（公共管理专业论文）广州市河涌治理的问题与对策探讨.pdf

q 己芒e 。00 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论 文的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复 制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位 论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：l 张9 曰半 日期：卅年6 月6 日 撇名：磷乏譬 日期：卅年占月占日 i 广州市河涌治理的问题与对策探讨 专业：公共管理 硕士生：欧阳荣 指导教师：陈瑞莲教授 摘要 广州地处珠江三角洲，位于改革发展前沿地，拥有丰富的水资源，不仅被誉 为“母亲河的珠江绵延流经，还有2 3 1 条河涌交错贯穿，岭南水乡的美誉一度 引为广州人的自豪和骄傲。改革开放三十年以来，广州以经济建设为中心的发展 取得了举世瞩目的成就，然而水资源的过度利用和污染，水环境状况遭到了严重 破坏，为城市发展付出了惨重代价。1 9 9 7 年以来，水环境治理成为倍受关注和 逐步推开的政府工作，珠江一度发黑发臭的水质得到了逐年改善，然而2 3 1 条河 涌“脏、黑、臭 等诸多问题，依然没有得到根本改善，直接影响到城市容貌和 居民生活环境、用水健康等问题。随着城市的发展，如何构建人与水环境和谐的 境况，如何改善公共水域的环境质量，已经是政府面临和有待解决的迫切问题。 从多年来广州市河涌水环境治理情况看，存在多方面问题，如治理不彻底、 不系统、投入不充足、管理不到位等，致使多年的治理效果不明显，河涌环境问 题得不到根本遏制和改善。深入分析内在原因，笔者认为主要是政出多门、多头 管理的管理体制和运行机制不畅顺、共治机制的缺乏、信息的不充分和行政监管 不到位等。为此，笔者从广州市河涌水环境的现状和治理情况出发，以探索河涌 治理的有效机制、改善河涌环境状况为目标，从河涌环境难以根治、反复回潮中 查找分析存在的多方面原因，借鉴吸收国内外有关的理论和实践经验，并提出整 合管理力量、提高管理水平；运用信息系统促进水域环境管理作出决策支持；同 时，由政府引导、发展社会团体组织，积极引入民众、企业的参与与管理，共建 和谐水环境等方面的想法，主张综合整合水环境管理各方力量联合整治，并从信 息技术、经济形态、意识形态、行政执法等多层面对河涌治理阐述认识、提出对 丝 柬。 关键词：水环境管理河涌治理多元治理 g u a n g z h o ui sl o c a t e di nt h ep e a r lr i v e rd e l t aa n dt h er e f o r ma n dd e v e l o p m e n t f o r e l a n d g u a n g z h o uh a sa b u n d a n tw a t e rr e s o u r c e s ，n o to n l yt h ep e a r lr i v e rf l o w s t h r o u g ht h ec i t y , b u ta l s oh a s2 31c r e e k s l i n g n a nw a t e rc o u n t r yh a sb e e nt h ep r o u do f g u a n g z h o uc i t i z e n s s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gp o l i c yh a sb e e nc a r r i e do u tf o r3 0 y e a r s ，t h ed e v e l o p m e n tc e n t e r i n go ne c o n o m i cc o n s t r u c t i o nh a sg o tw o r l d f a m o u s a c h i e v e m e n t b u tt h ee x c e s s i v eu s i i l ga n dp o l l u t i o no fw a t e rr e s o u r c e sh a sm a d ew a t e r e n v i r o n m e n td e s t r o y e db a d l ya n dt o o kc o n t a m i n a t i n gw a t e re n v i r o n m e n ta sd i s a s t r o u s p r i c ef o rc i t yd e v e l o p m e n t t h e nw a t e re n v i r o n m e n tm a n a g e m e n th a sb e e nt a k e n c o m p r e h e n s i v ea t t e n t i o na n dc a r r i e do u ts t e