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新国资管理体制下国资审计研究 摘 要 本文从国有资产管理体制及国有资产监督体系的相关概念和内容 入手，引入了国有资产审计监督的概念，进而阐述了审计监督在我国 整个国有资产监督体系中的重要地位。然后，对传统国资管理体制下 审计机关对国有资产的审计方式及其局限性进行了全面分析。在此基 础上，对十六大以后我国不断发育成熟的新国资管理体制的创新性特 点作了深入剖析后，提出了新体制对审计机关今后开展国资审计工作 的新要求，即：从总体上监督和评价国有资产的保值增值情况；从总 体上监督和反映国有资本经营战略的实施情况；从总体上监督和反映 国有资本的结构、质量和分布状况；监督和反映国有资产的流动状况， 防止国有资产流失；监督和评价国有资产经营者经济责任的履行情况； 监督和评价社会审计组织对国有资本经营单位各项审计的业务质量。 最后，有针对性地提出了国家审计机关应树立“大国资”的理念，从 五个方面来具体履行对国有资产审计监督的职责，以适应新的国资管 理体制对国资审计工作提出的新要求，即：积极探索国有资产经营预 算审计；强化对产权要素市场的审计和调查；强化对国有及国有控股 企业领导人员的经济责任审计；强化对社会审计组织业务质量的检查； 加强对非经营性国有资产运营情况的审计监督。 关键字：国有资产，管理体制，审计 a research on the audit of state assets in the new management system of state-owned property abstract this thesis begins with the relevant conception and content of the management system of state-owned property and the supervision system of state assets, and then brings in the concept of audit supervision of state assets. furthermore, the thesis explains the important status of audit supervision in our whole supervision system of state-owned property. after that, the thesis generally analyzes the audit mode of state assets implemented by the state audit departments and its limitation in the traditional management system of state assets. at the above basis, the thesis thoroughly analyzs the innovating characteristic of the new management system of state assets which continuously develops and matures after the sixteenth convention, and then resumptively puts forward the new requirements to the audit task of state assets under the new management system of state-owned property which are as follows: to supervise and evaluate the maintaining and increasing status of state assets as a whole; to supervise and reflect the implementing status of management stratagem of state capital as a whole; to supervise and reflect the structure, quality and distributing status of state capital as a whole; to supervise and reflect the flowing status of state assets and prevent losing of state assets; to supervise and evaluate the economic responsibility implemented by operators of state assets; to supervise and evaluate quality of audit operation to state capital management units implemented by social audit organization. at last, this