（公共管理专业论文）广州市社区警务发展研究.pdf

、- ， 论文原创性声明： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：亏等辨钟曼 日期：歹矽驴年1 月7 日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：筒湘钰师签名：毛够 日期：知。矿年厂二月7 日 日期：砌墨年2 月日 论文题目：广州市社区警务发展研究 专业：公共管理 硕士生：符湘雯 指导教师：谭兵 摘要 本文基于对社区民警服务社区核心职责和目的的思考，从警力配置、组织架 构和考核激励等现实问题出发，运用归纳推理的方法，通过走访、实地考察等方 式深入研究对象，进行问题与对策的探讨研究与论证分析，对广州市社区警务的 发展对策作了全新阐述。指出加强社区警务建设关键在于：一是优化警力配置， 变革“一区一警”的组织架构为“一区多警”；二是整合社区安全防范资源，构 建社区公共安全各部门与各警种间的资源共享；三是突破社区民警基层职级待遇 限制，构建社区民警的考核激励新机制。 关键词：社区警务，职责，组织架构，治安资源 t i t l e ：as t u d yo fd e v e l o p m e n to fc o m m u n i t yp o l i c i n gi n g u a n g z h o u m a j o r ：p u b l i ca d m i n is t r a ti o n n a m e ：f ux i a n g w e n s u p e r v i s o r ：t a n 5 u p e r v l s 0 r a nb 1 。n g ： d a b s t r a c t f o c u s i n go nt h ep r i n c i p a lr e s p o n s i b i l i t i e sa n do b j e c t i v e so fc o m m u n i t yp o l i c e s s e r v i c e sa n d s t u d y i n gb yi n t e r v i e w sw i t ht h ec o m m u n i t yp o l i c e sa n do t h e rf i e l di n v e s t i g a t i o n s ，t h i sd i s s e r t a t i o n d i s c u s e st h ec o m m u n i t yp o l i c i n go fg u a n g z h o uf r o mt h ea s p e c t so ft h ea r r a n g e m e n to fp o l i c e p o w e r s ，t h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e sa n dt h es y s t e m so f e v a l u a t i o na n ds t i m u l a t i o n t h ep a p e r s t u d i e s t h ep r a c t i c a lp r o b l e m sw i t hi n d u c t i v ei n f e r e n c e s ，d i s c u s e s a n dd e m o n s t r a t e st h e c o u n t e r m e a s u r e st ot h e s ep r o b l e m s t h eo r i g i n a lf i n d i n g so ft h i ss t u d yt os t r e n g t h e n t h e c o n s t r u c t i o no fc o m m u n i t yp o l i c i n gm a i n l yi n c l u d et h r e ep o i n t s ：f i r s t l yw es h o u l do p t i m i z et h e a l l o c a t i o no fp o l i c ep o w e r s ，t r a n s f o r mt h es t r u c t u r ef r o mo n ep o l i c ef o ro n ec o m m u n i t yt om u l t i p o l i c e sf o ro n ec o m m u n i t y s e c o n d l yt h es e c u r i t yp r o t e c t i o nr e s o u r c e so f t h ec o m m u n i t i e ss h o u l d b ei n t e g r a t e da n dt h er e s o u r c e ss h a r i n go fd i f f