pb ys t e pb yt h eg o v e m m e n ts i n c e19 9 7 t h eb a dw a t e rq u a l i t yo ft h ep e a r lr i v e rh a sg o ti m p r o v e dy e a ra n dy e a r , w h i l et h e p r o b l e mo f d i r t y , b l a c k , o d o r w a t e rq u a l i t yo ft h e2 31c r e e k sh a sn o tg o ts u b s t a n t i a l i m p r o v e m e n t i ta f f e c t st h ec i t ye n v i r o n m e n t ，t h ec i t i z e nl i f ea n dt h es e c u r i t yo f u s i n g w a t e rd i r e c t l y w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t y , h o wt os t r u c t u r et h eh a r m o n i o u s c i r c u m s t a n c eo ft h ec i t i z e na n dt h ew a t e re n v i r o n m e n ta n dh o w t oi m p r o v et h ep u b l i c w a t e re n v i r o n m e n t a lq u a l i t yh a v eb e e nt h eu r g e n tp r o b l e m st ob ec o n f r o n t e dw i t ha n d t 0b es o l v e db yt h eg o v e r n m e n t f r o mt h ec i r c u m s t a n c e so fg u a n g z h o uc r e e k se n v i r o n m e n t a lm a n a g e m e n tf o r t 丌 s e v e r a l y e a r s ，i t h a s m a n yp r o b l e m s ，s u c h a s i n c o m p l e t e a n du n s y s t e m a t i c m a n a g e m e n t ，i n s u f f i c i e n ti n v e s t m e n t ，i n e f f e c t i v em a n a g e m e n te c t t h e yr e s u l to u tt h e s i g n i f i c a n te f f e c to ft h em a n a g e m e n t t h ep r o b l e mo fc r e e k se n v i r o n m e n tc a n n o tb e c o n t a i n e de s s e n t i a l l ya n di m p r o v e d w h e na n g l i c i z i n gt h ei n t e r n a lr e a s o n sd e e p l y , t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h e i m p r o p e rm a n a g e m e n tm e c h a n i s m a n do p e r a t i o n m e c h a n i s mo fm u l t i p l ea d m i n i s t r a t i o n ，t h el a c ko f j o i n t - c o n s t r u c t i o nm e c h a n i s m ，t h e i n s u 伍c i e n ti n f o r m a t i o na n di n e f f e c t i v ea d m i n i s t r a t i o na l et h em a i nc a u s e s t h e r e f o r e ， t h e a u t h o rw i l ls t a n do nt h ew a t e re n v i r o n m e n ts i t u a t i o na n dt h em a n a g e m e n t c i r c u m s t a n c e so fg u a n g z h o uc r e e k s ，a n dt a k et h et a r g e to fs t u d y i n gt h e e f f e c t i v e m e c h a n i