（公共管理专业论文）bot模式投资基础设施项目中政府的作用研究.pdf

中文摘要 由于我国经济的快速发展，城市规模不断扩张，城市集聚的人口也快速膨胀， 城市化的发展对城市交通、城市供水、污水处理等城市基础设施也提出了更高的 要求。这就使“十一五”建设任务更加繁重，建设资金紧张的矛盾进一步加剧。 随着我国经济体制改革的迸一步深入，围绕解决城市基础设施建设和管理中 存在的深层次矛盾和问题，需要不断完善市场化改革政策，引入市场竞争机制， 提高基础设施运行效率，降低社会服务价格。迸一步开放投资市场，完善规范政 府监管制度，鼓励和引导国内外资本投资城市基础设施建设，促进投资主体与融 资渠道的多元化。因此采用包括b o t 模式在内的多种渠道筹集基础设施建设资 金，将是必然的趋势。 根据上述情况，本文拟通过理论分析和实证分析的方法，以b o t 模式为研究 的对象，从b o t 的相关概念谈起，结合投资基础设施建设的历史进程和有关公共 产品的理论说明b o t 模式是在基础设施建设领域建立政府与市场合作关系的一 种合理的选择。 b o t 模式在中国的应用只有二十几年，通过它在我国发展实践的梳理，从b o t 项目管理各个阶段中政府所发挥的管理职能，我们可以得出这样一个结论：即政 府在b o t 项目中扮演着项目的策动者、规划者、管理者、合作者和最终所有者的 角色，并通过法律的修正、政策的调整和政府内部管理体制的完善来发挥关键的 作用，从而使b o t 项目能够成功的实施。 基于b o t 模式建设基础设施项目的特点和政府在b o t 项目中的关键作用，本 文将建设并完善的法律体系、配套的城市基础设施建设管理体制、政府的保证机 制作为b o t 模式建设基础设旌项目成功的关键因素进行研究和分析，这些关键因 素进一步论证了本文的观点，政府在b o t 项目中的关键的作用是通过其对相关法 律的修正、政策的调整和政府内部管理体制的完善来实现的。 最后本文通过对b o x 项目中的财务可行性、特许经营权的期限决策、风险管 理中相应的技术手段的运用来优化b o t 项目的管理，以建立和完善具有我国特色 的b o t 模式。 关健词：b o t 模式、基础设施、政府作用、保障因素 中图分类号：f29 a b s t r a c t a l o n gw i t ht h ei n c r e a s i n gc o n t r o lo ft h eg o v e r n m e n to v e ri n v e s t m e n te n v i r o n m e n t a n de n l a r g i n gr e q u i r e m e n t sf o rl a r g e s c a l ec o n s t r u c t i o no fi n f r a s t r u c t u r e ，i ti s u r g e n tt oi n t r o d u c ea ne f f i c i e n ti n t e r n a t i o n a le c o n o m i ca n dt e c h n i c a lc o o p e r a t i o n s t y l e i nc h i n a ，i n f r a s t r u c t u r eo ft r a n s p o r t a t i o n ，e n e r g ya n dr e l e v a n ti n d u s t r i e s i st h eb o t t l e n e c kt os e t b a c kn a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t 。t h e r e f o r e ， f o r e i g ni n v e s t o r sa n ds o c i a lc a p i t a ls h o u l db ec o n d u c t e dt oi n f r a s t r u c t u r ea n d r e l e v a n ti n d u s t r i e s t h eg o v e r n m e n th a si s s u e das e r i e so fc o r r e s p o n d i n gp o l i c yt o e n c o u r a g es i n e - f o r e i g nj o i n tv e n t u r e ，s i n o f o r e i g nc o o p e r a t i v eb u s i n e s sa n dw h o l l y f o r e i g n o w n e de n t e r p r i s e st oi n v e s ti ni n f r a s t r u c t u r ea n db a s i ci n d u s t r i e si nc h i n a ， e s p e c i a l l yt oe n c o u r a g et h e mt oa d o p tb u i l d - o p e r a t e t r a n s f