（公共管理专业论文）宁波市海曙区养老模式研究.pdf

摘要 摘要 人口老龄化问题是2 1 世纪一个广泛关注的热点问题，也是中国经济社会发 展必须所要面临的一个挑战。人口老龄化带来的最大问题就是老年人的养老问 题。据国家统计局2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报显示，截止2 0 0 6 年底， 中国6 0 岁及以上老年人口达到1 4 9 亿，6 5 岁及以上老年人口占总人口的比例 为7 9 。妥善解决老年人的养老问题，已经成为摆在各级党委和政府部门面前 一个迫切需要解决的课题。 本研究主要从分析人口老龄化发展趋势入手，提出在人口老龄化日益严重 的形势下如何解决城市社区老年人的养老问题，运用公共管理、社会学、人口 学等理论知识，采取调查问卷、文献资料、走访调研、定量与定性分析等方法， 分析家庭养老和机构养老存在的不足，借鉴国外发达国家的社区养老的经验， 提出社区养老将是中国城市养老模式选择的一个主流模式，并就构建社区养老 模式的原则、基本框架、服务内容进行阐述。最后，以宁波市海曙区为例，对 。 具体的社区养老模式进行实证研究。通过分析海曙区社区居家养老模式的现状， 结合海曙区老年人养老需求的调查分析，得出社区居家养老模式是应对海曙区 老年人养老问题的最好对策，并分析了海曙区社区居家养老模式的主要做法， 从组织领导、网络体系、运作机制、服务对象、服务方式、服务内容等方面进 行了分析，同时，指出存在的不足，提出了完善海曙区社区居家养老模式的对 策和建议。 关键词：老龄化，城市社区养老，养老模式 a b s t r a c t a b s t r a c t t h ea g i n go ft h ep o p u l a t i o nh a sn o to n l yb e e nah o t s p o ti n21c ，b u ta l s oac h a l l e n g et h a t c h i n e s ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n th a st of a c eu pt o h e n c et h eb i g g e s tp r o b l e mb r o u g h t a b o u tb yi ti sh o wt os u p p o r tt h ea g e d a ss h o w ni ns t a t i s t i cb u l l e t i no f2 0 0 6 sn a t i o n a le c o n o m y a n ds o c i a ld e v e l o p m e n la tt h ee n do ft h a ty e a rt h e r ea r ea b o u t14 9b i l l i o np e o p l ew h oa r eo v e r6 0 ， a n d7 9 o f t h ep o p u l a t i o na r ea g e d6 5o ro v e r6 5y e a r so l d h o wt os o l v et h es u p p o r t i n gp r o b l e m p r o p e r l yh a sb e e na ni m p o r t a n ta n du r g e n tp r o j e c tf o rt h ep a r t yc o m m i t t e e sa n dg o v e r n m e n t d e p a r t m e n t sa ta l ll e v e l s s t a r t i n gf r o mt h ea n a l y s i so ft h et e n d e n c yo fp o p u l a t i o na g i n g ，t h i sr e s e a r c hp u t sf o r w a r da q u e s t i o n ：h o wt ot a c k l et h es u p p o r t i n gp r o b l e mo ft h ea g e di nc i t yc o m m u n i t yu n d e rt h e i n c r e a s i n ga g i n gp o p u l a t i o n u s i n gt h et h e o r e t i c a lk n o w l e d g eo fp u b l i cm a n a g e m e n ls o c i o l o g y a n dd e m o g r a p h y , a d o p t i n gv a r i o u sa p p r o a c h e ss u c ha si n v e n t o r y , r e f e r e n c e ，i n v e s t i g a t i o na n d q u a l i t a t i v ea n dq u a n t i t a t i v ea n a l y s i s ，a n a l y z i n gt h ef l a w so ff a m i l ys u p p o r ta n da g e n c