s mo fc r e e k sa n di m p r o v et h ew a t e re n v i r o n m e n t a ls t a t u s ，a n a l y s i st h e r e a s o n so ft h ei n s t a b l ew a t e re n v i r o n m e n to fc r e e k s ，u s ea n da b s o r bt h et h e o r i e sa n d e x p e r i e n c e so fd o m e s t i ca n do v e r s e a s ，a n da d v o c a t et oi n t e g r a t em a n a g e m e n ts t r e n g t h ， i m p r o v em a n a g e m e n tl e v e l ，u s ei n f o r m a t i o ns y s t e mt op r o m o t et h ew a t e re n v i r o n m e n t m a n a g e m e n td e c i s i o n - m a k i n g ，a n da p p l i c a n tg o v e r n m e n tg u i d a n c e ，d e v e l o ps o c i a l o r g a n i z a t i o n ，i n t r o d u c e t h e p u b l i c t o m a n a g e m e n tp o s i t i v e l y , a n d c o n s t r u c t h a r m o n i o u sw a t e re n v i r o n m e n tc o m m o n l y t h ea u t h o rn o to n l yc l a i mj o i n t i n gl a w e n f o r c e m e n tt om a n a g e ，b u ta l s om a k ed i s c u s s i n gu n d e r s t a n d i n g sa n dp u tf o r w a r d c o u n t e r m e a s u r e sf r o mm u l t i - s i d es u c ha si n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , e c o n o m i cf o r m ， i d e o l o g y , l a w - e n f o r c e m e n t k e yw o r d s ：w a t e r - e n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tc r e e k m a n a g e m e n t m u l t i p l em a n a g e m e n t i v 目录 摘要i a b s t r a c t i i i 目j 5 ：1 r 第一章绪论1 第一节研究背景及选题目的、意义1 第二节文献综述3 第三节基本概念界定。8 第四节研究方法与论文框架1 0 第二章广州市的河涌治理及存在问题 第一节广州市河涌治理的进程11 第二节广州市河涌治理的成效及存在问题1 4 第三章广州市河涌治理问题的成因分析。2 1 第一节管理体制与运行机制不顺2 1 第二节经费投入不足，水环境信息化管理滞后2 6 第三节河涌治理的法律手段不完善2 8 第四章广州市河涌治理的对策思考 第一节 第二节 第三节 第四节 3 1 整合力量、理顺体制机制31 扩充多方治理资金投入3 6 加快信息化管理系统的建设3 8 增强河涌治理监管效能4 0 结束语 参考文献 附录：调研访谈提纲与记录。 4 7 致谢。4 9 v 第一章绪论 城市的发展，总是会给自然环境带来一定的威胁和影响。广州市河涌的环境 问题，绝非仅仅是一个城市地理空间或行政区划的单纯简单的外环境、外形象问 题，而是关系到一个城市如何选择发展理念的直接挑战，关乎着数以千万群众及 子孙后代的生存环境和质量。这种价值观念和目标选择，亦是决定当今政府和公 众在河涌治理过程中所选择的态度、政策行为和行为模式。当然，广州市的发展 现状、市民素质等方面存在的问题，的确制约着广州市河涌公共治理的行为方式， 这也正是本文所关注和探讨的问题。 第一节研究背景及选题目的、意义 一研究背景 改革开放3 0 年，国内各级政府长期一直热衷于g d p 的增长导向，在经济快 速增长的同时，环境与社会发展的失衡状况也日趋恶化，尤其是水环境状况不容 乐观、令人堪忧。事实和时间证明，过度利用水资源，带来的是水环境的日益恶 化。而今，水环境恶化已成为了国内城市发展进程中的共性问题和瓶颈，各类水 环境污染恶性突发事件使政府陷入被动局面。太湖、巢湖等几大流域先后告急， 直接影响到公众的用水安全。