e r ( b o t ) m o d et oi n v e s ti n u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，w h i c hw i l lb r i n gn e wm o t i v ep o w e ra n dp r o v i d em o r ed e v e l o p m e n t o p p o r t u n i t i e sf o ri n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，a sm e l la se c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t t h em a i nc h a r a c t e r i s t i c so fb ( ) tp r o j e c tf i n a n c i n gi st h a t ，t h eg o v e r n m e n t a u t h o r i z e st h ec h a r t e dr i g h tt oal i c e n c e dp r o j e c tc o m p a n yw h i c hw i l lb u i l d o p e r a t e t h ep r o j e c ta n dg a i np r o f i tw i t h i nt h ec h a r t e dp e r i o da n dt r a n s f e r rt h ep r o j e c t t ot h eg o v e r n m e n ti nc h a r g eo ff r e et i 1 1e x p i r yd a t e t h eg o v e r n m e n tp l a y sa n i m p o r t a n tr o l ei nb o tp r o j e c tf i n a n c i n g d u r i n gt h ep r e p a r i n gp e r i o d b u i l d o p e r a t e p e r i o da n dt r a n s f e rp e r i o d ，t h eg o v e r n m e n tj o i n si n t h e8 0 tp r o j e c tf i n a n c i n g a c t i v e l ya n dt a k e s as e r i e so fm e t h o d s c a nl e a dt h eb o tp r o j e c tt os u c c e s s t h i st h e s i si sa b o u tt h er e s e a r c ho nb a t h e r e t h e a u t h o rt r ie s t oc o n b i n e t h e o r i e sa n dp r a c t i c et od ot h er e s e a r c h a f t e ra n a l y z i n gt h eh i s t o r yo f i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n dr e s e a r c ha c h i e v e m e n t s ，t h et h e s i sa p p r a i s e st h e s t a t u so fb ( y rm o d ei n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ti no u rc o u n t r ya n dm a k e sr e s e a r c hi n t o k e yf a c t o r so f y rp r o j e c t ss u c c e s s i nt h el a s t ，t h i sa r t i c l ed e f i n e st h ep o s t i o no ft h ep r o b l e m si nt h e8 0 tm o d e p r o j e c ta b o u tb a s i ci n s t a l l a t i o nc o n s t r a c t i o na n ds u m a r i s e st h er o l eo fg o v e r n m e n t i nt h ep r o j e c ta b o a tb o tm o d ef o rb a s i ci n s t a l l a t i o nc o n s t r a c t i o n ，a n dg i v e ss o m e a d v i c ea n ds u g g e s t i o n si ns t r e n g t h e ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n ti n y rm