（公共管理专业论文）政府工程集中采购制度研究——以上海市为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 作者签名：融三丛一吼洫 论文使用授权声明 本入完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定郾：学校有毅保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的垒部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名：导师签 日期：亚里二垃 内容提要 工程采购是政府采购的重要组成部分。依据政府采购法的规定，工程采 购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中 采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程项目的行为工程采购不仅包括工 程的勘察、设计、施工、监理的发包，重要材料、设备的采购，它还包括项目实 施的过程管理，竣工验收。工程采购是获得工程产品的全过程活动。政府工程作 为权重最高的采购对象，实施集中采购可以实现政府采购多种政策功能。 由于工程采购管理先于政府采购出现，政府工程已集中到发展改革委员会和 建设行政部门统一管理，加上招标投标法早于政府采购法出台，已有相 应配套的机构和规章制度。实施政府工程的统一采购，就涉及到部门权利的重新 划分与组合，有难以协调的部门利益关系，这也是目前工程采购推展不利的重要 原因。本文以上海市为例，分析了工程类政府采购实施的现状。自实行政府采购 制度以来，上海市的工程采购工作在探索中不断发展，拿出了关于工程采购的法 律衔接分析意见，启动了工程采购的部门协调工作，制定了工程采购实施方案， 实施的集中采购工程项目在节约资金和遏制腐败等方面都取得了一定成效。但目 前存在的问题是集中采购规模仍然太小，纳入集中采购目录的工程项目仅限于采 购人自用或自身受益的一些改造修缮工程。投贸巨大的新建建筑工程、市政道路、 水利项目等均还游离于政府采购范围之外这些项目仍然沿用传统分散采购模 式，管理上存在采购主体不明确、市场公开化程度低、资金浪费严重等弊端，导 致工程建设管理水平低下，工程项目的超标准和低质量以及贪污腐败问题丛生 在世界发达国家和地区，政府工程都是政府采购的一部分。基于其资金的公 共性，发达国家对政府工程管理的基本目标是公平、诚实、经济和效率。向所有 竞争政府工程的投标者提供相同的机会，尽量减少采购中的腐败机会，以尽可能 最低的价格采购到理想质量的服务。本文比较了美国、德国和香港特区政府工程 的管理模式，它们虽然在具体制度和方法上有不少差别，但管理原则是基本相同 的，系统配套的法律法规、明确清晰的职责分工、相对集中的专业化管理、严格 规范的管理程序以及自由公平的市场运作都是值得我们借鉴和学习的。 政府工程的集中采购仍处于起步阶段，面临的困难很多，加快推进工程项目 政府采购的开展，需要进一步协调解决政府采购法和招标投标法这两部 处于同一位阶的公共采购法律之间存在的冲突和矛盾，统筹协调各方面力量，建 立统一的政府工程采购市场。针对现阶段中国的国情，面对即将开始的w t o 政 府采购协定的谈判，本文认为政府工程应该坚持三个原则，一是凡能够实施集 中采购的，就不应该实行分散采购，二是凡能够实行招标方式完成的政府采购， 就不应该考虑非招标方式，三是凡是使用履行政府公共职能的资金，就应该纳入 政府采购法规的覆盖范围，大力推行、深化政府采购制度的改革。 关键词：政府采购工程采购集中采购 中图分类号：f 8 1 2 4 5 2 a b s t r a c t p r o j e c tp r o c u r e m e n ti sa ni m p o r t a n tp a r to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n la c c o r d i n gt o t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w , p r o j e c tp r o c u r e m e n tr e f e r st o 也eb e h a v i o rt h a ta l l l e v e l so fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s , i n s t i t u t i o n sa n dc o m m u n i t i e sp u r c h a s e e n # n e e r i n gp r o j e c t si nt h ec e n t r a lp u r c h a s i n gc a t a l o go ra b o v et h ep u r c h a s i n gq u o t a u s i n gf m a n c i a lc a p i t a l p r o j e c tp r u e 啪e n ti n c l u d e sn o to n l yt h eo u t s o u r c i n go f p r o j e c tr e c o n n a i s