（公共管理专业论文）济南市被征地农民保障制度研究——基于济南大学科技园被征地农民保障的实例分析.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 近几年来，随着工业化和城镇化进程的加速，大量农村集体土地被征用，被征地 农民越来越多。对农民而言，土地被征用就意味着失去重要的收入来源，同时也意味 着失去重要的生活保障。然而由于目前土地征用制度不完善，大量被征地农民未被纳 入城市保障的救助范围，所以很有必要制定相关的法律，维护好被征地农民的合法权 益。建立被征地农民基本保障，是农村城市化进程中一项重要的保障制度，对建立和 谐社会，长远地解决被征地农民生活，保障被征地农民利益等问题，发挥着积极重要 的作用。妥善处理好征地过程中农民的保障问题，对于解决好土地征用问题，建设社 会主义新农村具有十分重要的意义。 本研究的目的是总结济南市大学科技园建设过程中的被征地农民保障方式为基 础，结合我国的国情，从建立健全被征地农民保障制度的视角来研究与探讨解决被征 地农民问题的出路，为济南市被征地农民保障制度的建设提供具体的政策建议等相关 内容。 本文首先通过查阅档案文件和实地走访的的办法，重点对济南大学科技园被征地 农民保障的方法及特点进行研究，分析济南大学科技园建设被征地农民保障制度的特 点及存在的问题。同时对国内其他省市被征地农民保障政策进行概括和研究，对执行 的保障政策进行比较和分析。最后客观分析当前各地被征地农民保障的现有措施和做 法存在的问题和不足，对济南市被征地农民保障制度的体系构建提出相关政策建议。 本文在调查研究各地被征地农民保障政策的基础上，主要是创新点是在被征地农民保 障政策实际应用层面提出具体的意见建议。 关键词：被征地农民；征地制度；保障制度 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，晰t ht h ei n c r e a s i n gs p e e do fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，av a s t a r e ao fc o l l e c t i v e l y - o w n e dl a n di nr u r a la r e ah a sb e e nr e q u i s i t i o n e d ，a n da sar e s u l t ，m o r e a n dm o r ef a r m e r sl o s tt h e i rf a r m l a n d f o rf a r m e r s ，l o s i n gf a r m l a n dm e a n sl o s i n gt h e i m p o r t a n ts o u r c eo fi n c o m e ，n a m e l yl o s i n go ft h ei m p o r t a n tl i v i n gs e c u r i t y h o w e v e r ， o w i n gt ot h ei m p e r f e c tl a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ，an u m b e ro fl a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r s h a v en o tb e e nc o v e r e db yt h eu r b a ns o c i a ls e c u r i t ys y s t e my e t t h e r e f o r e ，i ti s q u i t e n e c e s s a r yt oc o n s t i t u t er e l e v a n tl a w st op r o t e c tt h el a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t so ft h e l a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r s t oe s t a b l i s ht h eb a s i cs e c u r i t yf o rt h el a n d r e q u i s i t i o n e d f a r m e r si sas i g n i f i c a n ts e c u r i t y s y s t e mi nt h ep r o c e s so fu r b a n i z i n gt h ec o u n t r y s i d e ， p l a y i n gap o s i t i v er o l ei ns u c hi s s u e sa sb u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y ，d i s s o l v i n gt h e d i f f i c u l t i e si nt h el a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r s l i v i n g ，g u a r a n t e e i n gt h ei n t e r e s to ft h e l a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r s ，e t c d e a l i n g 谢m t h e s e c u r i t yp r o b l e m s a b o u tt h e l a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r sp r o p e r l yh a sg r e a ts i g n i f i c a n c et od i s