ys u p p o r t , l e a r n i n ga g e n c ys u p p o r t se x p e r i e n c ef r o mo t h e rd e v e l o p e dc o u n t r i e sa b r o a d ，t h i sp a p e rp o i n t so u t c o m m u n i t ys u p p o r tw i l lb eac h i e fm o d e lf o rc h i n e s eu r b a ne n d o w m e n tm o d ei nt h ef u t u r e m e a n w h i l e ，i to u t l i n e st h ep r i n c i p l e ，f r a m e w o r ka n ds e r v i c ec o n t e n to f t h i sm o d e a tl a s t , t a k i n gh a i s h ud i s t r i c to fn i n g b oc i t ya sa ne x a m p l e ，t h i sp a p e rm a k e sas t u d yo nt h e s p e c i f i cc o m m u n i t ys u p p o r tm o d e b ya n a l y z i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fh o m e b a s e dc o m m u n i t y s u p p o r tm o d ea n dc o m b i n i n gw i t ht h es u r v e yo ne n d o w m e n ts e r v i c e sr e q u i r e m e n ti nh a i s h u d i s t r i c t , ac o n c l u s i o ni sg o tt h a th o m e - b a s e dc o m m u n i t ys u p p o r tm o d ei st h eb e s t a l s ot h i sp a p e r e l a b o r a t e sh o wt ot a k et h i sm o d ei n t oe f f e c tf r o mt h ef o l l o w i n ga s p e c t s - - - - o r g a n i z a t i o ns y s t e m ， n e t w o r ks y s t e m ，o p e r a t i o ns y s t e m ，s e r v i c eo h j e c t s e r v i c em o d e ，s e r v i c ec o n t e n t ，e t c i nt h ee n d d e f i c i e n c i e sa 他p o i n t e do u ta n ds o m es u g g e s t i o n sa 佗p u tf o r w a r do nh o wt op e r f e c tt h e h o m e b a s e dc o m m u n i t ys u p p o r tm o d ei nh a i s h ud i s t r i c t k e yw o r d s ：p o p u l a t i o na g i n g ，u r b a nc o m m u n i t ye n d o w m e n t ，t h em o d e lo fp r o v i d ef o r t h ea g e d i i 学位论文版权使用授权书 本入完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规 定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和 电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影 印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目 录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权 按有关规定向国家有关部门或者机构送交论文的复印件和电子 版；在不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分 或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：钓钏毛 撕竹年；月【归 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 捌署 年月日 撕年弓月l 芦e l 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名：畸移钏乙 州年弓月f 严e l 第1 章导言 1 1 研究的背景和目的 第1 章导言 进入2 l 世纪以来，在全球人口老龄化的趋势下，随着中国人口老龄化进程 的不断加快和老年人口规模的日益膨胀，中国将进入人口严重老龄化时期，高 龄老人也会越来越多，人口老龄化问题已经逐渐成为一个广泛关注的热点问题， 也成为当前仍至今后一段时期内中国经济社会发展所要面临的一个挑战，进而 可能会影响到社会主义和谐社会的建设。