s a n c e ，d e s i g n , c o n s u u c t i o na n ds u p e r w s t o n p u r c h a s i n go f i m p o r t a n t m a t e r i a l sa n de q u i p m e n t s ，b u ta l s ot h em a n a g e m e n to fp r o j e c ti m p l e m e n t a t i o na n d p r o j e c ta c c e p t a n c e p r o j e c tp r o c u r e m e n ti n v o l v e sa l lt h ea c t i v i t i e st oa c q u i r et h e p r o j e c tp r o d u c t s i m p l e m e n t a t i o no fc e n w a lp u r c h a s i n gf o rg o v e r n m e n tp r o j e c t s , w h i c hh a v et h eh i g h e s tw c d g h tf a c t o ra m o n gt h ep u r c h a s i n go b j e c t s , c o u l dr e a l i z e m u l t i p l ep o l i c yf u n c t i o n so f g o v e r n m e n tp r o e u r e m e n l i nc h i n a , g o v e r n m e n tp r o j e c t sh a v eb e e nc e n t r a l l ym a n a g e db yd e v e l o p m e n ta n d r e f o r mc o m m i s s i o n , a n dc o n s t r u c t i o na d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n td u et ot h ef a c tt h a t p r o j e c tp r o c u r e m e n tm a n a g e m e n ta p p e a r e de a r l i e rt h a nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t f u r t h e r m o r e ，b i d d i n gl a ww a sr e l e a s e de a r l i e rt h a nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t l a w c o r r e s p o n d i n go r g a n i z a t i o n sa n dr e g u l a t i o n se x i s t e da l r e a d y i m p l e m e n t i n g c e n t r a lp r o c u r e m e n to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti n v o l v e s r e - l i v i d i n g a n d r e - c o m b i n i n gp o w e ro fd i f f e r e n td e p a r t m e n t s t h er e l a t i o n so fi n t e r e s t sa m o n g d i f f e r e n td e p a r t m e n t sa r ed i f f i c u l tt ob eb a l a n c e d t 场si st h ei m p o r t a n tr e a s o nw h y t h ep r o j e c tp r o c u r e m e n tc o n l d n tb ep u s h e ds m o o t h l y 砸s 也e s i sa n a l y z e st h ec u r r e n t s i t u a t i o n o f i m p l e m e n t a t i o n o f g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t p r o j e c t s u s i n gs h a n g h a ia sa n e x a m p l e n 圮p r o j e c tp r o c u r e m e n ti ns h a n g h a ih a sb e e nd e v e l o p e dc o n t i n u o u s l ys i n c e t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e mw a sa d o p t e d t h el e g a la