（公共管理专业论文）海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新研究.pdf

浙江大学公共管理( m p a ) 硕士学位论文 摘要 本文在对公共物品、外部性、产权制度、交易成本以及海洋可持续发展等理 论进行文献综述的基础上，分析了海洋资源的公共物品性质和海洋环境和负外部 性效应后得出，海洋环境污染的制度根源在于市场、政府和社会三方面的原因： 市场的根源在于海洋资源具有公共物品性质、海洋环境有负外部性，海洋环境资 源的产权界定不明晰、界定产权的成本过高；政府的根源在于部门利益冲突导致 的不协调；社会根源在于社会机制手段缺失。 在分析了海洋环境污染制度根源的基础上，本文提出海洋环境保护的制度创 新可从三方面着手：一是政府创新，实施海域使用制度、渔业资源限额捕捞制度 和开展海洋环境合作，改变部分海洋资源的公共物品性质，环境外部性内在化， 并降低界定产权交易成本；二是市场创新，实行海洋排污总量控制制度和排污权 交易，发挥市场机制作用，降低市场交易成本，提高政府管理能力；三是社会机 制创新是海洋环境保护的一个不可或缺的手段。 本文提出市场创新、政府创新和社会机制创新是海洋环境保护制度仓新的三 种途径，缺一不可，并构建了三者共同作用于海洋环境保护的简易模型。政府在 制度创新中应发挥重要作用，通过恰当的制度设计。并遵循自然法原则、效率准 则可以降低产权界定的交易成本，有产权界定的产权制度好于无产权界定的产权 制度。 关键词：海洋环境污染制度创新产权界定 i i 浙江大学公共管理( 4 p a ) 硕士学位论文 a b s t r a o t t h i st h e s i sc a r r i e so ns u c ht h e o r i e sa s p u b l i cg o o d s ，e x t e r n a l i t i e s ，p r o p e r t y r i g h t s ，t r a n s a c t i o nc o s ta n dm a r i n es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t ，e t c 0 t h ef o u n d a t i o n o fd o c u m e n ts u r v e y ，a f t e rh a da n a l y z e dt h e p u b l i cg o o d sn a t u r e o ft h em a l i n e r e s o u r c e sa n dt h ee x t e r n a l i t i e so fm a r i n ee n v i r o n m e n t 出a wt h ee o n c l u s i o n ：t h e i n s t i t u t i o n a lo r i g i no ft h em a r i n ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o nl i e si nt h er e a s o no ft h r e e r e s p e c t so fm a r k e t ，g o v e r n m e n ta n ds o c i e t y t h eo r i g i no ft h em a r k e tl i e si nt h e m a r i n er e s o u r c e sh a v en a t u r eo f p u b l i cg o o d s ，m a r i n ee n v i r o n m e n th a v ee x t e r n a l i t i e s ， i ti st o oh i g ht h a tt h ep r o p e r t yr i g h to f t h em a r i n ee n v i r o n m e n t a lr e s o u r e e sd e f i n e st h e c o s tn o td i s t i n c td e f i n i n gt h ep r o p e r t yr i g h t ；i tw a si n c o n g r u o u st h a tt h eg o v e r n m e n t s o r i g i nl a yi nd e p a r t m e n t si n t e r e s t sc o n f l i c ta n dc a u s e d ；t h es o c i a lo r i g i nl i e si nt h e s o c i a lm e c h a n i s mm e a l l si sl a c k e d o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gm a r i n ee n v i r o n m e n t a l p o l l u t i o ns y s t e mo r i g i n ，t h i s t h e s i s p r o p o s e s t h e s y s t e m i n n o v a t i o