（公共管理专业论文）浅析城市供热市场化与政府监管.pdf

原创性声明 fjjfi|ff删ijfl|洲ilfj|f y 18 8 8 8 0 7 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内鏊直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 指导教师签名：衅 日期：日期： 左肖甘日问积密毋里估田丽：葚盘 ， ，、 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 艚教师躲盆冱p 日期2 浅析城市供热市场化与政府监管 摘要 一个城市的公用事业基础设施，决定着这个城市经济与社会发展的承载力， 其各个行业的设施水平和经营状况关系着国计民生和社会公共利益。随着社会 主义市场经济的发展，传统的公用事业发展模式和管理体制的弊端日益显露出 来，企业缺乏创新力、服务水平差、效率低下，政策性亏损与经营性亏损交织 在一起，既给地方政府财政造成沉重的负担，也造成成本虚高，价格刚性增长， 这种情况下，对公用事业运行机制和监管体制进行改革就显得尤为迫切。目前 公用事业市场已全面放开，行业垄断局面己经打破，多元化投融资及运营体系 正在逐步形成，市政公用企业的运营效率不断提高，政府职能不断转变，公用 事业改革已经进入了一个新的发展阶段。由于公用事业各行业的特点以及各地 的管理体制和运行机制各不相同，各地对于推进公用事业改革的目标取向也有 很大的差异，在实际操作过程中仍然存在着一些问题，相应的政府监管体系尚 未完善，许多制度和体制必须进行深化改革，以扫除体制性障碍。 城市供热是公用事业的一个重要行业，它既具有城市供水、城市燃气、城 市公共交通等其他公用行业的一般特性，又具有其他行业不具有的特殊性，但 是这些城市基础设施的产业特性和产品属性是基本相同的，因此对供热行业的 政府监管方式的研究可为其他行业提供相互借鉴。 本文以呼和浩特市供热行业管理方式的变革为例，综合运用公共管理学、 经济学、社会学、行政学、法学等多学科的理论，进行跨学科的研究，采用理 论与实践相结合、规范分析与实证分析相结合、案例剖析等具体方法，从行政 管理的角度，力求对呼和浩特市城市供热行业的政府监管进行多角度、全方位 的分析，进而对城市公用事业市场化改革中政府监管的方法和手段提出建议。 本文首先从分析公用事业的产业特征入手，阐明在公用事业引入市场化过 程中实行特许经营制度是纠正市场失灵问题的制度性创新；其次，针对城市供 热行业的特殊性，对呼和浩特市供热行业市场化过程中各个阶段的探索和发展 中存在的主要问题进行分析；再次，系统的介绍了呼和浩特市在供热市场化进 程中政府监管方式的实践探索和取得的成效；最后，通过对呼和浩特市供热行 业在实践中的主要做法以及取得的成效的思考和总结，将供热行业政府监管方 式的实践探索进行总结，进而提炼出一些对整个城市公用行业的政府监管可供 相互借鉴的一般规律性的具体建议和思考。提出：实行特许经营制度是城市公用 事业市场化进程中政府监管必然的制度选择，完善政府监管的法律法规体系和 行业服务质量标准体系是实施特许经营监管的基础，特许经营协议是规范政府 与特许经营企业行为的依据，健全的政策环境和科学的价格形成机制是引导和 刺激市政公用企业有序竞争健康发展的保障，由主管部门牵头，社会广泛参与 实施，以群众满意度为主要内容的特许经营考核评估制度是加强政府监管的有 效手段。 本文共分五部分进行研究，主要包括绪言；我国公用事业发展中的制度选 择；呼和浩特市城市供热行业的发展与改革；呼和浩特市供热市场化进程中政 府监管方式的探索；公用事业政府监管方式的思考和建议。 关键词：公用事业，供热，市场化，特许经营，政府监管 d i s c u s s e st h ec i t yp u b l i cu t i l i t i e sm a r k e t a b i l i t y s h a l l o w l yw i t ht h eg o v e r n m e n ts u p e r v i s i o n a b s t r a c t a c i t y su t i l i t yi n f h s t n j c t u r e ，d e t e m i n et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n to f t h ec i t y s c a p a c i t y ，t h el e v e l o fi t sf a c i l i t i e si nv 撕o u si n d u s t r i e sa n db u s i n