人口老龄化带来最大问题就是老年人 的养老服务问题。据国家统计局2 0 0 6 年国民经济和社会发展统计公报显示， 截止2 0 0 6 年底，中国6 0 岁及以上老年人口达到1 4 9 亿，6 5 岁及以上老年人口 占总人口的比例为7 9 。妥善解决老年人的养老问题，已经成为摆在各级党委 和政府部门面前一个迫切需要解决的课题。 老年人的养老问题不仅包括即老年人的物质生活保障方面，还有日常生活 照料、医疗康复、精神慰籍、健康服务等问题。目前，有许多专家学者对养老 问题的研究上主要是对养老保险的研究，然而随着经济的发展和社会的进步， 老年人对养老服务的需求不断增多，要求也越来越高，因此对养老模式问题的 研究将是解决老年人养老问题的一个非常重要的内容。 要解决老年人的日常养老服务，就政府而言，如何提供一个合适的养老模式 问题。从以往传统经验来看，养老模式的选择通常有三种：家庭养老、机构养 老和社区养老。由于中国长期实行计划生育的政策，以及社会经济的发展，人 员在地区间频繁流动，导致传统家庭养老功能弱化，家庭养老模式受到严峻的 挑战。同时，机构养老也同样面临困境，养老机构收费偏高、老年人的经济承 受力相对较差，老年人心理不适应等原因，大多数老年人不愿意离开原来的生 活居住环境，不愿意去养老机构养老。与机构养老和家庭养老相对，社区养老 符合老年人养老心理需求，养老服务成本相对较低、减轻家人照料负担，有效 利用社区闲置资源、推动和谐社区的建设，应该说是今后老年人选择养老的一 个理想模式。 2 0 0 0 年8 月，党中央、国务院在关于加强老龄工作的决定中强调：“要 第l 章导言 加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功 能。各地要充分利用现有设施，积极兴办不同形式、不同档次的老年福利院、 老年护理院、老年公寓、托老所等，为老年人提供生活照料、文化、护理、健 身等多方面的服务。 同年，国务院办公厅专门下发了关于加快实现社会福 利社会化的意见文件，明确指出“我国已经进入老龄社会，老年人口基数大， 增长快，特别是随着家庭小型化的发展，社会化养老的需求迅速增长，发展社 区养老事业刻不容缓。 在十届人大常委会第五次会议的老年人权益保障工作报 告中又指出：“随着老年人口高龄化和家庭小型化的发展，老年人的医疗和护理 问题日益突出，迫切要求社区提供良好的照料服务。一国务院于2 0 0 6 年2 月2 8 日召开的全国老龄工作会议进一步强调：“积极探索养老服务业的体制机制创 新，加快居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系 建设步伐 。从国家政策和法规的引导来看，社区养老模式应该是我国未来养老 模式的新趋势，也是支撑未来老年人养老服务的一个重要模式。 ， 目前以“居家养老 为代表的城市社区养老模式已在中国许多城市进行试 点和推广，在取得一定的成功经验的同时，也存在着一些问题。因此，在城市 人口老龄化和高龄化不断加剧的背景下，如何选择合理、恰当的养老模式，是 亟待解决的现实问题。从我国人口老龄化发展区域梯次特征来看，具有典型由 东到西的特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区。海曙区 是宁波市的中心城区，属于典型的沿海经济发达地区。2 0 0 0 年，海曙区就进入 了典型的老年型地区行列，人口老龄化和高龄化问题比较严重，老年人的养老 问题比较突出，原有的家庭养老和机构养老模式已远远不适应城区老年人的养 老需求。从2 0 0 3 年起，海曙区积极探索社区养老模式即推行社会化居家养 老模式，经过几年的积极运作和不断完善，已经初有成效。2 0 0 5 年1 1 月3 日在 北京召开的两岸四地社区服务交流大会上，海曙区被评为全国唯一的“居家养 老示范区 。因此，研究海曙区的社区居家养老模式，对于解决中国人口老龄化 背景下的城市老年人养老问题具有十分重要的借鉴意义和现实意义。 本研究主要从分析人口老龄化发展趋势入手，提出在人口老龄化日益严重 的形势下如何解决城市社区老年人的养老问题，运用公共管理、社会学、人口 学等理论知识，采取调查问卷、文献资料、走访调研、定量与定性分析等方法， 通过分析家庭养老和机构养老存在的不足，借鉴国外发达国家的社区养老的经 验，提出社区养老将是中国城市养老模式选择的一个主流模式，并就构建社区 第1 章导言 养老模式的原则、基本框架、服务内容进行阐述。最后，以宁波市海曙区为例， 对具体的社区养老模式进行实证研究。通过分析海曙区社区居家养老模式的现 状，结合海曙区老年人养老服务需求的调查分析，得出社区居家养老模式是应 对海曙区老年人养老问题的最好对策，并分析了海曙区社区居家养老模式的主 要做法，指出存在的不足，提出完善海曙区社区居家养老模式的对策和建议。 1 2 研究的意义 在中国人口老龄化和高龄化日益严重的今天，研究城市养老模式来对应对 人口老龄化的中国国情具有现实的意义，对提高城市老年人的生活质量、构建 社会主义和谐社会具有重要的意义，对今后解决农村老年人养老问题具有借鉴 的意义。