no fm a r i n e e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nc a l lb es e ta b o u tf r o mt h r e er e s p e c t s ：f i r s t ，t h eg o v e r n m e n t i n n o v a t e s ，i m p l e m e n tt o u s et h es y s t e m ，f i s h e r yr e s o u r c e sl i m i tf i s h i n gs y s t e ma n d l a u n c ht h em a r i n ee n v i r o n m e n t a lc o o p e r a t i o ni nt h es e aa r e a ，c h a n g i n gt h ep u b l i c a r t i c l en a t u r eo fs o m em a r i n er e s o u r c e s ，t h ee n v i r o n m e n t a l e x t e m a l i t e sm e l t s i n h e r e n t l y ，r e d u c ea n d d e f i n et h et r a n s a c t i o nc o s to f t h ep r o p e r t yr i g h t s ；s e c o n d ，t h e m a r k e ti n n o v a t e s ，i m p l e m e n tt h em a r i n eb l o w - d o w no v e r a l l c o n t r o ls y s t e ma n d b l o w - d o w nr i g h tt r a d e ，g i v ep l a yt ot h er o l e o fm a r k e tm e c h a n i s m ，r e d u c et h e t r a n s a c t i o n c o s to ft h e m a r k e t ，r a i s e g o v e r n m e n t sm a n a g e r i a l a b i l i t y ；a n i n d i s p e n s a b l e m e a n so ft h r e es o c i a li n n o v a t i o n o fm e c h a n i s mo rm a r i n e e n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n t h i st e x tp r o p o s e st h em a r k e ti n n o v a t e s ，t h eg o v e r n m e n ti n n o v a t e sa n dt h es o c i a l i n n o v a t i o no fm e c h a n i s mi st h r e ek i n d so fw a y so fm a r i n ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ，n o n eo f t h e mc a nb ed i s p e n s e d 、v i t l l ，s t r u c t u r et h es i m p l ea n d e a s ym o d e lt h a t t h et h r e ea c to nm a r i n ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n t o g e t h e r i t i s i m p o r t a n t t h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l db eg i v e n p l a yt oi ni n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ，p a s s i i i 浙江大学公共管理( d p a ) 硕士学位论文 a p p r o p r i a t es y s t e md e s i g n ，f o l l o wt h en a t u r a ll a wp r i n c i p l e ，e f f i c i e n c yc r i t e r i o na n d c a l ll o w e rt h et r a n s a c t i o nc o s tt h a tt h el o w p r o p e r t yr i g a td e f m e d ，t h e r e a r ep r o p e r t y r i g h t st h ep r o p e r t yr e l a t i o n sd e f m e da r eb e t t e rt h a n n o th a v i n gp r o p e r t yr e l a t i o n st h a t p r o p e r t yr i g h t sd e f m e k e yw o r d s ：m a r i n ee n v i r o n m e n t a lp o l l u t i o n ：i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n p r o p e r t yr i g h t s 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 1 引言 1 。