（公共管理专业论文）湖南新机制政策执行的体制障碍及其对策研究.pdf

强o ? fj 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中南 大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共同工作的同志对本 研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名：日期： 月上日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允许学位论 文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以采用复 印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将 本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公众提 供信息服务。 作箍名：僻聊 嗍埤贮月兰日 ；1 3 二： 0 ， 、 ， oi 、 i 中南大学硕士学位论文中文摘要 中文摘要 2 0 0 5 年，农村义务教育经费保障机制改革在全国推行，它是我国义务教育发展中的 项新政策、新举措，是一项新机制。这项新机篇0 明确了各级政府在农村义务教育发展 中的责任，政府投入不断增加，农村义务教育经费得到了制度化保障。湖南省在新机制 实施过程中，采取为民办实事方式推进这项改革，并同时实施乡镇教育管理体制改革。 湖南省的这项新机制政策在执行过程中取得了一定成效，同时也遇到了一些问题和阻力。 本文从国家的宏观政策入手，着重分析了湖南省新机制政策的执行及效果，并以常宁市 为个案，揭示出新机制政策执行过程中的体制性障碍，提出了完善新机制政策、提高执 行效果的对策和建议，即全力推进乡镇教育管理体制改革、赋予村级小学独立法人地位、 考虑中心学校在农村学校中的特殊作用予以适当补助、改进村级小学的治理模式等，使 湖南省的新机制政策真正成为一项“惠民工程 、“阳光工程。 关键词：义务教育；新机制；体制性障碍 中南大学硕士学位论文目录 目录 中文摘要一i 目录 第一章绪论1 1 1 研究缘由及背景1 1 2 研究意义。l 1 3 研究现状述评2 1 3 1 我国的教育政策刍h 行研究。2 1 3 2 我国的新机制政策执行研究5 1 4 研究思路和方法6 1 4 1 研究思路6 1 4 2 研究方法7 1 5 相关的基础理论。7 1 5 1 委托代理理i , - 2 。7 1 5 2 政府治理理论8 1 5 3 礅藻执行理论8 1 6 本文创新之处。9 第二章湖南新机制政策执行现状及效果1 0 2 1 新机制的沿革1 0 2 2 新机制改革的主要内容及特点l o 2 3 湖南新机制政策及实施效果分析1 2 2 3 1 湖南省新机制改革。1 2 2 3 2 对湖南省新机制实施效果整体分析1 4 第三章个案分析常宁市新机制政策的执行调查1 6 3 1 实施新机制初期教育经费拨付情况调查1 6 3 2 常宁市“教育经费直拨到校改革调查1 8 3 3 “义忖新机制经费落实调查2 1 第四章湖南新机制政策执行中的体制障碍2 6 4 1 湖南省乡镇教育管理机构改革2 6 4 2 湖南省乡镇教育管理机构改革执行效果2 7 4 3 乡镇教育管理体制问题对新机制政策的执行的制约2 7 中南大学硕士学位论文 目录 4 4 关于体制障碍的理论分析2 9 4 4 1 从委托代理人理论的角度2 9 4 4 2 从治理理论角度3 0 第五章优化湖南省新机制政策执行的对策3 2 第六章结语3 4 参考文献3 5 至i 【谢3 8 攻读学位期间主要研究成果3 9 第一章绪论 祁阳白水镇个中心小学反 ，经查，情况属实，白水镇 一案例，自此对乡镇教育管 理十分关注。2 0 0 5 年1 2 月，国务院印发了国务院关于深化农村义务教育经费保障机 制改革的通知( 国发 2 0 0 5 1 4 3 号) ，召开了全国农村义务教育经费保障新机制改革工 作以下文中简称新机制) 会议，对新机制工作进行了全面部署，目的是在全国建立义务 教育免费制度，实现农民教育“农民办”向“政府办”的转轨。2 0 0 6 年，笔者有幸参与 了湖南省新机制改革的组织实施工作，深切感受到农村基层教育管理体制问题关系到新 机制改革的成败。显然决策者也看到这一问题，在2 0 0 7 年全省新机制工作全面开展前， 省出台了撤销乡镇教育管理机构的文件，由此形成新耄兀制工作与乡镇教育管理体制改革 工作同时推进，相互支撑的格局。新机制改革到了2 0 0 9 年，已历经四年，免费义务教育 政策在全省范畴内得到了确立，但由于乡镇教育管理体制改革执行效果不佳，新机制执 行中遇到困难，对免费政策的实施效果产生影响。 1 2 研究意义 新机制是近年来我国在农村教育领域推行一项重大的财政政策，是建立教育公共财 政的个重要内容。这项公共政策是否较好落实，基层学校公用经费是否提高，学生负 担是否低，经费管理体制是否到i 顷，学校是否获得良性发展，这是各级政府和人民群众 非常关心的问题。