主要有以下三个方面： 首先，是解决日益严重的人口老龄化国情的客观需要。随着人口老龄化的 日益严重，解决老年人养老服务问题已经刻不容缓。社区养老模式具有可操作 性强、服务成本较低、符合老年人养老的心理要求，又可以有效利用社区闲置 资源，缓解就业压力等优势，同时，随着社区建设和社区服务的发展，社区作 为老年人生活的集聚地，是老年人日常生活的主要活动场所，伴随着老年人养 老需求的不断增加，希望社区能提供养老服务。推广社区养老模式，对于解决 城市老年人养老问题，缓解“未富先老 的养老压力，解决日益严重的人口老 龄化国情具有十分积极的意义。 其次，有利于提高老年人生活质量，促进经济社会和谐发展。老年人权益 保障法中明确要求要实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有 所乐 的目标，社区是老年人生活和活动的主要场所，开展社区养老，既有利 于提高老年人生活质量，让老年人享受舒适安全、高质量的社区服务，又符合 党和政府对养老事业的要求，也能有效利用社区闲置资源，从而促进经济、社 区和谐发展，为实现社会主义和谐社会作出贡献。 最后，为决策者制定养老政策提供思路和参考。通过对城市养老模式的选 择研究，结合宁波市海曙区实例进行验证分析，提出今后发展的对策和建议， 即是对现有养老模式的可行性分析和验证，又为今后政策决策者在养老模式选 择上提供参考和思路，可以进一步缓解人口老龄化带来的养老压力。 第1 章导言 1 3 研究的主要流程 本研究在人口老龄化发展趋势问题研究和城市社区老年人养老需求情况调 查的基础上，提出要研究的问题，即城市养老模式的选择问题。通过分析传统 养老模式的不足，借鉴国外发达国家社区养老模式的经验做法，提出社区养老 模式将是解决中国养老问题选择的一个主流模式。同时，结合宁波市海曙区社 区居家养老模式实证研究分析，提出完善城市社区居家养老模式的对策和建议。 研究流程图见图1 1 。 区养老模式实证研究。 图1 1 研究流程图 4 完善的对策和建议 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 2 1 人口老龄化问题研究 2 1 1 人口老龄化的概念 人口老龄化是经济社会发展的必然产物，是现代社会出现的人口现象，是 随着死亡水平和生育水平下降而必然出现的人口年龄结构变动趋势。所谓人口 老龄化，是指在一个国家或地区因人均预期寿命的不断延长而使老年人口在总 人口中的比重上升和人口年龄构成老化的社会发展过程1 。国际社会通常把年满 6 0 岁及以上的人口定义为老龄人口，把6 0 岁及以上人口占总人口的比重的1 0 或6 5 岁及以上人口占总人口的比重7 以上的国家或地区称为“老年型国家或 “老年型地区”。 按照联合国人口委员会人口学辞典编写委员会多种文字人口学辞典中 对人口老龄化的定义：“当老年人在人口中的比例增大时，我们称之为老龄化”。 老龄化是指动态的变化。在涉及人类的研究中，个体的老龄化是指个人年 龄的增长变化，每个人年龄的增大就是个体的老龄化。因此，对每个人来说， 个体的老化过程从一出生就己开始，人从童年、少年、青年、中年到老年的生 命过程就是个体不断老化的过程。然而我们这里所要用的人口老龄化概念则是 整个人口年龄结构的变化，而不是个体的老龄化。一般而言，人口老龄化( t h e a g i n go f a p o p u l a t i o n ) 是人口年龄结构老化的过程，人k 1 年龄结构中老年人口的比 重不断提高的过程，是人类社会发展的一个必然过程，是一个转变性的概念， 是一个具有高生育率和高死亡率的人口向着低生育率和低死亡率人口转变的概 念。所以，人口老龄化又可称为人口老年化或人口老化2 。 按照人口学有关理论，人口年龄结构类型主要依据老年人口和为成年人口 在人口中的不同比例来划分的，一般分为年轻型、成年型和老年型。1 9 5 6 年联 合国发表的 ，南方人口 ，2 0 0 2 年第l 期 1 7 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 老龄协会、中国老龄协会于1 9 9 7 年5 月在北京开展的“北京市社会养老服务设 施调查”显示，到1 9 9 8 年2 月底，全市共有敬( 养) 老院、托老所2 8 9 所，床位 9 9 2 4 张，收住老人6 7 3 2 人( 占全市老年人总数的o 4 ) ，空闲床位3 1 9 2 张， 空床率高达3 2 2 。北京市东城、西城、崇文、宣武四个城区( 人口密度最高的 区) ，共有老年人口3 7 5 万人，但养老机构床位仅为4 1 4 张，占当地老年人口 总数的o 1 1 。以北京为例，截至2 0 0 3 年底，北京各类养老机构的入住率还不 足7 0 ，另有调查显示只有6 的老年人表示在生活不能自理的情况下愿意住进 养老机构。造成养老机构需求量不大的原因主要有以下几个：机构养老模式的 收费往往偏高，多数老年人的经济能力恐怕还负担不起。按照目前养老机构的 收费标准，相对于老年人的实际收入普遍偏高，低收入老人承担不起。根据“北 京市社会养老服务设施调查 ，生活自理的老人入住费全市平均为7 3 1 元月( 城 区为8 1 7 元) ，半自理老人入住费为8 5 2 元月( 城区为1 0 2 1 元月) ，不自理老 人入住费为1 0 8 2 元月( 城区为1 2 0 0 元月) 。