1 海洋环境问题的提出 海洋生态系统是地球三大生态系统之一，是人类的生命支持系统，海洋环境 污染、生态恶化是全球性的环境问题。浙江乃至全国的海洋环境近年来污染加重， 生态环境形势严峻。引起了社会各界的关注。海洋环境是环境的一部分，有着环 境问题的共性，同时作为一个独立的生态系统，也有着其不同于其他环境的特性， 随着海洋开发利用程度的加深，海洋环境的特殊性得以彰显。中华人民共和国 海洋环境保护法是海洋环境保护的专门法，海环法第五条实际上规定了分部门 管理的海洋环保制度，海洋环保从某种程度上是一种独立的环保制度a 我国海洋环境污染情况严重，据2 0 0 4 年全国海洋环境质量公报显示，2 0 0 3 年我国海域未达到清洁海域( 一类海水水质标准) 面积1 4 2 平方公里，近岸海 域污染依然严重，东海区的污染海域主要集中在长江臼和杭州湾海域，浙江的无 机氮和活性磷酸盐污染居全国首位；海洋生物质量近岸海域贝类体内部分污染物 含量较高；浮游植物密度普遍增加，近岸海域生态价值降低：入海污染物总量增 加，河口海域环境污染严重，长江污染尤为严重：赤潮发生次数增加，持续时间 更长。 对海洋环境的研究，我国起步较早，但进展较慢。随着公共物品、外部性效 应和产权理论的兴起，海洋环境的研究得以深入，但仍较少涉及制度方面的研究， 且基本是陆地环保制度研究的延伸。在当前的海洋环境状况下，对海洋环境的制 度研究非常必要。 1 2 研究内容、方法与框架 本文在对公共物品、外部性、产权制度、交易成本以及海洋可持续发展等理 论进行文献综述的基础上，指出了海洋环境污染的主要问题：海洋资源有公共物 品性质、海洋环境有负外部性效应，产生了“公地悲剧”。通过分析海洋资源的 公共物品性质和海洋环境和负外部性效应后得出，海洋环境污染的制度根源在于 市场、政府和社会三方面的原因：市场的根源在于海洋资源具有公共物品性质、 海洋环境有负外部性，海洋环境资源的产权界定不明晰、界定产权的成本过高； 政府的根源在于部门利益冲突导致的不协调；社会根源在于社会机制手段缺失。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 在分析了海洋环境污染制度根源的基础上，本文提出海洋环境保护的制度创 新可从三方面着手：一是政府创新，实施海域使用制度、渔业资源限额捕捞制度 和开展海洋环境合作，通过界定产权主体或客体的属性，改变部分海洋资源的公 共物品性质，同时界定产权主体间的权利，达成环境外部性内在化，并降低界定 产权交易成本；二是市场创新，实行海洋排污总量控制制度和排污权交易，发挥 市场机制作用，降低市场交易成本，提高政府管理能力；三是社会机制创新弥补 市场失灵和政府失灵，社会机制创新是海洋环保不可或缺的手段。 本文分析的是海洋资源的公共物品性质和海洋环境负外部性效应问题，解决 的是海洋环境保护的制度创新问题，应用了公共物品、外部性、产权制度、交易 成本以及海洋可持续发展等理论，以产权界定和交易成本为线索，分析制度根源， 并提出制度创新的途径。本文提出市场创新、政府创新和社会机制创新是海洋环 境保护制度创新的三种途径，缺一不可，并构建了三者共同作用于海洋环境保护 的简易模型。政府在制度创新中应发挥重要，通过恰当的制度设计，并遵循自然 法原则、效率准则，降低产权界定的交易成本，有产权界定的产权制度好于无产 权界定的产权制度。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 2 文献综述 2 1 公共物品理论 美国著名经济学家保罗萨缪尔森和诺德豪斯给公共物品下了定义“公共 物品是这样一些物品，它们的利益不可分割地被扩散给全体社会成员，无论个人 是否想要购买这种公共物品。相反，私人物品是这样一些物品：它们能够加以分 割然后分别提供给不同的个人，并且不对其他人产生外在利益或外在成本。”公 物物品的特点有： 消费的非排他性。公共物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公共物 品就必须为所有消费者生产公共物品。单个人对公共物品的消费不影响其他消费 者对同样公共物品的消费。 收益的非排他性。公共物品的收益具有非排他性。个人从公共物品中受益并 不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。 公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公共物品定 价和收费在现实中的不可能性决定的。 海洋环境为人类提供了新鲜的空气、优美的风景、舒适的生存条件、大量的 资源以及吸收纳了各来各方面的废弃物。1 。