thesis brings forward pertinently according to the above requirements that state audit departments should set the conception of “entire state assets” and discusses particularly that state audit departments should fulfil their responsibilities of audit supervision to state assets from the following five aspects: to explore actively the audit of state assets management budget; to intensify the audit and investigation to property right market; to intensify the economic responsibility audit of the leaders of state enterprises; to intensify the examination of operation quality carried out by social audit organization; to strengthen the audit supervision to managing status of no-managing state assets. key words: state assets ,management system , audit 前 言 国有经济作为我国整个国民经济运行中极其重要的组成部分，长期以来都倍 受经济理论界的关注，如何对我国以公有制为主体的经济体制下的国有资产实施 有效的管理和监督，促进其保值增值，一直是经济理论研究乃至实践中面临的一 大课题。本文从国家审计的视角，对在我国新的国有资产管理体制下，国家审计 机关应如何开展对国有资产的审计监督工作，全面履行好审计法所赋予审计机关 的职责，进行了全面深入的理论探讨。作为肩负着对国有资产运行的安全性和有 效性进行监督这一重要职责的国家审计部门，应根据党的十六大提出的深化国有 资产管理体制改革总体目标的要求，积极探索与新的国有资产管理体制相适应的 国有资产审计方式和方法。今后国家审计机关对国有资产的审计监督工作应更具 有整体性、系统性和宏观性，其基本格局是：以国有资产经营预算审计为龙头， 以经济责任审计为中心，以专项审计和审计调查为主要方式，以抽查社会审计组 织相关审计业务质量为补充，向本级政府并受本级政府委托向本级人大报告审计 工作，向国资委通报有关国有企业履行经济责任的情况，提出相关意见和建议， 并向社会公告审计结果。 下面，我根据掌握的有关理论知识，并结合自己多年从事国有资产审计工作 的实践经验和体会，对审计机关如何开展国有资产审计工作谈一些自己的见解， 希望能为促进我国国有资产安全高效运行和整个国民经济建设服务。 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 刘大为 日期：2005 年 4 月 30 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：刘大为 指导教师签名：夏声川 日期：2005 年 4 月 30 日 日期：2005 年 4 月 30 日 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 1 第一章 传统国资管理体制下的国资审计 1.1 国有资产管理及其体制 1.1.1 国有资产管理概述 （1）国有资产的概念 国有资产具有资产的一般属性，它是指国家或国家代表全体国民所拥有的能够带来经 济利益的经济资源。在现实经济生活中，国有资产概念具有广义和狭义两种不同的解释。 广义的国有资产具体包括：国家以各种方式对企业投资及其收益等形成的经营性资产；来 自国家拨款，由政府机构、人民团体、军队，以及文化、科学、教育、卫生、新闻、司法 等行政事业单位所占用的非经营性财产；国家依法拥有的土地、森林、矿藏、山岭、河流、 海洋等自然资源；国家所有的商标权、专利权、版权等无形资产；接受馈赠、无主财产等 依据法律认定的财产。狭义的国有资产是特指属于国家或全体国民的经营性财产，通常被 称为经营性国有资产，也就是指国家作为出资人或作为全体国民出资人的代表在国有全资 企业的全部资本及权益和向其他所有制企业参股的国家股份。经营性国有资产包括：企业 使用的国有财产；行政事业单位占有、使用的非经营性财产中以获利为目的而通过各种形 式被用于经营的财产；在国有资源中被投入到生产经营中使用的资源。 （2）国有资产管理 国有资产管理应从两个层面来理：一是在宏观或中观层面，国有资产管理是指经济运 行中，国家国有资产管理机构以国有资产所有者或以国有资产所有者代表的身份，以产权 为基础，为提高国有资产的社会效益和经济效益，对国有资产经营者的管理活动。二是在 微观层面，国有资产管理是指受委托的企业经营者对国有全资企业和股份制企业中国家资 本的生产经营管理。 （3）国有资产管理的基本任务 国有资产管理主要有三项基本任务:一是维护国有资产所有者、资产所有者代表、资 产经营者等各方的合理权益，实现国有资产的保值增值；二是提高国有经济的综合水平， 发挥国有经济的特有功能，使国有经济有效地服务于国民经济的整体效益和社会发展的长 远利益，以利于整个社会经济的健康运行；三是优化国有资产配置，即遵循国民经济和社 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 2 会发展总战略，科学地调整国有资产的地区结构、行业结构、产业结构、产品结构和技术 结构，使国有资产得到充分利用，以提高国有资产的使用效益。 （4）国有资产管理的基本内容 国有资产管理主要是作为国有资产所有者及其有关委托管理者对国有资产运动各环节 进行的管理，国有资产管理的内容可以从不同的角度加以划分：从空间上看，包括境内国 有资产管理和境外国有资产管理；从时间上看，包括国有资产静态管理和动态管理；从性 质上看，包括经营性国有资产管理、行政事业单位国有资产管理和资源性国有资产管理； 从国有资产运动各环节看，包括国有资产投入的管理、国有资产存量经营的管理、国有资 产收益的管理、国有资产处分的管理以及国有资产的基础管理。国有资产的基础管理是指 使国有资产有效运行而建立起来的一系列制度规范，主要包括：清产核资管理、产权管理、 资产评估管理、统计管理、会计管理及保值增值指标考核管理等。 1.1.2 国有资产管理体制 （1）国有资产管理体制的概念 国有资产管理体制是指各级政府部门、各级各类国有资产使用单位及其相互关系的总 和1，是国家国有资产管理机构代表国民执行国有资产管理经济职能的制度化体现体，是 涉及国有资产经营的各个方面、环节和层次的组织系统，是国有资产管理的法律法规和方 式方法的总和，是划分中央政府与地方政府、政府与企事业单位之间在国有资产管理方面 责任、权利、利益的制度的总称，是整个国民经济管理体系中的一个重要组成部分，是国 民经济管理过程中产权关系的具体表现形式。其基本内容包括国有资产管理机构设置、管 理权限划分和规定国有资产调控管理方式等方面的基本制度体系。国有资产管理体制以资 产所有权为基础，以多层次的委托代理关系为特征，是国家经济管理职能在国有资产 管理领域的制度化。 （2）建立和完善我国国有资产管理体制的基本目标 根据我国目前国有资产存量巨大，但使用效率不高、流通渠道不畅等现状，建立和完 善我国国有资产管理体制主要应达到以下四个目标：一是从国有资本运行角度，不断探讨 盘活巨量国有资产的方法，如通过资本重组、企业并购等手段推动对国有资产的存量的利 用；二是根据财权和事权相结合的及责、权、利相统一的原则对各级政府、国有资产管理 1 摘自莫童主编， 国有资产管理与资本运营 ，上海，上海交通大学出版社，2004 年，第 9 页 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 3 部门、国有企事业单位及其主管部门、国有资产管理中介机构等主体在国有资产管理中的 职责、权限和利益进行划分；三是实现国有资产收益公平分配，保证国家国有资产产权收 益，防止国家利益被非法侵占和损害；四是提高国有资产使用效益，增加国家财政收入， 促进国民经济稳定健康发展。 （3）我国国有资产管理体制的变迁和发展 我国国有资产管理体制的发展总体可分为 1978 年改革开放以前与计划经济相适应的 国有资产管理体制和改革开放以后计划经济向市场经济转轨条件下对国有资产管理体制进 行不断改革和完善两个时期。 1978 年改革开放前计划经济条件下我国国有资产管理体制是在新中国成立后第一个 国民经济五年计划期间形成的，它与高度集中统一的计划经济体制相适应。在新中国成立 后国民经济恢复时期以及社会主义建设初期，这一体制通过对国有资产的高度集中统一管 理，使国家能够集中人力、物力和财力完成国家急需完成的一大批重点工程项目，对迅速 恢复当时的国民经济起到一些积极作用。但是，在整个国民经济经过恢复并达到一定规模 再进一步发展时，这种体制所固有的产权关系不清、多头管理、责权利不明、缺乏竞争激 励机制等弊端和弱点越来越明显地显现出来，它不能适应经济进一步发展的需要，不利于 国有资产运营效益的提高，严重阻碍了我国社会生产力的进一步发展。 改革开放以后，随着对许多问题探讨的日益深入，我国国有资产管理体制进行了一系 列的改革探索，概括而言，我国国有资产管理体制改革主要经历以下三个阶段：第一阶段 是从 1978 年党的十一届三中全会到 1993 年党的十四届三中全会，这一阶段是我国国有资 产管理体制改革的初步探索时期。