到养老院所花的费用明显要高于 在家中养老，不是所有的老人、所有的家庭都能拿得出这些费用的。让老人住 得起“养老院 也同样不是一件容易的事。缺少精神慰藉。生活能够自理的 老人大多数不愿意住进养老院，他们更加愿意生活在自己熟悉的环境中，愿意 在自己的家中度过晚年。一些子女把老人送进养老院后就很少关心和探视他们， 使得老人们倍感孤独：有些子女虽然经常探望老人，但是无法与在家中享受天伦 之乐时相比，他们需要亲情交流、需要精神慰藉，这些养老机构都无法提供。 老年人生活在养老院虽然有其他老年人相伴，但是由于思想交流仅限于老年人 之间，使老年人更容易产生伤感、恐惧的心理。养老机构的服务设施和服务 水平较差。随着经济体制的变革，城市一直沿用的单位福利制逐渐被打破，城 市中面临的养老压力越来越大，而农村始终坚持集体福利制，结果6 0 9 6 老年居住 在城区，而7 3 的养老机构处于农村，受地域、交通的限制，城市里的老人很难 前去养老。大部分养老院是比较早建立起来的，其服务设施和服务水平很难适 应现代化的需求，养老院的设施条件普遍较差，设施简陋，无障碍设施缺乏， 服务人员专业化水平不高，老年工作专业人员极其缺乏，管理模式滞后，无法 与信息化、标准化、规范化管理接轨。因此，就养老机构现有的服务设施、服 务水平和管理模式而言，很难吸引城市老年人前去养老机构养老。 此外，就我国目前的国情和经济实力来看，也无法投入大量资金兴办专业 杜鹏主编：中国，谁来养老，厦门鹭江出版社2 0 0 0 年版，第2 5 4 页 1 8 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 的老年养老服务机构。据权威部门测算，建设一个具有基本养老保障功能的养 老机构，其初期的固定投入最小为5 万元张；而具有医疗保障设施的中高档养 老机构，初期的固定投入最少为1 0 万张。其日常运作如考虑土地成本、固定 资产回收、运作成本及收费情况，每月每张床位政府还需补贴保障2 5 卜3 5 0 元， 中高档型需补贴4 0 卜5 0 0 元。这种完全由社会提供集中供养式的机构养老服务， 对于我国一个发展中国家来说成本显然过高，是很不现实的，即使到下世纪中 叶我国经济发展水平赶上目前中等发达国家水平也不太适用，毕竟我国人口众 多、底子较薄的客观国情决定了我们不可能向发达国家那样开展全民高福利的 养老。 根据以上分析，我们可以看到，无论是传统的家庭养老模式还是机构养老 模式，都存在着许多难以克服的问题。显然，仅仅依靠家庭和专业养老机构为 老年人提供养老服务，是远远不够的，当然，这两种模式离满足老年入的养老 需求同样也存在比较大的差距。因此，我们在解决我国城市老年人养老问题， 尽可能满足城市老年人的日常养老服务需求上，必须对原有的养老模式进行转 型和创新，走出一条既符合中国国情又能满足城市老年人需求的养老新路子。 这使得我们将目光转向到社区养老模式上去。 2 3 3 国外发达国家社区养老的实践经验 国外比较典型的社区养老模式有三种： 第一种模式：英国的社区照顾模式。这是当代西方发达国家社区保障的一 个范例。它起始于2 0 世纪5 0 年代，是英国在福利国家政策变化下倡导的一种 社会工作模式。最初是针对无依无靠的老年人和残疾人实施住院式集中照顾， 较好地解决了被照顾者的日常生活需要，但是随着政府的财政负担越来越重， 加上由于使他们脱离了长期生活的社区，精神生活难以得到满足。在这种情况 下，英国开始逐渐改变住院式照顾，推行社区照顾。社区照顾使被照顾者能够 像正常人那样在自己熟悉的社区环境里生活，而不再产生被抛弃感，从而受到 了普遍欢迎。 英国有关社区照顾的法令明确指出，要在社区内对老年人提供服务和供养， 以便使他们尽可能过上独立的生活。其目标是在他们自己的家或“像家似的” 环境中受到帮助。社区照顾实际上包含社区内的照顾和社区照顾两个概念。社 1 9 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 区内的照顾就是运用社区资源，在社区内由专业工作人员进行照顾。如利用社 区中的服务设施，对孤老及生活不能自理的老年人进行开放式的院舍照顾，老 年人可以随时走出院舍，进入他生活的社区。社区照顾就是由家人、朋友、邻 居及社区志愿者提供的照顾。如为有各种需要的老年人提供家庭服务，这样老 年人便不用脱离他们所熟悉的社区，过正常人的生活。 英国社区照顾的主要内容：第一，生活照料( 饮食起居的照顾，打扫卫生， 代为购物等) 。生活照料又分为居家服务、家庭照顾、老年人公寓、托老所等4 种形式。居家服务是针对居住在自己家中、有部分生活能力，但又不能完全自 理的老年人提供的一种服务，这种服务收费低廉或免费服务。家庭照顾是对生 活不能自理、卧病在床的老年人，在家接受亲属全方位照顾的一种服务，通过 政府发放津贴，确保家庭在照顾老年人有一定的经济保证。老年人公寓是对社 区内有生活自理能力但身边无人照顾的老年夫妇或单身老年人提供照顾的一种 服务，老年人公寓收费低廉，但数量有限。托老所主要是指暂托所和老年人院， 对那些需要临时性照顾的无人照料的老年人提供短期照顾的一种服务，最长时 间一般为两周不超过一个月。第二，物质支援( 提供食物、安装设施、减免税收 等) 。地方政府或志愿者组织专车供应热饭，为在家独立生活的老年人安装楼梯、 浴室、厕所等处的扶手，设置无台阶通道和电器、暖气设备等设施，改建厨房 和房门，对6 5 岁以上的纳税人给于优惠，对电灯、电视、电话费和冬季取暖费 进行优惠等。