海洋环境资源在过去是当作公共物品 的，海洋环境境资源没有被市场所涵盖、没有所有权，也没有价格，因此，人们 对环境资源价值漠不关心，其结果往往导致市场失灵。 海洋环境保护也是一种正外部性很强的公共产品，洁净的海洋环境和良好的 生态，周边海域任何单位或个人都不可被排除在利用它带来的利益之外，它往往 被集体加以消费，因此，在进行海洋环境保护这项公益事业时，大多数单位可能 不愿意进行海洋环境保护并支付环保费用。如果一个企业如果投资治理污染，而 其他企业仍然污染环境，那么该企业生产成本就增加，价格就提高，最后它的产 品没有竞争力，甚至企业还要破产。浙江沿海有些地区大力发展工业区，不光着 眼于沿海有较有的经济、技术条件，也是考虑沿海有直接排污入海的可能，相比 于内地，可以以减少排河污水处理费用。企业不是通过更有效地利用资源，通过 技术革新来增加盈利，而是通过过度使用不属于自己的环境资源。把本应自己支 付的成本转嫁到别人( 包括子孙后代) 身上来增加自己的盈利。同时，海洋环境污 染是一种负外部性极大的行为，它的扩散没有地界约束，因此当污染来临时，由 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 于地区间没有相互的隶属关系，而造成共防共治协调的困难，就会给环境治理带 来人为的障碍，如上海通过长江排污入海，浙江也得忍受海洋污染的结果。各行 政区域政府从自身利益考虑，必然会使政府与污染企业间在某程度上的采取合谋 态度，从而带来周边区域的环境污染。 这样，通过公共物品的特点来分析环境的性质时，就可以看出，海洋环境是 公共物品。海洋环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从海洋环境 中受益而不能排除他人从中受益；由于海洋环境的自然性质，人们无法就所有环 境要素的数量和质量进行精确地计算，即使能够以现有的技术去衡量，各个国家 和地区的标准也非常不同；同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费海洋 环境，因为失去了海洋环境，我们就无法生存下去，即使想不消费海洋环境，它 仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。 2 2 外部性理论 环境意义上的外部性的概念是庇古在2 0 世纪初提出的，“某种外部性是指 在两个当事人缺乏任何相关的经济贸易的情况下，由一个当事人向另一个当事人 所提供的物品束”3 ，即供应者和接受者之间在事实发生之前缺乏任何谈判。米 德伽也认为：“一种外部经济( 或外部不经济) 指的是这样一种事件，它使得一 个( 或一些) 在做出直接( 或间接地) 导致这一事件的决定时根本没有参与的人， 得到可觉察的利益( 或蒙受可觉察的损失) ”。环境外部性的内涵包括以下主要 内容：( 1 ) 当个人的行为不是通过影响价格面影响另一个行为人的环境时，便 有了外部性存在；( 2 ) 将可觉察的利益或损失加于某些人，而这些人并没有完全 赞同或间接导致该事侔决策；( 3 ) 某个人行为的个人成本不等于社会成本，个人 收益不等于社会收益。环境外部效应有正、负之分。负外部性如上游伐木造成 洪水泛滥和水土流失，对下游的种植、灌溉运输和工业生产产生不良影响。 从产权的角度看，外部性来源于“共同财产”，“共同财产”一词起源于 英国，原指英国封建社会农村中的共有土地( “公地”) 及其附着物，如供村民放 牧、砍柴之用的草场、林木等。西方产权理论借用这一概念，专指本应归私人所 有者得到、却被他人所无偿占有的财产收益，科斯称“公共财产”，德姆塞茨称 “外在性”，巴泽尔称“共同财产”。德姆塞茨“1 认为“外部性是一个模棱两可的 概念”，“内部化这些效应涉及一个过程，通常是产权的变化，使得所有互动的人 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 们( 在更大程度上) 承受这些有害或有益的效应”，“总会有某个人或某些人因这 些外在性而得益或受损。产权的主要功能就是引导人们在更大的程度上将外在性 内在化”，科斯在企业、市场与法律”1 中称此为公共财产( p u b l i cd o m a i n ) ， “土地所有权的例子使我们直接面对着公共财产的的巨大缺陷。个人活动对邻近 和后代的影响并没有得到充分的考虑。公共财产导致了巨大的外部性。” 段毅才”1 认为“西方传统理论假定所有权明确了，所有权之间的权责利关系 也就已确定，无需研究。而产权理论最大的特点就在于指出了这种虚构的错误”， “产权这一范畴规定了人凭借自己的所有权可以做什么，不可以做什么，不可以 做什么；可以与否的标准，在于人们应如何对自己的行为负责。为解决这类问题， 便产生了产权理论。所以说，共同财产反映了产权理论最基本的矛盾，即在 平等的所有权之间如何界定权、责、利关系。因此，产权也就应该定义为：两种 平等的所有权之间的权、责、利关系”。段毅才认为“共同财产的存在，表明产 权界定不清，即所有者及有关的他人对某一财产的权、责、利关系划分清，才使 所有者的财产以及收益沦为他们之间的共同财产，这就损害了所有者的权益， 为此才要界定产权”。 2 3 产权理论 科斯解决外部性问题的思路，就是把外部性问题转变成产权问题，然后讨论 什么样的财产权能达到效率。