e s s o p e r a t i o n sb e a n n go np e o p l e sl i v e l i h o o da n ds o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t s a st h e s o c i a l i s tm a 伙e te c o n o m y t h et r a d i t i o n a ld e v e l o p m e n tm o d e lo fp u b l i cu t i l i t i e sa n d m a n a g e m e n ts y s t e mr e v e a l e dt h ed r a w b a c k so fg r o 谢n g ，e n t e 巾r i s e sl a c ki n n o v a t i o n ， p o o rs e i c e ，i n e 硪c i e n c y ，p o l i c y r e l a t e dl o s s e sa n do p e r a t i n gl o s s e sa r ei n t e r t w i n e d ， n o to n l yt ot h el o c a lh e a v yb u r d e no ng o v e m m e n tf i n a n c e s ，b u ta l s oc r e a t e d a r t i f i c i a l l yh i g hc o s t s ，p r i c er i g i d i t yi n c r e a s e ，i nw h i c hc a s e ，o p e r a t i o nm e c h a n i s ma n d p u b l i cu t i l i t i e sr e f o mt h er e g u l a t o 巧s y s t e mi sp a r t i c u l a r l yu 玛e n t c u n e n tu t i l i t y m a r k e th a sb e e n 如l l yl i b e r a l i z e ds e c t o rm o n o p o l yh a sb e e nb r o k e n ，a n dd i v e r s i f i e d i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n ga n do p e r a t i n gs y s t e mi st a 虹n g s h a p e ，m u n i c i p a lu t i l i t y c o m p a n i e si n l p r o v eo p e r a t i o n a le 衢c i e n c y c h a n g i n gg o v e m m e m 如n c t i o n s ，p u b l i c u t i l i t i e sr e f o mh a se n t e r e dan e ws t a g eo fd e v e l o p m e n t b e c a u s et h ec h a r a c t e r i s t i c s o fp u b l i cu t i l i t i e sa n dv a r i o u si n d u s t 打e sa r o u n dt h em a n a g e m e n ts y s t e ma n d o p e r a t i o nm e c h a n i s mv a r i e sa c r o s su t i l i t i e si np r o m o t i n gt h eo b j e c t i v e so ft h er e f o n n o r i e m a t i o ni sv e 巧d i 虢r e n t ，i na c t u a lo p e r a t i o nt h e r ea r es t i l ls o m ep r o b l e m s ，t h e c o r r e s p o n d i n gs y s t e mo fg o v 黝e n tr e g u l a t i o nn o tp e r f e c t ，m a n ys y s t e m sa n d i i n s t i t u t i o n sn i u s td e 印e nt h er e f o n n ，i no r d e rt or e m o v et h ei n s t i t u t i o n a lo b s t a c l e s u r b a nh e a ti sa ni m p o r t a n ti n d u s t r y ，p u b l i cu t i l i t i e s ，b o t ha sa nu r b a nw a t e r s u p p l y ，c i t yg a s ，u r b a n p u b l i ct r a n s p o r tg e n e r a lc h a r a c t e r i s t i c so fo t h e rp u b l i cs e c t o r s ， b u ta l s ow i t ho t h e ri n d u s t n e sd on o th a v et h es p e c i a l ，b u tt h e s ei n d u s t r i a l c h a m c t e r i s t i c so fu r b a ni n 胁s t m c m r ea n di sb a s i c a l l yt h es a m ep r o d u c ta t t r i b u t e s ，s o t h eh e a t i n gi n d u s t 巧sw a yo fg o v e m m e n tr e g u l a t i o nf o ro t h e ri n d u s t r i e s1 e a m 仔o m e a c ho t h e r i nt h i sp a p e r ，h o h h o th e a t i n gi n d u s t 巧m a n a g e m e n tc h a n g e s ，f o re x a m p l e ，t h e i n t e g r a t e du s eo fp u b l i cm a n a g e m e n t ，e c o n o m i c s ，s o c i o l o g y ，a d m i n i s t r a t i o n ，l a wa n d o t h e rs u b j e c t so ft h et h e o 巧o fc r o s s - d i s c i p l i n a r yr e s e a r c h ，t h eu s eo ft h e o 巧a n d p r a c t i c e ，n o n n sa n a l y s i sa n de n l p i r i c a la n a l y s i s ，c a s ea n a l y s i sa n do t h e rs p e c i f i c m e t h o d s ，行o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ea d m i n i s t r a t i o no fa ne f r o r tt oh o h h o tc i t y h e a t i n gi n d u s t 巧f o rm o r eg o v 黜e n tr e g u l a t i o np o i n to fv i e w ，am l lr a n g eo f a n a l y s i s ，t h e nt h ec i t yp u b l i cu t i l i t ym a r k e t - o n e n t e dr e f o n no fg o v e m m e n tr e g u l a t i o n m a k er e c o m m e n d a t i o n so nw a y sa n dm e a n s f i r s t l y ，舶mt h ea n a l y s i so fc h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i cu t i l i t i e si n d u s t r i e ss t a nt o c l a r i 矽t h eu t i l i t yt oi m p l e m e n tt h ep r o c e s so fi n t r o d u c i n gm a r k e t o r i e n t e d 丘i a n c h i s e s y s t e mi st oc o r r e c tm a r k e tf a i l