（公共管理专业论文）杨浦区贫困家庭就业与救助联动研究.pdf

摘要 摘要 进入2 0 世纪9 0 年代以来，根据城市经济体制改革过程所带来的贫困人 口问题，逐步建立起了以城市居民最低生活保障制度( 以下简称低保制度) 为主的社会救助制度取代了传统的社会救助制度。随着低保制度建设的逐步 深入，有劳动能力者及其家庭已成为主要的低保群体。如何平衡救助标准和 就业动机之间的关系，防止长期依赖和社会排斥是各国社会救助政策需要解 决的问题。 本文以上海杨浦区城市最低生活保障制度执行情况和就业与救助联动 工作情况为例，分析城市低保制度的状况和就业与救助联动工作情况，对这 些问题进行深入分析和探讨。借鉴发达国家社会救助制度改革的核心模式一 一“工作福利制”，提出“可持续发展”的目标模式及目前的政策建议和措 施，即要将社会救助的目标从克服收入贫困上升到消除能力贫困转化，从“输 血”机制向“造血”机制转化，提升救助对象的人力资本，同时还要重视贫 困个体对政府救助与就业联动政策的积极回应，协助他们自立、自强，最终 消除社会排斥，实现社会整合。从而改善贫困家庭的生活水平。 关键词：城市最低生活保障制度，就业与救助联动，社会政策 a b s t r a c t b a s e do nt h ep r o b l e mo f n e e d y p o p u l a t i o nb r o u g h t b yt h ee c o n o m i cs y s t e mr e f o r m , t h e n e w - s t y l es o c i a ls a l v i n gs y s t e m , w h i c hg i v e sp r i o r i r yt om i n i m u ml i v i n gs t a n d a r ds c h e m e f o ru r b a nr e s i d e n t , i n s t e a do f t h eo u t d a t eh a sb e e ns e tu pg r a d u a l l ys i n c et h en i n e t i e so f t h ” t w e n t i e t hc e n t u r y n o wt h ea b l eb o d i e dp e o p l ea n dt h e i rf a m i l yh a v eb d ? , o m et h em a i nc o l o n y h o wt ok e e pt h eb a l a n c eb e t w e e nt h es a l v i n gs t a n d a r da n dt h ee m p l o y m e n tm o t i v a t i o ni n o r d e rt op r e v e n tt h es o c i a ld e p e n d e n c ea n dt h es o c i a lb l a c k b a l l 7t h i sp r o b l e mi nt h es o c i a l s a l v i n gp o l i c i e so f e v e s yc o u n t r yn e e d st ob er e s o l v e d s t a t e so f e x e c u t i o na n de m p l o y m e n tu n i t et h em a i nb o d yo f ab o o kw i t hs h a n g h a iy a n g p ud i s t r i c tc i t ys y s t e mf o r 懿嘲州h gam i n i m u ms t a n d a r do fl i v i n gw i t ht h es u e t , o u rm o v i n g 岫c o n d i t i o nw o r k i n gb e i n ga ne x a m p l e ，a n a l y t i c a ll o ws h a n g 心c i l ys i t u a t i o ng u a r a n t e e i n g s y s t e ma n dg e a ro b t a i n i n ge m p l o y m e n ta n dh e l p i n gi nn e e d yt h ec o n d i t i o nw o r k i n g ，c a r r y o u tt h o r o u g ha n a l y s i sa n di n v e s t i g a t i o na n dd i s c u s s i o no nt h e s ep r o b l e m d m wd e v e l o p e d c o u n t r ys o c i e t yh e l p i n gt h ee n r 。