从解决环境问题的角度看，“科斯定理”是在界定 产权的基础上，提出“交易成本”的理论，科斯在社会成本问题唧一文中， 科斯认为庇古是在错误的思路上讨论外部性问题。科斯认为，外部性的产生并不 是市场制度的必然结果，而是由于产权没有界定清晰，有效的产权可以降低甚至 消除外部性，而且科斯将其进一步发挥成为所谓的科斯定理，即只要产权是明晰 的，私人之间的契约同样可以解决外部性问题，实现资源的最优配置。但市场交 易的前提是权利的初始界定，即如果不存在这种界定，就不会存在权利转让和重 新组合的市场交易。权利初始界定的涵义是指“不是由谁做什么，而是谁有权做 什么”，即重要的是权利晃定本身，而不在于把权利界定给谁。 在l970 年发表的契约结构与可耗竭资源一文中，张五常批评了德 姆塞茨的外部性理论，认为那是一种错误的观念。一切私有产权都不是完全和绝 对有效的，从而都在产权的边界处留下了一块公共区域，也就是某种外部效应。 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 换句话说，德姆塞茨所说的那种外部效应只是交易费用的一种，另一种形式的交 易费用是界定私有产权的费用，这种费用有时比外部效应引起的费用更为高昂 ( 例如吸烟的外部效应与界定新鲜空气的私有产权的费用相比微不足道) 。在无 法界定清洁空气的产权条件下，我们就不会有买卖清洁空气消费权( 或排放污染 权) 的市场。如果政府能用其他办法强制执行买卖排放污染的权利，例如通过汽 油消费税对排放的污染强迫付费( 罚款) ，而且这种方法比人们自愿组织起来强 迫买卖污染更有效的话，则政府可以起到组织市场买卖的作用。但是，完全禁止 排放污染，显然没有考虑到增加生产和减少污染的两难冲突( tr ade 一0f f ) ，而买卖污染的市场如果组织得当，能更有效地折衷这种两难冲突。 德姆塞茨提出所有权有共有权( c o m m u n a lo w n e r s h i p ) 、私有权和国有权三 种形式，“共有权是指由社区所有成员行使的权利”“共有权意味着社会否认国 家或私人去干涉任何个人行使其权利”。汪丁丁。3 认为同时拥有“使用”、“获取 取入”和“转让”三类权利即可认为具有“私有产权”，“在该社会成员同意履行 所规定义务的前提下，他对某项资源的权利可以分解成使用、获取收入、 和转让这三类，常见的定义是，由一个人同时拥有这三类权利就构成私 有产权。”从以上的理论可以看出，环境问题无论从外部性内在化的角度看， 还是从“共同财产”的角度看，其解决都需要界定产权。 综合上述文献可以看出，海洋环境可以被看作公共物品，海洋环境具有外部 性，外部性的根源在于“共同财产”，即未界定清楚的产权，因而科斯提出解决 外部性的办法是界定财产权利，由市场配置资源，张五常将科斯定理进一步发挥， 认为产权无法彻底的界定，总会留下“共同财产”的边缘，有可能因界定产权的 成本过高而得不偿失。就产权来看，中国的海洋的所有权属国家，即德姆塞茨的 所谓的国有权，但只要有“使用”、“获取取入”和“转让”三种权利，也可认为 拥有了海洋的私有产权。 2 4 交易成本理论 显见，交易费用概念是科斯提出的，指出交易费用是与发现交易对象、发现 相对价格、讨价还价、订立契约和执行契约有关的费用，同时他还将交易费用看 作是运用市场机制的费用。 阿尔钦和德姆塞茨对交易费用论侧重研究团队生产中劳动交易的困难，得到 6 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 有关劳动的信息是花费成本的，这个成本就是交易费用。由于存在交易费用，团 队某些成员的偷懒行为可能产生外部影响。 威廉姆森对交易费用进行的研究是最全面，具有综合性的。他系统研究了交 易费用存在的原因和企业替代市场，即纵向一体化的理由。将交易分为古典型、 新古典型和关系型三种类型的理论，在新古典交易中交易中存在不确定性，出现 机会主义行为，这就使交易费用大大提高：关系性交易活动则是更加复杂，在关 系型交易中，常常可能导致费时费力的谈判甚至更糟的情况。他还将缔约费用分 为事前和事后的。威廉姆森的研究正是以新古典的和关系型缔约活动为背景，并 且以机会主义概念为核心的。 巴泽尔对交易费用给出了明确的定义，将其限制在界定和维护产权的意义 上。巴泽尔在对产权交易实践的研究中发现，交易费用是界定和维护产权的费用。 他指出，人们往往认为产权要么就是不被界定，要么就是明确界定，其实并非如 此，由于存在交易费用，“产权作为经济问题从来就没有完全界定过”( 见巴泽尔： 产权的经济分析，上海：上海三联书店1 9 9 7 年) 。交易费用之所以高的原因 是商品有多种属性，每一种属性都有可变性，全面测量各种商品属性的成本很高， 产权的边界仍然是模糊的，而人们都有利益最大化的倾向，只要有机会就会采取 行动增加自己的利益，扩大自身的产权边界，期望从中获得好处。只有在交易费 用为零的时候，产权才能得到完全的界定。依本文来看，巴泽尔的交易成本理论 对环境资源的产权界定最具指导意义，海洋环境资源具有多种属性，而全面测量 各种物品的成本很高，因而人们在利用海洋环境资源时，总会扩大自身产权边界， 由于存在交易费用，产权不可能完全界定，则会出现海洋环境资源的“公共物品” 现象。 