u r e s i nt h es y s t e mo fi m l o v a t i o n ；s e c o n d l y ，t h e s p e c i f i c i t yf o rm eu r b a nh e a t i n gi n d u s t h e a t i n go fh o l l l l o ti n d u s t 巧m a r k e ta ta u s t a g e so ft h ep r o c e s so fe x p l o r a t i o na n dd e v e l o p m e n ta n a l y s i so ft h em a i np r o b l e m s ； a g a i n ，t h es y s t e md e s c 打b e st h ep r o c e s so fh o h h o ti nt h eh e a t i n gm a r k e t ，g o v e m m e n t r e g u l a t i o ni nt h ew a yo fp r a c t i c a le x p l o r a t i o na n da c h i e v e m e n t ；f i n a l l mt h r o u 曲 i v h o h h o tc i t yh e a t i n gi n d u s t 巧p r a c t i c e si nt h ep r a c t i c ea n dt h em a i na c h i e v e m e n t so f m em i n k i n ga n ds u m m i n gu p ，t h eh e a t i n gi n d u s t r y ，g o v e m m e n tr e g u l a t o r st oe x p l o r e w a y st os u mu pt h ep r a c t i c e ，a n dt h e ne x t m c ts o m eo f t h ec i t yg o v e m m e n t r e g u l a t i o n f o rt h ep u b l i cs e c t o r1 e a m 疳o me a c ho t h e ri n g e n e r a lr e g u l a i i i t yo ft h es p e c i f i c p r o p o s a l sa 1 1 dt h i n l ( i n g p r o p o s e d ：t h ei n t r o d u c t i o no ft h e 蜀r a n c h i s es y s t e mi s t h e p u b l i cu t i l i t i e sm a r k e ti nt h es y s t e mo fg o v e m m e n tr e g u l a t i o ni n e v i t a b l ec h o i c e ， i m p r o v et h el e g a ls y s t e mf o rg o v e m m e n tr e g u l a t i o na n di n d u s t 巧s t a n d a r d sf o r s e i c eq u a l i t ym o n i t o d n gs y s t e mi st h eb a s i sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no f 行a n c h i s i n g ， 行a n c h i s i n ga g r e e m e n ti st or e g u l a t et h eg o v e m m e n ta n dt h ec o n c e s s i o n a i r et h eb a s i s o fb u s i n e s se n t e 印d s eb e h a v i o r ，s o u n 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tr e g u l a t i o no fe ) 【p l o r a t i o n ； p u b l i cu t i l i t yr e g u l a t i o nw a yo f t h i n l ( i n ga n dr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：p u b l i cu t i l i t i e s ，h e a t ，m a r k e t ，f r a n c h i s e ，g o v e m m e n tr e g u l a t i o n v 目录 绪言1 ( 一) 选题的目的和意义一1 ( 二) 文献综述2 ( 三) 论文的重点、难点4 1 论文重点4 2 论文难点4 ( 四) 研究思路与框架。