这方面的宏观的政策研究较多，但是实地调研少。笔者选择地处中部 的教育大省湖南的新机制政策执行情况进行实证分析，从宏观、中观、微观三个层面考 察政策的执行效果，发现执行中的体制性问题，分析影响政策执行的因素，并提出有关 对策。这对完善新机制政策，强化政策执行，提高政策效果，促进义务教育科学发展具 有重要理论和现实意义。同时，目前我国的县乡治理成为难点，大量的公共政策在基层 遇到的执行难的问题。通过跟踪调研揭示新机制政策的执行中的问题及原因，对破解其 它公共政策执行难题也具有一定的借鉴意义。 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 3 研究现状述评 1 3 1 我国的孝唷政策拙行研究 转型期的中国，实施了一系列公共政策，这些公共政策总体上无疑是成功的，支撑 着中国的和平崛起。但是也在改革过程中出现的严重的失范、失控和权力腐败问题。很 大程度匕归根于许多科学合理的决策在执行过程中的扭曲、变形甚至消解，导致我国的 政策执行匕的出现敷衍执行、替代执行、附加执行、抵制执行、机械执行、截留执行等 严重的执行失控的问题。1 因此，近年来，政策执行成为公共管理研究的个热点，也凸 现出独特的现实价值。教育作为公共管理的重要领域，近年来，教育政策执行研究逐渐 受到学界的重视。 在由教育政策制定、教育政策执行以及教育政策评估构成的回形环上哪步才是政 策过程的焦点? 美国人在“奥克兰计划 失败后就总结出：“要想使政策科学成为行动的 科学而不仅仅是理论科学，就必须重视政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当 在政策执行与政策制定之间建立起密切的联系。 2 赵爽对改革开放以来教育政策执行研 究进行了综合研究，3 指出，教育政策研究3 0 年来，一方面，教育政策研究始终以教育政 策制定为核心；另一方面，教育政策研究者又无不视政策为过程。通过研究表明： ( 1 ) 我国教育政策执行研究呈现出逐年递增的趋势。特别是近两三年，教育政策执 行研究越来越受到教育学者的关注，但无论是在教育学领域还是在其他领域教育政策执 行研究都处于被忽略的状态。政策执行研究在政策研究整体中已经处于劣觌而作为公共 事业最重要领域之一的教育却是劣势中的劣势。 ( 2 ) 研究内容呈现出两种鲜明的研究取向：一是教育政策执行的理论基础研究一是 针对教育政策执行过程中存在问题的研究。学界更关注教育政策执行的现实问题包括影 响教育政策执行的因素分析、教育政策执行偏差产生的原因以及如何矫正等问题。可见 教育政策执行研究的范围，有很大的局限性，彳艮多内容尚未被涉及到。 ( 3 ) 从研究方法来说，从整体来看，教育政策执行研究的手段非常单一。大部分属 于文献研究并且主要是定性研究。实地调查研究仅有1 篇，而实验研究尚属空白。这说明 教育政策执行研究尚处于经验常识层面研究结论缺乏科学性。采用的主要理论有：博弈 论、制度分析理论、新公共管理理论和委托代理理论。 ( 4 ) 从研究观点看现状。4 韩清林认为：教育政策执行应注意增强政策执行者的政策意 识提高政策内化程度，将政策执行偏差、政策失真现象控制到最低限度；创造性地全面执 1 李良云政策执行研究斟乳l 】湖南医科大学学报社会科学皈2 0 0 9 ( 3 ) 2 吴金群、耿倒邴政府的i 生质：新韦帔经济学口弛俑川浙江 学学报2 0 0 f 7 ( 2 ) 3 赵爽我国孝晴政剩斯两 岁凹献分梳j 】判均曳育论医2 0 0 r 7 ( 9 ) 4 韩清林教育政策的若干理论与实践问题阴当代教育p 嗽2 0 0 3 ，( 1 7 ) 2 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 行国家教育政策；地方政府和教育行政部门要加强教育政策执行过程中的统筹协调；加强 对教育政策执行的监督检查，同时也要加强对教育政策执行的信息反馈和跟踪研究。5 石 火学认为，当前的教育政策执行中存在着教育政策执行偏差的现象，主要表现为象征性执 行、附加式执行、残损式执行、替代式执行和机械式执行。造成教育政策执行偏差的主 要原因有教育政策环境复杂、教育政策资源不足、教育政策质量不高、教育政策评估机 制不健金以及教育政策执行主体间存在矛盾、教育政策执行主体素质不高、教育政策执 行机构本身的缺陷。为此提高教育政策质量、提升教育政策执行人员素质、加大教育政 策资源投入、健全教育政策监督评估体系是矫正教育政策执行偏差的必要途径。6 王世忠 认为：教育政策执行就是教育政策执行者按照一定的政策方案运用各种政策资源，在一定 时期内为实现政策目标把教育政策所规定的内容转化为有效现实成果的双向互动过程。 7 胡春梅在综合考察了国内外对教育政策执行的界定之后，希望运用形式逻辑“种差+ 属 的方式给教育政策执行下定义。她认为：教育政策执行是教育政策执行主体将教育政策思 想、内容、目标转化为教育政策行动、现实、效果为培养新生代和提高国民综合素质 提供服务的政策执行过程。同时，她认为：教育政策执行过程具有四重特征：教育政策执行 是教育行政管理过程、教育教学过程、合同外包的过程和依法治教的过程。