p a t t e r n ”w o r kw e l f a r e “t h a ts y s t e mr e f o r m si nn e e d y ，b r i l l g f o r w a r d ”t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t “t a r g e tp a t t e r na n da tp r e s e n tp o l i c ys u g g e s t i o na n d m p a i s l 1 l a t h a tt h et a r g e tn e e d i n gs o c i e t yt ob es a l v a g e di sf r o mo v e r c o m i n g i n c o m e r i s i n gi ns t r a i t e n e dc i r c u m s t a n c e st or e m o v i n ga na b i l i t yp o o bm e c h a n i s mc h a n g e sf r o m 。b l o o dw a n s f u s i o n ”t o h e m a t o p o i e s i s ”m e c h a n i s m 。h o i s tt h ec a p i t a lh e l p i n gm a n p o w e ro f t h em a r r i a g ep a r t n e ri nn e e d y , a tt h es a m et i m e , t h ea c t i v er e s p o n s es h o u l db ei ns t r a i t e n e d c i r c u m s t a n c e s p a r t i c u l a r t ot h eg o v e r n m e n ts u c a u ra n dt h eg e a rp o l i c yo b t a i n i n g e m p l o y m e n tt a k i n gs e r i o u s l y , h e l p st h e mt os t a n do no n e so w nf e e t ，t h es e i f - i m p r o v m e n t , r e m o v e ss o c i e t yr e p u l s i o nu l t i m a t e l y ，r e a l i z e ss o c i e t yl i v i n gs t a n d a r di n t e g r a t i n g ，i m p r o v i n g t h e r e b yt h en e e d yf a m i l y k e yw o r d s ：m i n i m u l nl i v i n gs t a n d a r ds c h e m ef o r u r b a nr e s i d e n t ，t h e e m p l o y m e n ta n dt h es a l v a t i o n , s o c i a lp o l i c y 目录 图目录 图卜1 研究架构图6 图4 _ l2 0 0 6 年1 2 月杨浦区低保家庭覆盖对象构成2 0 图4 _ 22 0 0 6 年1 2 月杨浦区低保家庭覆盖对象年龄构成2 0 图4 31 6 - 3 5 岁低保失业青年情况分析( 3 1 9 3 人) 2 1 图4 4 低保失无业青年目前状况表 2 2 图4 - 5 低保失无业青年最后一次未就业时间分类表 2 2 图4 6 低保失无业青年技能情况表 2 2 图4 7 低保失无业青年市场就业愿望分类情况2 3 v 目录 表目录 表2 - 1 最低生活保障标准与其他社会保障的关系 1 2 表4 - 1 就业与救助联动工作的结果情况表( 截止2 0 0 6 年1 1 月1 0 日) 2 5 表4 _ 2 低保的附带福利情况表 3 1 v 1 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供1 7 1 录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论文作者签名：互枷 矽年) 月日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 一 签名：乡戈红 辨3 月彩日 第i 章引言 1 1 研究意义 第1 章引言 就贫困问题而言，一直被认为是给社会带来不稳定因素的社会问题，各国 在解决贫困问题上投入了大量的人力、物力和财力。即使是发达国家，贫困问 题也十分突出。我国虽然目前正在全面向小康社会迈进，人民的生活质量也有 明显的提高，但快速经济增长也引发了急剧的社会变迁，尤其表现在社会分层 结构迅速嬗变，收入差距扩大，从而导致贫困问题由原来的隐蔽状态开始凸现 出来。 2 0 世纪9 0 年代以前，我国的贫困问题一直聚焦农村地区，计划经济使绝大 多数城市居民拥有单位制度带来的各种生活保障，仅有一小部分“三无”人员 ( 无劳动能力，无经济来源，无法定赡养人、扶养人、抚养人) 通过社会救助 方式解决基本生活问题。随着经济体制改革的不断深入，转型期的城市中，出 现了一大批被迫承担改革成本，受下岗、失业问题困扰而陷入生活困境的人群， 且呈逐年上升的趋势。 为缓解城市贫困问题对社会的稳定与发展带来的潜在威胁，1 9 9 3 年6 月， 上海市率先推行城市居民最低生活保障制度，1 9 9 7 年国务院发出关于在全国 建立城市居民最低生活保障制度的通知，1 9 9 9 年国务院发布城市居民最低生 活保障条例，低保制度在全国普遍推行开来。