色的发展道路，并经过推广，在其他地方产生积极效应，对中国的 现代化进程具有重要推动作用。在东南沿海，改革开放以来出现了珠江三角洲模式、苏南模 式、温州模式等，而占中国国土面积6 0 以上的广大西部，长期以来并未形成一套充分体现 西部地区特点、具有典型意义与广泛推广价值的发展模式。鄂尔多斯市取得的成功经验，弥 补了这一空白。 鄂尔多斯模式的基本特征是以政府适度干预为主导，以国有企业改革为起点，组建一批 企业集团作为龙头，并与中央驻市国有特大型工业企业密切合作，推动区域经济工业化。鄂 尔多斯模式着重体现了政府干预下龙头企业的带动作用，伊泰集团、鄂尔多斯集团、万正集 团、东方路桥集团、博源集团、蒙西集团、亿利集团等将全市大多数工业资本集中了起来。 基于资源优势的鄂尔多斯模式与基于地理环境优势的东部地区发展模式具有鲜明的区 别。如温州凭借优越的环境，经过多年的发展，已形成了具有区域特色的块状经济，构建了 以区域为轴心，以市场为依托，以名牌产品和强势企业为龙头，众多中小企业为降低生产成 本和交易成本而实行社会化分工和专业化协作的发展格局。在一定区域内相对集中生产同类 产品或系列产品，企业的群体规模、品牌效应更具优势，把温州经济与全国经济乃至全球经 哆鼯2 0 0 9 年3 月1 8h 鄂尔多斯日报发布的鄂尔多斯市2 0 0 8 年国民经济和社会发展统计公报 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 济联系在一起。“温州模式 是发展市场经济的模式，不仅企业的生产以外部的市场为导向， 而且在当地企业之间通过市场建立密切的分工与协作，各种生产要素的配置都是在市场的指 挥棒指引下运行，一句话：它是自发的，又是稳定的可持续发展的经济秩序。而鄂尔多斯模 式实质上是在市场发育不充分而且生态环境脆弱的西部地区依靠强势的政府干预和有效开采 自然资源而迅速积累起巨额财富，但是，与其他依靠资源致富的西部城市不同，鄂尔多模式 较好地处理了经济发展与社会和谐、资源开采与生态环境保护的关系。 在培育完善的社会主义市场经济体制过程中，最大的推动力和障碍均来自政府。真j 下的 市场经济环境下，政府对微观经济及其日常经营，始终不去直接干预，而是把主要精力放在 改善宏观经济环境，搞好建设规划，制定游戏规则，依法实行社会监督，兴办公益事业，提 供公共服务，完善税收制度，充实财政实力，搞好基础建设等方面，从而真正加强了政府对 经济的控制力。但是从1 9 9 2 年中国正式提出建立社会主义市场经济体制以来至今，鄂尔多斯 市还是政府强势、龙头企业比重极大的地区，政府与企业难以分开，企业缺乏自主经营权， 缺乏市场活力，与多元市场主体相违背，市场带来的资源配置的基础性作用效果还不明显。 人们享受到了很多经济发展带来的成果，但是真正从市场经济得到的好处并不明显。鄂尔多 斯市统筹城乡发展的有利条件：其一，有利的政策形势。党的十六大以后，破除城乡二元体 制渐成全国人民的共识。党和国家确立了一系列统筹城乡发展的指导性方针政策。党中央、 国务院在强调经济又好又快发展，好字当先的同时，突出了以改善民生为重点的社会建设； 其二，科学的发展战略指引下日益增强的经济实力。鄂尔多斯市在制定和实施经济社会发展 战略中注意不断深化对市情的认识，抢抓机遇，把尊重客观规律与把握矛盾的特殊性有机结 合，实现经济的持续快速和总体良性发展，实力不断增强；其三，鄂尔多斯市的人口规模适 中、职业成分归类明确、简单。在雄厚的经济、财政实力下，通过合理分配，为1 5 0 多万人 口( 主要是数十万农牧民人口) 改善消费水平、就业、教育、医疗卫生等，在操作上是比较 可行的。从产业上说，二、三产业的蓬勃发展，为吸引和转移农村牧区剩余人口、实现耕地 。 草场集中规模经营创造了条件。 ( 二) 存在的问题 2 0 0 8 年9 月2 日，国家发展和改革委员会副主任朱之鑫在全国政协“统筹城乡发展，促 进形成城乡经济社会发展一体化新格局”专题协商会上表示，我国在统筹城乡经济社会发展 方面还存在五大矛盾和问题。这五大矛盾和问题分别是：一是农村经济发展水平落后，城乡 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 居民收入差距仍呈扩大趋势。