8 包海芹以制 度经济学中的委托代理理论为依托，对教育政策执行过程中的委托代理现象进行了分析。 提出解决教育政策执行中的委托代理问题需要明确教育政策执行中的权责关系、重大教 育政策专门职能部门负责制，建立负责人问责制，建立信息监督反馈机钒为增强政策透明 度建立政策执行效果专家评审制。9 此外，对某一具体教育政策执行过程的研究。有的研 究者注意到了教育政策执行具有极强的地方特征，包括地方政府的行政方式以及地域文 化对教育政策执行的影响。刘培树、杨润勇指出造成县级教育行政部门教育政策执行中 的政策失效的原因有：政策问题界定的滞后和失误政策方案选择的简单化和随意化，教育 政策合法化程序缺失对教育政策实质精神的不求甚解，教育政策执行手段单，政策调整 的极端化倾向要解决这些问题必须完善区域教育系统、整合原有的组织机构、加大培训 力度，提高教育行政机关的政策水平。1 0 毕天云对西双版纳地区基诺族和布朗族进行的实 地调查研究说明了教育政策执行必须考虑地方文化背景的影响。1 1 班建武、余海婴的案 例研究提出教育政策执行过程中行为主体利益分殊引发的政策执行难问题为此教育政 5 石火学教育政策执行偏差的表现、原因及矫正措施m 教育探索2 0 0 6 ( 1 ) 6 王世怠关于教葡喇夜击始亍自蜘汉、特征及其叻能的探t q j l 培口i i 与既麓期北致哿鞫絮孝抿2 0 0 1 ，( 1 ) 7 胡春梅教育政策执j 撇的分析川辽宁教育研究，2 0 0 5 ，( 1 ) 8 包海芹教育政策执行中的委托代理问题f j l 江苏高教9 0 0 4 ，( 3 ) 7 支蟒撼杨润勇农村区域教育喇赖珩中的失范和失效问题分橱j 1 婧理论与实践2 0 魄( 1 2 ) m 毕天云基诺族和布窟目族n 教育场域中性鄹嗍的实证研究哪思斟彪蝴( 4 ) 班飙徽教葡洲摊蝴分析拟北京市流动j 嘈技务教育斑静施为侈悯教育科学姗6 ，渤 3 中南大学硕士学位论文第一章绪论 策的制定需要充分考虑社会不同阶层的利益。1 2 通过匕述分析，可以旋 见，教育政策执行研究尚处于散兵游勇状态，系统的、规模化、 具有连续性的研究尚未出现。而且，从近些年来国内教育学界每年召开的教育政策研讨会 以及教育政策高层论坛来看，教育政策执行也并未进入教育政策学者的视野中。这与当前 政治学、公共管理以及行政学中政策执行研究的显性态势形成了鲜明的对比。 我国教育政策执行研究缺乏组织性导致研究范围和研究方法的狭隘。教育政策执行 研究总体来看，研究无例外都属于个体行为，成果并非属于国家或地方：科研规划项目范 畴。可见，教育政策执行研究缺少组织机构的支托在制度以及资金方面都不具有最基本 的科研条件。这使得教育政策执行研究在内容和方法匕不可能不受到限制。个体研究在 取向上比较随意，难以对实践与理论中的前沿问题、急需解答的问题作出回应：在研究方 式的选择上，大规模、长时段的研究也不适合个体单独操作，因此也就难以保障教育政策 执行研究的连续性。而从政策过程的角度看“政策过程通常至少需要1 0 年的时间，1 3 因 此对政策执行采取跟踪研究是政策研究的楔心。 教育政策执行研究本土理论基础缺失。作为教育政策实践信息反馈的结果，走向教育 政策执行研究也必须具有理论上的支持和回应。美国之所以能够发生“政策执行运动 ， 一方面，“奥克兰计划”的失败使得人们认识到政策执行的重要性：另方面，当时的很多 理论与人们对于政策执行的关注产生了共鸣：最主要的就是行政学的转向，新公共行政学 放弃了传统认识上政治与行政二分的观点，提倡行政管理具有价值取向，行政人员应为促 进社会公平进行有效率的管理。与此同时，公共管理的萤心也由对政策的规划和分析转向 了对政策执行的管理。此外，组织学派和行为学派的研究也拓展了公共政策科学研究的视 野。这些都要求人们对政策过程进行系统全面深入的研究。 当前，教育政策实践问题越来越引起全社会的普遍关注，但对于教育政策执行问题的 认识由于理论基础薄弱，无法获得深刻的理解和分析。而国外理论的批量引入虽然提供了 某种解释，却与中国的本土实际存有很大的隔脱总显得有些隔靴搔痒。同时 由于我国的 学科是近代移植的产物，一直以来，任一学科都面临本土化的问题，这更加剧了学科间学 术交流、学术成果共享的困难。因此，教育政策执行研究面临的最大困难应该是奠定本土 化的理论基础。 对教育政策执行研究展望：教育政策执行研究滞后既不利于教育事业的发屁也不利 于教育政策理论的发展。基于我国教育政策执行研究的现状，推动教育政策执行研究至 少需要解决以下几个方面的问题： 第一，确定教育政策执行研究的论题也就是研究什么的问题。美国政策研究发展过 1 2 f 翔萨巴蒂尔政策过程理论【m 1 彭宗超泽北京：生活读书新知三联书噍2 0 0 4 3 文怖患现代西方j 斑鞑蝣词f 究的路 筠意义田i 工i 掣衔u 2 0 咂( 4 ) 4 中南大学硕七学位论文 第一章绪论 程提供给我们的启示是政策执行是与现实联系紧密的领域。因此教育政策执行研究什么 是需要首先明确的问题。至少包括下面三方面的内容： ( 1 ) 为了构建教育政策执行的理论基础，最基本和最首要的问题就是回答什么是教育 政策执行。概念的基础性就在于给概念下定义的过程是寻找理论解释框架的过程，下定义 的角度和方式本身就是在建构理论。