n a l y s i so p i n i o na b o u t p r o j e c tp r o c u r e m e n th a sb e e nr e l e a s e d t h ec o o r d i n a t i o no fp r o j e c tp r o c u r e m e n t a m o n gd e p a r t m e n t sh a sb e e ns t a r t e d t h ei m p l e m e n t a t i o np l a no f p r o j e c tp r o c u r e m e n t h a sb e e nm a d e f o rt h ep r o j e c t st h a ta r el i s t e di nt h ec e n t r a lp u r c h a s i n gc a t a l o g ， a c h i e v e m e n t sh a v eb e e nm a d ei nr e s p e c to f c o s t 翰v i n ga n dc o n t r o lo f c o r r u p t i o n 耶豫 e x i s t i n gp r o b l e m sa r et h a tt h es c a l eo f c e n t r a lp u r c h a s i n gi ss t i l ls m a l la n dt h ep r o j e c t s i n c l u d e di nt h ec e n t r a lp u r c h a s i n gc a t a l o g 勰l i m i t e dt o t h er e c o n s t r u c t i o na n d r e m e d yp r o j e c t sf o ro w 1u s e n 圮c a p i t a li n t e n s i v ep r o j e c t ss u c ha sn e wc o n s t r u c t i o n p r o j e c t s m u n i c i p a lr o a d s - w a 舡譬c o n s e r v a n c yp r o j e c t se r e a r es t i l li s o l a t e df i o mt h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h e s ep r o j e c t s s t i l l a d o p tt h ew a d i t i o n a l d i s t r i b u t e d p u r c h a s i n gm o d e l t h e r ea r em a n a g e m e n tp r o b l e m sl i k et h eu n c l e a rp u r c h 勰i i l gp a r t y ， l o wl e v e lo fm a r k e to p e n n e s s ，s e r i o u sc a p i t a lw a s t ec t e a c c o r d i n g l y ，t h el e v e lo f p r o j e c tc o n s t r u c t i o nm a n a g e n l e n ti sl o w p r o j e c t so f i f c n e x c e e db u d g e t , q u a l i t yi s f r e q u e n t l yb e l o ws t a n d a r da n dc o r r u p t i o ni sr a m p a n t i nt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa n dr e g i o n si nt h ew o r l d ，g o v e r n m e n tp r o j e c t sa r ep a r to f t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t b a s e do nt h ep u b l i cn a t u r eo f c a p i t a l s ，t h ed e v e l o p e d c o u n t r i e ss e tt h ep r i n c i p l eo f t h eg o v e r n m e n tp r o j e c tm a n a g e m e n ta sb e i n gf a i r , h o n e s t , 3 e c o n o m i c a la n de f i i c i e n lt h eg o a li st op r o v i d ee q u a lo p p o r t u n i t i e st oa l lt e n d e r s 。