e r e n tc o m m u n i t yp u b l i cs e c u r i t yd e p a r t m e n t sa n d d i f f e r e n tk i n d so fp o l i c e ss h o u l db ep r o m o t e d f i n a l l y , t h er e s t r i c t i o n so nt h er a n kr e m u n e r a t i o no f g r a s s r o o t sc o m m u n i t yp o l i c e ss h o u l db er e c o n s i d e r e d n e w e v a l u a t i o na n di n s p i r i n gm e c h a n i s m s s h o u l db ec o n s t r u c t e df o rc o m m u n i t yp o l i c e s k e yw o r d s ：c o m m u n i t yp o l i c i n g ；r e s p o n s i b i l i t i e s ；o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e s ；s e c u r i t y r e s o u r c e s 目录 第一章导论 1 第一节问题的提出 1 第二节核心概念 5 第三节文献综述 7 第四节研究的基本思路及方法 11 第二章广州社区警务建设的发展、现状及国外社区警务对比分析13 第一节广州社区警务的发展历程 1 3 第二节广州社区警务建设的现状 1 7 第三节与国外社区警务的对比分析 2 6 第三章广州社区警务建设的存在问题及原因分析 3 0 第一节广州社区警务建设存在的问题 3 0 第二节存在问题的原因分析 3 6 第四章广州社区警务建设的发展对策 4 l 第一节明晰职责，改革组织架构与优化警力配置 4 1 第二节整合挖掘治安资源，建立资源共享 4 3 第三节提高社区民警素质，建立激励与考评机制 4 6 第四节密切警民关系，开展社区警务公共关系 4 8 结束语 5 1 参考文献 5 4 v 第一章导论 “社区警务9 99 英文名为“c o m m u n i t yp o l i c i n g ”，是一种以治本为主，治 标为辅的警务发展战略。由于“重打击轻防范”的传统警务模式越来越被实证分 析证明不但不能减少犯罪率，而且还使警察脱离公众，陷入破案率越高而发案率 也越高的困境，警界学者经过深刻反思，认为要摆脱被动应付犯罪的处境，只有 “把打击犯罪的工作做到罪案发生之前，把预防犯罪的工作发动民众去做，这才 是加强治安，减少犯罪的根本出路”。咄经过理性选择，美国休斯敦警察局于2 0 世纪7 0 年代率先提出并实施了社区警务战略。 第一节问题的提出 社区警务强调以全社会的力量抑制和预防犯罪，体现的是一种主动超前的警 务工作模式。它的精髓是警民关系的伙伴化、警务活动的社会化。在当前广州社 会治安问题依旧突显的背景下，如何能通过加强社区警务建设，充分调动社区公 众参与到警方的工作中来，解决社会治安问题，本文认为不能是现行普遍的“一 区一警”模式；也不是缺少其他部门协作的专业社区警务机构；更不是不无边界 的服务社区居民，而是应该采取“一区多警”的组织架构，界定好社区警务职责， 调动社区治安资源，建立良好的警民公共关系以做好社区警务工作。因此本文拟 从广州社区警务的组织架构、社区资源调动与民警职责等方面去探讨广州社区警 务的发展对策。 社区警务的研究背景 改革开放后每个人身上带着的单位烙印生活模式已被改变，除工作外，人们 赵志飞万灯照遍：u 奉警察的社区警务战略警笛学刊2 0 0 0 年第1 期第3 0 页 l 其他活动主要在社区开展，社会治安治理结构由原来的“公安机关一单位组织一 居民群众”蜕变为“公安机关一居民群众，“集体人”变成了“自由人”，对集 ”， 。 一 体、政府的依赖程度大大降低，社会组织控制功能削弱；同时熟人社会的逐步解 体使人际关系逐渐疏远，在这种松散型社会管理模式中，实现警民合作的难度大 大增加，一些群众不愿提供破案线索、不愿作证，越来越成为影响基层公安机关 战斗力的突出因素。在这种情况下，要实现社区治安的根本好转，就在于要改变 松散型的社会、人际体系。在此情况下，社区警务应运而生。 二、社区警务面临的新课题 “社区警务 单纯作为一个词汇而言，在广州市乃至全国都可谓耳熟能详， 但作为一种制度的发展完善而言，它还面临着以下的新课题： ( 一) 社区警务的理念建立在维护社会治安秩序和公共安全是整个社会的任 务的基础之上，因此，社区警务必须面对如何让整个社会参与到维护社会治安秩 序这一共同任务上来。社区警务作为警察与公众共同合作的警务模式，它的睿智 在于搭建了调动全社会参与治安维护的平台。它希望所有其政策和工作能够对犯 罪的程度施加影响的机构与社会公众都为着共同目标而努力。