o d ea b o u tb a s i c i n s t a l l a t i o nc o n s t r a c t i o np r o j e c t k e yw o r d ：b o tm o d e ；i n f r a s t r u c t u r e ；g o v e r n m e n tr o l e ：k e yf a c t o r c l c ：f 2 9 4 论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进彳亍的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名； 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即；学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：造篷塑导师签名：耋叁挞日期：! 乙：呈 刖舌 一、研究背景 进入2 l 世纪，中国经济迅速发展，“西部大开发”战略正在实施，中国己 经正式加入w t o ，使得中国的投资需求将有大幅度的增长。为创造更好的投资环 一一螺同时提供更高水平的公共服务，基础设施将首先得到更为广泛盼、规模更大一 的建设。以电力、供水及污水处理和高速公路为例：“九五”期问，由于电力市 场出现暂时性的需求下降，减缓了电源建设速度。“十五”以来，随着电力需求 的回升和持续增长，以及“西电东送”战略的实施，新建和待建的电源数量迅猛 增长，建设资金需求将会大幅度增加。中国城市化建设进程的加快、人民生活水 平的提高、以及“南水北调”等一系列水资源优化配置的政策的实施，加快了城 市供水行业的发展。环境污染问题越来越引起全社会的广泛重视，加上水资源的 日益缺乏，使城市污水处理设施的建设规模将迅速扩大。我国在基本完成了两纵 三横的国道主干线建设后，待建和规划的次干线、支线的公路建设规模和数量更 大。另外，垃圾处理、城市轻轨、天然气管道、城市停车设施等建设项目的资金 需求也很大。 国家发改委网站最近公布的资料显示：2 0 0 5 年，我国城市交通基础设施建 设及改造、城市环境保护基础设施建设、城市供水设施改造及节水设施建设，以 及重点流域与区域污染治理等方面均取得了重大进展，但也存在着一些问题。随 着我国经济的快速发展，城市规模不断扩张，城市集聚的人口也快速膨胀，城市 化的发展对城市交通、城市供水、污水处理等城市基础设施也提出了更高的要求。 这就使“十一五”建设任务更加繁重，建设资金紧张的矛盾进一步加剧。 随着我国经济体制改革的进一步深入，围绕解决城市基础设施建设和管理中 存在的深层次矛盾和问题，要不断完善市场化改革政策，引入市场竞争机制，提 高基础设施运行效率，降低社会服务价格。进一步开放投资市场，完善规范政府 监管制度，鼓励和引导国内外资本投资市政公用设施建设，促进投资主体与融资 渠道的多元化。因此采用包括b o x 模式在内的多种渠道筹集基础设施建设资金， 将是必然的趋势。 二、研究目的和意义 b o t 是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式，是典 型的政府和私人之间的伙伴关系。国家财政资金和先进技术管理经验的缺乏以及 其他的约束条件使很多国家的政府转向了向私营组织寻求丌发建设基础设施的 资金，b o t 项目融资以其独有的特点，有效地吸引急需的资金用于基础设施建 设，帮助政府减轻政府财政负担，又使陔础设施项目有效地向公众提供服务，满 足公共利益的需要。 从世界范围来看，b o t 运用当中既有成功的案例，也有失败的案例。通过对 这些案例的研究分析，政府作为项目的发起人，在创造这些必须条件和巩固这种 合作关系的过程中扮演着关键角色。一方面政府必须营造有利的投资环境，使投 资者觉得可以从中获取一定的具有吸引力的收益；另一方面，政府必须保证项目 得以有效地实施，并能够提供良好的服务。 因此，在b o t 项目融资中，政府的作用是至关重要的，任何一个成功的b o t 项目都离不开政府的支持和参与，只有政府在b o t 项目中发挥了积极的作用， 才能保证b o t 项目的成功实施，实现政府与投资经营者的双赢。 上世纪8 0 年代中前期，深圳沙角b 电厂采用b o t 方式实施建设，成为中国 有史以来的首个b o t 项目，一时间引起了国内外业界的广泛关注。二十多年来， b o t 在中国得以稳步推行与发展，不但形成了内、外资b o t 项目同时并进的局面， 而且成为中国公司拓展国际承包市场工具。中国推行b o t ，既有成效与经验，也 有问题和不足，所以研究政府在b o t 模式投资基础设施项目中的作用对于理解在 基础设施的建设管理领域中的政府与市场的关系，推进我国城市基础设施建设的 市场化改革，解决城市基础设施建设和管理中存在的矛盾都有重要的意义。 三、研究思路和方法 根据上述情况，本文拟通过理论分析和实证分析的方法，以b o t 为研究的对 象，从b o t 的相关概念谈起，结合投资基础设施建设的历史进程和有关公共产品 的理论说明b o t 模式是在基础设施建设领域建立政府与市场合作关系的一种合 理的选择。 