1 9 9 7 年纳入“低保”的人数不超 过2 0 0 万人，1 9 9 9 年增至2 8 1 万人，2 0 0 0 年增至4 0 2 万人，2 0 0 1 年增至1 1 7 0 万人，据人民日报2 0 0 2 年9 月1 7 日报道，截至2 0 0 2 年上半年，全国已有 1 9 3 0 万人领到最低生活保障金，而从国家统计局网站公布的统计结果显示，2 0 0 5 年共有2 2 3 3 万城镇居民得到政府最低生活保障，比上年增加2 7 8 万人，约占 2 0 0 5 年城镇人口总数5 6 2 1 2 万人1 的3 9 7 。需要说明的是，低保对象的迅速增 加并不意味着我国城市贫困人口增加，它表明的是越来越多的已经存在的贫困 人口得到了有效的生活保障。过去之所以保障对象少，是由于过去城市低保这 张“最后的安全网”实际上并没有兜住所有城市贫困人口。对于城镇居民中的 2 0 0 5 年城镇居民最低生活保障人数和城镇人日总数资料来源于2 0 0 5 年国民经济和社会发展统计公报 i 第1 章引言 贫困人口统计，基本上可以通过城市居民最低生活保障制度所覆盖的人数进行 估计。 低保制度是社会保障体系的一个组成部分，未被其他保障制度所覆盖或者 保障不足的人，以家庭为单位，只要人均收入低于最低标准，便可领取可以维 持基本生活的补助，这项制度采取普遍性的全面保障原则，不需要个人承担任 何的缴费义务，是国家对于其国民的关爱，又是国家的责任和公民应享有的权 利，也反应了社会的文明进步。由于低保制度所具有的不可替代的重要作用， 被喻为是维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道保障线。低保制度的建 立和实施，为困难群众提供了有效的物质帮助，促进了社会和谐。但是，在实 施过程中仍存在着一些问题。由于我国没有财产申报制度，收入不透明，家庭 财产的多样化为调查取证带来困难，隐性就业，弹性就业和隐性收入难掌握， 银行存款、股票及其他证券难调查，财产计算起来困难，即使是稳定就业的职 工、离退休人员，要知道他们实际拿到了多少钱也很困难。我国也没有建立社 会诚信体系，申报诚信低，在低保申报时仍存在假离婚骗保、托关系吃低保等 现象，这些问题的存在使合理认定低保对象变得有些困难。另外，由于民政部 对于低保工作的要求是“应保尽保，应出尽出，实施动态管理”，随着低保不 断扩大覆盖面，城镇居民“应保尽保”基本做到，但“应出尽出”却很难做到， 一方面，由于缺乏科学的跟踪调查方法以及完备的数据支持和网络管理，部分 收入增长，已经不符合低保要求的人仍继续按以前标准享受待遇，另一方面， 由于缺乏对低保公民的就业政策激励和引导服务，致使一部分具有就业能力的 人就业意愿明显不足，最后，低保对象心态日趋消极，缺乏自我脱贫的积极心 态。 本文通过解构上海市的一个组成部分杨浦区，在获得贫困人群的低保 状况和就业救助联动状况的基本资料的基础上，反映上海市低保制度的现状和 问题，分析现行的社会救助标准体系中可能存在着一些不利于低保家庭退出救 助的原因。在客观分析现状基础上，评估现行强化低保对象求职行为的制度安 排，上海低保标准抵扣安排和渐退政策等社会政策的效果和缺陷，力求建立目 标明确、可操作性强的就业和救助联动的社会政策模式，为城市反贫困研究提 供实证研究和理念支持。 2 第l 章引言 1 2 研究方法和视角 2 1 研究方法 1 ，文献分析 采用总结国内外社会救助政策设计的模式和原理的方法，重点是针对面向 有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括政府有关部门的文件、 报告和统计资料等。 2 、抽样调查 采用抽样调查的方法，选取杨浦区失业、无业、协保人员，对其个人和家 庭状况、领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作情况等方面进行 调查。重点是针对1 6 - 3 5 岁年龄段的低保失无业青年共计3 1 9 3 人开展调查。调 查包括静态的年龄结构、文化程度、技能水平调查和动态的目前状况、家庭条 件、就业困难原因及就业意向等。 3 、小组座谈会 ( 1 ) 有劳动能力的低保对象座谈会，重点是深入了解低保对象的概况，包 括其在生活、社会保障、就业中碰到的问题和障碍，特别是对脱离救助、实现 就业的决策过程。 ( 2 ) 脱离救助、实现就业的低保对象座谈会，重点是回顾其在就业时碰到 的障碍，以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。 ( 3 ) 街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员座谈会，旨在了解有劳 动能力的低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业联动中存在的突出问题， 探讨可能的解决措施和建议。 1 2 2 研究视角 社会政策作为一个领域来说，它关注的是社会整体的利益，是发展社会及 帮助个人的一种手段。而作为一个过程来说，它涉及一系列相关步骤以形成和 执行政策从而解决社会问题。在社会政策形成至发挥预期作用的过程中，基于 预防政策实施发生偏差的考虑，本文从三个视角进行重点分析。 