这一时期是在计划经济基本框架下国有资产管理体制改 革的探索，改革的重点在国有企业，先后实行了扩大企业自主权和以利润分成为主要内容 的经济责任制、利改税、承包经营责任制等放权让利的改革；第二阶段是从 1993 年党的 十四届三中全会到 2002 年党的十六大，这一阶段我国的国有资产管理体制是国有资产“国 家所有，分级管理”时期，对计划经济体制向市场经济体制转规条件下国有资产管理体制 改革进行了进一步的探索，国有企业改革跳出了放权让利”的思路，结束了停滞不前的承 包制，展开了触及产权关系的制度变革，对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、 企业自主经营的体制， 强调政资分开， 着力实现政府内部两重职能的分离； 第三阶段从 2002 年党的十六大开始至今，这一阶段的国有资产管理体制是“国家所有，分级行使出自人产 权”时期，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性，建立中央政府和 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 4 地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务、责任相统一，管 资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，我国国有资产管理体制改革经过多年的探 索，终于有了明确的方向，改革思路有了实质性的突破。 1.2 国有资产监督体系 1.2.1 国有资产监督的意义 我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，要通过理顺产权关系，实行政企 分开，落实企业自主权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实 体和市场竞争主体，并承担国有资产保值增值的责任。但在传统的国有资产管理体制下， 我国的国有资产不可避免地存在损失浪费严重和营运效益低下的问题，客观上要求建立统 一的国有资产管理机构，作为国有资产出资人代表来履行对国有资产的管理职能。同时， 在建立统一的国有资产管理机构的基础上，还必须配以有效国有资产监督约束机制，通过 各类国有资产监督机构从各个不同的方面来强化对国有资产的监督，这对于保证国有资产 安全高效运营，使国有资产在不断运作过程中实现保值增值具有非常重要的意义。 1.2.2 我国国有资产的监督机制 （1）国有资产监督的主体和客体 国有资产监督的主体是指具有法人资格的组织和公民个人。国有资产监督主体根据国 家法律、行政等方面规定，有权利或义务借助一定的监督手段参与对国有资产的监督。在 社会主义市场经济条件下，按照与国有企业的产权关系，可将国有资产监督主体分为内部 监督机构和外部监督机构，内部监督机构主要包括国有企业监事会、内部审计等，外部监 督机构主要包括国家权利机关、司法机关、行政机关、行业协会、社会中介组织等。 国有资产监督的客体即监督的对象，包括组织和公民个人。根据我国国有资产的实际 分布状况和运作特点，国有资产监督的客体主要是国有企业，国有企业是社会经济活动的 最主要承担者，是我国社会公有制的基础，它所经营的资产即为经营性国有资产，是国有 资产中最重要、最活跃的部分，是国有资产收益不断扩大的基础，因而国有企业是国有资 产监督的最主要客体；除此之外，国有资产监督的客体还包括占有和使用国有资产的行政 事业单位、非盈利性组织以及含有国有资产的中外合资企业、境外企业等。 （2）国有资产的内外部监督机制 国有资产的内部监督包括两方面的监督，一是国有资产管理部门以所有者代表的身份 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 5 对国有资产进行监督；二是国有资产使用者、经营者的内部监督即企业内部的监督。国有 资产管理部门对国有资产进行监督是防止国有资产流失，保证国有资产保值增值的重要手 段；企业内部的监督是微观经济监督的重要组成部分，也是企业管理的重要内容和基本职 能。完整、系统、科学的内部监督机制能促使企业加强国有资产管理，完善各项内部控制， 提高企业经济效益。国有资产的内部监督机制主要包括产权登记制度、产权报告制度、财 务总监制度、重大投资审议制度、审计委员会制度、工会监督等。 国有资产的外部监督机制由专业监督和审计监督两部分构成。专业监督主要包括财政 监督、税务监督、证监会对上市公司的监督、新闻舆论和社会监督等；审计监督是区别于 上述专业监督的国有资产外部监督机制，我国实行审计监督制度，通过发挥审计的综合监 督职能，对于加强国有资产管理、维护财经法纪、改善经营管理、提高国有资产的经济效 益、实现国有资产保值增值、建立健全社会主义市场经济体系等方面意义重大。 1.2.3 我国国有资产监督体系的目标模式 目前我国国有企业的最大症结在于政企不分、职责不明、管理混乱，国家作为国有企 业的所有者对国有企业的监督不力，致使国有企业经营人员行为失控，国有资产大量流失， 严重影响了国有资产的保值增值和市场经济秩序的健康发展。因此必须根据我国国有资产 内外部监督机制的构成和特点，确立适应社会主义市场经济体制需要的高效的国有资产监 督体系的目标模式，这一模式就内部监督而言，应建立党委会领导下的审计委员会、监事 会、职代会密切配合的新型内部监督体系，增强国有企业凝聚力，充分调动各方面积极性， 为国有企业健康发展发挥其应有的作用；就外部监督而言，应建立以审计监督为主体，各 专业经济监督各负其责、量化责任目标，新闻论监督与群众民主监督相配合的社会主义市 场经济监督体系，各尽所能维护好市场经济秩序，实现国民经济的良性循环。 