当前对教育政策执行的界定多属于描述性定义 即把 教育政策执行视为一种社会实践活动，用参与此种活动的主体及其行为对这一活动进行 描述。因此描述性定义没有规范教育政策执彳t 在理论建设上不具有实际意义。 ( 2 ) 为了把握教育政策执行的特点，需要对教育政策执行过程进行多方面的描述。没 有对于中国教育政策执行过程全面细致的了解，单纯地用国外理论解释中国现实的做法 已经陷入尴尬的境地，因此，对于教育政策执行过程的研究是构建本土教育政策执行理论 的基础。 ( 3 ) 为了实现教育政策目标，需要研究教育政策执行的标准。西方政策执行研究曾经 陷入“政策执行研究终结 h 的境地因为早期的政策执行研究主要针对政策执行过程中 存在的问题，但却无力解决问题这会使研究者形成执行研究无力的挫败感。因此确定教 育政策执行标准能够使研究者客观地看待研究结论。不仅如此对于教育政策执行标准的 研究根本目的是规范教育政策执行。 第二，拓展教育政策执行研究的方法，也就是怎么研究的问题。 研究的目的决定了研究的内容，根据研究内容确定研究的方法。当日仃我国教育政策 执行研究最迫切的任务就是对教育政策执行过程进行深描，因此统计调查法、实地研究 法、实验研究法在这方面最能有所作为。教育政策研究需要以事实为基础，因此获得确凿 详实的第手资料是至关重要的。可见构建国家以及地方教育政策数据库应当成为社会 科学研究的首要任务。t i l l - ，由于教育政策执行极其复杂，研究中进行理论简化是不可回 避的。当日 ，公共政策执行研究借鉴经济学、数学、系统科学中的理论模型对公共政策执 行过程进行分析，无疑对教育政策执行研究具有启示意义。 第三明确教育政策执行研究主体也就是解决谁来研究的问题。 教育政策执行研究的根本目的在于推进教育改革的j 顿利进行，促进教育发展，实现每 个公民平等的受教育权。从这个方面来说教育政策执行研究具有普教育评论遍的社会公 益性。另一方面，教育政策执行研究属于复杂的系统工程，良好的规划与设计能够更好地 保证研究结果富有针对性。上述两方面问题充分说明了政府应该承担起引导、支持教育 政策执行研究的责任，扭转当前教育政策执行研究主题分散、方法单一、成果贫乏的状况。 1 3 2 我国的新初制政策专赶行研究 新机制工作是近年来国家实施的一项重大公共政策，其实施与执行情况引起了学者 1 嘲j 旭锘! 峻规师的我国教前蒯亍川教有哩论与实践2 0 呕( 1 ) 5 中南大学硕士学位论文第一章绪论 的广泛关注。通过笔者掌握的文献来看，目前新机制研究主要分以下几个方面：一是从 经费管理角度进行研究。胡进峰指出新机制实施后基层学校财务制度不健全，财务人员 素质低下，经费开支不规范，财务管理不透明，乱收费等，1 5 从而提出构建新的管理模 式的设想。刘凯1 6 在研究中提出了“县级教育经费管理正成为整个义务教育经费保障的 关键和基础”；二是寻找政策设计的缺陷。李军阳、李萍认为改革有平均主义倾向，民办 学校整体面临困境1 7 ；刘连环提出民办教育“零拨款 下公民教育权利保障问题“偏好 多样性与民办教育零投入”的矛盾，必然导致公民权利保障问题，同时认为农民工子 女就读权利得不到保障蝎。三是从改革涉及人群角度分析改革效果。王嘉毅、常宝宁发 现新机制实施后贫困家庭儿童上学仍然存在一定的困难；教师收入变化不大，有效的激 励机制未建立；县级教育行政部门及学校负债严重；县市区分担责任与财力状况不相称； 经费拨付环节过多，到校不及时；确定享受免费课本费和补助寄宿生费学生有较大困难 等1 9 。范松佐则从资源配置的角度提出教育资源不平等和结构性短缺，强调了加强监督， 引导教育资源的均衡配置，促进义务教育公平加。从研究内容来看，集中在经费政策上 【= 匕较多，虽然有研究已谈到资金拨付环节过多、县级经费管理具有重要意义等问题，但 从目前的研究总体匕来看，对体制方面较少涉及，对实施效果分析比较多，直接从政策 执行的体制性障碍方面进行研究或以新机制政策执行为题目的研究较少；从方法上来看， 非常单一。主要是定性研究。实地调查研究和实验研究较少。这说明研究尚处于经验常 识层面，研究结论缺乏科学性。从研究主体看，主要为在校研究生、教师及审计部门工作 人员，直接为政策执行人员的较少发现。从研究层级和地域来，大多选择西部或个省 或一两个县为研究对象。在研究时段上看，由于新机制改革推行不到四年时间，许多研 究选择的是个时间段，发现的问题是改革中的问题，随着政策逐步调整已经得到解决 ( 如民办学校学生平等享受免、补的问题) 。分阶段j 奎续进行跟踪研究的文章非常少。 1 4 研究思路和方法 1 4 1 研究思路 通过对近年来新机制政策研究现状分析，笔者选择以湖南省新机制改革政策执行体 制性障碍为研究内容，从政策执行的角度，具体考察新机制政策在省域、县域范围内的 执行落实情况，围绕政府和教育、财政行政主管部门、中心学校、片中心完小、村小等 b 胡进峰新时期农村义务教育经费管理模式研究 j 教育财会研究2 0 0 8 ( 1 ) 1 哎凯。河南省新野、浙川两县义务教育经费保障问题研究( 硕 = 论文) 1 7 李军阳，李葚f t 我国农村义务教育“两免_ 啤i - ”政策实施中的问题及思考 j 中国农业教育2 0 呕( 4 ) 1 取连环，高维林，村德春。