尽管我国农业农村发展取得了巨大成绩，但农业生产力水平偏 低、经营规模普遍偏小、农业比较效益下降、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本 改变。农民收入水平与城市居民的差距呈扩大趋势；二是城乡公共服务水平不均衡，农村社 会事业发展滞后。由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗等社会事业的发展还相对滞后， 特别是农村社会保障体系建设刚刚起步，无论是覆盖面还是保障水平，都与城市存在较大差 距；三是农业基础比较薄弱，农村生产生活条件落后。农村特别是中西部地区水利、交通、 电力、通信条件较差，目前全国还有2 5 亿农民饮水安全缺乏保证，近1 0 0 个乡镇不通公路， 近l 万个乡镇不通沥青路和水泥路，约2 0 0 万户农村人口用不上电。一些地区村镇布局不合 理，垃圾处理、生态保护设施缺乏；四是农民的民主权利和财产权利尚未得到切实保护，侵 犯农民权益问题时有发生。农民土地权益尚未得到有效保护，低价征收征用农民土地、补偿 不到位等问题较突出，征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位，农民工工资水平较 低，最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保护；五是以工 促农、以城带乡的长效机制尚未建立，相关政策和体制有待进一步完善。我国总体上进入了 以工促农、以城带乡的发展阶段，但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高，特别需要下 更大决心来调整国民收入分配结构，切实向农村特别是中西部地区农村倾斜。在规范转移支 付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面，还有大量工作要做。一些涉及统筹 城乡发展的深层次改革，如推进大中城市户籍制度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体 系，以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面，也需要进一步加大改革力度。鄂尔多斯 市城乡统筹发展面临的困难和应注意的问题： 1 身份置换 按照公认的看法，在现代科技迅猛发展、信息网络技术普及应用的背景下，当城镇化水 平达到7 0 时，城乡一体化发展就能基本实现。鄂尔多斯市数年来以转移农牧民为主要手段， 城镇化水平达到了6 5 ，具备了统筹城乡发展、城乡一体化的条件。鄂尔多斯市农牧民转移 和推进城镇化的配套措施一直在着力加强。但是，农牧民进城转化为市民，所需要的学习、 就业、生活的配套措施还有待健全，依附于户籍制度的就业、教育、保障等城乡差别仍没有 完全消除，农牧民进城就业的成本仍高于市民。城乡劳动力市场还处于半分割状态，农牧民 外出务工的组织化程度不高。据2 0 0 7 年初鄂尔多斯市人事局的调查报告显示，全市农牧民外 出务工在组织方式上，由政府部门( 单位) 组织的只占6 2 ，亲属介绍占4 3 9 ，自发外出 占4 9 9 ，各种不规范甚至违法行为、欺诈现象时有发生。对农牧民进城务工的职业技能培 训、养老和医疗保险等关注不够。2 0 0 6 年，全市农村牧区转移劳动力中接受过专业培训的占 9 塑茎查查兰坌茎篁墨堡圭! 坚坠! 兰竺堡塞 到8 8 7 ，但是单纯外出务工的农牧民中接受过专业培训的只占2 2 5 。农牧民进城务工的困 难还来自城市产业优化升级因素，目前城市产业正处在剧烈的结构调整时期，大量的传统产 业被淘汰，新型产业大多数是知识技术密集性产业，资本有机构成比较高，对人员的素质要 求越来越高，对低端劳动力的吸纳能力下降，而城市本身新增劳动力也逐年增加，因此很多 进城务工农牧民要找到自己的就业岗位就变得困难了。 2 产业结构尚不尽合理 鄂尔多斯市第一产业主要以畜牧业和农业种植为主，但是规模化经营不足。