1.3 国有资产的审计监督 1.3.1 审计监督及其重要地位 （1）审计监督的涵义 审计是由专职机构和人员，依法对被审单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真 实性、合法性和效益性进行审查，评价经济责任，用于维护财经法纪，改善经营管理，提 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 6 高经济效益，促进宏观调控的具有独立性的经济监督活动2。 我国审计法明确规定，审计监督的范围主要包括国务院各部门、地方人民政府及 其各部门、国有金融机构和企事业单位；审计监督的内容主要是国家财政收支和与国有资 产有关的财务收支，审计机关在对国家财政和财务收支进行审计过程中，应对其真实性、 合法性和有效性实施监督，以保障国有资产安全完整，促进国有资产保值增值。 （2）审计监督在国有资产监督体系中的重要地位 我国宪法规定我国实行审计监督制度，国家审计机关依法对国有资产管理机关、 营运机构和经营企业实施审计监督，保障国有资产安全完整、保值增值是国家宪法和 审计法赋予国家审计机关的一项重要职责。与财政监督、税务监督、证券监督等其它 国有资产监督形式受自身职权范围制约相比，审计机关实施的对我国国有资产的审计监督 具有范围广、层次多的特点：一方面，所有国家机关、企事业单位涉及国有资产的经营管 理活动都是审计监督的范围；另一方面，审计机关还有权对其他国有资产监督部门的各项 业务进行审计监督，而且这其中也包括对这些部门所执行的国有资产监督工作进行的再监 督。因此，在现阶段建立有效的国有资产监督体系中，审计监督较其它监督发挥着其特殊 的重要作用，具有其他监督无法替代的重要地位。 1.3.2 国有资产审计监督的主体界定 （1）内部审计监督 内部审计是指有部门或单位内部设置的审计机构和专职审计人员对本部门、本单位及 其下属单位进行的审计。虽然内部审计监督是部门或单位内部控制制度的组成部分，但由 于内部审计机构位于本部门、本单位主要负责人的领导之下，独立性较弱，职权有限，不 具备完全独立的审计监督条件，因此，内部审计对国有资产的安全有效运行和保值增值只 能起到有限的监督和控制作用。 （2）社会审计监督 社会审计又称独立审计或注册会计师审计。它是指注册会计师依法接受委托，对被审 计单位的会计报表及相关资料进行独立审查并发表审计意见。社会审计具有独立性、有偿 服务性和无强制性的特点，接受经济组织或个人委托进行审计鉴证，发挥社会监督作用。 但对于国有资产审计监督而言，由于社会审计无强制性，从而在一定程度上削弱了对国有 2 摘自李金华主编， 审计干部审计知识读本 ，北京，中国审计出版社，2000年，第 12页 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 7 资产审计监督的力度。 （3）国家审计监督 国家审计是指国家审计机关依据审计法所实施的审计。国家审计与内部审计和社 会审计相比较，具有强制性、无偿性和单向独立性的特征。即国家审计机关依法作为国有 资产的独立监督部门，在履行对国有资产的审计监督职能时，不受任何单位或个人限制， 不受国有资产管理部门以外的其他单位或个人委托，也不收取任何费用，审计机关根据审 计报告作出的审计决定被审计单位必须执行。国家审计的上述特点客观上决定了国家审计 机关是对国有资产实施审计监督的最为重要的主体。 1.3.3 国有资产审计监督的标准 国家审计机关对国有资产管理和营运行为及其结果的真实性、合法性和效益性进行审 计监督，审计机关要通过对国有资产的审计监督实现保障国有资产安全完整和保值增值的 目标，必须建立完善的国有资产审计监督标准，一般而言，主要有以下四方面的标准： 一是法律标准。主要是指国家立法机关依照立法程序制订颁布的有关政府经济行为准 则，如中央银行法、预算法、计划法、国有资产法和国有企业法。另外，也包括立法机构 批准的有关重大经济决策和实施方案，如国民经济发展计划、财政预算方案等。 二是行政标准。主要是指在法律授权的范围内，政府所制定的有关行政管理条例和具 体决策，如国务院发布的国有资产评估管理办法 、 国有企业财产监督管理条例 、 企 业国有资产产权登记管理办法等行政法规。 三是经济标准。主要是指政府对国有资产经营实施监督的指标体系，该指标体系包括 重点指标和一般指标两部分。重点指标主要有基期及终期净资产、基期及终期总资产、国 有资产保值增值率等；一般指标主要有产值、销售收入、产品产销率、利润总额、资金利 润率、成本费用利润率、净资产收益率、流动负债额、长期负债额等。 四是技术标准。是指为保证受监督者具体业务开展的规范性和有关信息反馈的准确性， 而对有关的基本专业技术规范制订的统一规定，如会计制度、产权登记和统计制度、国有 资产年报报告制度等。 1.3.4 当前国有资产的审计方式及其局限性 （1）审计方式 我国现有国有资产总量庞大，截至 2002 年底，我国国有资产总额达到 118299 亿元， 其中经营性国有资产为 76938 亿元，占国有资产总额的 65%。而现有的国家审计力量与之 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 8 相比较，存在审计力量明显不足的矛盾。基于这一原因，当前国家审计机关对国有资产的 审计在审计方式上主要采用轮回抽查的方式，一般每三年左右对同一大型国有企业或行政 事业单位进行一次审计。