5 ( 五) 研究方法5 一、城市公用事业发展中的制度选择6 ( 一) 公用事业的产业特征6 1 公用事业的公共产品特征6 2 公用事业的产业技术特征7 ( 二) 管理体制变革从计划体制到市场化改革。8 1 公用事业传统管理体制的弊端8 2 社会需求与公用事业市场化改革8 3 特许经营制度与公用事业市场化改革方式9 ( 三) 公用事业特许经营的制度思路和创新设计1o 1 特许经营的制度思路10 2 特许经营制度的创新设计1 1 ( 四) 特许经营制度对公用事业管理方式的挑战1 3 二、城市供热行业的发展与体制改革1 5 ( 一) 城市供热的特殊行业属性15 1 产品的差异性1 5 2 区域垄断性经营l5 3 区域发展的不平衡性15 4 产品的外部性l6 v i 5 需求的差异性1 6 ( 二) 呼和浩特市城市供热发展中存在的问题和体制改革的探索1 6 1 供热行业发展中存在的主要问题1 6 2 供热行业体制改革探索1 7 三、呼和浩特市供热市场政府监管方式的探索1 9 ( 一) 出台法规、政策及规章制度和标准对供热市场进行监管1 9 ( 二) 今后需要继续解决好的几个问题1 9 1 加快热源建设2 0 2 加大改造供热二次管网力度2 0 3 尽早完成拆并整合分散锅炉房工作2 0 4 规范供热入网费用的收取制度2 0 5 整合城市供热管网资源2 0 四、思考和建议2 2 ( 一) 健全和完善政府监管的法律法规及质量标准体系2 2 ( 二) 建立特许经营制度，完善特许经营协议和供用合同2 2 ( 三) 完善地方配套的政策环境2 3 ( 四) 建立以用户满意度为主要内容的考核评估体系2 4 参考文献2 5 致谢2 7 v n 内蒙吉大学公共管理硕十( m p a ) 学位论文 绪言 公用事业是城市重要的基础设施，决定着一个城市经济和社会发展的载体力，关系国计 民生和公共利益，同时公用事业各行业集自然垄断性、区域垄断性、公益性等多种属性于一 体，其产品和服务具有一定的非排他性和非竞争性的特征。随着社会主义市场经济的发展， 传统的公用事业发展模式和管理体制的弊端日益显露出来，企业缺乏创新力、服务水平差、 效率低下，政策性亏损与经营性亏损交织在一起，既给地方政府财政造成沉重的负担，也造 成成本虚高，价格刚性提高，这种情况下，对公用事业运行机制和监管体制进行改革就显得 尤为迫切。目前公用事业市场己全面放开，行业垄断局面己经打破，多元化投融资及运营体 系正在逐步形成，市政公用企业的运营效率不断提高，政府职能不断转变，相应的立法、服 务、监管等系统配套措施开始逐渐完善，公用事业改革已经进入了一个新的发展阶段。 从二十世纪九十年代初期开始，一些城市就对公用事业改革进行了初步探索，2 0 0 0 年以 来，随着国家相关方针政策及法规的出台，全国各地逐渐兴起了公用事业市场化改革的浪潮， 但是改革的广度和深度都还不足。由于公用事业各行业、各企业的特点各不相同，各地对于 推进公用事业改革的目标取向也有很大的差异，在实际操作过程中仍然存在着一些问题，相 应的政府监管体系尚未健全，许多制度和体制必须进行深入改革，扫除体制性障碍。 ( 一) 选题的目的和意义 城市供热是公用事业的一个重要行业，它既具有城市供水、城市燃气、城市公共交通等 其他公用行业的一般特性，同时又具有其他行业不具有的特殊性，因此在市场化进程中，政 府监管的途径和方法更需进行引导和规范。例如在一个城市中其他行业一般只有一个或少数 几个经营者，而供热在多数城市有许多经营者，具有更为典型的区域垄断性，即便是在一个 城市中也存在区域发展的不平衡，形成在一个城市中也难以达到普遍性服务的要求；而且供 热产品和服务作为一种商品，由于热的传导性决定了它的外部性，其定价的难度相对其他产 品更大，而价格监管又是政府监管的主要内容；特别是近几年燃料价格大幅度攀升，供热价 格不到位，许多供热企业已连续多年亏损，供热企业经营困难己到难以为继的局面，在市场 经济体制下如何发挥政府监管的作用，维护行业正常发展己成为许多城市政府维护公共利益、 改善民生状况的重要工作之一。 