3 第1 章引言 1 、目标视角 社会政策是“关切着某种共同的人类需求和问题”的学科，其主导方向是 在市场机制之外，“对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些 需求的功能的研究，那么，社会公平显然是在资源稀缺条件下配置社会功能的 基本价值目标出于这种考虑，社会促进原则在目标确定中得到广泛运用。社 会促进原则是指通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强弱势群体 在经济、社会和文化等方面的能力，以求整个社会在公平基础上的效率的提高。 2 、过程视角 简单说，政策过程就是政策的确立与实旌，包括形成和推荐相应政策、设 计计划以执行政策等各个步骤。在政策确立中，往往有二个环节值得特别重视。 一是政策方案要具有目的性，即方案要符合政策目标的基本要求，明确这一点， 有利于实现同一目标所需的不同备选方案之问关系的比较，以便确定最佳方案； 二是政策方案要具有实际可操作性。这就要求政策制定者在设计方案时，要全 面、合理地分析和确认其限制因素的影响，尽量创造条件使设计的方案能满足 各类限制因素的要求，以增强政策方案的可操作性。政策实施则直接决定政策 方案能否实现，以及实现的程度和范围。政策实施得好，就能确保政策目标的 完成，甚至还可由执行人员的创造性活动弥补政策规划的不足，提高政策效益。 相反，如果没有良好的政策实施则可能导致政策输出偏离轨道，政策目标无法 实现。而政策目标只有在执行过程中得到圆满实现，才能证明政策的正确性， 否则就是错误的，可以说，政策实施的作用和影响贯穿子整个政策过程的始终， 对提高政镶效率和效益的意义极大。 3 、机制视角 政策决策者为了达到其政策目标，必然会采取多种多样的工具或手段予以 保证。政策机制就是指，政策决策者为达到其政策目标而具体采取的工具或手 段。主要包括三方面：一是财政机制，即依靠财政手段提供解决社会问题的经 济支撵。社会政策的确立与实施，与某些经济调节手段紧密相连，其中包括各 类增税、减免税、税收抵扣、财政补助等手段；二是信息传播机制。信息传播 机制直接通过信息交流手段来说明政策，以达到缓和社会问题的目的。三是法 规或管理机制。这类机制试图依靠限制个人或组织参与活动的范围来缓和社会 问题。这方面的机制包括立法，制度化，可行性研究，限制范围等。 r i c h a r dkt i r m m s ts o c i a lp o l i c y , a l i e na n du n v i n ，l o n d o n ，1 9 7 4 4 第1 章引言 1 2 3 问卷调查的研究设计 1 、抽样调查 从简便、易行、成本低的角度考虑，本研究采用群体抽样的方式，以2 0 0 6 年4 月2 6 日1 7 时为统计时点，由1 7 5 0 名居委会救助协理员和就业援助员采用 上门征询、填写问卷的方式对杨浦区8 0 4 4 0 名失业、无业、协保人员逐个上门 摸底，其中还以就业救助联动工作为契合点，重点对低保失业青年( 年龄为1 6 3 5 周岁) ，对其个人状况、领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找 工作情况等方面进行调查。低保失业青年共3 1 9 3 个样本。 调查问卷( 见附录1 ) 包含以下二部分内容： ( 1 ) 失业、无业、协保人员情况：包括基本情况，包括姓名、性别、年龄、 学历、专业；个人状况，包括技能证书状况、户籍地址、有无劳动能力、就业 状况、就业意向等情况。( 由被调查人员填写) ( 2 ) 人员类别、人户分离情况、未就业分类、有否失业保险金及是否低保 ( 协保) 家庭成员。( 由调查人员填写) 2 、座谈会的研究设计 ( 1 ) 有劳动能力的低保对象座谈会，包括：生活现状，主要是家庭结构与 成员基本情况( 年龄、性别、身体状况、教育程度、工作经历) 、家庭生活状况 ( 经济来源、消费情况) ；就业意愿，在就业中碰到的各种问题和障碍；对政策 的认识( 对各类社会政策的了解度、对救助管理部门的满意度、低保标准的认 可度，希望从社会得到的保障外帮助) 重点是了解脱离救助、实现就业的决 策过程。 ( 2 ) 脱离救助、实现就业的低保对象座谈会，包括：生活现状，主要是家 庭结构与成员基本情况( 年龄、性别、身体状况、教育程度、工作经历) 、家庭 生活状况( 经济来源、消费情况) ；就业意愿，在就业时碰到的各种问题和障碍； 对政策的认识( g t 促进就业政策的了解度、对社会救助政策的知晓情况) 重 点是了解其离开救助和实现就业的原因和决策过程。 ( 3 ) 街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员座谈会，旨在了解有劳 动能力的低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业联动中存在的突出问题， 探讨可能的解决措施和建议。 座谈会采取半结构化的大纲，灵活掌握提问顺序和提问方式，引导与会者 5 第1 章引言 叙述完整。座谈会内容均作好笔记，通过资料的整理、分析，进一步对问卷调 查的结论进行印证和补充。 3 、资料整合 本研究以定量研究中的问卷调查法为主，以座谈会方式为辅，同步搜集质 化资料和量化资料，整合时以前者为主，后者为辅，相互结合，揭示共同点， 丰富研究成果。