从审计对象上看，主要分为两类：一类是经营性国有资产，主要 是指对国有企业的审计和审计调查，这其中也包括了对国有企业经营者任期内的经济责任 审计；另一类是非经营性国有资产，主要是指对国家行政事业单位财政预算执行情况的审 计。从审计目标上看，无论是经营性国有资产还是非经营性国有资产均以真实性、合法性 为主，很少涉及效益性目标。 （2）局限性 受传统的国有资产管理体制的制约，当前我国国家审计机关对国有资产的审计方式存 在明显的不足和局限性，主要表现在以下三个方面： 一是审计对象不完整影响了审计效率。一方面，从对经营性国有资产和非经营性国有 资产审计侧重点的把握来看，过多地偏重于对经营性国有资产的审计，而忽视了对非经营 性国有资产的审计，对占有大量非经营性国有资产的国有行政事业单位的审计主要还局限 于对其每年财政预算执行情况的审计，而很少涉及这些单位预算执行情况以外的其他财政 财务收支情况及其所占有的非经营性国有资产的审计；另一方面，从对经营性国有资产的 审计来看，受国家审计力量严重不足的制约，基本采用分行业分部门的抽审方式，孤立地、 非系统地监督单个企业、单个部门的经济活动。由于缺乏宏观审计的结果作为对照参数， 单纯的微观审计无法与对国有资产的宏观监控相结合，因而无法将对微观审计对象的审计 结果纳入到国有资产宏观监控目标的坐标系中进行考察。审计对象的不完整性直接造成对 某些重要国资领域的审计空白以及微观审计的成果难以得到很好的利用，审计效率自然难 以提高。 二是审计目标不全面影响了审计效果。长期以来国家审计机关对国有资产的审计目标 主要是以被审单位的财务收支情况及预算执行情况的真实性、合法性为主，基本不涉及效 益性目标，由于效益审计相对于真实性合法性审计而言存在较大的不确定性及难以量化的 因素，审计难度也更高，因此对国有资产进行效益审计的目标尚处于艰难的初步探索的阶 段。审计目标的不全面，使国家审计无法对国有资产的营运效率进行监督，难以对国有资 源利用的合理性和效益性作出评价，进而提出改善国有资产经营管理、增强国有资产保值 增值能力等一系列具有可操作性的建议，审计效果难以在质上取得突破性的显现。 三是审计成果不丰富影响了审计效益。审计效益主要是指国家审计机关通过对国有资 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 9 产进行的审计监督，所取得的反映和揭露国有资产运营过程中存在的各类问题等一系列审 计成果，审计效益的高低在很大程度上取决于审计成果的丰富程度。就当前国家审计取得 的审计成果而言，受抽查审计方式的制约，涉及单个企业的微观层面多，涉及行业、总量 宏观层面的少。具体而言，审计结果很难揭露我国国有资产运营过程中中存在的带有倾向 性和普遍性问题，因而无法有针对性地对我国现有产业结构升级，国有经济布局战略性调 整以及传统机制、体制中存在的矛盾等宏观性问题提出合理化的审计建议，从而直接影响 了审计效益的提高。 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 10 第二章 新的国资管理体制及其对国资审计提出的新要求 2.1 新的国有资产管理体制 2.1.1 新的国有资产管理体制的产生背景、基本思路和框架 （1）产生背景 国有资产管理体制是一个国家经济体制的重要组成部分，因而国有资产管理体制必然 受制于一个国家的国民经济体制状况，并且随着一个国家的国民经济体制的变革而变化。 我国传统的国有资产管理体制建立于计划经济时代，具有浓厚的计划经济特征，虽然我国 在改革开放以后对国有资产管理体制进行了多次改革，但国有资产管理体制还并未充分反 映市场经济体制的要求。党的十六大报告中关于构建新的国有资产管理体制的论述，正是 适应这一要求，对构建新的国有资产管理体制提出了极强的创新性战略安排。 （2）基本思路 党的十六大提出了关于深化我国国有资产管理体制改革的总体目标，即在坚持国有资 产国家统一所有的基本前提下，充分发挥中央和地方两方面的积极性，建立中央政府和地 方政府分别代表国家履行国有资产的出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相 统一，管资产管人和管事相结合的国有资产管理新体制3。 从履行国有资产出资人职责的具体划分看，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有 企业、基础设施和重要自然资源等国有资产，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他 国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府分 别设立专职国有资产管理机构以分别履行其职责范围内的国有资产的出资人职责。 （3）基本框架 根据上述国有资产管理的基本思路，近年来,全国许多省市结合各自实际情况进行了大 量的探索,先后建立起了新的国有资产管理体制。从总体上看，尽管各省市做法不尽相同, 但新的管理体制基本上都是按照三个层次的基本框架建立的，即由国有资本管理机构国 有资本营运机构国有资本经营单位三个层次的机构和单位共同构成。 