新机篇i 厂f 农村义务教育经费研究 j 科技信息2 0 0 8 ( 1 ) 悖王嘉毅，常宝宁西部农村义务教育实施新机制的成效问题与对策 j 教育与经济2 0 呕( 2 ) q 苞松仁完善农村义务教育公平保嘲l 制的思j 皇经济与社会发脑j 1 2 0 0 8 ( 8 ) 6 中南大学硕士学位论文第一章绪论 政策执行主体，从省级、县级、中心学校级、学校四个层面展开，主要考察政策执行中 省级与县级的互动，财政与教育的互动，学校与中心学校的互动，管理体制改革与新机 制政策执行的互动。研究思路是：首先介绍新机制工作的概况，然后概述湖南省新机制 工作的基本政策及效果，重点对个案一一常宁市新机制政策执行情况进行了三年的调研， 通过调研发现的问题分析新机制政策执行中的体制性障碍，最后运用理论工具分析提出 优化政策执行的对策。 1 , 1 2 研究方法 研究中注重微观与宏观相结合，政策分析与实地调研相结合，蹲点调研、跟踪调研， 座谈调研多种进行配合使用，以掌握的大量第一手资料进行分析，辅之以比饺研究、理 论研究等方法，从面得出问题与结论。 本文运用的具体研究方法主要有： ( 1 ) 文献研究法：文章通过文献研究法对国内外相关文献进行分析性综述； ( 2 ) 比较分析法：通过比较分析法将“新机制”改革前后学校运行情况进行比较分 析，得出学校并没有从改革中获得真正实惠的结论，并就其原因进行了深入分析； ( 3 ) 宏、微观分析法：既从“新机制”在全国及湖南省范围内实施情况进行宏观分 析，同时对个县级市一一常宁市及其乡镇教育管理机构、村级小学在改革后的运行情 况进行了详细的微观解剖； ( 4 ) 归纳演绎法：归纳了“新机制”与原有旧体制之间的矛盾之处以及制约“新机 制”产生实质性效果的影响因素，也总结了目前“新机制”改革本身的不足之处。 ( 5 ) 实地调研法：连续三年跟踪实地调研了常宁某村级小学改革后的运行状况，获 得了大量的第手资料，掌握了政策在学校层面的落实过程及效果，同时，了解了农村 家长、老师、校长、教育机构行政人员等各个层次的人群对新机制改革的看法。 1 5 相关的基础理论 1 5 1 委托代理理论 委托代理理论认为：政府起源的过程也就是公民与政府间政治委托代理关系的产生 过程。在这委托代理关系中，公民是委托人，代表政府的立法者与政治家、行政官僚 等是代理人。更进一步在政府内部则是由立法者与政治家充当委托入，行政官僚作为代 理人。由此就形成了公民立法者与政治家彳亍政官僚这样个委托代理链条。与一般委 托代理问题的关键特征相似。与一般委托代理问题的关键特征相似，政治委托人与其代 理人之间的关系不是外生的，而是由委托人选择的，其目的是使委托 预期的效用最大 化。然而，由于人的自利性、有限理陛，未来的不确定，信息不对称以及契约的不完备 7 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 等多种因素存在，政府以权谋私、寻租设租、政治机会主义等代理问题广泛存在，使得 政治代理人的目标追求常常偏离委托人的预期。强大到足以保护产权和实施合同的政府 也同样强大到足以剥夺公民的财产。因此，如果代理关系双方都是效用最大化者，就有 充分的理由相信代理人不会总为委托人的最佳利益行动，从而导致委托人的监督支出、 代理人的保证支出以及剩余损失等三种代理成本的产生。 各级政府、教育行政部门和学校作为公民委臣承担义务教育实施的代理人，在执行 新机制这一惠及学校和学生的政策时，理应通过自身努力，使政策的效益最大化。但在 些地方，由于代理人部门利益或学校利益等自身考虑，以及寻租设租的行为，出现变 相抵制改革，或缺损式执行，消解改革效果，使新机制在基层一定程度上偏离了初衷。 1 5 2 政府治理理论 治理理论认为：政府治理的过程包括政治权威的规范基础，处理政治事务的方式和 对公共资源的管理，并且特别关注一个限定的区域内推进社会秩序所需要的政治权威对 行政权力的运用。治理理论是相对传统的公共行政迥然不同的新典范，被认为是实现公 共服务效益、效率、公正的基本工具。作为种理论，治理可以作为构建国家与社会新 型关系的分析及解释途径，而作为种实践行动，治理理论可以促进传统政治、公共行 政制度的变革，构建一种公权化、公民参与、多中心的公共行政新模式，形成政府社会 公共治理善治的局面。 在乡镇教育层面，公共教育管理还是单一的由教育行政主管部门及其委托的中心学 校行使，治理主体单一，这带来个重要问题，即是监督缺失问题。应借鉴治理理论， 在政府主导下，通过改革吸引社区村组、学生家长、乡镇政府形成治理共同体，同时发 挥学校自主办学的积极性，从而达到基层教育的善治，这种治理结构将有效促进新机制 政黼。 1 , 5 , 3 政策拙行理论 政策执行是政策科学研究的个重要问题。政策学家指出：在实现政策目标的过程 中，方案制定的作用占1 0 ，而其余9 0 取决于有效的执铲1 。对于公共政策执行的研 究，已经被越来越多的国内外学者所关注，有的已经达成共识，有的还需进一步深化， 其主要观点集中在如下几个方面：一是政策执行的内涵和特点：二是政策执行的主体； 三是政策执行理念；四是政策执行的程序、机制、原则；五是影响政策执行的的诸因素； 六是公共政策执行的对策。 