采用二种具体方法：l 、尽量从座谈会的记录中寻找可以印证问 卷调查统计分析结果的依据，前后呼应，提高研究的准确性和有效性；2 、利用 半结构化的大纲，随机调整提问顺序和提问方式，掌握更多信息，以补充调查 的遗漏之处。 1 3 研究框架 本研究的结构设计着眼于政策分析视角。在对杨浦社会救助、就业与救助 联动工作状况进行调查和梳理的基础上，着重进行两方面的分析：一是分析贫 困家庭的现行社会救助政策，二是分析现行的社会救助政策中不利于有劳动能 力的低保人员退出社会救助的因素。据此提出有效维持社会救助和就业之间平 衡关系的目标模式和政策建议 有劳动能力人口的社会救助 问题 检视现行的社会救助政策 中不利于低保家庭退出 社会救助的因素 贫困家庭的现行社会 救助政策 图1 - 1 研究架构图 就业与社会救助联动的 政策建议 有效维持社会救助和就业 之间平衡关系的目标模式 本文研究的重点有三个： 一是通过对杨浦区城市最低生活保障的执行情况和贫困家庭失无业青年的 6 第1 章引言 就业与救助联动工作状况的分析，大致反映出目前上海市的城市最低生活保障 制度的执行情况、就业与救助联动工作所取得的成绩和存在的问题。 二是从社会政策三个分析视角着手，着重探讨现行社会政策中存在着不利 于有劳动能力的低保人员退出社会救助，实现脱贫的因素。目标偏差主要分析 了社会救助和就业扶持等政策方面有悖“公平”、偏离目标的现状；过程偏差主 要分析了社会政策制定和执行过程中，政策“延续性”和“整合度”存在着不 尽如人意之处；而机制偏差则着眼于人员限制和法制建设落后的情况，进行了 剖析。 三是探讨完善就业与社会救助联动的社会政策对城市贫困家庭的作用。为 了增强有劳动能力的被救助者重返劳动力市场的动机和能力，以积极的救助手 段代替传统的消极手段，借鉴发达国家社会救助制度改革的核心模式“工 作福利制”，提出“可持续发展”的目标模式及目前的政策建议和措施：建立和 完善就业与救助联动的工作机制，在低保对象的扶持上实现从输血型向造血型 的转变；逐步调整现行社会救助标准，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得 不偿失的经济机制；完善收入审核制度，进一步加强低保的管理力度，设定最 长领取期限，促使有劳动能力的人员通过就业逐步改善其生活水平；加强社会 救助立法，倡导自强自立精神，建立规范救助领取行为的法律和道德机制；准 确定位社会政策，加强社会调查和政策评估，提高社会政策的针对性和有效性， 从而改善贫困家庭的生活水平。 7 第2 章理论基础 2 1 贫困概念 第2 章理论基础 贫困是一个十分复杂的问题，按照经济学的一般理论，贫困是经济、社会、 文化贫困落后现象的总称。本文所指的“贫困”是指向“物质生活贫困”。 2 1 1 贫困定义 贫困是对人类生存状态的描述，正是因其与人类生活休戚相关的程度，一 百多年来，在理论界有关贫困界定的争论一直没有停止，许多专家学者从不同 的理论基础和研究角度对贫困下了多种定义，对于这些定义的梳理与把握，有 助于我们在贫困的表象下，正确认识其本质特征。 西方学者对贫困的研究的历史较长。1 8 9 9 年，朗里特( s r o w n t r e e ) 给贫 困下的定义是：“如果一个家庭的总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量 的生活必需品。那么该家庭就是处于贫穷状态。”朗里特认为贫困主要表现在 食品、房租和家庭杂项开支( 衣服、照明、燃料等) 的缺乏。 另一位英国学者奥本海默认为：“贫困是指物质上的，社会上的和情感上的 匮乏。它意味着食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。贫困夺去 了人们建立未来大厦一一你的生存机会的工具。它悄悄地夺去人们享受生 命不受疾病侵害、有体面的教育、有安全的住宅和长时间的退休生涯的机会”。 贫困是对人类生存状态的描述，正是因其与人类生活休戚相关的程度，一 百多年来，在理论界有关贫困界定的争论一直没有停止。 1 9 9 8 年诺贝尔经济学奖得主、印度的经济学教授阿玛蒂亚森在中国转型 时期的平等和社会公正问题国际研讨会上的演讲能力、贫困和不平等：我们 所面i i 函的挑战中，将贫困定义为：能力不足而不是收入低下 国内学界对贫困的研究虽迟于西方，但在借鉴前人理论的基础上，基于中 国实际，也有独到的见解。唐钧指出：“贫困存在于三个不同的层面。第一，贫 b s c e b o h m r o w n t r e c ：p o v e r t y ta m 咖o t o w n 筘r o u t l c d g e y t h o e m m c s p r e s s ，p 2 2 2 奥本海默，贫困的真相) ，伦敦“儿童贫困关注小组”，1 9 9 3 年朊 8 第2 章理论基础 困作为一种社会客观存在的生活状况，是与落后或困难联系在一起的。 第二，贫困作为一种社会上普遍公认的社会评价，是低于最低或最起码 的生活水准的。第三，贫困作为一种社会环境造成的社会后果，与缺乏有 关，其实质是缺乏手段、能力以及机会。”1 本文在中外学者研究基础上，结合所关注的城市贫困问题，将贫困定义为： 社会成员通过合法途径，无法获得参与基本的经济和社会活动的机会，以至于 不能维持社会公认的社会生活标准的状态。 2 1 2 贫困成因理论 为什么会产生贫困? 这绝不是一句话概括得清楚的。