第三，心理支持( 治病、护理、传授养生之道等) 。保健医生上门 为老年人看病，保健访问者上门为老年人传授养生之道，家庭护士上门为老年 人护理、换药、洗澡等，此外还为老年人提供视力、听力、牙齿、精神等方面 服务。第四，整体关怀( 改善生活环境、发动周围资源予以支持等) 。由政府出 资兴办具有综合服务功能的社区活动中心为老年人提供一个娱乐、社交的场所。 行动不便的老年人则由中心定期派专车接送。为帮助老年人摆脱孤独，促进心 智健康，适当增加老年人的收入，社区为老年人提供力所能及的钟点场所一老 年人工作室，每日2 小时左右。各个社区经常举办各种联谊会，提出带老年人 到乡间去郊游的口号，人们自愿组织起来和孤老交朋友，利用休息日和他们谈 心，用自己的车带他们去郊游，或请到家中末喝茶，为老年人的生活增添乐趣。 社区照顾的服务体系：主要由经理人、主要工作人员和照顾人员组成。经 理人为某一社区照顾的总负责人，主要掌管资金的分配、人员的聘用及工作监 督。主要工作人员负责照顾社区内一定数量的老年人，为他们发放养老金，了 2 0 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 解老年人的需要及解决一些重要问题。照顾人员是受雇直接从事老年人生活服 务的人，多为老年人的亲人和邻居，政府给予他们一定的服务补贴。 社区照顾的主要特点：第一，政策引导。英国政府既制定社区照顾这社 会福利政策，又订立具体的措施以使社区能切实地承担起这一职能。第二，政 府出资。英国的社区照顾在财政出资上完全体现了以政府为主的特点，很多服 务设施都是由政府资助的，社区、家庭和个人的支出不多。第三，依靠社区。 英国的社区照顾主要是立足社区、依靠社区、以社区为依托，各种服务设施都 建立在社区中，且社区照顾的方式尽量与老年人的生活相融合。第四，体系完 整。各种社区照顾的机构既有政府出资社区举办的非赢利性的机构，也有私营 的、商业性的服务机构。提供服务的人员既有政府雇员，又有民间的专业工作 人员和志愿服务人员，形成了多主体、多层次的服务体系以满足不同情况的老 年人的需求。 第二种模式：美国的退休社区模式。美国的社区服务发展颇具规模，据报 道，全美现有5 0 $ 多的成年人和7 0 多的大学生参加了各种类型的社区志愿服务 活动，服务领域很广，以社区老年服务设施来说，有提供综合长期服务的养老 院、托老所、荣誉公民社区中心，有提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营 养室、上门送饭服务所，有为贫困老人服务的收容所、暂住处、公营住所，有 为体弱多病的老年人设立的服务性公寓、一般护理公寓、护士护理公寓等等。 美国政府比较注重“退休社区( r e t i r e m e n tc o m m u n i t y ) 的建设，在老人退 休社区的建设中，将主要以下五种形式向老人提供基本服务：“退休新镇”、“退 休村 、“退休营地 、“老人照顾中心”( c o n g r e g a t eh o u s i n g ) 和“继续照顾退休 社区”。实际上，前三种是以“提供休闲生活为目的”的退休社区：而后两种是 以“提供医疗服务为目的 的退休社区。“退休新镇”( r e t i r e m e n tn e wt o w n s ) 与 “退休村( r e t i r e m e n tv i l l a g e s ) 是由私营开发商营建的大型的退休社区，它适合 那些较年轻的、能够自己照顾自己的老人。“退休村”的面积要小于“退休新镇”， 在已有的社区中再划出一块地来专门为退休老人建设住宅。“退休营地” ( r e t i r e m e n t s u b d i v i s i o n s ) 内有两种建筑形式：开发商建造的固定的常规服务实施 建设：供家庭房车( 移动家庭) 使用的小块土地。比较“退休新镇 和“退休村” 居民而言，“退休营地”因造价低廉，设施不完全，来这里居住的老人的房租 要相对便宜一些。“老人照顾中心 ( c o n g r e g a t eh o u s i n g ) 专指为那些以不同程度 地依靠州或其他赞助机构提供经费兴建的养老院，照顾对象是年老体弱的老人。 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 “继续照顾退休社区 ( c o n t i n u i n gc a r e r e t i r e m e n tc o m m u n i t i e s ) 分两种形式：“终 生照顾社区 和“接近终生照顾”，这类社区原来多数由非盈利组织兴建，近年 来也有一些私营机构加入其中。 另外，美国还有一种社区叫做“自然退休社区( n a t u r a l l yo c c u r r i n g r e t i r e m e n tc o m m u n i t y ，简称n o r c ) ，“自然退休社区 又分为“只留老人的 社区”( a g e d 1 e f t b e h i n d ) 和“居住在此直到老的社区一( a g i n g i n p l a c e ) 1 。“只留 老人的社区 一般指当地社区因经济衰退不好找工作，年轻人出走、只剩下老 年人的社区。“居住在此直到老的社区 主要不是因年轻人出走，而是老年人流 动性低。