水环境问题，已经成为了制约城市经济社会发展和 当前政府亟待解决的民生问题。正视水环境破坏的严重性、改变发展理念、加大 水环境管理，是对政府、社会公众提出的紧迫要求。 广州地处珠江三角洲，水域由贯穿城区的珠江广州河段和贯穿城区2 3 1 条河 涌组成，被美誉为广州人赖以生存的“母亲河 。地处改革开放的前沿地，广州 虽然拥有丰富的水资源，遭受严重破坏的水环境却并不优美，即使水环境治理工 程早已启动，然而水环境状况尤其是河涌水环境仍不尽人意、不容乐观。 随处可见的是，广州市若干大大小小的城市污水、生活污水排放管口与河涌 直接相连，而城市污水处理和管网收集系统相对落后，雨污不分，大部分河涌已 成为名副其实的排污河道，在肆无忌惮的生活、工业污水直排等主要污染源影响 下，如今大部分河涌水体污染严重，共性主要表现在： 一是水底淤泥沉积，呈黑色，氨氮化合成份超标；二是水质脏、浑浊，呈暗 黑色，且臭味刺鼻，有些河涌甚至看不到生命迹象，如景泰涌等；三是大部分河 涌水浮莲、各种生活垃圾等漂浮物较多，保洁效果不理想。 河涌水质极差，不仅直接影响与其脉脉相通的珠江水域，甚至还成了广州市 水源地的重要污染源之一。西部水源保护区内4 0 多条河涌就是例子，河涌水质 的极差直接造成了广州市西部水源的原水也大受污染。2 0 0 7 年，广州西部水源 水质达标率只有5 0 ，与国家要求重点城市1 0 0 达标的目标相去甚远。2 0 0 8 年 5 月，广州市西部水源更是登上广东省挂牌督办的1 0 个重点区域环境问题榜单。 总体上，广州市河涌水质极差、河床淤积、乱搭乱建，人为污染较为严重，呈现 出了“脏、乱、臭”的局面，导致了市区的很多河涌变成了黑涌、臭涌。河涌本来 是城市生态景观环境的亮点，却成了城市的污点，不仅直接影响到公众饮用水源 的健康环境，也影响到广州市城市投资发展环境与外部形象。 二研究目的及意义 河涌( 河道) 是一个城市重要的稀缺性资源，是大自然留给我们的宝贵财富， 是重要的文化载体。河涌治理是广州市城市环境治理的重要组成部分，大力开展 河涌治理，重塑河涌文化，提升城市环境质量，构建良好的城市形象，对促进广 州城市可持续发展具有极为重要的意义，同时，也是对解决饮用水质量等民生问 题的客观要求和公众需求。 对广州市河涌治理问题的研究，其目的之一在于探索解决治理面临的问题和 困境的途径，整合优化各方治理力量，探索形成全方位多渠道综合治理的格局， 增强河涌治理的实质效果；目的之二在于借鉴国内外水环境治理的先进经验，结 合广州市河涌治理的特点，积极发展民主协商，引导社会、公众参与治理，推进 河涌治理的民主管理进程；目的之三在于针对河涌时空分布、污染源分布的复杂 性，管理力量有限的难题，引入信息化管理的思路，提供直观、快速、实时和有 2 效的信息，制定水环境管理的方案，提高治理的效果；目的之四在于广州市河涌 数量多，治理工程巨大，需要治理的资金高昂，目前开展的治理工作由市政府建 设经费支出，河涌治理当然面临经费单一、不足的困境和瓶颈，这就需要探索出 经费渠道多，确保河涌治理的物质保障渠道多、来源充足。 第二节文献综述 国内相关研究 水环境恶化和治理问题越来越引起了国家及公众的关注，尤其是城市发展中 河道治理的问题。专家学者、实践工作者对水环境或水资源的研究呈上升趋势， 各地城市在探索城市水环境治理上作了改革和实践尝试。笔者整理所收集的有关 材料，这些研究主要有以下方面： ( 一) 关于水环境、水资源管理问题的研究 综合学者论述的观点，我国水环境、水资源管理存在的问题如下： 1 夏青( 2 0 0 2 ) 认为水资源管理与水环境管理处在不同决策层次，水资源 管理处在经济发展中某一种资源的调控层次，水环境管理处于高层次决策，首先 体现为对人的管理，还要针对具体水域，按环境功能区进行分类管理，对污染源 分级控制。且水环境管理面对的主要矛盾是经济发展与水环境保护目标之间的协 调与平衡。并明确了现代环境理念。 2 曾维华、张庆丰等( 2 0 0 2 ) 认为中国水资源保护等方面存在分部门管理， 缺乏统一的、更高一级的协调部门，各部门各自为政，难以实现“统一规划、合 理布局”等问题，应遵循水环境集成管理原则( 部门集成、地域集成、管理内容 集成、管理对象集成) 、水环境分权管理原则( 中央政府将权力分散给地方政府、 私营部门、财务自理机构和公众协会来承担) 。 3 杨玉1 1 i 、张征等( 2 0 0 4 ) 认为我国水资源与水环境管理体制和运行机制 是在计划经济体制下形成的，缺乏流域的统一管理机制，与经济可持续发展不相 回夏青水资源管理与水环境管理中国水利报2 0 0 2 1 0 - 3 1 第4 版 。曾维华，张庆丰，冯艳，杨志峰中国水环境管理体制改革初探环境污染治理技术与设备2 0 0 2 年1 2 期 3 适应，法律体系不健全，不能满足流域集成管理的需要，管理手段单调，缺乏公 众参与机制，人们环境意识薄弱。 4 施宏伟、叶亚妮认为我国现行水资源管理存在流域管理上条块分割、区 域管理上城乡分割、功能管理上部门分割、依法管理上政出多门，缺乏有效融资 渠道等问题。 