t o m i n i m i z et h ec o r r u p t i o nc h a n c e sd u r i n gt h ep u r c h a s i n ga n dt oa c q u i r et h es e r v i c e s w i t hr i g h tq 叫i t y 砒t h el o w e s td r i 1 1 1 i st h e m sc o m p a r e st h em a n a g e m e n tm o d e l s a d o p t e db yt h eu n i t e ds t a t e s ，g e r m a n ya n dh 0 n g k o n gs p e c i a la d m i n i s t r a t i v e r e g i o n t h o u g ht h e r ea r cm a n yd i f f e r e n c e si nr 何) c c to fs p e c i f i cp o l i c i e sa n d a p p r o a c h e s t h em a n a g e m e n tp r i n c i p l e sa 糟t h es a l l l e t h e r ea r em a n yt h i n g sw c c o u l d l e a r nf r o mt h e s ec o u n t r i e sa n d 咒g i o n , s u c ha ss y s t e m a t i ca n dc o m p l e t el a w s ，c l e a r d e t i n i t i o no f r e s p o n s i b i l i t i e s ，r e l a t i v e l yc e n t r a l i z e dp r o f e s s i o n a lm a n a g e m e n t , s t r i c t a n ds t a n d a r d i z e dm a n a g e m e n tp r o c e d u r e ，f r e ea n df a i rm a r k e to p e r a t i o n i nc h i n a , c e n t r a lp u r c h a s i n gf o rg o v e r n m e n tp r o j e c t si ss t i l li nt h eb e g i n n i n gs t a g e ， a n dt h e r ea r em a n yp r o b l e m s t os d o e du pt h ea d o p t i 0 1 1o f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t o f g o v e r n m e n tp r o j e c t s , t h ec o n f l i c t se x i s t i n gi nt h et w op u b l i cp r o c u r e m e n tl a w s a t t h e5 a m cl e v e l0 3 i d d i n gl a wa n dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tl a w ) n e e dt ob es o l v e d a n dc o n s o l i d a t e dg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a r k e tn e e d st ob ee s t a b l i s h e d b a s e do n t h ec u r r e n tc o n d i t i o n si nc h i n aa n dt h ec o m i n gw t on e g o t i a t i o no ng o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t a g r e e m e n t , t h i st h e s i sc o n c l u d e s t h a tg o v e r n m e n tp r o j e c t ss h o u l ds t i c k t ot h l e cp r i n c i p l e s f i r s t l y , a l lt h ep r o c u r e m e n tp r o j e c t st h a tc o u l db ec e n t r a l i z e d s h o u l dn o tb ed i s t r i b u t e d s e c o n d l y , a l lt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t st h a tc o u l da d o p t t h eb i d d i n ga p p r o a c hs h o u l dn o tl 瓒t h en o n - b i d d i n ga p p r o a c h t h