2 5 海洋环境可持续发展理论 中国海洋二十一世纪议程“”提出了海洋可持续发展的六个方面的工作： 海洋的一切活动必须注意其内部的关联性和影响，维持整体的生态平衡和健康， 不能孤立地处理局部海域闯题；要建立科学的决策程序，有利于各部门、单位的 兼容和平衡：建立综合的海洋管理体制和运行机制和管理制度；重视生产布局和 生产结构；贯彻生态原则 苏纪兰、蒋铁民的浙江建设“海洋经济大省”战略研究“”中提出了海洋 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 可持续发展管理模型( 北京，海洋出版社，1 9 9 9 ) ，研究了海洋政策的理论恩路。 主要分析了海洋经济与海洋环境、海洋经济与海洋资源、海洋环境与海洋资源、 海洋环境与技术水平的关系。 经济么蒌政策 源 图2 1 海洋可持续发展模型 技术 鹿守本在海洋管理通论o ”提出了海洋管理的主要管理措施，包括海域使 用、功能区管理，海洋环境保护等政策性措施的大体原则。杨金森，秦德润，王 松霈合著的海岸带和海洋生态经济管理“。着重分析了江苏的海岸带主要是潍 涂的开发利用现状和生态保护原则。 赵章元的中国近岸海域环境分区分级管理战略“”根据未修订的海洋环境 保护法提出了海洋环境管理的近岸环境功能区划( 国家环保局制订) 、海洋环境 监测、海洋环境标准体系和海洋环境容量等海洋环境管理制度的现状和主要原 则。( 中国环境科学出版社，2 0 0 0 年) 张元和的海洋环境保护与生态建设对策研究。”分析了海洋生态环境污染 现状并提出了海洋环境污染防治对策。 以上关于海洋环境保护的文献除赵璋元的中国近岸海域环境分区分级管理 战略较系统地提到了海洋环境保护的制度外( 但研究重点是海洋环保技术) ， 其余研究的大多是宏观性、政策性的措施，具体的海洋环保制度研究主要于2 0 0 0 年后。 2 0 0 0 年后，随着技术的发展，海洋的产权技术界定变成可能，海洋环保涉 及产权制度的法律、法规如海洋环保法、海域使用管理法相继出台，海洋环保的 制度研究逐渐开始。有李莲华、戴桂林的探索适合中国国国情的海洋环境资源 的产权安排及行使“，文中分析了我国海洋环境资源管理中的产权制度现状， 浙江大学公共管理( h 但a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 指出了海洋环境资源外部性的来源于产权制度的权责利不统一，提出了根据产权 主体的积极性、行为能力和交易费用高低的产权选择原则，设计了海洋环境资源 产权安排方案，文中认为以公有产权为初始产权为惟一合理的选择。这是针对海 洋环境产权制度研究的第一篇文献。 陈伟的从寻租理论看海洋环境“7 1 ( 见海洋开发与管理，北京，海洋出版 社，2 0 0 3 年第3 期第5 5 5 8 页) ，分析了海洋环境的外部性导致政府必须管理的 原因，从不利的一面看，政府管理特别排污收费等政府管理手段容易寻租行为， 因此文中建议政府管理手段应尽快过渡到海洋环境管理的经济段上来，特别指出 了海洋环境的排污权交易。 王琪的海洋环境问题及其政府管理“8 1 和海洋环境政策有效供给分析 “”分析了海洋环境的公共物品性质和负外部性效应，提出海洋环境政府管理和政 策提供的必要性，并对政府管理的适度性和政策的供给方式进行了论述。 卢秀容的制度、技术、道德与海洋生态环境1 论述了海洋产权制度对海 洋环境保护的重要性。指出了产权制度是外部性内在化的途径，同时分析了技术、 道德同海洋生态环境的关系，最后总结了制度、技术、道德三者的关系。沈满洪 的o “论海洋生态环境问题的科技根源主要分析的是科技对海洋生态环境的影 响。 总体面言，虽然在制度经济学、环境经济学中常见到海洋环境保护的典型例 子，但对海洋环保的认识是在过去的技术条件和经济组织体系，对目前的海洋环 境保护的制度研究还不是很系统，制度方面的研究大多散见于各类海洋类期刊 中，褶对完整的典型的涉及海洋环保的产权制度研究主要是李莲华、戴桂林的探 索适合中国国国情的海洋环境资源的产权安排及行使和陈伟的从寻租理论看 海洋环境。随着中华人民共和国海域使用管理法的实施，海域的产权界定 己成为现实，就资源保护来看，海域确权后，各行业间对海洋开发利用的秩序即 可建立起来，各产业间竞争资源，掠夺开发的现象将会逐渐减少，海洋资源利用 的外部性可以在原有水平上降低。浙江省海洋环境保护条例的实施，开始使 海域排污总量控制制度和可交易的排污权提上议事日程，这两项制度的实施可以 遏制海洋水质环境持续恶化的趋势。海洋环境总量控制制度在技术上不存在问 题，1 9 9 7 年，联合国海洋污染科学问题专家组即提出了海洋环境容量预防海洋 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 污染的方法，提出了海洋环境容量的含义，论述了海洋污染物的传输途径、环 境质量目标确定、海洋环境容量计算等方法，从技术上解决了海洋总量控制制度 的问题。至于排污权交易，环境管理中的经济手段。”即提出了排污权交易， 上海市、本溪市、绍兴市等在实旌水污染物排放许可证制度的基础上曾经建立起 排污权交易市场，因此，实施海洋排污权交易是有一定的基础的。 1 0 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 3 海洋环境现状分析 3 1 海洋环境特点 海洋环境具有流动性、关联性，即海水是流动的，海洋中的许多资源也是流 动的。这一点决定了海洋与陆地的一个明显差别，即某一陆地的资源开发一般不 会给不相邻的陆地资源带来裒接的影响。