在本文写作中，政策执行的有关理论贯穿其中。如从执行主体、执行理念、执行环 境、执行程序与机制等方面考察新机制工作。其中重要的是从政策执行的体制环境的角 度进行分析，以完善湖南省新机制政策，优化其执行效果。 2 1 李良云政策执行研究述讯i 】湖南医科大学学报社会科学版2 0 0 9 ( 3 ) 8 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 6 本文创新之处 根据我国在教育政策执行的现状，笔者从以下几个方面界定自己的研究方向与方法， 以期使研究具有现实针对性、科学性，从而体现创新点。 一是研究主体。笔者作为湖南省新机制工作的实际承担者之一，参与了决策、执行、 监督、考核、绩效评价的全过程，并结合实际提出了将新机制工作纳入2 0 0 7 年湖南省政 府为民办8 件实事考核体系，开展蹲点调研等新举措。四年时间，也担任全省性新机制 政策文件的主要起草人和新闻发言人，对新机制政策的发端、发展、演变非常了解。并 每年组织四次新机制工作的检查，平时接受关于新机制政策的来电来访，对新机制工作 的困难与问题感受也非常深。这使笔者作为研究上具有其它研究人员所不具有的优势。 并适当地利用了省保障办蹲点团队的力量，进行点面结合的调研。 二是研究视角。新机制是近年来我国在农村教育领域推行项重大的教育公共财政 政策，研究者多着重于经费管理以及教育权益保护方面，笔者从政策执行这一角度切入， 观察分析这一政策执行情况，为教育政策执行政策研究提供了个重大的案例现场，从 宏观、中观、微观三个层面观察政策的执行效果，具有明显的创新i 生。 三是研究方法。以省保障办工作为基础，对常宁市新机制实施情况进行为期四年的 跟踪研究，以田野调查、访谈等方式开展，掌握了大量的第一手资料。在新机制研究中， 运用实地调研和跟踪调研方法也是本文的创新之处。 四是研究结论。2 0 0 9 年全国人大会议匕宣布了我国义务教育免费制度的确立，湖 南省也通过发挥省级统筹的作用，新机制工作作为为民办实事取得明显成效。但是，笔 者作为政策制定和执行组织的一员，深入、对个案地区的跟踪调研，结果发现在基层学校， 国家免杂费后，学校其它收费增加，家长负担没有降低；国家不断提高学校公用经费水 平，2 0 0 9 年达到小学年生均3 0 0 元，初中年生均5 0 0 元，而部分基层学校公用经费水平 还停滞在改革前的水平( 3 0 - 5 0 元) 。如此强烈的反差突现出新机制政策执行中的体制障 碍，体制性消耗。而解决体制性障碍和体制性消耗正是我国转型期治理难点一一县乡治 理的重大课题。笔者通过公共管理的学习，运用些基本理论，在问题的提示、分析与 对策匕作出了自己的努力。 9 中南大学硕士学位论文第二章湖南新机制政策执行现状及效果 第二章湖南新机制政策执行现状及效果 2 1 新机制的沿革 新机制改革是党中央、国务院作出的件功在当代、利在千秋的大好事，事关全面 建设小康社会、构建和谐社会的大局，是实现教育全面、协调、健康发展的项基础i 生 工程。是我国的一项重大财政改革，是国家公共财政建设在教育领域的努力，目的是要 使公共财政的阳光普照农村义务教育每一学校每个学生，真正确立义务教育的免费制 度。改革始于2 0 0 5 年国务院关于深化新机制的通知( 国发( 2 0 0 5 ) 4 3 号) 的发布， 2 0 0 6 年全国人大修改颁布新的中华人民共和国义务教育法第一条：“义务教育学生 免收学费、杂费 ，第四十二条、第四十四条明确规定：国家将义务教育全面纳入财政 保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。“义务 教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市 人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的 规定分项目、按比例分担。从立法上明确了新机制改革的有关内容。 从2 0 0 6 年春季学期开始，新机制覆盖范围已经从西部扩大到中部和东部的全部农村 地区。2 0 0 8 年，由农村覆盖到城市。新机制不仅有效减轻了农民家庭子女接受义务的经 济负担，而且打破了多年来制约普及农村义务教育的经费瓶颈，成为继免除农业税之后 又个德政工；| 呈和民心工程。 2 2 新机制改革的主要内容及特点 新机制按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步 组织实施的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步增加财政投入， 建立中央和地方分项目、按比例分担的经费长效保障新机制。具有明显的特点： 1 把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。义务教育是公民的一项基本权利， 其经费主要由公共财政负担，这是保障公平就学j o l , 会的基本手段。