5 徐静、黄信( 2 0 0 7 ) 认为我国政府治理模式需要借鉴吸收公共管理的思 想理念，将官本位、政府本位、权利本位的管理理念，转变为公民本位、社会本 位、市场本位的管理理念，公众的参与是推动民主政治的重要途径，并从公众参 与的制度建立，程序规范，公众主人翁意识以及社会中介组织培训三方面健全机 制。 ( 二) 关于城市水环境治理研究 1 何继( 2 0 0 2 ) 认为我国水资源问题突出，体制不顺，从体制改革实践看， 要立足水资源的管理和保护，遵循水资源的客观规律，加强研究水资源管理与环 境、经济机制相适应，建立专管机构。 2 扈静、李喜盼( 2 0 0 6 ) 认为水环境的信息化管理要通过采用现代化技术 手段，促进水环境管理方式的变革，提高工作效率。完整水环境信息化工程业务 处理从逻辑上可划分为3 部分，即信息采集及预处理系统、公用信息平台、信息 管理与决策支持系统。 3 戴玉凯、王艳颖( 2 0 0 5 ) 认为我国城市水环境治理存在“先污染、后治 理”的思想影响很深，水污染治理决心也不大；水环境保护方面法律法规体系不 健全；现有法律的执行也不严格；水污染防治任务繁重、形势严峻；各部门不协 调，体制不顺畅，职责不明确等问题和障碍。主张要从法律手段、完善生活污水 收集网管、生物生态环保措施等手段来开展治理。 4 曾丽璇、张秋云、吴宏海( 2 0 0 3 ) 认为广州水环境管理“谁都该管、谁 都管不了 的条块分割、政出多门的问题，新形势对转变水环境管理职能、公共 。杨玉川，张征，李培，张晓岚流域水资源与水环境综合管理发展现状及存在问题中国环境管理2 0 0 4 年o l 期 o 施宏伟，叶亚妮西方水资源与水环境管理模式严禁及其有效性评价 o 徐静，黄信浅谈公共管理中的公众参与机制的建设。西昌学院学报社会科学版第1 9 卷第3 期2 0 0 7 年 9 月 o 何继。水务改革的必要性和可行性分析安徽水利水电职业技术学院学报第2 卷第l 期2 0 0 2 年3 月 扈静，李喜盼浅谈水环境的信息化管理河北水利2 0 0 6 年0 5 飙1 2 1 3 o 戴玉凯，王艳颖城市水环境治理对策探讨江苏水利2 0 0 5 年第2 期 4 化、环境服务市场化等提出要求，要加强城市居民环境意识，促进城市水环境管 理的公共性、决策的透明性并形成社会公报的机制，还需建立强有力的流域管理 机构，建立城市污水处理设施投资的市场化运作。 ( 三) 关于现代水环境治理理念的研究 随着社会、政治、民主的发展，现代水环境治理的理念也正在完善和形成： 1 夏青( 2 0 0 2 ) 认为现代环境理念有四：一是人与自然和谐共处反对人定 胜天；二是发展要有环境目标，不能仅有经济目标；三是保障国家环境安全；四 是以人为本，把提高公众生活质量作为决策之本，需要各行各业实现环境化、人 性化水资源管理，也需要研究全部开发利用活动对公众生活质量管理的积极影响 和负面效应，使决策融于公众的长远利益之中。 2 彭静、廖文根( 2 0 0 4 ) 认为可持续发展理论是开展水环境治理的指导性 理论。 3 储白露、谢梅、冯倩、童晔( 2 0 0 7 ) 认为要实现人与水的和谐，应贯彻 和落实可持续发展观，坚持以人为本、全面协调、可持续发展的思想，一改“治 水 、“抗水 观念为“管水 、“用水”、“开发水 的新理念。 与大自然和谐相处是新的发展要求。在经历过度利用、开发水资源的时期后， 水环境遭到日益污染恶化，不仅成为了限制社会发展的因素，甚至直接影响到人 类生存用水的问题。当今，政府大力投入，加强宣传力度，引导社会、团体、个 人提高保护水环境的意识，加紧治理水环境的工作，把治水纳入了重要工作和考 评内容，从观念上可见水环境治理的改变，共同治水理念的形成，营造人与水域 和谐发展的环境。 科学发展观对水环境提供了治理依据和理念。以环境核算和污染经济损失调 查为内容的绿色g d p 的提出、试点和建立，摒弃了过去政府唯g d p 的政绩观， 确立了环境实物量核算、环境价值量核算、环境保护投入产出核算等纳入了绿色 g d p 核算体系，各项环境的指标突现出来，环境治理成为了各级政府的重要发 展内容和要求。 以人为本，把提高公众生活质量作为决策之本，各级政府在水环境管理中更 。 曾丽璇，张秋云，吴宏海加入w t o 对广州水环境管理的影响与对策中国环境管理2 0 0 3 年0 3 期 o 夏青水资源管理与水环境管理中国水利报2 0 0 2 - 1 0 3 1 第4 版 彭静，廖文根对水环境研究的认识及展望中国水利水电科学研究院学报2 0 0 4 年0 4 期 o 储白露，谢梅，冯倩，童晔从城市河道治理浅论人与自然的和谐相处水利规划与涉及2 0 0 7 年第5 期 加注重公众生存发展的长远利益，利益取舍趋向人性化管理。同时，对各行各业 在实现环境化、人性化水资源管理提出了现实的要求，并综合全部开发利用活动 对公众生活质量管理的积极影响和负面效应，使决策融于公众的长远利益之中。 综上，众多学者关注研究了水环境尤其是城市水环境的问题，总体上可分为 两个层面的研究。从宏观的层面看，对现代水环境治理的理念、指导思想等达成 了共识，即科学发展的观念、以人为本的观念等，为当前水环境治理指明了方向； 从微观的层面看，学者们从体制、公众参与机制、信息化、执法等角度指出了水 环境治理尤其是城市水环境治理的有关问题，为水环境治理研究提出了有益的意 见。 