b o x 模式在中国的应用只有二十几年，通过它在我国发展实践的梳理与实际 案例的分析，从b o t 项目管理的各个阶段中政府所做的支持作用，我们可以得出 这样一个结论。政府在b 0 r r 项目中扮演着项目的策动者、规划者、管理者、合作 者和最终所有者的角色并通过法律的修正、政策的调整和政府内部管理体制的完 善来发挥关键的作用，从而使b o t 项目能够成功的实施。 基于b o t 模式建设基础设施项目的特点和政府在b o t 项目中的关键作用，本 文将建设并完善的法律体系、配套的城市基础设施建设管理体制、政府的保证机 制作为b o t 模式建设基础设施项目成功的关键因素进行研究和分析，这些关键因 素进一步论证了本文的观点，政府在b o t 项目中的关键的作用是通过其对相关法 律的修正、政策的调整和政府内部管理体制的完善来实现的。 最后本文通过对b o t 项目中的财务可行性、特许经营权的期限决策、风险管 理中相应的技术手段的运用柬优化b o t 项目的管理，以建立和完善具有我国特色 的b o t 模式。 四、论文的框架 i前言 i j + i b c r r 模式的理论基础和发展实践 1 l l b0 r r 项目实施过程中政府的作用 上 l政府对b 0 r r 项目的保障机制分析 1 l i政府对b o t 项目管理的优化 上 l结束语 i 第一章 b0t 模式的理论基础和发展实践 第一节b o t 模式基本概念及特征 一、b c r r 的相关概念 b o t ( 英文b u i l d o p e r a t e - t r a n s f e r 的缩写) 即建设一经营一转让，一般是指 政府通过合同把一定期限的特许专营权授予企业，许可该企业融资、建设和经营 特定的公用基础设施，以及通过向用户收取费用或者出售产品以清偿贷款、回收 投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施应无偿地移交给政府。 一个典型的b o t 项目可由下列框图来表示：o 股 设计 图1 1b o t 框架运营图 或财团 b o t 的概念已有上百年的历史。主要起源于矿、石油、天然气等自然资源 的开发项目。自1 9 8 4 年土耳其首相t u r g u to z a l ( 奥扎尔) 首次将b o t 应用于土 耳其公共基础设施项目的私有化过程中后，引起世界各国尤其是发展中国家的关 注和应用，是近2 0 多年来国际上流行的为大型项目筹资而采取的一种国际融资 方式。 目前，在世界上的许多国家中有大量的b o t 项目正在实施，比较有代表 “s w $ t e l n ，b u i l d o p e r a t e t r a n s f e r ( b 凹) ar e - e v a l u a t i o n ，t h ei n t e r n a t i o n a lc o n s t r u c t i o nl a w r e v i e wp t 2 1 9 9 4 ：1 0 3 p 2 雷蕾，n l 潇舟，龙了泉b o t 融资方式在基础设施建设中的运用向业时代学术评论，2 0 0 6 ( 1 ) ：4 6 负 3 ：守清项目融资b o t 的戍用项目管理技术，2 0 0 3 ( 4 ) ：5 1 兜 性的项目有土耳其的火力发电厂( 现代世界第一个b o t 项目) 、菲律宾的诺瓦斯塔 电厂( 国际上公认的第一个成功b o t 项目) 、中国的沙角b 电厂( 现代世界第一个 成功移交的b o t 项目) 和来宾b 电厂( 中国第一个国家级批准的b o t 项目) 、英法 之间的欧洲隧道( 世界上最大的b 0 r r 项目) ，以及马来西亚的南北大道、泰国的曼 谷公路和轻铁、澳大利亚的悉尼隧道和英国的曼彻斯特轻轨等等。 关于b o t 方式的含义目前有以下几种观点。 第一种，认为b o t 方式是一种工程承包方式。其往往由外国专业的承包机构 完成工程并进行经营管理，b 0 r r 方式相当于一种“涉外承包合同”，不过其与一 般的工程承包不同，即履行期较长、风险较大等。o 第二种，认为b o t 方式是一种项目融资形式。项目融资在实践中不断被发展 和完善，比较成熟的模式就是b o t 方式。o 第三种，认为b o t 方式的本质是一种直接投资方式，并且是在政府特许权基 础上的投资方式。b o t 方式从理论上讲，是由私营企业参与基础设施投资，而不 限定私营企业的国籍，尤其是在发达国家，如英法海底隧道的股本投资就是在两 个国家筹集的。但在发展中国家，一般将其认为是吸引外资投向本国的基础设施 的有效方法，而将其视为一种国际直接投资方式，并限制本国民营企业的参与。 笔者认为b o t 方式是一种新型的投融资方式，即将私人资本引入到政府传统 垄断经营的基础设施领域，由政府授予项目公司特许经营权，投资者通过项目公 司在基础设施建成后，对基础设施在特许期内进行直接经营管理活动从而收回投 资并获取利润，因此具有投资方式的典型特征。b o t 方式实质上是政府在一定时 期内，通过公益事业私有化来解决用于不断增长的、耗资巨大的公共基础设施方 面的财政预算。 b o t 模式有b o t 、b o o t 、b o o 三种基本形式和b t 、b l t 、r o t 、t o t 等1 0 多种 演变形式。