针对教育经费总量不 足的现实，我国确立了农村义务教育在公共财政中的优先地位，切实发挥了公共财政资 金在配置农j g l 2 务教育资源中的绝对主体作用。将农村义务教育全面纳入公共财政的覆 盖范围和保障系统，通过合理地划分财权与事权，从体制设计匕保证财政资金的投入， 并提高资金使用效率，这对全面提高农村义务教育事业发展水平具有十分重要的意义， 是在穷国办大教育的背景下提升公共财政资金效率和良好社会效益的重要战略举措。在 1 0 中南大学硕士学位论文第二章湖南新机制政策执行现状及效果 这次改革中，纳入公共财政保障范围的具体项目包括：( 1 ) 全部免除农村义务教育阶段学 生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；( 2 ) 提高农村义务教育 阶段中小学公用经费保障水平；( 3 ) 建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机 制；( 4 讯固和完善农村中小学教师工资保障机制。据测算，实行农村义务教育经费保障 新机制后，“十一五 期间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2 1 8 2 亿 元，其中中央新增1 2 5 4 亿元，地方新增9 2 8 亿元。这些资金的注入，将使我国农村义务 教育经费得到长期有效的保障，推动农村义务教育事业健康协调稳步发展。 2 建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制。2 0 0 2 年开始，我国农村义务教 育实行了“以县为主”的管理体制。这种管理体制在投入方面不对称的财权和事权，导 致了教育经费分担与投入保障机制的不合理，长期以来成为农村义务教育经费短缺、整 体发展迟缓的体制性根源。尤其在税费改革之后，财政收入重心上移，中央财政占全国 财政收入大约5 0 左右，比重显著提高。再加上省级财政的收入，所占比重已经超过了 6 0 ，而县、乡财政收入比重般只在1 5 左右，但却承担了大部分农村义务教育经费 投入的责任。中央财政和省财政在义务教育投入中严重缺位，实际上是一种严重的“不 作为表现。据统计，2 0 0 4 年全国财政预算内农村义务教育拨款为1 3 2 6 亿元，其中中 央财政对地方转移支4 , - j 的教育补助专款约为1 5 0 亿元左右，仅占全国财政预算内义务教 育经费总支出的1 1 31 。这种政府间财力与义务教育事业责任的不对称，使脆弱的县 级财政负担沉重，许多县的财政因此成为“吃饭财政”、“赤字财政 ，义务教育投入欠账 十分严重，最终导致农村义务教育发展十分迟缓。如果不改革现行的行政、财政体制， 尽快建立起相对均衡化的般性中央财政转移支付制度，那么经济落后地区义务教育经 费短缺问题将不断持续下去，广大农村经济发展的滞后与县乡财政的困难最终将断送农 村义务教育事业。为此，这次改革从明确各级政府责任入手，建立了中央与地方分项目、 按比例分担的新机制。在资金的总体安排上，体现了“中央拿大头”的原则。对免除学 杂费和提高公用经费保障水平资金，在中央与地方的分担比例中，西部地区为8 ：2 ，中 部地区为6 ：4 ，东部地区除直辖市外按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分 担比例，中西部地区为5 ：5 ，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家 庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。 对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。这_ 机制初步达到了财权与事权的相对契合， 同时也使公共财政恢复了它为义务教育等公共事业服务的本来功能。 3 实行了省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。近年来，在农村义务教育经费 投入体制改革中，我国财政管理体制走出了个萤i 逐步上移的发展轨迹，公共财政转 移3 芝4 , - j 的功能逐渐得到加强。传统上，乡镇政府和农民承担了农村义务教育的主要责任。 农村税费改革后，国家对农村义务教育体制进行了重大调整，教育管理主体由乡镇政府 中南大学硕士学位论文 第二章湖南新机制政策执行现状及效果 上移到县级政府，经费来源从以农民为主转向以财政为主，主要由地方财政在中央核定 的财力范围内自主安排经费。2 0 0 5 年全面废除农业税后，县级财政收支及义务教育收支 结构发生了很大变化，义务教育支出占县级财政支出的大头，挤占了对科技、文化、卫 生、社会保障、工! i 匕经济、支农等方面的投资，严重影响了县域经济的健康稳定发展。 特别是“农业五税 被取消之后，农村义务教育筹资渠道狭窄单一，主要依赖于县级财 政预算内资金投入，“以县为主 的农村义务教育财政管理体制日益暴露其弊端。