针对这些问题，呼和浩特市近几年来在以下几个方面进行了积极的探讨：一是建立和完善 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 法规体系，制定了呼和浩特市城市供热管理条例和呼和浩特市城市供热管理条例实施 细则，在条例和细则中建立了相关的管理制度，明确了政府和企业的责任和权利，对政府监 管的主要内容进行了规范；二是制定了城市供热质量地方性标准和供用热合同示范文本，为 政府监管供热产品服务质量提供依据；三是建立并实施了供热服务质量考核评估制度，引入 社会中介机构对供热服务的社会满意度进行抽样调查，对供热服务质量进行抽查，将供热发 展、安全、服务投诉处理等各个环节纳入到综合考核评估之中。通过以上措施，有效促进了 呼和浩特市供热事业的发展，但同时在监管实践中也存在着许多问题需要认真研究。 由于城市公用事业市场化改革在我国尚处于探索发展阶段，不同行业所采取的方式方法 和改革的进程均有所不同，政府的监管途径和方法也有所不同，国内对这方面的专门研究尚 处于起步阶段，因此对城市公用事业市场化进程中的政府监管途径进行分析研究，在理论和 应用方面均有一定的意义。 理论意义：从公共管理理论出发，对城市公用事业的行业特性进行分析，阐述在公用事业 市场化进程中，政府应当履行作为公共利益代表和向社会提供公共服务的职责，在发挥市场 作用提供公共服务的过程中，应当明确监管的内容，采取可行的监管措施，弥补市场失灵带 来的问题。 应用价值：自本世纪初开始的新一轮城市公用事业改革以来，从国家主管部门到各地政府 在推动市场化进程中走了一些弯路，观念也发生了一些变化，己认识到市场机制在公用事业 行业存在缺陷，政府应当有所作为，但是在具体的监管方式上，从掌握的资料来看大部分还 是存在于理论层面研究，特别是在城市供热行业改革和发展中还存在许多争论，发展模式和 监管措施各地均在进行积极的探索。 近年来呼和浩特市在发展供热和加强政府监管等方面做了大量的积极探索，本文试图通 过对公用事业作为准公共产品的一般特性分析，提出政府监管的主要内容，提出一些可供借 鉴的一般方法，希望能够为公用事业市场化进程中改善政府监管工作提供一点帮助。 ( 二) 文献综述 公用事业市场化进程中的政府监管是政府规制的重要内容。政府规制是一种强制性规制， 政府的主要资源是强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而运用法律的、行政 的强制力直接干预市场机制，并辅以一定的经济手段间接地改变企业和消费者供需关系的一 般规则或特殊行为。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善 市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为。从目前掌握资料来看， 学术界从政府规制理论入手研究城市公用事业市场化改革的必要性以及市场化改革的方向和 方式等方面比较多，大多论述局限于强调市场化进程中的政府责任，对政府在市场准入、普 遍性服务、价格、服务质量、安全等方面进行监管也有比较一致的认识，极大的推动了我国 公用事业市场化改革的步伐。但是对政府监管的内容大多是限于理论层面的研究，对于监管 方式、如何进行监管、政府监管的角色定位等方面的系统研究比较少。 国外关于政府规制理论的研究起源于工业革命时期，亚当斯密在国富论中专门论述 了政府对公共物品干预的必要性，福利经济学对市场失灵的讨论对政府干预微观经济提供了 理论基础，1 9 世纪后期，西方工业化国家的政府在经济上的作用逐步加强。2 0 世纪3 0 年代 美国罗斯福新政，以凯恩斯主义与制度经济学派的观点为基础，对具有自然垄断性的公用事 业部门加强规制，而由此带来的经济发展和政治稳定，使经济学家对具有自然垄断性行业进 行规制普遍持支持态度。随着政府规制的不断强化，人们发现政府规制本身也存在缺陷，1 9 6 2 年斯蒂格勒发表的著名论文管制者能管制什么，对政府规制效果提出了疑问。随着规制理 论和实践的不断发展，2 0 世纪7 0 年代现代政府规制理论研究逐渐系统化，特别是通过2 0 世 纪8 0 年代西方以英国为代表的公用事业私有化浪潮，推动了政府规制体制的重构，在公用事 业等自然垄断性行业引入竞争机制，使政府规制理论基本趋于成熟。 根据规制的特点，一般将规制分为经济性规制和社会性规制。日本学者植草益认为，经 济性规制是指在自然垄断和存在信息不完整的领域，主要为了防止资源配置低效率和确保利 用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价 格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以限制。社会性规制是指以保障劳动者和 消费者的安全、健康、卫生、环境保护等为目标，对产品和服务的质量以及伴随产生的各种 活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制。 