在我国，b o t 项目原来主要是我国地方政府与外国私人资本或商业资 本的特许权协议项目，是吸引外资进行国内基础设施建设的一种手段，所以我国 的8 0 t 投资方式也称作“外商投资特许经营项目”。近年来，随着国内私营民 营资本的增多以及国企的改制等，越来越多的国内企业涉足b o t 项目，因此，这 类项目统称为“特许经营项目”。 b o t 是狭义项目融资的一种典型方式。所谓狭义项目融资是指：基于项目资 产的债权人对债务人抵押资产以外的资产没有追索权或仅有有限追索权的融资 ”l 。伟红b o t 方及相关往律问题初探兰抖j 学刊2 0 0 4 ( 2 ) ：11 7 贞 2 余劲松土编中国口外绎济泣律问题新探武汉人学出版祉1 9 9 9 ：4 2 6 负 9 范剑虹固m 、投资止导读浙江人学“j 版札2 0 0 0 ：1 3 7 贞 。卢炯星中圉外向投资往问题研究法律h ：版杜，2 0 0 1 ：2 9 4 兜 5 活动( 即“通过项目融资”) ，是相对于广义的项目融资( 为特定项目的建设、收 购以及债务重组进行的融资活动) 而言。 二、b o t 的基本形式及其演变 如前所述，b o t 是一种统称，共有3 种基本形式和l o 多种演变形式：o b o t 的基本形式 b o t ( b u i1 d 0 p e r a t e - - t r a n s f e r ，建造一经营一移交) ：最基本的b 0 r r 。 b o o t ( b u i l d o 哪o p e r a t e - - t r a n s f e r 。建造一拥由一经营一移交) ：项 目公司既有经营权又有所有权，可使项目的产品服务价格较低，但特许期比 b o t 长。 b 0 0 ( b u i l d 咖o p e r a t e ，建造一拥有一经营) ：不移交，项目的产品 服务价格更低、特许期更长。 b o t 的演变形式 b t ( b u il d - - t r a n s f e r ，建造一移交) b o o s t ( b u i l d 伽n o p e r a t e - s u b s i d y _ _ t r a n s f e r ，建造一经营一补贴一 移交) r o t ( r e h a b i l i t a t e - 。| p e r a t e - - t r a n s f e r ，修复一经营一移交) b l t ( b u il d l e a s e _ - t r a n s f e r ，建造一租赁移交) r o m t ( r e h a b l l i t a t e 0 p e r a t e - - m a i n t a i n t r a n s f e r ，修复一经营一维护 一移交) r 0 0 ( r e h a b i l i t a t e 0 1 v n 0 p e r a t e ，修复一拥有一经营) 上述方式在具体结构成分上有些不同，但在利用非公共机构实现公共职能的 基本目标和所遵循的基本原则上是统一的，没有实质上的差别。 三、b o t 项目的本质特征 1 b o t 方式主要用于基础设施建设。 b o t 方式最适用于资源开发和基础设施项目。在大多数国家，自然资源和基 础设施项目的所有权为国家所有，但是基础设施由于建设周期长、耗资巨大，丽 2 0 世纪8 0 年代世界各国经济发展缓慢，本国政府财政己不能满足基础设施建设 日益增长的要求，于是世界各国相继将这种政府特许经营与私人投资相连的b o t 投融资方式应用与基础设施建设。 可以说b o t 方式将公共基础设施建设经营分解为投资建设、经营回报和无偿 移交三个阶段，把投资建设、经营回报与直接政府职能相分离，辟为可以投入产 出的领域。因此从b o t 方式产生的背景及目前在世界的实践来看，b o t 方式主 要用于基础设施建设领域，当然作为一种投资方式也有向别的领域扩展的趋势。 f 守清项目融资b o t 的应用，项h 管理技术，2 0 0 3 ( 4 ) ：5 2 贝 。十安外商投资特许权项目协议( b o t ) 0 行政合i 玎j 法法律h ：版社，1 9 9 8 ：7 贞 6 如城市改造、环境保护等领域。 2 b o t 方式的运作以政府与项目公司签订特许权协议为前提。 由于基础设施关系国计民生，一直以来是各国政府自然垄断经营的行业，私 人资本未经政府的特别许可是不能参与到基础设施的建设与经营管理的。因此项 目公司只有基于政府的特别授权，才能够建设及经营管理基础设旌，即与政府或 政府授权的机构签订特许权协议，并以此来明确双方的权利与义务。 可以说b o t 方式的采用冲破了长期以来政府垄断经营基础设施的理论，体现 了公益事业私有化的趋势，减轻了政府的财政负担，也收到了一定的社会效益。 有的学者形象的称之为政府与私营企业的长期伙伴关系。 3 b o t 方式项目主要由项目公司进行项目融资来完成项目建设。 项目融资是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种融资或贷款。 即b o t 方式项目主要是项目公司利用项目未来收益来偿还建设该项目的所用资 本和资金，而不是用项目公司发起人的全部资产作为偿还建设项目所用资本和资 金的来源，这是与其它投资方式不同的。