s o l v et h ep r o b l e m si nl a n d r e q u i s i t i o n ，a n dt ob u i l dan e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d ea sw e l l t h ep a p e ra i m sa tp u t t i n gf o r w a r dc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sf o rb u i l d i n gt h e s e c u r i t ys y s t e mo fl a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r si nj i n a nb ys t u d y i n ga n dd i s c u s s i n gt h ew a y o u to ft h el a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r si nt h ev i e wo fe s t a b l i s h i n ga n dp e r f e c t i n gt h es e c u r i t y s y s t e mf o rt h el a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r sb a s e do nt h es e c u r i t ym o d eo fl a n d - - r e q u i s i t i o n e d f a r m e r si nj i n a nu n i v e r s i t ys c i e n c ep a r k ，a c c o r d i n gt ot h en a t i o n a lc o n d i t i o n so fo u r c o u n t r y a tf i r s t ，t h r o u g hl o o k i n gu pr e l e v a n td o c u m e n t sa n di n v e s t i g a t i o no ns p o t ，t h i sp a p e r p r o b e si n t om e t h o d sa n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h es e c u r i t yf o rt h el a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r si n j i n a nu n i v e r s i t ys c i e n c ep a r k ，a n dt h e na n a l y z et h ec h a r a c t e r i s t i c sa n ds h o r t a g e so ft h e s e c u r i t ys y s t e mo ft h e s ef a r m e r sw h ol o s tt h e i rl a n d so w i n g t ot h eo c c u p a n c yo ft h ej i n a n u n i v e r s i t ys c i e n c ep a r k m e a n w h i l e ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e sa n ds t u d i e st h es e c u r i t y p o l i c i e s f o rt h e l a n d r e q u i s i t i o n e d f a r m e r si no t h e rp l a c e si nc h i n a , a n dm a k e sa 2 山东大学硕士学位论文 c o m p a r i s o na n da n a l y s i so nt h ee x e c u t i v es e c u r i t yp o l i c i e s a tl a s t ，i tm a k e sa l lo b j e c t i v e a n a l y s i so nt h ep r o b l e m sa n ds h o r t a g e si nt h em e a s u r e sa n dp r a c t i c eo fe x i s t i n gs e c u r i t y p o l i c i e sf o rt h el a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r s i nd i f f e r e n tp r o v i n c e s ，s oa st op u tf o r w a r d u s e f u ls u g g e s t i o n st oe s t a b l i s has e c u r i t ys y s t e mo ft h el a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r si nj i n a n b a s e do nt h ei n v e s t i g a t i o no fd i f f e r e n ts e c u r i t yp o l i c i e sf o rt h el a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r s ， t h ei n n o v a t i v ei d e ai nt h i sp a p e ri st op u tf o r w a r dp r o