i r d l y , a l lt h e p r o j e c t st h a tm a k e u s eo f t h ec a p i t a l sf o rt h eg o v e r n m e n tt of u l f i l lt h ep u b l i cf u n c t i o n s s h o u l db eg o v e r n e db y 也eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tr e g u l a t i o n s k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，p r o j e c tp r o c u r e m e n t , c e n t r a lp u r c h a s i n g c l cm t m b e r s ：f 8 1 2 4 5 4 导论 1 选题的背景和意义 政府是最大的集团采购者。政府采购( t h eg o v e n a n e n tp r o c u r e m e n t ) 是指 各级政府及其他公共机构为了开展日常政务活动或提供公共服务的需要，使用财 政性资金，以法定的方式、方法、程序购买货物、工程和服务的行为。政府采 购是一种涵盖采购政策、采购程序、采购过程及采购管理等内容的公共采购管理 制度 政府采购制度一直是市场经济国家管理政府公共支出的一种基本手段。政府 的采购政策对国民经济发展有着直接的影响，可调整国家产业结构，扶持保护民 族企业。建立政府采购制度，有利于完善社会主义市场经济体系，可以有效地促 进社会公平交易，维护社会正常的经济秩序。政府采购制度的实施，不仅提高了 国家财政支出的透明度，而且有利于提高财政资金的使用效率，有利于维护国家 利益和社会公共利益规范政府采购行为，有利于政府采购在公开、公平、公正 和透明的环境中运作，以便于从源头上有效地抑制政府在采购活动中的各种腐败 行为，促进廉政建设，推动民主法制建设进程，同时也有利于对外开放，提升民 族企业竞争力。西方发达国家2 0 0 多年的政府采购实践已充分证明了这一点 从1 9 9 6 年开始，我国各省市陆续建立了政府采购制度，采购规模呈现快速 增长势头，由试行初期的每年1 0 多亿元发展到2 0 0 5 年的2 9 2 7 亿元o ，数字是喜 人的，成绩是显著的，但问题同样严重存在。由于2 0 0 3 年我国才颁布政府采 购法，政府采购法制尚不健全，政府采购管理体制也不完善，从事政府采购的 专业人员缺乏，一些部门的职能存在交叉重叠的问题，部门之间协调困难。特别 表现在集中采购机构虽然在货物、服务类政府采购项目方面发挥了积极作用，但 在工程类政府采购中的作用却极为有限。 政府投资工程项目多数尚未纳入政府采购，这一问题是全国普遍性的，这些 项目金额大多较大，它比货物类和服务类所占比例和份量都高，但越是资金大的 项目，规避政府采购就越多，行政干预的政府行为也越严重，极大地阻碍和影响 政府采购的正常开展，直接影响到各地政府采购规模的扩大。而从美国等一些发 达国家的经验来看，工程均是政府采购的主要对象之一，在整个政府采购中占相 当大的比例。因此，如何大力拓展工程政府采购领域、将政府投资项目和建设资 金需政府归还的举债项目逐步纳入政府采购成为各级集中采购机构最为关注的 闯题。 我国2 0 0 1 年在加入w t 0 时承诺将尽快加入政府采购协定，日前商务部 正式宣布，我国将于2 0 0 7 年1 2 月底以前，启动加入政府采购协定( 简称g p ：a ) o 楼缝伟政府采购【m 】，经济科学出版社，1 9 9 8 1 2 ，1 o 财政部国库司2 0 0 5 年全国政府采购信息统计分析 j 中国政府采购，2 0 0 6 ，9 ：7 3 5 的谈判程序，并向世界贸易组织提交政府采购市场开放清单。而工程采购也是我 国同政府采购协定接轨的一个绕不开难题，在国外，桥梁、电站等建设都属 于政府采购的范畴，而我国政府采购法中尽管有工程采购，但涵盖的范围比 国外小很多，这也是政府采购制度急需完善的地方 建立政府采购制度是世界经济一体化的要求。建立政府采购制度最初旨在优 化财政支出，随着世界经济一体化格局的形成和发展，政府采购制度已延伸到国 际贸易领域，开放政府采购市场己成为贸易自由化谈判的一个重要方面。企业要 生存和发展，必须走向世界市场，也就必须进入他国的政府采购市场，由于开放 政府采购市场是相互的。因此，也就迫使各国必须建立与国际惯例相衔接的政府 采购制度。如何建立规范的政府采购制度己成为我国加入世贸组织之后的重要课 题之一。 本文通过对我国现行工程项目政府采购现状的介绍和分析，对工程集中采 购制度及外部环境进行理论上的剖析，并列举比较几个国外典型的政府工程管理 模式，归纳出共同点和差异，希冀能引起决策层的重视，并对今后探索出一条符 合w t o 规则的政府工程管理新途径提供一些有益的参考。 2 文献综述 自我国开始试点政府采购制度以来，国内学者对政府采购及其制度的概念、 政府采购与公共财政、效益财政之间的关系、政府采购制度的功能、政府采购规 模的衡量、政府采购的现状、政府采购过程中的寻租问题研究、政府采购效益及 其评价等方面，都进行了较深入的探讨。下面对政府采购理论研究作一梳理。 对政府采购及其制度的概念、特点、渊源及其发展的研究。