2 0 0 6 年国务院确定实施新机制以后，对农村义务教育实行“经费省级统筹、管理以县为主 的体制，由省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的 具体分担办法，完善财政转移支付制度，以保证中央和地方各级新机制资金落实到位。 同时，推行农村中小学“校财局管”，建立农村中小学预算编制、资金支付管理等制度， 加强对农村中小学的财务管理，强化监督检查，切实提高了资金使用效益。 2 3 湖南新机制政策及实施效果分析 2 3 1 湖南省新枳制改革 湖南省作为中部地区义务教育大省，对新机制改革工作高度重视。工作顺利推进： 2 0 0 6 年在湘西自治州开始实施新机制，同时选择张家界市和益阳市的沅江市进行改革试 点，2 0 0 7 年，新机制在全省范围内全面实施，年底，按照中央部署，对新机制政策进行 了调整和完善。2 0 0 8 年春季学期起，开展城市义务教育免杂费试点工作，秋季学期，将 新机制政策覆盖到义务教育阶段民办学校就读学生。 湖南新机制改革确立的目标是“四个保证”： 一是保证国家规定的政策范围不缩减。根据中央政策规定，享受免除学杂费政策的 对象包括：在农村地区( 含县镇) 义务教育阶段公办学校就读的学生；在农垦、林场等所 属义务教育阶段学校就读的学生。从2 0 0 7 年春季学期起，湖南省根据试点情况，结合实 际，适当扩大了免学杂费的范围：( 1 ) 让县级市的城镇义务教育阶段学生同样享受免学杂 费政策；( 2 ) 凡是经当地教育行政部门批准的承担义务教育并执行公办教育收费标准的民 办学校，其中的农村学生也全部纳入免学杂费范围。2 0 0 8 年则将城市义务教育学生纳入 了免杂费的范围，并调整了民办学校免杂费和免费教科书政策，凡政府委托承担义务教 育的民办学校与当地公办学校样享受新机制政策。 二是保证实施新机制所需资金足额按时到位。根据“省拿大头 的要求，结合人均 可用财力情况，湖南省分类确定了地方各级财政经费分担责任：一是国扶县、省扶县以 及经省人民政府批准享受省扶县政策的民族县等4 2 个县，由省市按9 ：l 比例分担，县 级财政应分担的部分，全部由省财政负担；二是人均可用财力在2 万元以下的县市区， 1 2 中南大学硕士学位论文第二章湖南新机制政策执行现状及效果 由省市县三级按6 ：1 ：3 的比例分担；三是人均可用财力在2 万元至3 万元的县市区，由 省、市、县按5 ：1 ：4 的比例分担；四是人均可用财力在3 万元以上的县市区，全部由县 财政承担。为确保改朝i 顶利推进，省财政设立了“以奖代补 专项资金，对改革工作突 出的地方予以奖励。 2 0 0 7 年，全省共投入新机制资金1 9 8 亿元( 不含中央免费教科书资金) ，中央承担 1 1 7 9 亿元，占5 9 5 ；省级承担5 5 4 亿元，占2 8 ；市级承担0 7 5 亿元，占3 8 ； 县级承担1 7 2 亿元，占8 7 。其中省市县三级应承担的新机制改革经费总额8 0 1 亿元( 免 杂费补助6 0 9 亿元、公用经费补助0 3 2 亿元、校舍维修改造专项经费1 6 亿元) ，均列入 了2 0 0 7 年各级财政年初预算，为新机制的全面实施提供了财力保障。与此同时，提高了 对贫困寄宿生生活补助标准。从2 0 0 7 年起，省政府要求贫困寄宿生生活费补助标准必须 达到每人每年2 0 0 元以上。为了提高教师素质，除根据中央要求，按照学校年度公用经 费预算总额的5 提取教师培训费外，县市区还按农村中小学教职工工资总额的1 5 安 排了继续教育经费。 三是保证不发生“挤出效应”。在落实分担资金的同时，严格执行政策，强调新机制 资金是专项资金，在各级财政预算中单列，从当年新增财力中安排，坚决防止“挤出效 应 ，不能因为中央、省里加大了投入，就将原本应有的投入挪作他用。全省所有县市区 均按照中央要求开设中央专项资金特设专户，对中央专项资金实行专户管理、封闭运行。 四是保证农村学生家庭真正得到实惠。为了防止出现“边免费，边乱收费 ，省 里严格规定：全部免除农村义务教育阶段学生学杂费( 含信息技术教育费) 后，农村义务 教育阶段学校除收取课本费( 不含按规定享受免费教科书的学生) 、作业本费、寄宿学生 寄宿费以及自愿就餐( 搭餐) 学生伙食( 搭餐) 费外，严禁再向学生收取任何费用。进一步严 格收费公示制度，保证公示内容全面、准确，公示方式醒目。为加强监督检查，及时查 处乱收费行为，对学校收费工作进行专项检查，社会反映大的乱收费事件，予以公开曝 光。 为强化新机制政策的执行，湖南省人民政府及省教育厅、省财政厅等部门发挥了“省 级统筹的作用，不断创新工作举措： 一是加强组织领导，作为惠民实事来办。湖南省委、省政府高度重视此项工作。省 委书记张春贤同志在省九次党代会上提出了湖南建设教育强省的目标，强调要强化政府 对义务教育的保障责任，依法加大教育投入。省长周强同志提出要把农村义务教育新机 制作为群众最关心、最直接、最现实的个重要的民生问题着力解决，确保各项政策落 到实处。2 0 0 7 年把新机制纳入了为民办8 件实事之一，明确提出了“农村义务教育阶段 中小学生学杂费免除率1 0 0 ，各级政府分担经费到位率1 0 0 ”的考核目标，层层签订 责任状，将新机制各项工作狠抓落实。2