p o s a l sf o rt h es e c u r i t yp o l i c yo ft h e l a n d - r e q u i s i t i o n e df a r m e r sa tt h ea p p l i c a t i o nl e v e l k e yw o r d s ：l a n d r e q u i s i t i o n e df a r m e r s ；l a n dr e q u i s i t i o ns y s t e m ；s e c u r i t ys y s t e m 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：塾垄 一 e t期：兰! ：! ：坠兰2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：。垄堑导师签名： 山东大学硕士学位论文 1 1 研究的目的 第一章导论 随着城市化进程的加快，农村集体土地被大量征用，而对农民而言，土地承担着 双重功能，它既是生产资料，又是生存保障基础，规避各种社会风险的唯一途径和最 后一道安全网，失去了土地就意味着失去重要的收入来源，同时也意味着失去了重要 的生活保障。被征地农民是我国当前社会背景下形成的新的困难群体，他们担负着由 农村向城市转型的成本，面临着生活、就业、医疗、养老等方面的困难，已成为农村 社会稳定的一大隐患。因此，妥善解决被征地农民的社会保障问题是摆在各级政府面 前的一个十分重要的问题，也是全面落实“科学发展观”重要思想、建设“生产发展、 生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的一个根本问题。中 央政府高度重视被征地农民保障问题，近几年来，中央连续下发一号文件都明确提出 要解决好被征地农民保障工作，但从目前情况看越来越多的农民正在失去赖以生存的 土地，农民被征地问题也成了城市化进程的必然结果，失去土地后农民的生活方式发 生了很大变化，“四无”( 种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱) 农民问题日 益严重。虽然，目前全国各地都在被征地农民保障方面积极的进行探索，然而，由于 种种原因，我国的被征地农民却一直徘徊在城镇保障与农村保障两套制度安排的边 缘，缺乏统一、正式的制度安排，处于一个十分尴尬的境地。构建被征地农民的保障 制度是维持中国经济和谐发展的迫切要求，是顺应时代发展的必然。济南市在改革开 放的3 0 多年的过程中，城市规模迅速扩大，城市人口大量增加，其周边县( 市) 区 农用地大量转为城市用地，使一大批农民失去了土地。本文的研究目的就是以济南市 大学科技园建设过程中在被征地农民保障制度建设方面的经验和存在问题为案例，对 照其他省市被征地农民保障方式，结合我国的国情，从建立健全被征地农民保障制度 的视角来研究与探讨解决被征地农民问题的出路，为被征地农民社会保障制度的建设 提供对策建议等相关内容。 山东入学硕仁学位论文 1 2 研究的意义 党的十七大报告中指出，“推动区域协调发展，优化国土开发格局。加强国土规 划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。国家在经济建设 的同时，必须对国家的土地主功能做出界定，而且这种界定是相对稳定的，并非是绝 对的。按照全国土地利用总体规划纲要，2 0 0 0 年到2 0 3 0 年间占用耕地将超过3 6 3 万公顷( 5 4 0 0 万亩) ，一般每征用0 0 6 7 公顷( o 9 8 亩) 耕地会伴随着1 5 个农民 失去土地。目前，全国被征地农民总数估计在4 0 0 0 万5 0 0 0 力人左右，每年要新 增2 0 0 多万人。城市化进程中的被征地农民问题，既是经济问题，又是社会问题。 建立和完善被征地农民的保障体系，能够从根本上解决被征地农民的后顾之忧，也是 解决“三农 问题的一个重要的切入点，更是关系到社会的稳定和公平。目前济南 市城市建设确定了“东拓、西进、南控、中疏”总体规划思路，到2 0 1 0 年，中心城 区建成区面积将达到3 3 0 平方公罩，人口将达到3 4 0 万人，圆随着济南大学科技园、 济南市奥体中心、京沪高铁济南西客站等全市重点建设项目陆续开【建立和完善被 征地农民的保障体系已经刻不容缓，种种补偿安置就业问题也到了亟待解决的地步。 因此，本文的研究在以下方面具意义。具体来说： 一是通过对被征地农民保障政策的研究是构建社会主义和谐社会重要环节。近年 来因农民土地被征占而引发的纠纷、上访等事件层出不穷给各地经济发展及整个社会 和谐稳定带来不可忽视的影响。2 0 0 3 年8 月至2 0 0 4 年6 月，中国社会科学院农村发 展研究所国家社科基会课题组和国家软科学重大项课题组，联合对当前中国农村社会 形势进行了专题研究。调研发现，农村土地纠纷己取代税费争议而成为了目前农民维 权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。铷无疑，在一个社 会结构中，存在着大量的长期处于低收入状态的被征地农民，这显然不符合和谐社会 要求的公正、公平原则。只有采取切实措施，在全面建设和谐社会的进程中，及时有 效地解决好被征地农民保障问题，保证被征地农民从无地，到有业，再到致富，才能 实现社会经济全面、健康发展。 二是通过对被征地农民问题的研究将拓宽社会主义新农村建设的研究范围和内 d 韩俊：被征地农民的就业和社保障，中国经济时报，2 0 0 5 年0 6 月2 4 日 圆济南市城市建设f 。一五规划 神于建嵘：农民维权抗争集中七地纠纷十地成农村苜要问题w w w s i n a c o m c n 2 0 0 8 年6 月6i i 2 山东大学硕t 学位论文 容。农民被征地是城市化进程的必然结果，是城市化进程的产物，是社会发展的必然 结果，是政府经济社会发展选择的结果，具有不可逆性，政府应该也必须对这一行为 做出补偿和制度安排。被征地农民问题涉及土地征用和补偿、农民安置、就业及医疗 等多个环节，问题错综复杂。