这主要是由于b o t 方式项目耗资巨始 项目公司发起人往往只占所需资金2 0 3 0 ，这就往往需要项目公司向国际财 团与金融机构进行项目融资。这样也有利于降低投资者的风险，因此从这个角度 说b o t 方式是一种项目融资方式是有一定道理的。 4 b o t 方式项目运行中，项目公司在特许期内负责建设与经营管理该项目， 并通过项目完工后在经营中获取收益，以此偿还贷款、回收投资并取得利润。 5 b o t 方式项目特许期限届满后，项目公司负责将基础设施无偿移交给政 府。 虽然有的学者建议应该明确项目公司在特许期限内对项目享有所有权，这样 更有利于保护投资者的合法利益，防止政府过度干预项目公司的经营。根据原 国家计委、电力部、交通部联合发布的关于试办外商投资特许权项目审批管理 有关问题的通知第二条也规定：项目公司拥有特许权项目设施的所有权。当然 对此各个项目实践也不一致。但是毫无疑问的是一般情形下b o t 方式项目作为基 础设施最终项目公司应将其无偿移交给政府。 四、推动b o t 应用的主要原因 在发达国家，推动b o t 应用的主要原因有： ( 1 ) 减少政府开支和减轻财政负担，从而减少政府债务和赤字 ( 2 ) 充分发挥外商和私营商的能动性和创造性，提高建设、经营、管理效率 和服务质量。 在发展中国家，推动b o t 应用的主要原因有： o 程开源，刘莹b o t 投资方式应峰持的几个原则贵州警官职业学院学搬2 0 0 2 ( 4 ) ：1 7 页 7 ( 1 ) 经济发展推动。对基础设施的强劲需求需要大量资金投入，而发展中国 家政府缺少资金，例如在我国，基础设施建设相对于经济发展需要而言还严重滞 后，单靠国家财政拨款不能满足需求，大量发行建设国债又会加大政府的风险和 偿债压力。 ( 2 ) 资本市场推动，国际资本寻找投资机会，而发展中国家提供了这种机会。 例如仅在北京，3 0 多个奥运场馆中的近2 3 ，以及到2 0 0 8 年总投资达2 3 0 0 多 亿的基础设施项目中的大多数，都将以特许经营的方式进行。 ( 3 ) 政府推动，缺少资金或为提高效率和促进技术转移。例如在我国，北京市 于2 0 0 3 年8 月出台了北京市城市基础设施特许经营办法，建设部也于2 0 0 4 年5 月1 日开始实施市政公用事业特许经营管理办法，大大促进了b o t 的应 用。 ( 4 ) 发达国家发展商承包商推动，以承揽项目。由于国际建筑业的变化以及 承包模式由单纯建安承包或e p c 承包等向项目全过程承包如代建制、带资承包、 项目融资、项目管理等方式的发展，以带资承包特别是项目融资b o t 方式承揽工 程具有竞争优势，如果积极应用，将会取得巨大成功和较高收益。 五、b o t 项目融资方式的特点 r o t 的融资方式实质上是一种债务与股权相混合的产权组合形式，其最大的 优点是“以物引资”。概括起来，b o t 项目融资方式有以下特点。 1 b o t 项目融资方式的优点 ( 1 ) 减少政府负担、分散政府投资风险 通过b ot 方式进行项目融资可以减少政府的直接财政负担，减轻政府的借 款负担义务，所有的项目融资责任都被转移给项目发起人，政府无需保证或承诺 支付项目的借款，从而也不会影响东道国和发起人为其他项目融资的信用，避免 了政府的债务风险，政府可将原来须用于这些方面的资本转用于其它项目的投资 和开发。 ( 2 ) 有利于政府对重大项目的宏观管理 采用b o t 项目融资方式，项目的整个决策、签约都由政府直接负责，政府对 项目的可行性、经济效益等进行充分论证后才能确定，这样，就有效避免了项目 建设的盲目性，避免了重复性建设。 ( 3 ) 拓宽融资渠道 通过b o t 项目融资方式，叫一以拓宽项日的融资渠道，不仅利用了本国金融 机构的资源还可以进入国际金融市场，向世界银行、地区开发银行、国际货币华 基金组织以及出口信贷机构贷款，筹集b o t 项目所需资金。 “f ，奇清项目融资b o t 的廊用项日管理技术，2 0 0 3 ( 4 ) ：5 3 贞 8 ( 4 ) 满足社会和公众需求 采取b o t 方式，可在私营企业的参与下，使一些本来急需建设而政府目前又 无力投资建设的基础设施项目，在政府有能力建设前，提前建成发挥作用，从而 有利于全社会生产力的提高，有利于刺激经济的发展，提高社会就业率。 ( 5 ) 引进先进技术和管理经验，提高运作效率 由于b o t 项目融资中有非官方资本的投入，受投资者的利益驱使，项目公司 为了尽快收回投资并获得预期利润就会在项目中采用先进的技术和管理手段，有 效实施项目控管，增强竞争力以提高生产效率和经营业绩，这在客观上有利于项 目所在国引进先进技术和管理手段，同时也获得良好的基础设旅服务，对东道国 长远经济起着积极的作用。 2 b 0 r r 项目融资方式的缺点 ( 1 ) 融资成本高、周期长、收益不确定性大 采用b o t 方式投资的项目，一般融资成本高，投资周期较长。融资成本高的 主要原因在于风险成本商；前期准备工作复杂，涉及政府部门和非政府部门关系 繁多，需要较高管理的水平，项目的收益的不确定性也较大，因此需要慎重对待。 ( 2 ) 涉及面广，结构运作复杂 b o t 项目融资涉及政府、贷款方、投资方、承包商、银行和金融机构、运营 管理部门等众多部门和组织，运作复杂程度远大于一般项目。