值得探讨的是如何 寻求与警察部门之外的机构和个人合作，与警察内部其他机构协作，共同对付犯 罪，变被动为主动，这是当前社区警务工作的基础依托问题。犯罪预防永远需要 伙伴关系，这种伙伴关系包括不同机构之间以及公众之间的关系，其中又以建立 警察与公众之间的合作伙伴关系最为重要。 ( 二) 社区警务引发了对警察职责的重新思考与界定问题。在传统理论中， 警察是打击犯罪的斗士，但事实证明犯罪活动打不胜打，社会治安问题一再反弹， 侧重打击犯罪的职责履行效果不佳，人们开始探讨警察履行什么样的职责更有利 于社会安全问题。社区警务理论提供了预防犯罪的新角度，提倡警察深入社区、 积极、主动采取前置措施消除犯罪隐患以达到治安治本的效果。因此研究社区警 务，关键还在于界定好社区民警职责，以更好地集中精力预防犯罪，更有效地提 2 供公共安全服务。 ( 三) 社区警务提供了满足民众安全需求的新视角，如何提高群众安全感是 社区警务目标实现的重要指标。相对于整个社会案件的升降来讲，民众往往更关 心身边发生的事情以及可能受到的威胁，社区警务的实施关键还在于创建机制让 警察走近民众，同广大民众建立起最友好、最亲密的合作关系，增加民众的安全 感与归属感，满足民众的安全需求与社会需求。社区警务的目的不在于降低犯罪 率，而在于提高安全感，这也是社区警察开展警民公共关系的着落点所在，而不 是纯粹的个人“为人民服务”之高尚情操。犯罪问题有极其深刻的社会原因，警 察机关也好，社区警务也好，都有很大的局限性，不可能解决社会深层次问题， 也难以从根本上解决治安和犯罪问题，但在提高见警率、解决社区具体治安问题 上是可以有所作为的，而这些恰恰是形成群众安全感的的重要因素，也恰恰是研 究社区警务的必要性所在。 三、研究意义 社区警务的必要性在于能使公众配合建立熟人社会，通过发挥社区自治，由 社区力量在社区一定机构的牵头下自发组织起来，成为一休戚与共、和谐团结的 共同体。社区警务是充分利用社区资源改造社区人文、自然环境的系统工程。它 从强调警察的专业性转移到重视改善警民关系，广泛发动公众参与；从警察工作 随着案件走转移到以社区为单位，充分利用社区资源共同预防犯罪；从强调破案 率转变为树立多破案不如少发案的观念。彻底改变只有发了案，才到民众中去的 旧警务模式，其研究意义如下： ( 一) 研究社区警务可以提供在警民与民众间重建信任的机制与方法。 要想在警察与公民、社区之间建立良好的互助互利关系，一个重要的前提是 警察再重新赢得社区成员的信任。改革开放后曾经相当长一段时间，由于社会治 安状况恶化，公民的安全感下降，人们普遍对警察部门产生了一种不信任感，人 们总感觉警察总是高高在上，不了解他们的安全需要，不再相信警察能够给他们 提供安全保障。而研究社区警务，不仅能让人们意识到重建信任的重要性，而且 ，还能通过改善警察与社区及社区成员之间的信任关系，使警察更加关心自己所服 务的社区，他们会经常走出办公室，走到社区公众中去与居民交朋友，关心他们 的安全需要。公众也会积极配合警察工作，提供各种情报和信息，增进信任合作， 改善社区公共安全的有效供给。 ( - - ) 社区警务的研究，有利于强化公民的主动参与意识，达到消费者激励 效果。 社区警务理念的深入，改变了过去那种认为社区及社区成员只是单纯公共安 全服务的被动消费者的观念，把社区及社区成员作为社区公共安全服务的主动消 费者，是消费性生产者，同时也是协作生产者。公民不仅能够对公共安全服务做 出自己的贡献，而且还能够对警察部门提供公共安全服务的绩效进行评价，这样 也就能够发挥公民作为主动的而不是消极被动的消费者的作用，能从根本上改变 公共安全服务是政府一家之责的看法，鼓励大家一齐参与，从而收到消费者激励 的效果。 ( 三) 社区警务的研究有利于调动社会资源，弥补公共安全服务供给的不足。 社区警务突破了过去以政府或者以市场为中心提供安全服务的单中心的制 度安排，在提供公共安全服务上突出了警察、当地政府、社区成员等相关者之间 的互动，是一种复合的多中心的制度安排。它是世界各国在面临普遍存在的公共 安全有效供给不足的情况下，在警务工作实践中逐渐总结出来的一种改进公共安 全服务有效供给的一种方法。研究社区警务，有利于加深认识公共安全服务的有 效供给，需要提供者、生产者和消费者各方的共同参与。推行社区警务，其实质 就是要在社区、当地政府和警察之间建立一种互助伙伴关系，关注社区实际问题 的解决，调动一切积极因素参与社区公共安全服务，共同维护社会治安。在中国 和世界各国社区警务发展实践过程中，通过对派出所、社区保安和社区及其成员 进行合理的调动与安排，正在实现着在不同规模和层次上有效地组织生产和提供 不同的公共安全服务。而不断深化的社区警务研究，则能为此进程提供指引性的 方向与思路。 4 第二节核心概念 在探讨社区警务的涵义前，我们可以先理清一个逻辑思路以更明晰其内涵。 开展社区警务，一是因为犯罪是可以控制的，开展社区警务才有必要；二是因为 社会负有控制犯罪的责任，所以应当充分利用社区治安资源维护治安；三是因为 警务工作应当走社会化的路子，所以要鼓励民警深入社区，到群众中去做工作。 基于此，本文认为社区警务最关键的核心在于立足社区，具有机构的基层性与人 员的基础性与社会性。