学术界对政府采 购有不同的定义，如购买支出论、采购制度论、大宗采购论、采购本质论( 杨灿 明、李景友，2 0 0 4 ) 国。政府采购具有资金来源公共性、采购主体特定性、非盈 利性、公共管理性、公开性、规范性、政策性、广泛性、采购高额性等( 丁九如、 张学斌，1 9 9 9 ) 。有学者从制度经济学角度研究政府采购的产生及发展。杨灿明、 李景友( 2 0 0 4 ) 认为，政府采购是随着国家的出现而出现，但政府采购制度的出 现则是近代资本主义出现以后才出现的。邹进文( 2 0 0 2 ) o 则认为，现代政府采购 制度作为古代政府采购制度的变更与替代，是一种典型的诱致性制度变迁。杨灿 明、李景友( 2 0 0 4 ) 对政府采购的发展阶段进行了划分。童道友( 2 0 0 2 ) 认为， 西方国家政府采购制度起源于自由市场经济时期，但完整意义上的政府采购制度 是现代市场经济发展的产物。 。杨灿明，李景友政府采购问题研究【m 1 北京：经济科学出版社，2 0 0 4 ：3 o 邹进文政府采购的经济透视( j 当代财经，2 0 0 2 ，2 ：5 3 。童道友等效益财政：政府采购 m 】北京：经济科学出版社2 0 0 2 ：l 6 对政府采购规模的衡量及其确定的研究。张得i k ( 2 0 0 4 ) o 运用绝对指标和相 对指标衡量政府采购规模。而李安泽( 2 0 0 4 ) 国则从庇古的边际效用理论、林达尔 确定公共支出规模的方法、财政资源配置的内外合比例性等角度就政府采购的合 理规模进行理论探讨，并分析了影响政府采购规模的因素( 经济发展阶段、政府 职能大小、一国经济开发程度) 对政府采购的产生发展与与财政改革之间关系的研究。杨灿明、张艺雄 ( 2 0 0 2 ) 认为，政府采购的过程实际上是公共领域的一种市场运作。童道友( 2 0 0 2 ) 认为，政府采购制度不仅有利于提高财政资金使用效率，而且会产生公平效应。 他还分析了政府采购与部门预算、国库集中支付制度改革之间的关系得出：部门 预算是政府采购的基础，集中支付是政府采购的保障。政府采购是国库集中支付 的主要对象。 对政府采购制度功能与经济效应的研究。杨灿明、李景友( 2 0 0 4 ) 从资源配 置和财政分配两个角度来分析政府采购对经济的影响。湖北省2 0 0 3 年软科学 政府采购制度及其经济社会功能研究课题认为，政府采购的经济社会功能主 要有调节经济总量、调整经济结构、促进地区协调发展、促进经济与社会协调发 展。刘尚希、杨铁山认为政府采购制度的基本功能有：强化公共支出管理，提高 资金使用效率，强化宏观调控，促进国际经济协调合作，有效保护国内产业等等。 对政府采购过程中寻租问题的分析。目前，对政府采购过程中的寻租问题主 要采用委托代理理论和博弈论分析框架进行分析。如邹进文( 2 0 0 4 ) ，杨灿明、 李景友( 2 0 0 4 ) ，朱小梅、陈志俊( 2 0 0 1 ) 辔，陈迅等( 2 0 0 3 ) 。等学者。 对政府采购效益及其评价的研究。张得i 士( 2 0 0 4 ) 从政府采购支出经济效益、 社会及环境效益、综合效益等三个角度考察政府采购支出效益。童道友( 2 0 0 2 ) 分析政府采购效益及其内涵。姜美娟( 2 0 0 4 ) o 运用解剖麻雀法对政府采购资金使 用过程进行评价，运用模型法对政府采购资金使用结果进行评价。 对完善我国政府采购制度的研究。如设计我国政府采购制度的基本框架，完 善政府采购法及相关法律，改革现行预算管理与会计核算制度及改革财政监督制 约机制。课题组( 1 9 9 9 ) 、童道友( 2 0 0 2 ) 和杨灿明、李景友( 2 0 0 4 ) 等都分别进 行了论述。 。 o 张得让政府采购支出中的寻租行为及遏制 j 中国政府采购，2 0 0 4 ，6 ；5 2 o 李安泽关于政府采购合理规模的分析 j 当代财经，2 0 0 4 ，4 ：7 6 o 朱小梅，陈志俊政府采购的规制与激励机制 j 数量经济技术经济研究，2 0 0 1 ，9 ：2 0 o 陈迅李维，王珍政府集中采购的委托代理分析 j 重庆大学学报2 0 0 3 ，9 ：3 2 o 姜美娟政府采购资金使用效率评价 j 中国政府采购，2 0 0 4 ，1 0 ：4 9 o 我国政府采购制度研究 课题组我国政府采购制度研究 j 】财政研究，1 9 9 9 ，2 ：3 1 7 对国外政府采购的经验及借鉴的研究。如刘小川等( 2 0 0 1 ) ，刘慧( 2 0 0 1 ) 、 江涌( 2 0 0 3 ) 、詹静涛( 2 0 0 5 ) 等学者都强调政府采购对外开放要注意渐进性 和次序性。 从现有的研究成果来看，通过目前学者的研究成果基本上纯理论的研究多， 结合实证的研究少，宏观的多，微观的少，而工程类采购虽然是谈论的热点，但 理论探索方面几乎是一片空白。 3 研究的主要方法 本论文在研究过程中，结合笔者在集中采购机构工作的实际经验，主要运用 了相关公共经济学理论，对公共工程纳入政府集中采购范围的必要性和可能性进 行了分析和论证，同时收集大量国际国内相关信息资料，采取文献资料研究、比 较分析、实证研究相结合，通过对公共工程政府采购现状的分析和对国外政府采 购制度的相关比较研究，总结出扩大政府公共工程采购范围、提高采购效益的对 策及建议。 4 论文结构安事| 本论文分导论和正文两部分。其中导论部分，主要介绍选题的背景和意义， 政府采购领域内相关理论研究综述和本文的研究方法。