海洋环境的流动性特点，使其在开发过 程中更易产生联带影响，某一区域海洋的开发利用，不仅影响本区域内的自然生 态环境和经济效益，而且必然影响到邻近海域甚至更大范围内的生态环境和经济 效益。一旦困不合理开发破坏了某种海洋资源的生存状况，污染了某处海洋环境， 那将对其他海洋资源的生存、其他海区海洋环境的质量产生直接或间接的影响， 并有可能危及海岸带资源、环境和经济的发展。海洋环境之间的这种联带作用， 使海洋开发可影响全局和长远，破坏整体生态环境。 海洋环境空间复合程度高。同一海洋环境下，多种资源共存，并且在种类、 用途上表现出极大的不同。不少海域，海底是油气田，水体是渔场，水面是船舶 航行的通道。海洋环境的这种多层次复合性特点，表明海洋的每一部分都拥有多 种价值、多种功能，由此导致海洋环境开发利用的多行业性。多行业的立体化开 发，以及对同一海区某种资源的争相开发，这些现象的存在如果缺少一种强有力 的制约监督和协调力量，必将导致海洋开发的无序状态，进而影响海洋环境的利 用程度，并不可避免地导致对海洋环境的破坏。 海洋环境污染在一定范围内的不可逆性。尽管海洋对进入其中的物质具有巨 大的稀释、扩散、氧化、还原、生物降解能力，可能容纳一定量的污染物而不至 于于赞成海洋环境的损害和破坏( 称为海洋环境自净力) ，但任何同一系统对外 来的干扰都有一定的忍耐极限一样，海洋的净化能力也是有一定限度的。无节制 地任意向海洋倾倒废水、废物，不仅将赞成海洋环境的污染和损害，而且，更为 严重的是，当人类活动排出的污染物超出环境的自净能力时，就会导致海洋环境 系统产生不可逆的变化。 3 2 海洋环境的现状 水质方面( 纵向、横向) 随着沿海经济的高速发展和人口剧增，带给海洋的 工业污水和生活废水日益增多，加之浙江七大水系以及北侧长江所携带的内陆城 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 镇污水不断注入，使得我省近岸海域有机污染与富营养化趋势明显加重，近岸海 域基本无一类海水，四类、劣四类海域占了绝大部分。2 0 0 0 年我省近岸海域海 水中无机氮含量超四类水质海域面积达8 5 ，磷酸盐含量超四类海水水质标准的 海域达2 0 ；2 0 0 2 年全省近岸海域超四类和符合四类海水水质标准的海域面积分 别为7 7 8 1 平方公里和7 2 6 3 平方公里，占8 1 。就氮、磷污染因子而言，浙江省 近岸海域的污染是全国沿海各省市最严重的( 见图3 1 i 琴l3 2 ) ，其主要河1 3 港湾 海域的氮、磷污染也是全国主要河口港湾海域最严重的( 见图3 3 ) ，海水无机氮 污染的顺序是杭州湾、甬江口、三门湾、乐清湾和瓯江口：磷污染以象山港最为 严重，其次是杭州湾、乐清湾、瓯江口、甬江口和三门湾。而近岸海域底层沉积 物中氮、磷也超标严重，个别海域存在着不同程度其他污染物( 如重金属) 超标 准现象。 图3 1 沿海省( 自治区、直辖市) 近岸海域海水中无机氮平均含量比较 1 2 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 国3 2 沿海省( 自治区、直辖市) 近岸海域海水中磷酸盐平均含量比较 图3 - 3 沿海省( 自治区、直辖市) 重要港湾海水中氨、磷平均含t i e d 较 1 3 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 由于过度捕捞，渔业资源平均营养级不断降低：从6 0 一7 0 年代在2 7 - 2 8 级 之间，到1 9 9 0 年平均仅为2 4 9 级，近年更在2 4 5 级以下，已接近极限。渔场 生殖鱼群的年龄组成降低，以大黄鱼为例，大黄鱼由5 0 一7 0 年代的最高2 5 龄降 到8 0 - 9 0 年代的1 5 龄，而5 龄以上鱼体由8 0 降到1 5 ：2 龄鱼中性成熟鱼体己占 9 0 以上。8 0 年代后进一步小型化。1 5 龄鱼甚至1 龄鱼成为性成熟鱼体的主体。 其他如小黄鱼、带鱼情况相同。另外幼鱼和补充群体又被提前大量捕捞，从而造 成资源补充和利用上的恶性循环。 图3 4 浙江不同年代渔获物食性赘源比率 浙江海洋湿地围垦速度己超过海洋濉涂自然淤涨速度，滩涂围垦导致海洋水 动力改变、港湾纳潮量减少，海水交换能力降低、泥沙淤积、港口水深条件变化， 有些滩涂围垦导致经济鱼、虾、蟹、贝生息繁衍的场所锐减速，特别是有些湿地 滩涂是鸟类的迁徙的必经地，潍涂减少，使鸟类数量和种类下降。浙江省1 9 5 0 年至2 0 0 0 年已围滩涂2 5 3 2 万亩，相当于全省耕地的十分之一。浙江现有理论基 1 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 海洋环境污染的根源及污染防治的制度创新 准面以上的海涂资源3 5 9 0 4 万亩，而规划围垦造地的滩涂面积为2 7 2 2 1 万亩。 赤潮发生与海水富营养化有密切的关系。海洋生态环境质量的下降，加剧了 海水富营养化程度，导致局部海域赤潮灾害频率发生不断增加，发生范围不断扩 大，危害程度曰益严重，对海洋生物资源和渔业生产造成了巨大损害。