可以说，“贫困是多种 因素积聚、重叠、交汇的结果，它是一种综合症”2 。对一个国家、地区、家庭 来说，贫困都是多种因素共同作用的结果，而能概括起来的因素，大致可以分 为两大类：自致性因素和环境因素。 1 、自致性因素 所谓自致性因素，主要是指个人或家庭方面的因素。个人因素主要集中在 身体条件较差、自身文化和技术素质不高、脱贫意识不强，自身经历限制等几 方面，可以归结为缺乏人力资本。2 0 世纪7 0 年代，美国经济学家舒尔茨就指 出“人的能力与物质资本不同步，而变成经济增长的限制因素。所以，仅仅增 加某些非人力资源，资本吸收率必然低下，这并不奇怪。”3 家庭原因则大多由 家庭规模较小、就业人口少、户口限制造成。导致贫困的其它家庭文化方面的 原因还包括婚丧喜事大操大办、超生多生被罚款、违法犯罪被监禁( 导致家属贫 困) 、投机经营遭损失、沾染恶习不理家等。实际上，此类致贫因素往往与贫困 状况形成恶性循环。 2 、环境因素 环境因素也可以理解为外在因素，大致分为自然、经济和社会因素三大类。 导致贫困的自然因素一般与干旱、严寒、洪涝等自然灾害和水土流失、耕地减 少等资源匮乏有关导致贫困的经济因素则主要表现在生产力低下和分工程度 低，目前则普遍体现在产业结构层次较低，第一产业比重较大。导致贫困的社 l 唐钧；中国城市居民贫困线研究 。上海；上海社会科学出版社1 9 9 8 年版，p 9 2 罗时法：消除贫困正在实现的目标，贵州：贵州教育出版社2 0 0 3 年版，p 4 1 3 郭熙保；发展经济学经典论著选，北京：中国经济出版社1 9 9 8 版，p 9 8 9 第2 章理论基础 会因素，从制度角度考虑，比较集中在收入分配制度上的不平等性的研究上， 其中日本社会主义运动先驱者幸得秋水的观点较具代表性，他指出在“生产资 财并不缺乏”的时候，多数人感到“衣食不足”的原因是因为资财的分配不公 平，只是因为资财没有普遍分配到全世界，而仅仅聚集在一部分人手中；只是 因为资财没有平均分配给一切人，而为少数阶级所垄断。美国经济学家舒尔茨 从劳动力市场角度探讨以缺乏人力资本解释贫困现象的研究更有现实意义，他 认为人的能力与物质资本不同步，就会变成经济增长的限制因素，所以，仅仅 增加某些非人力资源，资本吸收率必然也低下。 从世界各国贫困研究的成果来看，社会因素是造成贫困公认的重要原因。 社会因素最直观的表现形式非社会政策莫属，政府通过指定并实施一定的政策 来达到既定目标，某些政策发生目标偏差或执行不当，在某种意义上催生了新 的贫困层。世界银行就将社会政策的目标确定为“消除贫困，促进包容和社会 公正，使边缘群体进入全球经济和社会的主流本文也将视角聚焦在社会政 策领域，通过调查研究，寻找出当前城市贫困的政策原因与对策。 2 2 社会救助概念 2 2 1 社会救助的定义 目前，国际上对社会救助尚未有严格、公认、明确的定义。 美国1 9 9 9 年出版的社会工作词典对社会救助的定义；“一种由政府一 般税收提供资金，并通过对申请者的需求和家计进行审核的社会保障形式。”2 亚洲发展银行的定义：社会救助计划是用来援助最弱势的个人、家庭和社 区，并使他们达到生存水平和改善生活标准。 我国学者对社会救助也进行了界定。陈良瑾是这样定义社会救助：“国家和 社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成 年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民 和农村村民给予的接济和帮助。”3 i 世界银行驻中国代表处公共信息中心：世界银行中国简讯，2 0 0 1 年1 2 月第五期 2b a r k e r , r lzt h es o c i a lw b 【d i c t i o n a r y w a s h i n g t o nd c 1 9 9 9 , p 4 4 7 3 陈良氆；中国社会工作百科全书 ，北京，中国社会出版社1 9 9 4 版p 2 5 7 1 0 第2 章理论基础 而时正新和廖鸿提出“社会救助是在公民因各种原因导致难以维持最低生 活水平时。由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，以使其生活得 到基本保障的制度。”1 齐海鹏对社会救助的定义是：“社会救助是国家和社会对无劳动能力的人， 或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持其最低生活水平而向其提供的各种 形式的援助，是公民的一项基本权利。”2 从上述含义中不难看出，社会救助具有下列特点：权利义务的单向性，资 金来源的单一性，对付贫困的应急性，享受对象的特殊性和保障获取的自愿性。 2 2 2 最低生活标准的确定 社会救助标准制订时首先要考虑的因素是最低生活标准。不同国家和地区 之间对最低或最起码生活标准的理解或解释上通常存在着较大的差异：有的认 为最低标准足体面的或维护人类尊严的，如奥地利、德国和卢森堡等；有的则 认为足合理的或适当的，如香港，这导致在制订救助标准时各国考虑的需求因 子各不相同。但总的来看，大致可以分为以下四个方面： 一是定期的日常支出( 不包括住房) ，如食品、衣着、燃料、地方税等： 二是定期的但非必需的生活支出，如额外的饭局、医疗支出、取暖以及旅 游； 三是住房支出，如租金、住房贷款的利息等； 四是非定期的必要支出，如家具和家庭设备的更换或维修、孕妇支出，丧 葬支出等。 