正文部分共分匿章，第一 章是工程采购制度介绍及涉及到的相关公共管理理论和公共经济学原理，第二章 是对我国工程类政府采购制度的有关现状进行分析，主要以上海市为例进行相关 数据分析，指出现行管理模式的弊端及其深层原因；第三章是介绍国外的相关经 验；第四章是是在前文分析的基础上提出对策。 8 第一章政府工程集中采购制度及其形成机理 第一节政府采购制度起源于工程采购 为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务，世界各国政府利用公共资金 获取货物、工程或服务的行为，我们称之为政府采购( g o v e m m e g l tp r o c u r e m e n t ) ， 也称公共采购( p u b l i cp r o c u r e m e n t ) 。政府采购不仅仅是指具体的采购过程，还 包括采购政策、采购方式、采购程序、监督机制、救济途径等采购规范，是一种 对公共采购进行规范管理的制度回。 这一制度最早形成于1 8 世纪末和1 9 世纪初的西方国家。工程采购是最原始 形态的政府采购。很多书把英国专门为政府采购各项办公用品的文物局的设立作 为建立政府采购制度的起源，其实这种说法不准确，它是一个现象，不是一个制 度。买笔买墨在国民经济中所占比重很小，不足以构成一个制度的基础。 政府采购制度一开始是在法国起源的，作为法国行政法院管辖的一个合同事 项，当时主要是针对工程，这可以追溯到它的公共征收和公共征调制度。1 9 世 纪期间，由于法国进行运河、道路、铁路等重要工程建设，大量进行公共征收， 依据法国法律，公共征收是政府为了公共利益目的，按法定的形式和实行公平补 偿原则，以强制形式采购私人不动产。上个世纪六十年代，法国出现的公共行政 合同，是完整意义上的政府采购合同，采购主体、招标采购方式、采购程序等方 面与完全政府采购一致，采购对象包括货物、工程与服务o 美国在三十年代的 新正时期也把政府采购作为一件大事来抓，在当时美国为拉动内需而实行的一个 重要措施就是搞公共工程用以扩大政府开支。加拿大公共工程和政府服务部是加 拿大联邦的政府集中采购机构，根据加拿大政府服务规划规定，p w g s c 的主 要业务领域包括；建筑和工程咨询服务、建筑和维修、货物和服务。政府集中采 购不是从买笔买墨开始的，而是始于工程采购。 在我国，公共工程也称政府投资工程，是指为了适应和推动国民经济和区域 经济的发展，为了满足社会的文化生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑， 政府通过财政投资、发行国债和地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政 担保的国内外金融组织贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目，应包括 建筑、土木、水利、环境、交通、机械、电气、化工及其他经主管机关认定之工 。楼继伟政府采购【m 】，北京：经济科学出版社，1 9 9 8 t 1 。于安工程纳入政府采购利图利民：h t t p ：w w w s h z f c e 2 0 v c n ：8 0 9 0 2 0 0 4v e a r l u n t a n w e n z h a i w z - 8 h i m ， 2 0 0 7 - 2 - 2 访问 9 程。但目前纳入政府采购法调整范围的仅指建设工程，包括建筑物和构筑物的 新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等，范围狭窄了很多。 依据政府采购法的规定，工程项目政府采购，是指各级国家机关、事业 单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购 限额标准以上的工程项目的行为。集中采购目录和采购限额标准由国务院或省、 自治区、直辖市人民政府以及其授权的机构确定并公布。工程采购不只是工程材 料、设备的采购，也不仅是工程招投标过程，而是从工程的勘察、设计、施工、 监理的发包，重要材料、设备的采购，项目实施的过程管理，直至竣工验收、获 得工程产品的全过程活动。 工程采购的组织实施形式有集中采购和分散采购两种。所谓集中采购是指本 级政府各部门及下级政府的采购由本级政府所设的集中采购机构统一实施，分散 采购就是由各采购需求单位自行进行。集中采购的范围由省级以上人民政府公布 的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院 确定并公布；属于地方预算的政府采购预算项目，其集中采购目录由省、自治区 和直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购 项目，统一由集中采购机构开展采购活动。上海市近几年将预算金额超过1 0 0 万元的各类工程都纳入了集中采购目录。分散采购是相对于集中采购而言的，分 散采购的主体是各采购人，即各级政府行政事业单位，不包括集中采购机构。 工程采购的方式主要是公开招标。政府采购法规定，政府采购工程进行 招标投标的，适用招标投标法。 