关于广州河涌治理这一课题，笔者查阅了相关资料，很多学者运用了理学工 科理论针对河涌的自然属性对河涌水环境治理、即水污染治理技术运用进行了具 体阐述，例如如何恢复河涌水体、截污治污技术、底泥疏浚技术等。笔者认为， 广州市河涌治理从现代公共管理的层面，还存在很多问题，值得探讨和研究。本 文正是以现代水环境治理的理念为指导和出发点，抓住河涌治理的社会性、公共 性特点，结合广州城区河涌治理的实际效果，从综合治理、多元治理、系统治理 的视角，提出问题、分析原因和探索途径。 二国外相关研究 作为发展中国家的城市，对于现代意义上的水环境管理仍旧处于起步阶段， 因此我们有必要研究国外水环境管理的先进经验，从中获得启示并加以借鉴。发 达国家调整社会发展思路，开展治理水环境始于二十世纪六十年代，它们经历了 水污染末端治理( 排污口处理) 、综合治理、系统治理三个阶段。 ( 一) 关于国外水环境治理经验研究 1 郭焕庭( 2 0 0 1 ) 对世界上一些著名流域的水污染防治进行了研究，形成 了一些有益的经验借鉴：一是制定全面的治理规划，如日本治理琵琶湖制定了水 质保护规划等；二是建立有效的资金和技术保障机制，如泰晤士河治理费用采取 供水收费、上市公司股票及市场集资、融资等；三是建立完善的流域水管理体制。 o 郭焕庭国外流域水污染治理经验及对我们的启示环境保护2 0 0 1 年0 8 期 6 ( 二) 关于国外水环境治理体制机制研究 众多学者对国外水资源、水环境治理过程中体制的完善和调整及可借鉴之处 进行了分析和研究。尽管各国政治体制形态各异，社会状况也大相径庭，但在水 环境治理过程中，无论是发达国家还是发展中国家，普遍形成了较为一致的观点， 大多采用了以核心部门履行水资源流域管理体制与综合管理机制相结合的做法， 同时，建立民主协商制度，重视民主协商与公众参与，充分发挥水环境管理的广 泛性和社会性，并运作流畅。这些都具有一定的借鉴意义和参考价值。 1 美国水环境管理体制 美国水环境管理经历了一个由原来分散于5 个联邦政府的1 5 个机构各自执 掌的水资源管理权力集中交由联邦环保局行使，使得联邦环保局成了一个拥有统 一水资源管理权限的核心管理部门。这是一个权力相对比较集中和领导机构相对 统一的体制。同时，联邦环保局既是联邦政府的一级机构，还是一个经济实体， 具有很大的独立性和自主性，曾经打造了田纳西河流域这一最有效益的水资源系 统工程。 2 法国水资源管理体制 国家水务委员会和部际水资源管理委员会是法国中央的水资源管理机构，还 设立了流域委员会和流域管理署。流域委员会也称“水议会 ，由三级地方政府 代表、水用户代表、有关部门( 卫生部、农业部、工业部、环境部、内政部) 代 表组成。流域委员会和流域管理署依照“三三制 原则组成，即国家、地方、用 水户的代表各占1 3 。 在水资源管理方面遵循3 个原则：一是流域范围内由相应的流域机构管理； 二是各用水户间密切合作，协商解决用水纠纷，批准水资源开发计划，筹措资金， 选举代表等；三是建立利益共享、风险共担的财经责任制，造成水污染者缴纳污 染税，用水者交水费，这些收益交流域机构用于开发水资源及减少水污染。 3 德国水环境管理体制 德国在水域环境采用“分流域立体化 的管理方法，将河流和湖泊分段，由 私人或团体组成治水联合会，由联合会对所属水流域进行综合性环境管理。包括 污水治理、防洪排涝、流域维护等。同时，流域联合会受到国家、当地政府、环 保局、群众的监督和管理，通过制定相应政策、法律和管理条例，定期进行检查 和考核。 7 4 其他国家水环境管理的机制 澳大利亚采取全流域管理的方法，以t c m 为主题，即“公众与政府一起努 力”，当地居民组成团体，如关注水利组织，共同解决当地的水环境治理问题， 或派代表参加具有更广泛流域观点的流域管理委员会。南非按流域为单位进行水 环境的管理，同时建立了公众参与水资源管理的机制，促进水环境的综合开发和 利用，保障水环境可持续利用。 第三节基本概念界定 水环境管理 水环境学科曾是一门相对单一的分支学科。在当前可持续发展的新经济模式 下，对水环境研究提出了更宏观、更高的目标需求，水环境与经济发展的关系成 为新的重点研究内容，需要从区域和流域系统的角度，综合考虑水环境的自然、 社会和工程特性及其交互影响特性，探讨人与自然环境之间的关系，这一关系是 如此的丰富和广泛，赋予了水环境研究广阔的前景。 水环境管理不是仅以水资源、土地资源、林业资源的管理和影响水环境质量 的城市、农村经济活动为对象，还要对从事开发、利用、保护活动的人进行教育、 监督指导和协调。从这个意义上讲，水环境管理是处在高于单项资源管理的决策 层次，不仅包括对具体水域的分类管理，还包括对人的管理，即要从发展战略、 规划等等作出评价和调控。而水资源管理则处在经济发展中某一种资源的调控层 次，是要从掌握水的自然属性和商品属性规律出发提高资源利用率，实现社会、 经济、环境效益最大化和水资源的可持续利用。同时，现代环境理念要求把人作 为环境的一部分，人的理念灌输、发展战略都作为环境管理的优先领域。