3 摘自陕西省审计学会课题组， “国有资产管理体制调整与政府审计监督互动” ， 审计研究 ，2004 年，第 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 11 第一层次是国有资本管理机构，它作为国有资产管理体制中的上层机构是指省、市 （地）两级政府设立的国有资产监督管理委员会（以下简称国资委） ，其主要职责是：对 所出资企业国有资产的保值增值进行监督；指导和推进国有企业改革和重组；推进国有企 业现代企业制度建设；推动国有经济结构和布局的战略性调整。 第二层次是国有资本营运机构，它作为国有资产管理体制中的中层机构是指通过国资 委授权，作为国有资本所有者或出资人的直接代表而设立的专门负责国有资本经营和实现 国有资本保值增值的机构，其实质是通过持有和买卖股权或产权，以资本经营的方式实现 国有资本的优化配置和迅速增值，不同于一般企业的商品经营，目前这类机构主要包括： 国有资产经营公司、国家投资公司、控股公司、有关专业部门改制形成的管理公司等。 第三层次是国有资本经营单位，它作为国有资产管理体制中的下层单位是指一般国有 资本使用或受资企业，由国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群组成。 概括而言，新的国有资产管理体制是一种对国有资产实行国家统一所有，政府分级监 管，企业自主经营的体制。新的国有资产管理体制中的三个层次的机构和单位的之间的关 系是：在上层通过国资委直接管理国有资本营运机构,这样既能实现将政府各部门的社会 经济管理职能与资产所有者职能分开,又直接加强了对资产经营的监督和领导,形成了有效 的制约机制；在中间层通过建立了国有出资人制度,为国有资本运营构建合格的载体,使企 业对投资主体负责,投资主体对出资人负责,出资人向政府负责,实现了国有资产监管职能与 国有资产经营职能的分离；下层的国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群根据国家 法律拥有法人财产权,具有企业法人资格,依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、独立承担 民事责任,并具体承担国有资产保值增值的任务,从而实现了国家终极所有权与企业法人财 产权的分离,理顺了政府与企业的关系,初步实现了政企分开。 2.1.2 新的国有资产管理体制的创新性特点 （1）构建了充分独立的国有资产管理专司机构 我国现有国有资产管理体制首要的严重弊端，就是缺乏充分独立的国有资产管理专司 机构。虽然我国宪法规定国务院是国有资产的所有者代表，代表全体人民管理国有资产， 这似乎表明我国已经有了国有资产的专门管理机构，但实际上并并没有形成管理国有资产 的专司机构，因为国务院作为国有资产所有者代表要按照政府体制分解管理国有资产的权 6 期，第 44 页 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 12 力，因而出现了许多政府机构分头管理国有资产的现象，即多头管理。实践表明，我国国 有资产管理体制的最大缺陷就在于多头管理，在多头管理的条件下必然造成责权利不明确 和不对称性，导致国有资产既没有活力，又难以控制，从而严重影响了我国国有资产的高 效管理和保值增值。 因此，必须要构建国有资产管理的专司机构，专门行使国有资产的所有者代表权力。 我国虽然在过去的一段时间内也成立了一个所谓的国有资产管理的专司机构，即国家国有 资产管理局，但因为国家国有资产管理局并不是一个充分行使独立权力的专司机构，而是 一个从属于财政部的二级管理部门，并没有充分独立的专司国有资产管理的职能和权力。 新的国有资产管理体制正是针对上述弊端，适时地设立了中央和省、市（地）两级政府国 资委作为国有资产管理的专司机构，对国有资产实行管资产和管人、管事相结合的统一专 职管理，从而保证了国有资产管理专司机构的责任与权力的对称性，有效地避免了原来各 国有资产管理部门之间的相互扯皮、推诿和争权夺利。 （2）充分调动了中央与地方在国有资产管理上的积极性 我国原有国有资产管理体制的一个重要特征，是国有资产归中央所有，地方分级管理， 也就是地方政府没有所有权，而只有管理权。这样做所造成的一个严重结果，就是导致了 国有资产在交易上的较高社会成本。例如，因为任何地方政府都只拥有对国有资产的管理 权而没有对国有资产的交易权，只有中央政府才有权批准进行国有资产的交易，所以国有 资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，直接造成国有资产交易效率低下，交易 成本过高。传统国有资产管理体制还造成另外一个严重后果，那就是由于地方政府没有对 国有资产的所有权，得不到作为国有资产所有者而应当享有的利益，直接导致了地方政府 对国有资产漠不关心，缺乏关爱国有资产的积极性。例如，前一段时间在准备实行上市公 司的国有股减持中，地方政府几乎没有任何积极性，甚至阻碍此项工作，因为上市公司几 乎都是隶属于地方政府管的，但国有股减持所得的收益却与地方政府没有关系，全部归中 央财政所有。由此可见，在国有资产管理问题上，要注重调动中央与地方两方面的积极性。 如何在国有资产管理上调动中央和地方的两个积极性？