b 0 r r 项目多数涉及 华础设施建设项目，在政府的特许期内，项目公司拥有对该项且的所有权和经营 权。而基础设施项目在国民经济中处于比较重要的地位，如果是利用外资的b o t 方式则可能使国外的项目公司在特许期内拥有项目的所有权和经营权。 ( 3 ) 宏观上影响到国家外汇平衡 b o t 项目在实施阶段产生的收益一般为本国当地货币，而b o t 项目公司的织 成成员部分来自国外机构，项目建成后归还贷款本金和利息或向国外投资者分配 利润时，会有大量外汇流出，这在宏观上将影响到国家的外汇收支平衡。 ( 4 ) 外部影响因素多 b o t 方式对承建项目的外部坏境( 如政治局势、经济状况等) 、合同签订、汇 率、利率、收益和有关政策法规等因素影响较敏感，任何变化都会影响b o t 的实 施。 9 第二节bot 模式投资基础设施建设的理论依据 一、公共物品理论 1 公共物品和私人物品 从经济学的角度讲，人类社会中的经济物品可以划分为公共物品和私入物 品。其中私人物品是指其他任何人不能随心所欲地分享，只能满足其拥有者的消 费需要的物品。公共物品是指具有非排他性和非竞争性的物品。所谓非排他性指 的是在物品的使用上，不能阻止没有出钱的人享受它带来的好处，或者是收取费 用的交易成本太高，通常这是由物品外部性引起的搭便车行为；而非竞争性是从 稀缺性角度理解的，指的是在使用中，不存在因别人对它的消费而减少了其他人 消费该产品的机会。回 2 纯公共物品和准公共物品 根据非排他性和非竞争性程度的强弱，公共物品又可分为纯公共物品和准公 共物品，前者在消费上具有纯粹的非排他性和非竞争性，任何人都可以无偿地使 用它而不影响他人的利益，甚至不可能通过特定的技术手段进行排他性使用，如 国防、国家安全、法律秩序等。准公共物品则具有公共物品和私人物品的双重性， 一方面，有可能在使用上发生拥挤，当消费者人数低于拥挤点时，该物品是非竞 争的，而消费者人数超过拥挤点时，这种物品的消费就变成竞争的，比如渔场、 地下水流域与水体资源、牧区、森林、灌溉渠道等；另一方面，有些准公共物品 可以通过标定价格，即以付费的方式使自身具备排他性的特征，排斥那些没有付 费的人的使用，比如俱乐部物品、有线电视频道和高速公路等。圆 二、城市基础设施的概念及分类 1 基础设施是指为直接生产部门和人民生活提供共同条件和公共服务的设施 和机构，其含义有广义和狭义之分。狭义的基础设施主要包括能源、交通运输、 机场、港口、桥梁、通讯、水利和城市供排水、供气、供电等设施。广义的基础 设施除了上述项目外还包括一些提供无形产品和服务的部门，如科学、文化、教 育、卫生等部门。各种基础设施都对社会经济活动的发展起着更为长远和深刻的 影响。本文中的基础设施均指狭义的基础设施。国 2 根据目前我国政府部门对城市基础设施的管理体制与统计口径，城市基础 设施主要包括公用事业和公共设施两大类：m 公用事业包括：城市自来水、公用煤气、集中供热、公用交通、轨道交通、 o 张维迎博弈论j 信息绎济学出版丰十 靠二联出版社，2 0 0 3 年：8 5 9 0 贞 。尹们成西方绎济学简明教程1 海人民m 版 ，2 0 0 5 年：2 5 0 页 8 吴庆皋础鞋施投资指南( 一) 中国投资2 0 0 1 ( i ) ：5 5 页 3 张玲城市摹础啦臆的垄断性b 改苹的政策分析集团绎济，2 0 0 6 ( 5 ) ：1 2 贞 1 0 公共汽车和电车、出租汽车、城市轮渡等事业或企业。 公共设施包括：城建部门建设和管理的城市道路、桥涵、防洪、下水道、排 水沟渠等设旌：园林绿化设施，如城市公共绿化、公园动物园、园圃和风景名胜 区绿地等；环境卫生设施，如公共厕所、垃圾粪便处理、污水处理、街道卫生清 扫洒水除雪等；其他公共设旅如消防设备、公共照明以及交通标志等。 三、基础设施的特征 1 基础设施区别于其他产业的特征是决定其项目建设、运营的特殊性的决 定性因素。基础设施的特征包含以下几个方面。 ( 1 ) 从基础设施的投入产出效益来看，其资产产出率一般较低，但是基础设 施外部效益非常明显。 ( 2 ) 就其资本规模和技术而言，基础设施需要大规模的投资，而且投资具有 “不可分性”，即基础设施必须具有一个最小规模的大宗投资才能建成，并且要 有相应的附属设施才能投入使用，形成生产能力。基础设施涉及一国经济的各个 部门，技术水平高，综合反映了一国的经济实力。 ( 3 ) 从基础础设施开工到形成生产能力的实施过程来看，基础设施的建设周 期长，形成生产能力和投资回流的周期也较长。 ( 4 ) 从其存量资本的流动性来看，基础设施具有较强的凝固性，产品固定， 产业结构、行业结构也较为定型，建成后再转让的潜力不大，这也是基础设施项 目融资与其他项目融资基础不同的原因。 ( 5 ) 基础设施的建设涉及各地区、各部门、企业以及各种经济团体问的利益 关系，这决定了项目的建设和运营多属于公共部门的职责，由国家来协调各种社 会力量，统筹安排。 2 城市基础设施经营的垄断性特点 城市基础设施属于受政府管制的、非完全竞争的产业范畴，具有显著的垄断 性特点。城市基础设施构成了城市经济社会发展的基础，属于国民经济中的上游 产品，是国民经济中其他生产部门的投入品。其价格的高低与通货膨胀和物价稳 定有密切关系，其生产供给的连续与否与生产、生活及社会稳定密切相关。 