这个社区的特征是老人家境很好，居住条件也不差，他们打算在这里 度过余生，但面临的是不能独立生活的问题。鉴于自然退休社区中为老人提供 服务设施不全，纽约市的一些私营公司开始建造“居家援助式”老年公寓，供 家境比较富裕的老人选择。所谓“居家援助式”老人公寓指一种适合7 5 岁以上 的、生活尚能自理的老年人居住的建筑设计2 。老年居民在这里生活将拥有一套 单独卫生间、单独厨房的套间。这里居住的老人不需要2 4 小时的医疗照顾，但 有专门的服务人员上门做室内清洁，或提供穿衣洗澡和膳食服务。 第三种模式：日本的社区养老服务中心模式。日本养老服务从二战前的传 统居家养老生活，到二战后由于产业结构变化导致的家庭代际关系分离，使得 家庭养老模式逐渐瓦解，随着1 9 5 9 年日本颁布国民年金法以及1 9 6 3 年老 年福利法的推行，提出要保障老年人的整体生活利益，推行社会会养老，到 1 9 8 2 年老人保健法的出台以及1 9 8 9 年的高龄者保健福利发展1 0 年规划 的制定，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、居家看护的发展方 向，强调建立以家庭或亲属的护理为前提，以公共福利服务与市场服务为补充 的养老服务方式，依托社区的家庭养老方式占据了主导。2 0 0 0 年4 月出台的介 护( 看护) 保险制度，是日本战后的社会福利体制的一次重大变革，也是被政 界和学术界称为社会福利制度的结构性变革，给日本社区老年服务带来了显著 的变化。 日本社区养老服务中心的主要内容和做法是：派遣家庭服务员，其任务是 护送老人看病、料理家务、购物、养护委托、电话咨询以及家庭护理等伽1 。当 代日本社区服务的对象主要是老年人以及老年人家庭等。服务方式和服务内容 t e r r yp r i s t i n f o re l d e r l y , n e wh o u s i n gc o m e sw i t hh e l p ，t h en e wy o r kt i m e s ，19 9 8 ，( 4 ) 2 诺德兰德斯伯格纽约市老年人社区服务问题国外社区发展的理论与实践中国经济出版社，1 9 9 8 2 2 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 包括日常生活照顾服务，提供活动场所，开展咨询、劝导服务，提供紧急或暂 时庇护住所，定期开展保健和防疫检查，向单亲家庭和低收入家庭提供贷款、 赠送礼品等等。目前，日本有9 0 0 0 多个社区福利志愿者工作委员会和3 0 0 0 多 个社会福利会，还有老年人自助小组等社区服务组织1 。日本社区服务的资金来 源渠道主要由中央和地方政府拨款、开展收费服务和募捐等等。 社区老人养老服务中心一直是提供老人养老照顾的主要渠道。它有四种社 区养老的组织形式：第一种，由政府和民政人员组成，目前这类组织占养老力量 的6 0 - 7 0 ，伴随而来的是国家公务员数量的增多，同时也加重了国家和地方政 府的负担，发展的空间比较小；第二种是得到政府部分资助的民间组织，如社 会福利协会，社会福利商社，社会福利法人等，这类组织在市场机制的运作下， 服务质量和效率相对较高，因此发展也很快；第三种是志愿者，主要是家庭主 妇和大学生、部分健康老年人。一般分为两类，一类是免费的，一类只收很低 的费用。现在还有部分健康老人加入，从事陪伴聊天，送饭和一些轻体力的服 务；第四种是企业式的养老服务。通过企业以保险方式获取资金，然后以低收 费服务于老年人，它将成为未来发展的主要形式之一，其弊端是企业有可能为 追求经济利益而降低服务质量。 国外社区养老模式对我国城市社区养老模式构建的启示。 首先，社区养老的实施强调要以立法保障。不管是日本、英国、美国等发 达国家的社区养老经验，首先都强调运用法律来保障实施，日本政府通过一系 列的法律的规定，从1 9 5 9 年的国民年金法到2 0 0 0 年的介护( 看护) 保 险制度的出台，为构建起全方位的老年人养老福利体系，英国、美国政府也 一样，都将社区养老纳入了法制化的发展轨道，大大增强了社区养老的可操作 性。 其次，积极发挥政府主导作用，注重调动社会各界力量共同参与。不管是 西方发达国家还是日本的社区养老，都强调发挥政府的主导作用，在发展社区 养老时，都注重依靠政府的力量。同时，也注重社会各界力量如非赢利福利组 织、民间组织、私营企业、各类志愿者的作用，使他们共同参与社区养老，进 一步完善社区养老的服务体系和服务效率。 最后，要充分发挥城市社区的养老作用。从发达国家的推广社区养老的经 验来看，在解决老年人养老问题上，都坚持立足社区、依靠社区、培育和发展 周云日本的老人活动中心人口学刊。2 0 0 1 ，( 2 ) 2 3 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 社区养老市场，也特别注重社区的建设，将各类老年人福利设施建立到社区中 来，可以直接组织专业服务人员进社区提供服务，从以人为本的角度来看，在 社区养老，也符合老年人的心声，符合人道主义的原则。对政府来说，比起发 展机构养老模式，社区养老更经济便利，更切实可行。 此外，还有在社区养老的服务人员专职化管理、服务体系的完备、养老服 务体系的产业化、规模化运作上也有可一定的借鉴意义。 