2 0 0 0 年5 月份，我省沿海发生了历史上面积虽大、次数量多、延续时间最长的赤潮灾害， 一个月内监测到大小赤潮7 次，最大赤潮面积7 0 0 0 多平方公里，灾害损失近2 亿；2 0 0 1 年浙江海域发现赤潮2 6 次，累计面积近7 ，0 0 0 平方公里，仅4 月份至 6 月份，发生大小赤潮1 5 起，仅苍南沿海发生的两次赤潮就造成直接经济损失 上千万元；2 0 0 2 年发现赤潮2 9 次，累计面积超过5 ，0 0 0 平方公里，并首次发现 有毒性的亚历山大藻和红色中缢虫等赤潮新种。浙江海域赤潮发生的次数和受灾 面积是全国之首。 图3 - 5 沿海省( 自治区、直辖市) 赤潮发现次数和面积 3 3 污染特点分析 一是海洋水质污染严重，是主要的海洋环境问题，水质污染以陆源污染为主。 据赵章元的中国近岸海域环境分区分级管理战略数据表明，中国近岸海域的 入海污染物分为陆源污染源和海源污染源，陆源污染源占入海污染物总量的 9 5 ，海源污染物主要指沿岸港口码头、海上船舶、石油平台及海水养殖场等排 入海水的污染物，海源污染物仅占总量的5 左右( 二十一世纪议程指陆源污 染源占7 0 ，海上倾废和海洋工程各占1 0 阻上) 。全国各类河流有数百条之多， 携带流域内的大量污染物流向海洋，陆源污染源中入海河1 ：3 污染是入海污染的主 要成分，它是直排1 ：3 污染源悬浮物排放量的5 7 倍，c o d 排入量的5 倍，石油类 的3 倍。 二是产业间利用冲突明显：由于海洋环境资源的多功能性，同一区域存在多 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文海洋环境污染的根源及污染防治的制度刨新 种产业的可能性，产业间竞争激烈，相互影响严重，如一些围填海、海岛采石、 海岛挖砂、排污倾废等活动，改变了海域的自然规律和形态，导致港湾纳潮量减 少，港口、航道也海湾淤积，海岸变化，破坏鱼类产卵、索铒和涸游通道，这是 围垦、海上矿业、排污等产业对海上航运、渔业的影响。同样，由于浙江大力发 展养殖业，在养殖规划、养殖方式和养殖品种方面缺少必要的规划和控制，局部 养殖规模过大、过多过密的网箱、台筏等使养殖海域面积缩小，纳潮量降低。妨 碍水体流动和交纳，淤积加快，也会导致航运影响，水质下降，这是养殖业对航 运业、围垦等产业的影响。 三是海洋环境与海洋资源相互作用、相互影响。海洋环境影响海洋资源的作 用相对明显，从近年来看，海水水质质量下降。渔业资源量下降，赤潮频发，是 相互伴随的现象。渔业资源的下降，一方面是由于捕捞过度，另一方面是由于水 质环境变差，这是一个定论，而赤潮的发生机理虽然没有明确，但赤潮的研究来 看，海水氮、磷比例升高可能是赤潮多发的诱因。海洋资源也会影响海洋环境和 生态，海洋中生物资源如藻类资源对海水环境有净化作用，藻类资源减少可导致 海水富营养化，港湾资源、海砂资源量的变化也会对海水水质环境产生影响，港 湾可以增加纳潮量，加快水体交换，发挥海水自净能力，海砂也可对海水中的污 染物质产生过滤作用，因而海洋资源也会对海洋环境产生影响。 以上对海洋环境污染特点的分析说明。产生海洋环境污染最重要的现象是海 水水质污染、资源破坏也是一方面，也会加剧海水水质污染，管理上的不善，特 别是产业间相互影响也是亟需解决的问题，这是解决海洋环境问题的三个重要环 节，解决这三个问题，海洋环境问题至少可以“治标”。 3 4 海洋环境问题分类 海洋资源按中国资源丛书海洋卷1 的分类，可分为海洋生物资源、海底 矿产资源、海水资源、海洋能资源、港1 ：3 资源、海洋环境资源( 指海洋自净能力 和环境容量以及海洋倾废) 、空间资源( 指围涂造地、人工构造物等) 、滨海旅游 资源等八类资源，由于海水资源、海洋能资源目前尚未大规模的开发利用，滨海 旅游以生态旅游为主，目前问题不突出，因此，开发利用这三类资源引起的环境 问题尚不明显，真正引起环境问题的主要是其余五类资源的开发利用问题。 张元和在浙江省海洋环境保护与生态建设对策研究中将海洋生态环境问 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 海洋环境污染的根源及污染防治的制度刨新 题总结为四类问题：一是外源污染对海洋生态环境的影响日趋严重，这是指海水 水质受陆源污染物影响：二是开发活动增多和海洋( 海岸) 工程建设对海洋生态 环境影响日益加重，这是指围海造地、海岛采石、海底挖砂等资源开发引起的海 洋环境问题；三是局部海水养殖对生态环境污染逐渐显现，这是指过度利用海水 纳污容量和海水自净能力的问题；四是海洋赤潮灾害频发，这实际是海洋生态环 境恶化的反映。结合海洋资源的分类，可见海洋环境问题主要是三类问题，第一 类是海洋环境的水质污染问题，第二三类是海洋资源破坏( 不当利用) 问题。 海洋环境环境问题错综复杂，为便于分析，本文结合工作实际，把上述三类 海洋环境问题进行初步分析：海洋环境的水质问题是环境问题，虽然有些理论有 环境污染当作“坏的公共物品”( b a dp u b l i cg o o d s ) ，本文认为，海洋环境水质 污染主要是陆域对海洋的污染，对海域而言，污染是负外部性问题，此外，海洋 产业发展中的一个产业对另一个产业的影响，如养殖对海洋旅游的影响也应为负 外部性问题，此类问题应从外部性分析较为合适，如海洋养殖影响海洋风景区景 观，跨海大桥影晌航运通行，陆源排污影响海洋养殖和渔业捕捞等；海洋资源问 题，一是资源本身较易划定，如海底矿产资源、港口资源、空间资源，这类资源 由于消费、收益有非排他性的特点而成为“公共物品”，海洋资源因国有归属的 原因，使用权不明确，资源价格市场未建立，造成