经济学界曾提出国有资产应实 行中央和地方分级所有的建议，认为中央所有，地方分级管理不宜调动地方政府的积极性。 对于国有资产分级所有的提法，曾经有人担心这样做会涉及到国有资产要在中央政府和地 方政府之间进行产权重新界定问题，这是一项及其繁杂而且难以较快完成的工作，所以不 赞成国有资产分级所有的提法，但是又认为中央所有，地方管理也不行，应该有新的办法。 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 13 党的十六大报告对于这个问题提出了一个新的解决思路，即：中央政府和地方政府分别行 使对国有资产的出资人权利，而且十六大报告强调中央政府作为出资人的权利应主要体现 在基础设施、资源性资产和涉及国计民生的国有企业的资产方面，别的方面的国有资产的 出资人权利，都应交由地方政府。笔者认为十六大报告的这种提法是切实可行的，因为这 样做既规避了那种明明产权难以具体界定，但又必须要搞的国有资产存量产权的界定问 题，又能够极大地调动地方政府的积极性。因此，从出资人的权利上来讨论调动中央与地 方的积极性比较好，而且十六大报告对中央政府作为出资人的范围也做了有效的限制，这 样就非常有利于调动地方政府对于国有资产管理上积极性。 （3）有效淡化了政府对国有资产运营中的行政干预 我国国有资产管理体制的重要弊端之一，就是政府对国有资产运营的行政干预过大， 从而大大降低了国有资产的运营效率。应该说，对于这一方面的问题，我们已经做了较大 的改革，例如原来一开始我们将使用国有资产的企业称之为国营企业，也就是既强调国家 所有，也强调国家经营，其结果是行政干预太大；后来我们将使用国有资产的企业称之为 国有企业，即只强调国家所有，而不再强调国家经营，从而淡化了政府行政干预，但这种 做法并不彻底，国有企业在实际运营过程中仍然受到较多的行政干预。十六大报告在此改 革基础上，又大大地将国有资产管理体制朝前推进了一步，即不再强调国有企业改革的问 题，而是强调国有资产的管理问题，也就是强调政府只是作为国有资产的出资人存在，而 不是作为企业的管理者存在，对那些完全使用国有资产的企业，政府也不能过度干预，因 为政府只是作为出资人而存在，企业则是具有完整独立法人地位的主体，出资人是以承认 企业拥有完整的独立法人地位为前提的。因此，政府作为出资人，只能拥有出资人的权力， 并不能因为是出资人而干预企业的日常运营，因为企业是拥有完整法人地位的实体，是受 公司法保护的。 从强调国营企业，到强调国有企业，再到强调国有资产，这是巨大的历史进步，每一 次进步都标志着政府对企业行政干预的淡化。因此，笔者认为党的十六大报告在这个问题 上具有重大的创新性进步。国有资产管理体制改革的重要方向，就是要淡化政府的行政干 预，让企业作为真正的运营主体存在。所以，评价国有资产管理体制好与不好的重要指标 和原则，就是要看政府对企业的行政干预是否淡化，十六大报告正是朝着淡化对企业的行 政干预的方向迈进的，我们应该深刻认识到并极力支持十六大报告的这种进步和创新。 （4）正确界定了国有资产的历史使命 上海交通大学 mpa 学位论文 新国资管理体制下国资审计研究 14 国有资产与非国有资产的重大区别，就在于非国有资产以追求自身的利益回报为目的， 而国有资产则是以追求其应有的社会效应为目的，即实现其调节和平衡社会的功能。也就 是说，国有资产作为全民的资产，其目的是为全民的公共利益服务，也就是更多地表现为 公共产品，以及关乎国计民生的资产，是国家调节社会经济生活的重要手段。因此，国有 资产不一定必须表现为国有企业，而是可以表现为更多的能够为社会公共利益服务的形 式，例如可以表现为社会保障形式、货币形式、公共基础设施、教育以及各种为公众利益 服务的形式。只要有利于服务于社会经济发展目标，国有资产表现为何种形态都可以，不 一定必须表现为国有企业形式。正是因为此，十六大报告提出要探索国有经济的各种实现 形式。笔者认为，十六大报告所提出的探索国有经济的各种实现形式，就是指要探索国有 资产的各种实现形式，国有资产服务于社会，可以有各种形式，不一定仅仅是表现为国有 企业形式，而且从现实状况来看，国有企业这种形式并不是国有资产的最好形式。过去我 们只强调要探索公有经济的各种实现形式，而这一次十六大报告提出还要探索国有经济的 各种实现形式，这是一个巨大的进步和创新。 我们过去习惯于从姓社姓资的角度来讨论国有资产问题，而并不注重从作为调节社会 经济的重要手段的角度来讨论国有资产问题，因而说不清楚为什么西方国家也拥有庞大的 国有资产并非常注重国有资产管理的问题。十六大报告有关国有资产管理体制的深刻论 述，从战略的高度重新界定了国有资产的历史使命，这对我国的经济体制改革具有重大的 指导意义，可以使我们摆脱在国有企业改革过程中长期以来难以走出的困境，同时也为我 们开辟了一种新的思维方式，对于构建符合市场经济要求的国有资产管理体制具有及其重 要的创新意义。 2.2 新国资管理体制对国资审计提出的新要求 2.2.1 从总体上监督和评价国有资产的保值增值情况 在新的国有资产管理体制下，国有资产管理机构、国有资产营运机构以及国有资产经 营单位负有国有资产保值增值的重要职责，在其编制的各级国有资产经营预算中，应当体 现国有资产保值增值的诉求，如年初的国有资产总量是多少、在年内准备如何运作、年末 国