当然，这些支出并非只由一种形式的救助金来补助。通常社会救助制度的 结构是由基本救助金提供日常的生活开支的经济帮助，具他的救助金则提供非 必需的或临时性的开支的经济援助。有需求的人士可以申请一种或一种以上的 救助金 当前，中国普遍推行的城镇居民最低生活保障制度作为社会保障体系的重 要内容。“城市最低生活保障制度是指由政府对家庭人均收入低于最低生活保障 标准的城市贫困人口进行救助的一种新型社会救济制度。”3 主要目的是履行生 1 时正新、廖鸿：中国社会救助体系研究 ，北京：中国社会科学出版社2 0 0 2 版，p 4 3 5 2 齐海鹏；社会保障教程，大连；东北财经大学出版社2 0 0 6 版，p 7 齐海鹏；社会保障教程 ，大连；东北财经大学出版社2 0 0 6 版p 3 1 0 1 i 第2 章理论基础 活保障的职能，以便人们在年老、失业或其他缺少固定收入的情况下，能维持 最低生活限度的生活水平。虽然目前国家尚未制定统一细则指导各级地方政府 确定最低生活保障标准，但各城市大多根据基本需求法，即根据2 0 项作为基本 生活必需品的物品和服务的费用来设定最低生活保障标准。从社会政策的角度 看，最低生活保障标准的确定是政府判断是否需要补贴公民收入的一项标准。 根据国务院关于建立城市居民最低保障制度的通知授权各地方政府制订本 辖区的最低生活保障标准，各地除了解当地基本生活必需品和服务外，还需考 虑两个因素：一是财政状况，即提供因此而产生的费用；二是最低生活保障标 准与其他社会保障的关系，大致需按照下列顺序设定( 表2 - 1 ) ： 表2 - 1 最低生活保障标准与其他社会保障的关系 最低生活保障制度除具有社会救助的一般特点外，还具有以下特点： ( 1 ) 低保制度的主体是中央和地方各级政府。政府是低保制度的责任主体， 各级财政资金是低保资金法定和主要的经济来源，充分体现了低保制度的国家 救助属性。 ( 2 ) 低保制度的客体是全体社会成员，但具体操作中社会成员是以家庭为 单位出现的。家庭是社会的细胞，也是每个社会成员的归宿，对社会成员的救 助，实际上是也就是对该社会成员家庭的救助，反之亦然在低保制度中，保 障标准的测算以社会成员个体为单位，但社会成员收入的计算、保障金的发放 等却是以家庭为单位进行的，不采取这样的方法，就不能很好地将全体社会成 员真正纳入低保制度的“安全网”中。 ( 3 ) 低保制度的标准具有客观性。不同于传统中“不饿死人、不冻死人、 有衣穿、有房住”的社会救助标准，低保制度的最低生活保障标准建立在对当 地最低生活水平的科学测定基础上，这一标准应是“最低限度的不失尊严的生 活”标准，凡低于这一最低生活水平标准，即可获得低保救助。同时，这一标 准还随着经济社会发展水平的变化而及时得到调整。 ( 4 ) 低保制度的主要内容是实行定期定量的补差救助从低保制度的形式 和具体做法上，与传统社会救助的定期困难救助有相似之处，但重要的不同在 于，即使在同一个基层社区居委会，也没有一个统一的绝对的低保补助金额， 1 2 第2 章理论基础 对不同的家庭，依据不同的收入情况，按照低保标准，分别计算出不同的补差 救助金额。 ( 5 ) 低保制度是综合性的社会救助体制。它不仅仅包括对救助对象的现金 和物质帮助，还包括在减免赋税、房屋租赁、安排就业、子女教育、医疗保健 等方面获得相应的照顾和优惠。 目前，低保制度已经成为社会救助的最主要形式，它同灾害救助、其他特 殊性救助一起，共同构成当前社会救助体系。其中，低保制度是社会救助体系 的基础和核心，低保制度不健全或管理不规范，社会救助体系将失去存在的基 础。本文的研究以最低生活保障标准为测量依据，对城市“贫困线”最低 生活保障线的确定、贫困衡量问题都将作一探讨。 2 3 社会政策概念 任何政策都是政府一定阶段内的政治意图和社会经济行为的体现，与社会 生活密切相关，所以从拉斯韦尔创立政策科学以来，对于政策的研究一直备受 关注。 2 3 1 社会政策的定义 社会政策属于公共政策的范畴。公共政策的涵盖面十分广泛，包括许多不 同的类型。根据公共政策针对和发生作用的领域不同，可将公共政策分为不同 的“领域政策”，或者说“部门政策”，诸如“经济政策”、“文化政策”、“社会 政策”、“外交政策”等。本文关注的问题城市贫困虽然与公共政策所涉及 的经济、文化等许多领域存在千丝万缕的关系，但无论从相关程度，还是领域 划分来说，社会政策对于抑制贫困的直接效果还是有目共睹的。 社会政策起源于工业社会初期的社会管理实践。当时，依靠传统的国家专 政工具和教化手段无法解决上升的资本主义引发的劳资对立矛盾，德国政府首 创通过制定社会政策提供社会保障服务的社会管理新方式。社会政策这个概念 是由德国经济学家瓦格纳最早提出的。他认为，社会政策是依立法和行政的手 段排除分配过程中的弊害的国家政策。 第2 章理论基础 除此以外，关于社会政策还有一些有代表性的定义。比如，英国学者马歇 尔认为社会政策是指“与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收 入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果，因此，其核心由社会保 险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成”。