招标投标法和工程建设项目招标范围和规 模标准规定( 国家发展计划委员会第3 号令) 规定，工程采购施工单项合同估 算价在2 0 0 万元以上，重要设备材料等单项合同估算价在1 0 0 万元以上，勘察设 计监理等单项合同估算价在5 0 万元以上，以及单项合同估算价虽然低于以上三 项标准、但项目总投资额在3 0 0 0 万元以上的，除非因保密工程等原因经审批可 以采取邀请招标方式外，都必须采用公开招标方式对于未达到上述招标限额标 准的工程项目，可以采用直接发包方式。 工程采购的流程始于采购预算的编制，止于采购资金的支付，比招标投标流 程长得多。集中采购机构的工程采购流程如下图所示： 。钱维，尤伯军政府投资体制的制度创新咖，中国财政经济出版社，2 0 0 6 ：3 4 i 0 匿虱l 匿 匿亟垂豆 匦亟四匮蓟面园 tl 圈豳壅圈 fl 圆匮匾圃 tl 匡亟圃匦亟圜 tl 圆匿亟圃 ll 匡匿圃匪亟圃 fl 匝亟珂匾亟圈 tl 厦蜜重垂圆圈 tl 圆圈 tl 国豆豆两亘亟圈圆 图1 一l 工程采购流程 第二节公有制产权市场中的委托代理及监督理论 政府采购作为一种制度，所要解决的是公有制产权下政府( 工程) 采购的经 济与效率，所涉及的理论内容包括公有制产权的特点以及带来的委托代理问题及 监督机制。 1 产权理论 产权理论是在科斯的前驱性著作中提出的，由阿曼阿尔奇安、德姆塞茨及 其他人发展起来的。它强调了按照契约建立起来的组织中权利的重要性。私人产 权之所以是一种权利，不仅因为国家对它们作了正式规定，而且因为个人也要求 行使这样的权利。而公有产权制度的特殊性在于，一个公有制的所有者无法行使 其权利，即不能出售公有财产中属于他自己的股份( 并且获得这股份也不需要 购买它的所有权) 。也就是说，公有制必须由它的所有成员来承担，没有哪个成 员能取走属于自己的份额。因此，公有制实际上消除了所有者专业化的可能。另 外，在风险承担方面，公有制的态度也不同，与私人产权制度相比，在公有制下 的任何决策或选择的费用很少由选择者全部承担。也就是说，对任何所有者来说， 从成本节约活动中得到的利益也不是完全有效的，进行这些行动的所有者捕捉利 益的能力也降低了m 为了抵消或平衡这些减少的成本负担，人们可以期望公共机构将特殊的额外 费用或限制，强加到公有企业的雇员或代理人身上，即被授权花费公有资金的公 共代理人，应该受到因额外限制而形成的更严格的制约。政府采购制度就是这种 额外约束的、代价很高的方法，它们对代表政府进行花费的公共代理人形成制约。 2 委托代理理论 代理问题是在委托人和代理人各自都追求自身利益最大化的前提下，由于双 方信息不对称而导致的。到目前为止，代理理论文献中的代理问题一般是指败德 行为和逆向选择。典型的败德行为包括偷懒、搭便车等，是在契约双方签约以后， 代理方利用其信息优势投机，显然这是由事后的信息不对称而导致的行为，实质 上是一种事后的机会主义。逆向选择一般假定在事前代理人具有信息优势，因此 可以投机，可以称之为事前机会主义。委托代理关系中参与者的纯败德行为和逆 向选择已被威廉姆森、斯蒂格利茨、莫里斯、鲍恩等人做了深入研究他们一方 面通过设计合理的报酬模式，诱导代理人努力为委托人服务；另一方面引入层级 结构，建立监督机制，掌握代理人的真实行为，并企图通过激励和监督这两种方 式来解决“委托一代理问题”o 。然而，这些研究没有注意到当引入层级模式以 后，会出现新的问题，即为了能使委托人有更多的信息而设定的监督层，有可能 导致新的信息不对称传统委托代理研究只考虑了败德行为和逆向选择，监督者 被假定为是仁慈的或值得信赖的，不会扭曲信息。但事实上当在委托代理过程中 增加层级时，同时就会增加新的关系。下面结合政府采购对委托代理问题进行深 入的分析。 在公共财政体制和分散采购运行机制下，构成以下委托代理链：纳税人和 缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，形成了第一层次的委托 代理关系。各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，形成了第 二层次的委托代理关系。各级财政部门通过预算将具体采购权利委托给各主管 部门，形成了第三层次的委托代理关系。各主管部门通过预算分解的方式将具 体采购权利委托给各行政事业单位，形成了第四层次的委托代理关系。各主管 部门机关和行政事业单位通过职能分工将具体采购权利委托给本机关或单位的 。魏祟辉论科期产权理论的基本特点和借鉴意义 j 】盐城师范学院学报，2 0 0 3 ，l ：2 3 o 罗建钢委托代理：国有资产管理体制创新【m 】北京；中国财政经济出版杜，2 0 0 4 t1 8 1 2 采购机构，因而，形成了第五层次的委托代理关系。机关或单位的采购机构通 过职责分工将具体采购权利委托给具体的采购人员，形成了第六层次的委托代理 关系。 在公共财政体制和集中采购运行机制下，构成以下委托代理链：纳税人和 缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府，形成了第一层次的委托 代理关系。各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门，形成了第 二层次的委托代理关系。各级财政部门通过采购预算将具体采购职能委托给集 中采购机构( 政府采购中心) ，形成了第三层次的委托代理关系。 在分散采购体制下，由于采购资金由各使用单位自行支配，多级委托代理中 的败德行为主要表现在：盲目采购、重复采购、本地化采购、高价采