因此，本文将社区警务定义为以社区问题为导向，以社区 民众为导向，社区民警和社区成员共同研究和解决社区各种问题，开发运用社区 资源，改造社区环境，强化社区自卫互助，以预防犯罪、维护社区安宁为目的的 警务工作模式。它包含了人口管理、群众工作、社会服务、巡逻处警、预防犯罪、 开发社会资源及组织群防群治等诸多方面的工作内容。说到底社区警务就是向社 区挖掘潜力，形成以社区资源为基础，以社区居民为主体，以社区需要为导向， 以社区自治为特征，以社区服务为内容的社会化警务。社区建设是“依靠社区 资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、治安、环境 协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。而社区警 务建设则是通过警力下沉，强化社区警力素质，发动与组织群众参与群防群治， 实现社区治安内外良性治理的动态过程。它既包括社区警务指导理念、运作机制 等的软件建设；又包括社区警务装备配备与办公设备等硬件建设。加强社区警务 建设，关键还在于观念与机制上的改进，在于社会性的调动上。因此这也将成为 本文的关注点。 在英、美等国，关于社区警务比较有代表性的解释是以社区地理区域为基础， 视社区公众为社会治安的主体，把为社区公众服务作为主旨，社区警察紧密联系 社区公众，运用各种可以调动的社会力量，警民一起，携手共建社区和谐环境、 共创社区安宁生活的警务模式。 r 沈亚平、于骚著，社会转型与行政发展，南开大学出版社，2 0 0 5 年7 月，第2 3 页 雷鸣霞，国外社区警务浅述，公安研究，2 0 0 3 年第5 期，第8 8 页 5 在我国，传统警务模式是以管理行政手段来调动社会各方力量，维护社会治 安秩序。而新型的社区警务是要改革我们传统的工作方式和工作机制，努力实现 由“打击型 向“防范型”、由“管理型”向“服务型、由“被动型 向“主动 型 的三个转变。根据这个警务发展思路，有学者将社区警务定义为“警方与社 区能动地相互作用，共同发现和解决社区所关注的治安问题，使警方工作变原有 的反应型、被动型为超前的预防型、主动性的思想模式和方法体系。 也有学 者认为社区警务就是通过基层民警的专门工作与群众参与支持相结合，建立良好 的警民关系，广泛发动、组织和依靠广大群众预防犯罪、维护治安的一种全新的 警务模式。还有学者参照率先提出社区警务的美国休斯敦警察局“存在于警方与 社区之间的一种相互作用的过程”这样一个简约式社区警务定义，也将社区警务 定义为“警方和社区之间通过相互作用共同发现和解决社区治安问题的活动”。 这些定义突出了警察与社区相互作用的过程与终极状态，但较少描述过程与结 果是如何得以实现的。 李斌杰谷福生编著社区警务工作3 0 0 问中国法制出版社2 0 0 6 年第l 版第2 页 陈文茜对社区民警职责定位和素质要求的思考北京人民警察学院学报2 0 0 2 年第6 期 6 第三节文献综述 社区警务的警务模式在西方发展已较为成熟，其理论研究侧重于探讨警务原 则、理念、运作及其效率等。我国的社区警务起步不久，因此社区警务研究多围 绕社区警务做基础性介绍，诸如社区警务的产生、发展以及促进警民关系、警民 合作等问题进行论述。 国外社区警务研究 ( 一) 关于社区警务发展阶段的讨论 美国洛杉矶加州大学教授詹姆斯q 威尔逊认为警务的发展主要经历了三 个不同阶段：一是看守阶段：警察通过各种途径控制犯罪以达到为那些享有特权 的政府要员服务的目的；二是执法阶段：警察是打击犯罪的斗士；三是服务阶段： 警察不仅要打击犯罪，更主要的是要设法预防犯罪，提高民众的生活质量，这种 服务型警务就是我们所说的社区警务。 ( 二) 关于社区警务原则的讨论 社区警务的发展历史并不长，但早在1 8 2 9 年，英国的罗伯特皮尔爵士创 立伦敦市警察时就警务发展方向曾提出过著名的包括警察职责以及警察与公众 关系在内的“六项原则”，这六项原则强调了密切警察与公众伙伴关系的重要 性，体现了今日所倡导社区警务的特点与要求，皮尔爵士也因此被认为是“社区 警务理论的构筑者。 而特洛加诺维兹和巴克洛克斯在其所著社区警务一书中对社区警务的基 本原则作了更为完整的论述：一是重新评估谁应对公共安全负责，重新定位警察 与社区的角色及其相互关系；二是警察和社区共同决策、共担责任；三是建立新 的警务效果评估标准；四是增进警察和社区成员之间的理解与信任；五是加强以 社区为基础的改善生活质量的努力；六是灵活应对所有新兴问题；七是致力于寻 贾征刘化杰著社区治安与综合治理，中国社会出版社，2 0 0 5 年第l 版，第2 0 2 页 7 求长期的主动的方案，以处理产生社区问题的根本原因。这七个原则概括了社 区警务互动、主动、问题导向等特征，对本文有很大启发。社区警务作为主动警 务能采取多种预防手段，尽量遏制犯罪于未发之前，而被动反应式警务也即快速 反应警务，它不论如何快速，终究也是接到报案以后做出的反应，犯罪总是已经 发生了，往往损害已经成为事实。这同预防在先，而不发生案件或少发生案件， 没有造成损失或很少造成损失，有着本质的区别。 ( 三) 关于社区警务理念及要素的研究 东肯得基大学的科德那教授认为从哲学层面看，社区警务有3 个重要理念： 1 、公众参与；2 、功能广泛：社区警务认为警务不是单纯执法或打击犯罪；3 、 个人服务。从策略层面看，社区警务有三个关键要素：1 、积极交流；2 、伙伴关 系；3 、解决问题，社区警务反对专业警务模式下以案件为中心的工作方法，倡 导以解决问题为中心。 而英国社区警务改革的主要倡导者之一的约翰安德逊则认为社区警务的三 要素是公众参与、社区警察与多机构齐抓共管。 现任美国司法部社区警务服务办公室主任弗雷泽提出了社区警务“四级载 体 论：1 、逮捕罪犯；2 、预防犯罪；3 、解决现实问题；4 、改善整体生活质量。 他认为社区警务立足于解决问题，主动提前和社区推动是两大特征。 ( 四) 关于运转模式、组织管理的研究 著名社区警务专家特洛加诺维兹认为“社区警务既是一种哲学，也是一种组 织战略。在这一战略中，警察与社区居民紧密协作，以新的方式解决犯罪、犯罪 恐惧感、自然和社会失序等问题。 东肯得基大学的科德那教授认为从战略层面看，社区警务有三个重要操作概 念：1 、运转模式再定位，社区警务倡导重新定位运作模式，减少巡逻警车的依 赖，强化与公众面对面的交流；2 、预防为先；3 、注重地域，社区警务注重地域 目的在于使警官和邻里之间建立起更为密切的联系，轮班通常只是对某一时段而 孙萍，美国的社区警务战略及其启示，公安研究，2 0 0 2 年第1 2 期，第2 5 页 吴永明，美国社区警务理论，公安研究，2 0 0 1 年第5 期 熊一新，中外社区警务之比较，公安大学学报，1 9 9 9 年第1 期 孙萍，美国的社区警务战略及其启示，公安研究，2 0 0 2 年第1 2 期，第2 5 页 孙萍，美国的社区警务战略及其启示，公安研究，2 0 0 2 年第1 2 期，第2 7 页 8 不是某一地域负责，从社区警务名称看就是强调地域而不是时间或功能。他还认 为，从组织层面看社区警务有二个核心要素：1 、结构；2 、管理：包括使命、战 略计划、引导与激励等。 二、国内社区警务研究 在我国理论学界，随着社区警务模式的普遍开展，其理论研究也正如雨后 春笋般涌现出来，他们或在介绍西方成功警务模式的基础上，“他山之石可以攻 玉”；或立足本土，从群众工作，从治安资源挖掘等角度研究社区警务。 ( 一) 关于警民关系问题 现有的论述多涉及社区民警如何开展群众工作的问题，如王雪晴、陈文茜等 学者，他们提倡“在警察与公众之间构建一种理解、支持、沟通、协作的新型的 社区关系社区民警必须要有新的角色定位，站在与公众平等、互利的对等地 位，以人为本，与社区的方方面面沟通、交往，最大限度地取得理解和支持、协 商和合作”。又认为“搞好宣传、多做实事，运用公关手段和技巧，通过传播 媒介向公众宣传、推销自己”，把警民关系视为一种讲究技巧、艺术与情操品德 的公共关系，着重从为民服务方面去阐释。本文认为如此运用公共关系固然能够 树立起某个个体成功的典范，但要完全解决问题还应首先从工作机制上改变，从 规范的工作责任上构建，确立明晰的工作机制与框架作为公共关系运作的载体与 平台，既保证运作的规范性与有序性，又能确保运作的整体性与推广性，真正树 立起警民公共关系运作的品牌与为民服务的单位理念。 ( - - ) 关于调动社会资源，建立合作机制问题 现有文献对如何调动社区居民，加强警民合作有较充分的论述，如乔健、王 淑荣等学者认为，“培养社区意识，充分发挥社区意识对社区警务建设功能支持 作用，通过持续有效的社区动员和社区教育，使社区居民产生内在的主动参与社 区警务意识，在了解社区警务工作的基础上，进而积极参与和支持社区警务建 孙萍，美国的社区警务战略及其启示，公安研究，2 0 0 2 年第1 2 期，第2 8 页 千雪晴，社区民警构建新型社会关系的思考，武汉公安十部学院学报，2 0 0 4 年第4 期 陈文茜，对社区民警职责定位和素质要求的思考，北京人民警察学院学报，2 0 0 2 年第6 期：第3 2 页 9 设”。还有学者认为“要重新唤醒民众参与维护社会治安的欲望，就必须把原属 民众的权利与义务复归于民，并通过多种方式加以引导、激发，使之复活并焕发 出生机和活力。 有些文献则从利用与发展旧有的治保会、治安联防队伍等方面 对调动社区治安资源进行论述，认为培植辅助警力有利于缓解警力不足、减少财 政支出。本文在借鉴这些理论研究的基础上，提出整合资源比新建资源在社区治 安治理上更有效，除专业辅助警力可增加与调动外，还应考虑社区民警与其他职 能部门以及社区民警与其他警种间的合作配合和资源共享问题。如人口管理是警 察的职责之一，但现实中不少城市成立了出租屋管理或流动人口管理办公室，那 么社区警察就不需再事事亲为，通过警察与这些职能部门的合作能达到事半功倍 的功效。因此问题的关键一是要突破部门利益的框框，挖掘与构建和其他职能部 门以及公安机关内部各警种间共享资源的合作机制。