现代农牧业 破题时间不长，虽然已经形成几家农牧业龙头企业，但是对全市农牧业的带动还不够，而且 农牧民人口占全市总人口的比例还偏大，转移就业的任务还很繁重。第二产业即工业经济， 主要以资源型产业为主，工业发展中还存在着产业链条短、产品附加值低等问题，很多工业 产品属于原材料级别。由于主要产业电力、采矿、化工和冶金等行业耗能高，全市单位g d p 能耗偏高。第三产业层次较低，主要以运输业、商贸流通业、房地产、餐饮娱乐业为主，旅 游业和文化产业比重不大，而信息服务业、管理咨询和教育培训等现代服务业发展也较缓慢。 3 农牧业产业化发展的困难 农牧业规模化、集约化水平较低，抵御风险能力和市场竞争能力较弱，生产方式比较粗 放，劳动生产率较低，生产主体、经营体制、服务体系、技术支撑、物质装备、基础设施和 资本投入不适应现代农牧业发展的矛盾日益突出。在经营保障机制方面，目前全市农牧业生 产经营方式总体还是分散的，农牧民组织化程度低，土地占有规模小，土地流转制度尚需进 一步完善。资本、技术、劳动等生产要素在更大范围内的有效配置还不完全自由，限制了农 牧业劳动生产率和农牧产品商品率的提高。在物力保障机制方面，支持农牧业结构调整的财 政、信贷投入机制尚不健全，农牧业财政投入总额仍偏低，农村牧区信贷占贷款的比重仍明 显偏低。在智力资源保障机制方面，目前农牧民的整体素质相对于市民而言明显偏低，具有 较高科学文化素质、开放的思维意识、市场化的竞争观念等现代文明所要求的基本素质的新 型农牧民还不多，城市智力支持农村牧区还比较少。 4 农牧民收入水平不高 农牧民收入水平较低，城乡居民收入差距还在拉大，农牧民持续增收难度加大，特别是 促进低收入农牧户加快增收的任务艰巨。2 0 0 8 年，全市农牧民人均纯收入7 0 5 2 元，其中家 庭经营收入和来自一产的收入仍是农牧民收入的主要来源。从外部环境来看，国际金融危机 特别是农产品价格的涨落对本市农畜产品的影响越来越明显，宏观经济形势变化对农牧民转 移就业和增加收入的影响日益加深，各种突发事件对食品质量安全问题构成新的考验。促进 l o 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 农牧民增收致富仍然是农村牧区工作的首要任务。 5 城乡资源配置不合理 城乡二元结构造成的深层次矛盾依然突出，城乡公共资源配置不均衡、生产要素流动和 人口布局不合理的问题依然存在，城乡和区域发展差距扩大。此外，农村牧区社会利益格局 深刻变化，加强农村牧区民主法制建设、基层组织建设、社会管理的任务繁重。 ，6 生态环境压力巨大 。生态环境的质量和状况是关系到鄂尔多斯市统筹城乡发展的关键因素之一。经过近年来 的治理，鄂尔多斯市在环境保护和生态建设领域取得了很大成绩，但特有的自然地理条件使 鄂尔多斯市的生态环境建设仍面临着极其艰巨的任务。目前生态环境仍十分脆弱，各种自然 灾害频发，农牧业发展受资源环境约束加大，生态建设的长效机制尚未建立。此外，鄂尔多 斯市高耗能、高污染产业比例仍较大，存在着污染和污染隐患。 鄂尔多斯市近年来民生的巨大改善、城乡关系的重大改观是建立在g d p 持续迅速增长、 可支配财政收入快速增长的基础上。去年以来国际金融危机和国内外宏观经济形势的影响， 鄂尔多斯市经济受到一定程度的影响，由此需要注意在保增长的基础上做好开源节流和预算 调整，唯其如此，才能保民生、保稳定，率先发展。农牧民的土地权利和嘎查村集体土地权 益的保障问题。在耕地草场转用和土地征收环节，要注意让农牧民的土地产权获得公j 下的待 遇和严格的法律保护。按照法律规定，嘎查村不拥有让渡土地权属的权和。在耕地草场变更 用途时，要先按照国家建设征用土地的规定对土地实行征收，将其收归国有，嘎查村民除按 政策规定获得一定的补偿外，不能分享耕地草场转为非农牧用地所获的增值收益。实际上， 低价征用农村牧区土地使嘎查村集体利益受损，协议出让规划建设用地使国家利益受损，嘎 查村集体和国家损失的利益成了商业开发公司的额外收益。这个问题是需要警惕的。在土地 规模化经营工作中，有的地方还出现了一些工商企业进入农村牧区，以发展现代农牧业为名、 圈占农牧民和嘎查村集体土地、损害