因此， 水环境管理首先体现为对人的管理，同时还要针对具体水域，按环境功能区分类 管理，对污染源分级控制。 在水管理的理论研究上，众多学者对水资源管理投入了较多的关注和研究， 。彭静，廖文根对水环境研究的认识及展望中国水利水电科学研究院学报2 0 0 4 年0 4 期 。夏青水资源管理与水环境管理中国水利报2 0 0 2 1 0 3 1 第4 版 8 对水环境管理的研究也较多地停留在水污染治理方面，本文中，笔者较为赞同上 面的观点，并在河涌治理问题的研究中采用了水环境管理的概念，突出河涌治理 的社会属性和对人的管理，并综合具体水域的其他方面展开分析。 二河涌治理 河涌是指用于防洪、排涝、排水、航运的天然河道( 珠江干流、流溪河除3 1 - ) 、 人工水道、人工湖泊。据新华词典( 1 9 9 2 ) 释义，河的释义之一是水道的通 称。据广州音字典释义，涌与冲读音相同时，释义为广东地名。 由此可见， 河涌作为广州地方方言，与河道的意思相近。 河涌治理是一项集社会效益、经济效益、环境效益和政治效益于一体的综合 性系统工程。温家宝总理要求重视水环境问题的长期性、复杂性、系统性和社会 性，要在人口、资源、环境、灾害的大系统中决策水环境问题的解决方案。旧的 治河模式偏重于水安全，即防洪防涝堤岸整治，已不符合时代的发展，新的河涌 治理思路则体现为对人的管理和对具体水域的治理，同时还是为统筹水安全、水 生态、水景观、水文化等多方面的综合治理。 三多元治理 “治理 ( g o v e m a a c e ) 可追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵 一词，原 意主要是指控制、指导或操纵，与政府( g o v e r n m e n t ) 的含义交叉。治理是各种公 共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同 的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的 正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。 公共产品治理模式按照不同的治理主体，可以划分为政府垄断的单一模式、 政府和私人部门合作治理的二维模式，以及政府、私人部门和民间组织共同治理 。广州市政府广州市河涌管理规定2 0 0 0 年l o 月 o 饶秉才广州音字典1 9 8 3 年5 月第l 版 o 全球治理委员会我们的全球伙伴关系1 9 9 5 9 的多元模式。不同的模式会带来不同的绩效。而多元模式就是政府、私人部门和 民间组织等共同负责公共产品的生产、供给和管理。在多元供给模式中，政府、 私人部门和民间组织联合起来共同完成对公共产品的治理，三者之间的关系是相 互补充、相互支持、相互监督的关系，它们依据不同的原则在公共产品的治理中 分别发挥着不同的社会功能，致力于最大化、最优化提高公共产品治理的绩效。 第四节研究方法与论文框架 研究方法 本文采用实证研究方法，主要对广州河涌治理的现状、存在的问题进行调查 研究，采取了河涌实地走访、访谈等方式，了解掌握河涌水环境的实际情况；同 时，运用公共管理理论，通过查阅国内外相关文献，调研、收集相关的资料和数 据，分析、探讨广州市河涌治理问题的内在原因和对策建议。 二论文框架 本文以广州市河涌环境状况为研究对象，通过实地调查，分析广州市河涌水 环境现状，以及河涌治理的进程、效果，进而研究广州市河涌治理过程中存在的 问题，并借鉴国内外水环境治理的成功经验和吸收现代水环境治理的理念，从水 环境治理的公共性、系统性、社会性等特点，提出并展开分析广州市河涌治理中 存在的公共管理方面的问题，并针对问题，探讨河涌治理各主体的充分性、关系 度和参与度，还要探讨治理的机制、模式以及举措的有效性等等治理对策，即以 现代公共管理的理念不断探索水环境综合治理、多元治理的体制、机制和途径， 追求河涌治理取得实质效果。 1 0 第二章广州市的河涌治理及存在问题 第一节广州市河涌治理的进程 广州城区河涌概况 从广州市现有的官方数据显示，广州中心城区河涌2 3 1 条，总长达9 1 3 公里。 按地貌特征大体可划分为两类：一类是珠江前航道以北的河涌，即北部山溪性河 涌，这部分河涌大多与广州北部山区和丘陵区的水库、河道相连，自北而南沿势 汇入珠江；另一类是珠江前航道以南的河涌，即南部网河性河涌，其中大多与珠 江及河口相连，水流随潮汐变化呈双向流动，水流复杂。2 3 1 条河涌犹豫大大小 小的血管与珠江紧密相连。 按城区地理位置的分布，因功能定位上有所不同，广州市河涌划分为三类： 一类河涌处于城市中心区、城市建成区或经济技术开发区、未来规划区，这类河 涌往往是城市的窗口，组成城市水网的骨架，约有8 l 条。如越秀区二沙涌、新 河埔涌等，这类河涌功能齐全，集防洪排涝、绿化、景观、休闲及旅游等为一体。 二类河涌是建成区排水汇集的渠道，水网中次级河涌，流经广州市主要城镇，大 多流穿城中村，沿岸人口密集，还有部分企业，约有6 0 条。如天河区猎德涌、 海珠区马涌、瑞宝涌等，这类河涌具备防洪排涝功能，还具备一定的绿化景观、 休闲功能。