二是还应考虑面对社区管理 的新形势，调动与利用物业管理公司或其他居民自治管理委员会等现成治安资 源，既是公民已付费的物业服务或自愿掏钱组建的其他管理服务，就有如公民履 行纳税义务而享有警察公共服务一样，调动社区服务力量也更合乎实际与顺理成 ：6 5 阜o ( 三) 关于社区民警考评与激励问题 当前较多文献在构建社区民警的考评与激励体系时着重考虑了群众的角度， 如胡志刚等学者认为，“实行社区居民评警制，把民警工作置于群众监督之下， 制作对社区民警工作评议栏，每月组织一次测评，请群众对社区民警的工作满意 程度进行打分”，“社区民警的考核奖惩机制中必须要特别强调民警的群众工作能 力。只有这样，社区民警才可能静下心来搞基础工作。对于社区民警的群众工作 能力强不强，应从两点来考查：有没有群众基础，警民关系是否融洽；群防群治 组织的建立、完善和指导情况。由群众参与考评，对扎根基层工作的社区民警 无疑能起到很好的激励与鞭策作用，但在有合理的考评后，在当前警察待遇与职 级挂钩的现状下，社区民警的待遇如何能体现他们工作的好坏及他们的动力激 励? 本文试图从工资待遇与工龄挂钩，不再受基层职务级别限制出发，构建起适 合社区警务发展的社区民警考核激励机制以解决以上问题。 乔健，基层民警对现代社区警务机制理念的诠释，公安教育，2 0 0 6 年第1 期：第3 5 页 王淑荣，论社区民警在社区安全防范中的作用，北京人民警察学院学报，2 0 0 4 年第6 期；第5 7 页 扼拥i j ，蝴岖目酾粥洪惩啡啪，刚i 膳商鬃韩荆学眩粼，2 0 ( 3 5 年1 2 月：第8 6 页 l o 第四节研究的基本思路及方法 本文针对广州市社区警务发展存在的偏颇，结合当前警务建设时弊进行实证 分析，试图用一种全新的社区警务发展理念及运行机制，通过提高社区民警素质、 界定社区民警职责以及改革社区警务组织架构等途径诠释社区警务发展的新对 策。 一、研究的基本思路 本文主要从4 部分对社区警务建设进行研究，首先是在导论部分提出深化社 区警务研究所需解决的几个问题，简要涵括其发展的历史背景与意义，在此基础 上，借鉴其他学者对社区警务的概念界定，提出自己对社区警务内涵的理解，给 出社区警务初步的一个整体印象。然后才阐述广州市社区警务建设的历程、现状， 及与国外社区警务发展的对比分析。并根据现状中的种种表象，归纳出我市社区 警务建设中存在的警务职责界定、治安防范资源调动、社区民警素质与激励考核 等问题，在分析存在问题背后的原因后，进一步提出了自己对社区警务发展对策 的构想。 一是要明晰职责，改革组织架构与优化警力配置。提出要纠正“有困难找警 察”、泛用警力干预群体性事件等的理解偏颇，厘清社区民警职责。而加强社区 警务建设并非如公安部门要求的务必增加警力，现在的问题是“不患寡而患不 均 ，要优化警力资源配雹，重新分配警力资源。重要的是改变“一区一警 模 式，改革派出所组织架构，实行“一区多警”。 二是要向社会挖掘治安防范资源，建立资源共享机制。社区民警的优劣不在 于是否把社区方方面面的工作都做好了，而在于是否能在维护社区治安方面，组 织牵头、发动各方力量利用好社区治安防范资源，取得“一两拨千斤”之功效。 三是要提高社区民警素质门槛，建立考评与激励机制。社区警务工作的社会 性与综合性，必然要求提高社区民警准入的素质门槛。按照威廉姆法利等社会 工作研究者的观点，“社区组织者应具备联系群众的能力、分析问题的能力、落 实资源的能力、发现改变潜力的能力，以及创造有效的组织结构以解决问题的能 力。 而当前社区民警老、弱的素质现状与这种要求差之甚远，因此从发挥人的 主体作用出发，提高民警素质是社区警务建设的根本。 四是要密切警民关系，开展社区警察公共关系。密切警民关系不是单靠个人 的某个行为，而是要从制度上建立警民公共关系的畅通机制，以机制保障警民关 系建设的持续性、广泛性，增强社区居民间的亲切感、归属感与自豪感等认同感 情，真正实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务总体目标。 二、研究方法 本文主要采用实地调查、文献梳理、数据统计汇总与案例分析、对比分析等 途径和方法进行研究。为了解广州市社区警务室的建设与运作情况，笔者挑选了 越秀区、海珠区以及黄埔区等多个社区进行实地调查、访谈，查看了他们的软硬 件配套装备，与社区民警进行了问答式的访谈与交流，取得了较丰富的第一手资 料。在文献梳理方面，笔者对收集到的社区警务文献，首先将其梳理为学者研究 型与警务工作实践型两类。对于前者，笔者更多地从理论、理念与思路启发方面 去借鉴；对于后者，笔者则多侧重于他们深处社区警务工作实践的职务优势，可 以从旁观者的角度剖析与借鉴当前好与不好的做法，好与不好背后的原因以及可 以更好的思路与走向。以此也较好实现了理论与实践相结合、相指导。 美 o 威廉姆法利、拉里j 史密斯等著隋玉杰等译社会工作概论第九版中国人民大学出版 社2 0 0 5 年3 月第1 2 2 页 1 2 第二章广州社区警务的发展、现状及与国外社区警务 对比分析 广州是较早进行社区警务建设的城市之一，在全国2 0 0 2 年全面实施社区警 务战略的背景下，为适应社会治安治理结构的形势要求，广州也成为了社区警务 推进较快的城市之一，在硬件与软件建设上进行了积极探索，取得了一定成效。 但与社区警务发展较成熟的国外相比，还有一定差距。 