1 另一位英国学者蒂特马斯则比较明确地联系着社会需求来定义社会政策， 他认为：社会政策“作为整体来考虑，所有的满足个人的某种需求或服务于较 广的社会利益的集体干预，现在可以广义地分为三个主要的福利范畴：社会福 利、财政福利和职业福利。”蒂特马斯认为社会政策主要关注的是在资源稀缺的 条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求。 相比之下，美国学者拉特里迪斯对社会政策的定义更广，他认为社会政策 “是向全体人民提供公民权利的媒介物”。3 可以发现，对社会政策的解释存在着较大的分歧，到目前为止，“没有一个 关于社会政策的定义是具有普遍性的和被广泛接受的”。4 但基本可以得到认可的 是，诞生于社会冲突激烈的动荡时代的社会政策，是政府面对市场失灵创造的 一种治世方略和减震机制，它要求国家成为现代社会的管理主体，以提供社会 福利、实施收入再分配的措旅作为社会管理的主要工具。由社会政策引出了对 社会生活的社会管理模式，形成了政体与社会体制合一的社会国家化的新模式。 由此根据本文研究的问题，将社会政策定义为：公共权威机构在市场机制 以外以非等价交换形式向社会成员提供其可以直接支配的资源、达到增进个人 和社会福利目的的政策。对社会政策的理解可以分为二个类别。一类是狭义的， 即社会政策包括的具体内容主要是对政府或国家的有关政策和项目的解释；另 一类的理解相对宽泛，即社会政策不仅仅是对政府或国家既有社会政策的解释， 还包括对可能和应该的社会政策的思考。 2 3 2 社会政策的特性 社会政策是公共政策的有机组成部分，因而具有公共政策的特性，即“公 t h m a r s h a r ：s o c i a lp o l i c e 。h u t c h i n s o 蚴，l o n d o n 。1 9 6 5 ，p 7 2 r i c h a r d - t i t m o s s ：c o a m i t j e n tt ow e l f a r e a l l e na n du n v i n ，l o n d o n ，1 9 7 6 。p 2 0 d e m e t r i u si a t r i d i s ：s o c i a lp o l i c yi n s t i t n t i o r m lc 0 n t e x to fs o c i a ld e v e l o p m e n ta n dh 岫 s e r v i c e s 。c a l i f o r n i azb r o n k s c o l ep u b l i s h i n gc o m p a n y ，1 9 9 4 ，p r e f o c ep i i n e l lg i l b e r t p a u lt e r r e l l ld i b e n s i o no fs o c i a lw e i f a r ep o l i c y t h ef o u r t he d i t i o n a l l y n a n db a c o n ，n e e d h a lh e ig i l t s ，m a s s 。1 9 9 8 ，p 2 1 4 第2 章理论基础 共”原则，包括三个方面：一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析 过程中坚持以公共利益的实现为原则；二是指政策目标取向的公共性，即在公 共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则；三是指政策问题范围取向的 公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原 则。 但是社会政策也具有自己的特性。“社会政策供给的是一部分私益物品和服 务。它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求、通过增进个人福利来增 进社会福利，而不包括通过增进社会福利来增进个人福利的其他公共政策。”1 社会政策从一开始就将自己的核心定位于“公平”与“权利”。在当代社会 政策中，从“公平”与“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社 会排斥”，“增权”和“社会资本”等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑 点。 社会政策的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”。社会 政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广。1 9 6 2 年，联合国出版的社会服务的组织与管理一书中指出，不论人们视之为狭 隘还是广泛，这些定义均含有三个目标：第一，其宗旨皆为行善，政策指向为 市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标，如最低工资、最低收入保障 标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。 有学者将“公民参与”看成是社会政策的基石。这是因为任何社会政策都 是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应是