一般而言西方政府管制的基本理论主要有：政府规制的公共利益理论、规制俘虏理论、放 松规制理论和激励性规制理论等等。 公共利益理论是针对在市场失灵的领域，以提高资源配置效率、增进社会福利为目的， 从公共利益出发制定公共政策，控制被规制的企业对价格进行垄断或者对消费者滥用权力， 具体表现为进入控制、决定价格、确定服务条件和质量以及规定在合理的条件下服务所有客 户时应尽的义务等，随着政府规制从经济性规制扩大到社会性规程，公共利益理论是用来解 释政府规制必要性的主要理论依据。 3 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 规制俘虏理论认为政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘 虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。 放松规制理论是为西方各国规制改革实践服务的，主要包括新自然垄断理论、可竞争市 场理论、x 一低效率理论。激励性规制理论是以提高规制效益为目的，给予受规制企业以提 高内部效率的刺激，即对受规制企业以竞争的压力和外部的约束，以提高其生产效率和经营 效率。主要包括特许投标理论、区域间比较竞争理论、价格上限规制理论和社会契约制度理 论。 国内学者对公用事业领域政府规制的研究开始于2 0 世纪9 0 年代，但大多集中于对电力、 电信、铁路等基础设施的政府监管方面的理论研究。而就我国公用事业市场化中的政府监管 而言，相关研究和专著都比较少。主要研究成果包括：天则公用事业研究中心的公用事业监 管的国际经验比较( 2 0 0 5 ) ；仇保兴，王俊豪的中国公用事业监管体制研究；余晖、秦虹 主编的中国城市公用事业绿皮书n 0 1 一公司合作制的中国实验；张听竹主编的中国城 市公用事业绿皮书n 0 2 一城市化背景下公用事业改革的中国实验；邹东涛主编的发展和 改革蓝皮书一一中国经济发展和体制改革报告n o 1 的十五章。而对于城市集中供热的政府 监管的研究更少，部分论文散见于一些期刊和学报之中，而且多数只限于价格制定、供热技 术等不同的侧面。 ( 三) 论文的重点、难点 1 论文重点 本文主要是围绕公用事业行业特点，重点研究政府监管的必要性，特许经营制度的可操 作性，呼和浩特市供热行业监管的实践探索、发挥社会作用构建全方位的监管体系、政府在 监管体系中的角色定位以及采取的相应政策措施等内容，进而提出构建政府监管体系的一些 建议。 2 论文难点 公用事业政府监管是个比较新的领域，特别是供热行业政府监管的理论和学术研讨尚处 在探讨和发展阶段，系统研究相对较少，可资借鉴参考的文献相对较少，许多观点仍处于争 论之中，工作实践与理论研讨相对脱节，这给论文的写作带来了一定的影响。作者近几年一 直从事公用事业行政管理工作，对城市供热行业管理有一定的实践基础，加之通过m p a 系统 理论的学习，对公共管理、行政管理、经济法学等方面有一定的理论基础，将对本论文的写 4 内蒙古大学公共管理硕上( mp ：a ) 学位论文 作有所帮助。 ( 四) 研究思路与框架 本文首先从分析公用事业的产业特征入手，阐明在公用事业各行业中存在市场失灵的情 况，因此为适应社会主义市场经济体制的要求，通过实行特许经营制度纠正市场失灵现象， 是实现政府管理方式变革的一种制度创新；其次，针对城市供热行业的特殊性，以呼和浩特 市城市供热行业的发展改革为例，对呼和浩特市供热行业市场化过程中各个阶段的探索和发 展中存在的主要问题进行了分析；再次，系统的介绍了呼和浩特市在供热市场化进程中政府 监管方式的实践探索和取得的成效；最后，通过对呼和浩特市供热行业在实践中的主要做法 以及取得的成效的思考和总结，将供热行业政府监管方式的实践探索进行总结提炼，提出实 行特许经营制度是城市公用事业市场化进程中政府监管必然的制度选择，完善政府监管的法 律法规体系和行业服务质量标准体系是实施特许经营监管的基础，特许经营协议是规范政府 与特许经营企业行为的依据，健全的政策环境和科学的价格形成机制是引导和刺激市政公用 企业有序竞争健康发展的保障，由主管部门牵头，社会广泛参与实施，以群众满意度为主要 内容的特许经营考核评估制度是加强政府监管的有效手段。进而提出一些对整个城市公用行 业的政府监管可供相互借鉴的一般规律性的具体建议和思考。 本文共分五部分进行研究，主要包括第一章绪论；第二章市场化与政府监管：我国公用事 业发展中的制度选择；第三章呼和浩特市城市供热行业的发展与改革；第四章呼和浩特市供 热市场化进程中政府监管方式的探索；第五章通过思考总结提出建设性的建议。 ( 五) 研究方法 综合运用公共管理学、经济学、社会学、行政学、法学等多学科的理论，进行跨学科的 研究，采用理论与实践相结合、规范分析与实证分析相结合、案例剖析等具体方法，从行政 管理的角度，力求对城市供热行业的政府监管进行多角度、全方位的分析，对城市公用事业 市场化改革中政府监管的方法和手段提出建议。 5 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、城市公用事业发展中的制度选择 现代社会是以城市为中心的社会，现代意义上的城市始于工业革命，随着以社会化大生 产为主要特点的工业化的发展，无论从生产还是消费方面对公用事业均产生了巨大的需求。 而公用事业的发展，在满足工业化的同时，也提高了城市的承载力，完善了城市的功能，带 动了现代城市的发展，使城市成为现代经济的组织者和领导者。从这个意义上讲，公用事业 的发展程度及发展状况直接影响着城市现代化进程，进而影响着经济社会现代化进程。改革 开放以来，以工业化、城市化为基本内容的经济现代化步伐大大加快，包括城市公用事业在 内的基础设施的发展格外受到社会的关注。 在我国，城市公用事业基础设施一般意义上包括：城市供水、城市燃气、城市排水和污水 处理、城市公共交通、城市供热、垃圾处理等行业，是城市经济和社会发展的重要载体，与 人民群众生活和社会经济发展息息相关，公用事业基础设施的配套情况和相关企业的运营状 况直接影响着一个城市发展的承载力。我国公用事业发展的进程中，面临着行业自然垄断和 计划经济管理体制的双重矛盾。同时，公用事业又是基础性行业，关系到经济持续发展和社 会稳定的问题，这更增加了公用事业深化改革的复杂性。在市场化进程中如何推动公用事业 发展的同时又能确保公共利益的实现已成为全社会关注的焦点。 ( 一) 公用事业的产业特征 公用事业的产业特征可以分为公用事业的产品特征和产业的技术特征。 1 公用事业的公共产品特征 公用事业所提供的产品和服务具有公共性。公用事业是现代社会的物质支撑，它为社会 提供公共物品和准公共产品，该种产品或服务具有非竞争性和非排他性，其服务是面向全社 会的普遍性服务，利益由全社会共享，即使那些无力支付此类服务的人，也不应排除在外。 其中：市政道路、排水设施、环境卫生等是纯粹的公共物品，存在着完全的市场失灵问题，无 法通过市场机制的作用由其他的市场主体提供，只能由政府财政投资建设，不存在经营问题； 城市供水、供气、供热、垃圾处理、污水处理、公共交通等行业提供的产品和服务，不论是 个人或政府都需要付费才能使用，但是这些产品和服务却是人民生活和社会发展的必需品， 不具有严格意义上的排他性和竞争性，也就是说是准公共产品，任何单位都无权单独占有不 允许别人使用。 6 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 公用事业提供的产品和服务是经济和社会生活链中最上游的产品，对于供应商和产品质 量等，消费者基本上没有选择权，该类产品的保质、保量、安全稳定供应、以及适当的价格， 直接关系公共利益、影响公共安全。 2 公用事业的产业技术特征 公用事业具有自然垄断性或资源垄断性基础上的独占性，存在规模经济效应。公用事业 基础设施需要一次性巨额投资，设施项目建成投入使用后，在一个很大的产量供应范围的基 础上，单位产品成本会随着产出量的增加而下降，进而才能达到资源的有效利用，以至于在 一个城市整个行业的产量只有由一个企业来生产供应时才有可能达到这样的生产规模，规模 经济效益显著。因此，公用事业的一个显著特点就是自然垄断结构上的区域经营的独占性， 即经济意义上的垄断经营。 资产的高度专用性。公用事业产品和服务多通过管网传输，各种管网是整个行业的基础 设施，而且大部分投资往往需要一次性完成，具有投资规模大，投资回收期长，固定资产沉 淀成本大，一旦投资就无法挪作他用。 由于供需双方之间信息不对称，无法通过市场定价，价格必须由政府管制。该行业市场 失灵的主要原因是垄断经营下信息的严重不对称，企业为获得高额利润可能会凭借其垄断地 位控制和操纵价格，再加上我国各地资源状况存在较大差异，同行业的价格也难以形成市场 定价的条件，同时各地政府还要考虑地方经济社会发展的战略安排和承受能力，因此价格必 须实行政府管制。 公用事业以上的产品特征和产业技术特性决定了市场机制在该领域存在缺陷，即存在市 场失灵的情况，主要表现在：一是由于自然垄断性和资产的专用性，导致该行业既具有较高的 进入壁垒，同时原有的投资者也难以退出；二是其产品和服务的公共性，决定了该行业必须 履行连续的普遍性服务的义务，不得从企业利益最大化出发，根据服务成本选择服务对象挑 肥拣瘦；三是无法通过市场机制定价，可能造成其凭借垄断