第一节广州社区警务的发展历程 广州社区警务的前身可以追朔到上世纪五、六十年代，当时提出的“专门工 作与群众路线相结合”的群众工作原则，要求人民警察“从事治安基础工作，必 须密切联系群众，关心群众疾苦，努力为群众办好事，使自己成为群众的贴心人”。 1 9 7 8 年8 月召开的第三次全国治安工作会议进一步提出了治安工作要实行“党 委领导、依靠群众、预防为主、管理从严、及时打击、保障安全”的方针，这一 方针蕴含了现代意义社区警务的内涵，广州当时已经有联系责任区的“片警”， 只是他们工作在派出所，不会驻点社区以及专职从事社区治安防范工作，但不失 为广州社区警务发展的萌芽。 一、广州社区警务发展的背景 八十年代改革开放后，社会治安形势日趋严峻，为稳定社会治安秩序，1 9 8 3 年中央做出严厉打击严重刑事犯罪的决定，广州作为改革开放的前沿阵地，由于 流动人口多，治安任务更为严峻，因此严打的理念也更加深入人心。然而，连续 多年的严打斗争，不仅使公安机关疲于奔命，而且治安形势恶化的趋势也未得到 有效遏制，这引起了包括广州在内的全国警界的重视并进行了深刻反思，感到只 有强化基层基础工作，才能从源头上遏制犯罪。 在1 9 9 7 年、2 0 0 2 年先后两次召开的全国公安派出所工作会议上，实施社区 警务作为新时期我国警务改革和创新的战略性措施被正式提进议程。1 9 9 7 年4 月在苏州召开的全国派出所会议，确定了改革和加强派出所的基本思路，对我国 派出所的职能重新定位为管理与防范，着眼于辖区整体防控网络建设，掌握社情 动态，预防各类案件的发生，减少辖区内实有人口的违法犯罪。苏州会议还提出 将刑侦破案与社区基础工作职能分开，派出所恢复专职社区警察工作的角色，标 志着我国的社区警务工作正式纳入发展轨道。广州市此时也以创建安全文明社区 为突破口，开始了以防范工作为主的社区警务工作。 2 0 0 2 年3 月在杭州召开的全国公安派出所工作会议，明确警力向社区延伸， 确立了到2 0 0 5 年在全国范围内普遍推行社区警务的战略目标。随后，公安部于 2 0 0 2 年6 月作出了关于改革和加强公安派出所工作的决定，要求公安派出所 坚持专门工作与群众路线相结合的方针，改革警务机制，积极实施社区警务战略。 广州市按照该决定的基本要求，以社区为依托，优化警力配置，明确工作职 责，规范警务运作，尽量下沉警力，警务前移。特别是在2 0 0 3 年1 1 月第二十次 全国公安会议召开后，根据中共中央“要积极实施社区警务战略，建立起与新型 社区管理机制相适应的社区警务机制”的决定精神，广州市以街道居委、行政村 等为单位设置的社区警务室相继建立并完善，社区警务此时在全国已渐趋发展成 熟。 二、广州社区警务发展的历程 广州市社区警务建设自2 0 0 2 年1 0 月实施以来，由简单的一间室、一张台开 始，逐步建立、充实和发展。第一阶段是硬件设施到位。在每一个社区以或独立 或合署办公等形式建立了社区警务室等，每一个警务室配备了一名社区民警；第 二阶段是硬件建设达标，此阶段一直持续到2 0 0 3 年1 2 月广州市社区警务室建设 全面完成。在此期间，主要是统一了办公设施，统一了外观标识；第三阶段是软 1 4 件建设规范化，提倡一区多警，统一了台帐，规范了业务操作流程，严格管理， 按照公安部2 0 0 6 年初制定的“基层基础建设三年规划”，进一步提出了强化社区 警务建设，积极探索新的警务工作运行机制，并强化了社区警务在全部公安工作 中的基础性地位。第四阶段是实现机制创新。2 0 0 6 年9 月1 9 日，公安部发布关 于实施社区和农村警务战略的决定( 公安 2 0 0 6 5 号) ，广州市按照实事求是、 因地制宜的原则，进一步推进警力下沉、强化基层、警民携手的新型社区管理机 制。在软件上初步探讨了工作形式、工作机制等制度配套，实行了弹性上班工作 机制，建立了实有人口动态管控机制，加大了社区防范工作力度，积极宣传社区 民警先进典型，进一步加强了社区警务建设。 三、广州社区警务建设取得的成效 社区警务建设开展以来，广州市公安的基层基础工作得到了加强。过去远离 基层的公安机构现在增加了一个个扎根居民社区的警务室。且根据荔湾公安分局 督导组的暗访调查，社区民警每周下社区的时间平均为3 5 个小时，充足的工作 时间保障了社区基础工作的加强，全市治安状况持续好转。以荔湾区为例，2 0 0 6 年全区共立刑事案件7 2 1 6 宗，与2 0 0 5 年8 3 2 9 宗同比减少1 1 1 3 宗，下降1 3 4 ，其中“两抢”案2 1 2 3 宗，同比下降2 9 5 ，盗窃案3 8 3 3 宗，同比下降7 ( 如图1 ) 。全区1 9 3 个社区中可防性案件同比下降的有8 3 个，占总数4 9 3 ， 其中6 个社区实现了零发案目标。2 0 0 7 年上半年，全区1 9 3 个社区中，可防性 案件下降的社区有1 3 8 个，占总数7 1 ，其中零发案社区有1 7 个。具体到社区 我们还可看一组数据：2 0 0 6 年越秀区大新派出所内的濠畔中、大新中、大德中、 玉带濠四个社区，刑事案件和入屋案件发案数共计分别为1 2 0 宗和4 0 宗，而2 0 0 5 年则分别为1 4 6 宗和5 2 宗，同比分别下降了2 1 7 和3 0 。 