三类河涌两岸大部分为农作区和林区，大多分布在白云区、番禺区等， 约有9 0 条。这部分河涌功能较为单一，主要是防洪排涝，兼有部分灌溉、绿化 功能。 上个世纪末，随着广州城市规模扩大和人口膨胀，河涌成了“排污渠 、“臭 水沟 ，水污染比较严重。河涌周边的污水、废水未经处理直接排向河涌，导致 水体发黑发臭，加上河涌淤积，尤其是在水位低下时，淤泥在太阳的暴晒下，臭 味更浓，对整体水环境和城市环境影响很大。具体来看，一类河涌在经过开展整 回黄红广州市河涌水环境治理思路水利发展研究2 0 0 5 年5 卷第8 期，5 5 1 1 治工作后，如荔湾涌、沙基涌、新河浦涌和司马涌( 流花湖以北段) 等9 条河涌， 截污工程完成后，水体环境有所改善。堤岸景观及绿化初具规模，部分纳入截污 处理，涌丽保洁效果好，两岸环境整洁优美。而二类河涌水体环境则长期以来“脏 黑臭 的状况难以得到根治。地处人口密集区、施工场地，且周边环境较为复杂， 低矮的居民楼和厂房密集，生活垃圾等漂浮物较多，一些河涌及沿岸成为天然垃 圾场，人为污染较为严重，保洁效果难以保证，同时，截污工程也不完整，污水 直排现象一定程度令人担忧。三类河涌人为污染尚不严重，但漂浮垃圾较多，大 多未纳入保洁，同时堤岸景观设置简陋，两岸杂草丛生，植被较差，建筑零乱， 违章乱搭建情况严重，直接影响沿岸居民生活环境和城市发展。 二河涌治理的进程 广州市河涌治理被纳入到水环境治理系统中，启动于1 9 9 7 年，1 0 多年来广 州市河涌治理工作经历了三个阶段： 第一阶段：1 9 9 7 年至2 0 0 0 年以前，为单一的河道防洪堤的修复阶段，主要 是针对提高防洪排涝能力进行河涌治理，以满足防洪排涝、确保防洪安全的需要。 这一阶段河涌治理的主要思路还局限于水系防灾减灾的基础层面；治理的目 标是确保河涌水资源安全使用的基本功能；治理工艺和做法也比较简单：1 9 9 9 年，成立广州市城市防洪工程建设指挥部办公室，负责河涌堤岸整治工程，主要 采用单一的浆砌石或钢筋混凝土直立式挡土墙，两岸做一些简单的绿化，这是 “短、平、快”的做法，快速改善了滨江滨河及周边环境，但存在亲水性不足、不 利于生态系统恢复和景观单一、呆板的缺陷。 第二阶段：2 0 0 0 年至2 0 0 5 年，注重对景观生态堤岸整治阶段，从过去只重 视防洪排涝功能转向综合考虑防洪排涝、自然环境、地域文化等多种因素，采取 了多种形式对堤型进行建设，大量采用生态堤的设计，堤角采用缓坡防冲措施， 上部种植花草，改善两岸的环境，使河涌岸线达到自然、生态、富有生趣的效果。 建成了一批“自然、生态、亲水 的样板工程，其中乌涌、大沙涌等河涌经过整 治景观明显改善。 期间，进一步完善了河涌治理部门、治理的目标和思路，主要做法： 2 0 0 0 年，先后颁布广州市市区水域市容环境卫生管理规定、广州市河 1 2 涌管理规定，明确市区河涌管理的内容、范围、职责和机构等内容。 2 0 0 2 年以广州市城市防洪工程建设指挥部为基础成立广州市河涌管理处， 负责河涌日常管理维护。同时，广州市水利局、市政园林局、建委、爱卫办、发 改委、环保局、环卫局等多个部门都在按照职能分工履行管水职责，各区也相应 成立河涌管理所等部门履行管水职责。广州市政府还先后成立“青山碧水蓝天 工程建设领导小组、珠江综合整治工作领导小组、污水工程治理协调领导小组及 水系建设指挥部等4 个协调机构。 2 0 0 3 年，广州启动“青山绿水，蓝天碧水”工程；同年，以“水变清、岸 变绿、恢复河涌自然特征 为目标，编制实施了河涌综合整治计划。 第三阶段：2 0 0 5 年以后，为河涌水系的系统整治阶段，通过制定并逐步实 施广州市中心城区河涌水系规划，结合广州市水系特点，提出了以规划为龙 头，结合水系梳理、截污治污、调水补水、群闸联控、河道清淤、植被复育、景 观营造、生态堤岸建设等各项因素，增加了河道的亲水性内容，突出岭南水乡特 色，自然的河道岸线，突出的景观效果、生态效果，将河涌治理作为一项综合性 的系统工程来进行规划，形成了“截污治污、补水调水、引水济涌、堤固岸绿、 生态自然 的水环境治理思路。改变了以往单纯对河涌提出整治、清淤等工程进 行专项工程规划做法。 这一阶段更加突出和重视河涌治理的综合性和系统性，较为全面的考虑到了 河涌治理的经济效益、社会效益和环境效益，思路较为清晰，目标更为明确，做 法也较为科学，有总体规划、有工作目标、有具体方案、有得力措施。主要做法： 2 0 0 5 年编制的广州市中心城区河涌水系规划明确了河涌水系建设总体 思路：按照中心城区河涌的自然地理条件，分南、北两片组织实施。北部地区筑 库、挖湖、引蓄调度北江、流溪河、珠江西航道的水源，解决6 0 条主要的河涌 的补水。南部地区则通过群闸联控，利用珠江不规则半日潮，启闭闸门控制河涌 水位、更换河涌水体，解决海珠、芳村河网区河涌的补水。 2 0 0 6 年，市政府通过了碧水工程建设计划，提出“到2 0 1 0 年，实现市 区主要河涌补水率9 0 以上，中心城区水面率从现状8 9 9 提高到1 0 ”的目标。 2 0 0 7 年，市委、市政府提出把污水治理和河涌综合整治作为“一号工程 ； 编制了广州市河涌综合整治工作方案( 2 0 0 7 8