城市基础设施具有规模经济和自然垄断特征。单个企业或少数企业供应相同 数量的产品其效率要优于多数企业供应，从经济效率上讲，政府有必要对进入该 领域的企业数量进行控制。 城市基础设施由少数企业提供有可能产生垄断利润，或利用垄断力量为追求 企业自身经济效益而降低产品质量标准和服务水准特别是水、气的供应质量要 求相对更高，从而影响整体经济秩序或损害消费者的利益。从社会利益上讲，政 府有必要对其价格制定和质量控制进行严格管理。 城市基础设施多数属于准公共品，在消费上既具有公共物品非竞争性的属 性，又具有私人产品排他性的属性。这种双重性质决定了城市基础设施从提供方 式上讲，可以采取政府提供与市场提供相结合的方式，前者是指由政府财政投资 建设免费使用的方式后者是指通过向消费者收费来弥补成本的方式。 四、b o t 投资基础设施建设的理论分析 从基础设施投资发展的历史进程来看，在许多工业国家发展早期，最基本的 基础设施主要是由私人企业和组织来筹资和建设的。随着工业化和城市化的发 展，私人企业和组织提供基础设施越来越力不从心，基础设施逐渐转变为由政府 提供占主导。但从后期的发展看，政府提供基础设施的低效率开始使人们意识到 基础设施私有化的好处，当然资本市场的发展也使得民间资本有实力进行基础设 施领域，这导致了2 0 世纪8 0 年代以来世界范围内的基础设施私有化的浪潮。随 着世界银行倡导基础设施私有化的1 9 9 4 年发展报告问世，这种私有化趋势更加 明显。下表中显示了世行统计的1 9 8 8 至1 9 9 2 年的一些发展中国家基础设施民营 化的数据，从表1 1 中我们可以明显看出这种私有化趋势。 表1 11 9 8 8 1 9 9 2 年间发展中国家民营化的基础设施的价值( 百万美元) o 年份 1 9 8 81 9 8 9l9 _ 9 01 9 9 11 9 9 2总计 国家数 部门 电信 3 2 52 i 2 4 0 3 7 5 7 4 31 5 0 41 1 8 2 l 1 4 电力生产1 0 62 1 0 02 02 4 91 6 8 04 1 6 49 电fj 分配 ooo9 81 0 3 71 1 3 5 2 煤气生产0 o 0o1 9 0 61 9 0 62 公路oo2 5 0o02 5 0l 铁路ooo1 1 02 1 73 2 71 港口00o0772 水 o 0 0 0 1 7 5】7 s2 总计 4 3 l2 3 1 2 4 3 0 7 6 2 0 06 5 5 51 9 7 8 5 3 3 由于基础设施具有基础性、自然垄断性、公共产品性和外部性等特征，因而 历来被认为是政府最有理由干预的经济领域。然而政府永远也无法取代市场，政 府与市场在经济发展中的作用在许多经济学家著作中己有精辟的论述。 在定时期，基础设施由谁提供或者由谁为主导提供从本质上来讲取决于当 时的宏观背景与市场环境。从目前世界各国的发展来看，民营资本的强大已基本 张玲城市阜础设施的垄断件1 。改莘的政策分析，集团绎济，2 0 0 6 ( 5 ) ：1 2 页 ，世界银行善，毛i 尧威译为发展提供摹础敬施一1 9 9 4 世界发艘搬告中国财政经济出版社，1 9 9 4 ：4 8 贞 1 2 上解决了由于民营资本不足而由政府提供基础设旌的问题，通过与政府稳定合约 等安排也可以基本解决市场的风险问题。因此，民营资本大量进入基础设施领域 使以b o t 模式建设基础设施成为可能。 当然，民营资本是无法摆脱政府在基础设施领域独立地发挥作用的，其可发 挥作用的空间要视基础设施的不同而定，这一点可以从基础设施的划分类型得到 解释。 按照城市基础设施提供的产品和服务的性质，城市基础设施可以划分为以下 几类：回 第一类：非经营性城市基础设施。非经营性城市基础设旎属于纯公共物品。 如道路、降水排放、绿地、消防等。这些设施提供的服务具有非排他性，为不特 定的多数人服务，因此只能以公共消费的形式出现。非经营性城市基础设施无 法通过收取费用的方式弥补投入的成本。 第二类：可经营性城市基础设施。这类城市基础设施一般具有明显的私人物 品性质，包括供水、供电、供热、通讯等。其特点为竞争性强，可以通过向使用 者收费的形式来补偿投入，因此该类设施可以由市场来提供。 第三类：准经营性城市基础设施。是指介于公共消费与私人消费之间的城 市基础设施，包括交通设施、废弃物处理等。该类设施投入成本的回收不能完全 通过收费弥补，必须由政府提供一定的补贴。 本文的研究对象是可经营性城市基础设施和部分准经营性基础设施，对于这 一类型的准公共物品，若由政府免费提供则容易导致过度消费，造成消费拥挤， 降低分配效率，因此有必要依据公共物品排他性、竞争性的状况，选择恰当的资 金供给方式和管理方式，对其进行供给和管理。 五、适用b o t 项目融资模式的基础设施建设项目 事实上，并不是每一种基础设施项目都适合于使用b o t 项目融资模式。基础 设施项目具有以下条件时，可以考虑使用b o t 项目融资模式。 ( 1 ) 政府需要对基础设施保有最大程度战略控制权而且基础设旌项目不适于 完全私有化。 ( 2 ) 一项新工程或更新设施需要较大数额的初期投资，而政府需要在其他项目 中使用更大的公共资金。 ( 3 ) 在建设和运营该设施时存在相当的效益。 ( 4 ) 政府希望为公营行业