2 0 0 5 2 0 0 6 “两抢”案件盗窃案件其他刑事案件 图1 ：荔湾区加强社区警务建设后的发案情况对比图 资料来源：2 0 0 7 年广州市社区警务简报。 除发案数减少外，加强社区警务建设的另一明显成效是可防性案件( 特指如 盗窃、抢夺等可防备的案件) 的破案数大为提高。我们可以治安状况适中、较具 代表性的海珠区琶洲派出所辖下社区有关数据举例说明： 表1 ：海珠区琶洲派出所辖下社区2 0 0 6 年6 月份可防性案件表 可防性案件 社区名称 发案数破案数 南园居社区 13 琶洲西南社区 61 l 琶洲东北 77 黄埔南社区 81 0 黄埔北社区 37 磨碟沙南社区 32 磨碟沙北 1 05 新洲社区 44 广渔社区0 2 石基社区 20 雅郡花园 o0 资料来源：根据海珠区琶洲派出所有关统计报表整理。 1 6 0 0 o o 0 o 0 0 o o 0 o o 0 0 0 0 0 0 5 0 5 o 5 o 5 o 5 4 4 3 3 2 2 1 l 如表l 所示，在开展社区警务的许多社区，对可防性案件基本是发案多少破 多少，在南园居、琶洲西南等社区，甚至尚未发案，却通过扎实的社区防范工作 将犯罪消灭于萌芽状态，由此出现了破案数高于发案数的情形。 第二节广州社区警务建设的现状 由于财政实力尚可，广州的社区警务建设具备了较好的客观条件。到2 0 0 6 年9 月全市2 4 9 8 个居( 村) 委会中，建成社区警务室1 8 1 7 间，全市共配备社区 民警2 1 2 8 人，基本实现了一区一警，只是仍有3 7 0 个位置较偏远或财力有限的 居( 村) 委会未能普及社区民警。以下将从四方面分析广州社区警务建设的现状。 组织架构及社区警力配置 广州的社区警务室由公安派出所依区公安分局、县级市公安局授权管辖，就 社区警务作为警务发展战略的业务指导而言，则隶属户政处管理。因此，广州社 区警务纵向的组织架构最上级并列的有两个：一个是区公安分局、县级市公安局； 另一个是市公安局户政处、在这个非金字塔架构的中间是派出所，再下即是社区 警务室( 详见图2 ) 。但就社区民警而言，他首先受社区警务片片长的指导，接 着是受社区民警中队队长的领导，既而是副所长、所长，还有户政科处、公安分 局领导等等的领导，层级很多。在横向的组织架构上，社区警务室尽管与居委会、 小区物业管理公司有着千丝万缕的关系，但由于关键的人、财关系互不隶属，社 区警务室与居委会还处于初级协作关系，与物业公司的关系属于“友好的业务合 作”，没有强制约束力。按照广州市公安部门的有关规定，警务区是社区民警执 行社区警务的基本单元，每个警务区设置一个社区警务室，原则上对应政府行政 社区或行政村设置，也可根据辖区面积、实有人口和警力配置等情况，酌情增加 或减少社区警务室设置数额。广州市公安局社区警务通则第6 6 条规定：社区 1 7 民警担任社区居民( 村民) 委员会党支部副书记、副主任或主任助理，依靠警务 区居民( 村民) 委员会开展治安防范。但在笔者的调查中，有社区民警反映：规 定的初衷是为了更有利于调动居委会资源参与社区警务。但社区民警作为行使国 家公权的公务员，这与民选的居委会性质相悖，因此执行起来并不顺当，与居委 会的关系很难融合成密切一体。 图2 ：广州市社区警务组织架构图 在社区警力配置方面，广州的现状是全市社区民警占全市民警总数的7 4 ， 占派出所民警的2 3 6 ，但社区警务工作则约占派出所工作量的5 0 至6 0 ， 社区民警数与工作量相比偏低，与管辖人口相比更是严重偏低。以下图3 以越秀 区部分社区民警室管辖的户数及常住人口数为例说明： 圈 i 一常住人口刻 1 6 0 0 c 1 4 0 0 c 曩 1 2 0 0 c f 1 0 0 0 c 自 8 0 0 c 盯 0 g ： 6 0 0 c 一j 一 i 一 j 一 4 0 0 c f ： 羽羽f f l 丹 2 0 0 c 莨 c n i l m r , d* 一 雅付塘莲仡井华侨新盛福社 三日艮，五羊东 社区社区村社区区 社区社区 i 户数 1 6 5 1 1 5 0 01 11 82 4 8 54 8 4 91 3 4 2 l 一常住人i j 数 5 5 8 4 4 6 5 23 4 8 98 2 4 61 4 4 6 44 6 0 3 图3 ：部分社区民警室管辖户数及常住人口图 资料来源：2 0 0 7 年j 州市社区警务简报数据汇总。 从图3 可以清晰看出，社区的警力配置都达不到1 0 0 0 户、3 0 0 0 人口配一名 民警的要求。哪怕是最少户数的华侨新村社区，其数目也超出了1 0 0 0 户的指标， 而就人口数而言，上述社区的常住人口数都远远超过3 0 0 0 人，还不包括流动人 口。 另外由于各区财力悬殊，社区警务室建设的情况也因公安经费的迥异而不 同。越秀区建设社区警务室2 7 2 间，其中标准警务室2 4 9 间，简易警务室2 3 间， 合署办公警务室为1 8 5i h j 。黄埔区区财政为全区2 4 个警务室安排了1 1 4 万元作 为社区警务室建设，并鼓励企事业单位、个人支持社区警务室建