2 3 4 构建城市社区养老模式要注意的几个问题 从前面的分析得出，加上近年来我国在城市社区养老模式的探索，借鉴国 外发达国家的社区养老实践经验，社区养老模式是一个切实可行的适合我国国 情的、充分利用社会资源补充家庭养老和机构养老不足的新型的养老模式，是 当前城市养老模式的首选。尽管国外发达国家在社区养老实践中的经验值得我 们学习借鉴，但是，“未富先老 的国情决定了中国不能完全照抄他们的养老模 式，我们必须只有从城市社区养老的现状和实际出发，构建起新型的城市社区 养老服务体系，尽最大限度利用和整合资源，缓解入口老龄化带来城市养老压 力。 第一，社区养老模式构建的原则。主要遵循以下原则： 实用性和以人为本相结合的原则。这是构建城市社区养老模式首先要遵 循的原则。社区养老模式的构建就是为了更好的解决现实养老问题，在实际构 建中，要统筹兼顾城市所有老年人的利益，要以满足不同老年人群体的利益为 根本目标，在所有的老年人群体中，并不是所有的老年人都需要社会和子女体 贴的照顾，社区养老模式的建立应该是有层次的，有目的性的，也应该是因人 而宜的。因此，构建社区养老模式必须从老年人的养老需求入手，既要能真正 的满足老年人的需求，又不能造成社会公共资源的浪费，使社区提供的服务和 老年人的需求达到最佳的结合点，突出实用性，做到既符合我国的国情又符合 社区发展的实际情况。 系统性和完整性相统一原则。社区养老关系到政府和社会的各个方面， 整个服务体系的构建有很多部分共同组成，如何实现它们之间的相辅相成，系 统性的有效运转是关键。因此，社区养老工作的组织实施，仅仅靠政府来保障 是不够的，政府应该更多发挥引导、协调和监督的作用，调动社会各界公营、 2 4 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 民营以及各种盈利、非盈利性机构和组织的积极性。在福利、保健、医疗等领 域要相互协调与合作，一定程度上形成规模性效应，极大限度的对养老工作提 供保障。在福利方面，应该照顾到老年群体在经济上的需求和健康上的保障， 福利支出不能偏重于社会保险，还应该适当的更多倾向于老年群体普及性福利 服务；在医疗方面，提高面向老年群体的医疗服务质量，降低老年群体看病的 收费门槛，改善医院医疗环境。除此，应该协调分配社会养老机构、各种盈利 与非盈利组织以及社区的力量，在政府给予经济上支持的基础上，努力加强养 老服务行业管理，加强和加快各养老服务机构应组织建设，健全和完善养老规 章制度，加强养老机构标准化管理，实现养老机构专业化管理，缩小与国际养 老服务管理水平的差距。总之，在社区这个平台上进行系统性的运作，实现各 类群体、组织的有效统一。 普遍性和特殊性相兼顾的原则。社区养老模式是建立在对我国城市整个 社区养老情况了解的基础上而构建的，因此具有普遍的适用性。在考虑老年人 需求的时候也是包含了老龄工作中“老有所养、老有所医、老有所教、老有所 学、老有所乐、老有所为 的目标，但是，每个社区的发展情况是不同的，而 不同社区内老年人口的知识结构和年龄结构也不相同，这就必然导致有些需求 高于或低于平均水平，这就要求我们了解普遍性并不代表不变性，在具体实施 的过程中，还应该具体问题具体分析，考虑普遍性的同时还要注意特殊性，这 样便可针对不同地区和不同社区的情况，对内部各个部分的具体内容做适当的 调整，以更好的适应本社区的情况和老年人的需求。 第二，社区养老模式构建的框架。 发展社区养老模式，首先就是发展社区服务，尽可以缩小与老年人养老需 求的差距，因此，构建社区养老模式的基本框架也是非常重要的，从国内一些 开展社区养老模式的地区经验来看，其基本框架一般应分为三层：领导层，即 政府，为社区养老发展制定法规、政策、规划，促进社区养老健康发展，起主 导作用；管理层，即参与社区养老日常协调、运作的非营利组织、社区、企业、 志愿者等社会各类机构和各界力量，突出以非营利组织和社区为主体，对社区 养老起到组织、协调、管理、运作等作用，是社区养老工作能否正常开展的关 键；操作层，即直接为社区老年人提供服务的机构、人员及老年人等，具体实 施社区养老工作，解决老年人养老需求。具体如图3 1 所示。 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 图3 1 社区养老服务体系基本框架图 第三，社区养老模式包涵的服务内容。 解决城市老年人养老的日常需求，是构建社区养老模式的基础和根本。我 认为在社区养老服务体系中应具备以下服务内容，帮助老年人实现“老有所养、 老有所医、老有所学、老有所教、老有所乐、老有所为”。 做好日常社区照顾。主要是解决老年人日常生活照料和社区医疗保健康 复等服务问题。在日常生活照料上，通过在社区建立相应的服务站，选择合适 的专业的养护员，由社区为老年人提供如同养老机构在日常生活照料方面提供 的廉价、优质的全方位服务，服务内容有帮助老人打扫卫生、整理房间、洗衣 服、洗澡、做饭、购物、家政等围绕老年人日常生活需求的内容，服务方式分 直接上i - jj 眨务和“日托”服务，上门服务又分为家务型服务和护理型服务，主 要满足老年人日常生活照料的需求，而在日托服务中心里，老人白天可以在专 业人员的指导下，从事读书、娱乐等各种活动：与志愿者聊天解烦，排遣寂寞： 向专业的医疗和法律人士咨询疑难、化解矛盾；到了晚上，老人们回到各自家 第2 章人口老龄化问题和城市养老模式研究综述 中与子女共享天伦之乐。在医疗保健康复服务上，通过依托社区卫生服务中