如果不能有效的解决被征地农民问题，在被征地农民问 题日益成为中国农村普遍现象的今天，新农村建设也就只能是句空话。当前，各级党 委政府应抓住时机在解决被征地农民问题中，务求在现有制度框架内，想出新办法、 开创新思路、建立新观念、实现新转变，通过新政策加以解决。新政策的出台必将为 被征地农民问题的解决创造良好条件，因此，研究被征地农民保障问题成为新农村建 设的重要内容之一。 三是通过对各地被征地农民保障制度的研究为我国被征地农民保障政策的制定 提供借鉴意义。党和政府强调，“全面建设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村 。 通过对济南大学科技园被征地农民保障情况的实际调查，揭示济南市被征地农民保 障制度实施效果；通过分析济南市土地征用过程中保障制度的特点和优缺点及与各地 区被征地农民保障制度进行比较分析，揭示保障制度的差异：对济南征地补偿制度和 被征地农民保障制度的构建提供借鉴意义。 1 3 相关概念界定 1 3 1 土地征用的含义 我国土地管理法第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对 集体所有的土地实行征用。由此可见，我国土地征用是国家强制性地将农民集体所 有土地转为国家建设用地，并对农民集体实行一定经济补偿的行为。 我国土地管理法第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义 公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。这里的全民所有即国家所有，土地 的所有权由国务院代表国家行使。所以国家使用国有土地不存在征用的问题，而因公 共利益的需要使用集体土地，则要行使征地权。因而，我国征地的客体是集体土地。 我国宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征用”。土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要 。温家宝：关于当前农业和农村t 作中的几个问题，新华文摘2 0 0 6 年第七期 山东人学颁 学位论文 使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家 所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地 。根据这些规定，征地成了各类项 目( 农村集体兴办的乡镇企业、公共设施及公益事业、宅基地三项建设除外) 取得新增 建设用地的唯一途径。 1 3 2 被征地农民的含义 在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为 非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既 有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓 失地农民。农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0 1 亩珈3 亩的统称为失地农民。( 根据各省的文件规定各有不同) 失地农民又分为全部失地及 部分失地，近年来，各省市陆续出台了关于失地农民保障的一系列地方性法律法规及 文件政策，为进一步明确概念，各地文件对“失地农民的定义一律称为“被征地农 民 。 被征地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程 中必然出现的一部分群体。目前我国的农民被征地问题突出表现在三个方面，一是土 地农转非速度太快，土地征占规模过大，被征地农民群体越来越多；二是对被征地农 民补偿太低，不足以解决他们的长远生计；三是被征地农民的社会保障、再就业困难。 上世纪9 0 年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地， 全国每年至少有3 0 0 万农民成为被征地农民。现在累计的被征地农民可能已达4 0 0 0 万一5 0 0 0 万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少 在1 0 0 0 万人以上，占被征地农民的2 0 。尽管有些地区经济发展很快，农民被征地 后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，4 6 的被征地农民被征地后生活水平下降， 部分被征地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱 的群体，由此引 发诸多社会矛盾。 1 3 3 被征地农民保障的含义 4 山东大学硕士学位论文 社会保障( s o c i a ls e c u r i t y ) ，是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分 配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社 会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。中华人民共 和国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动能力的情况下， 有从国家和社会获得物质帮助的权利。 1 9 8 4 年，国际劳工局在社会保障导言中对社会保障的界定是：“社会保障即 社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、 失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社 会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴( 1 9 8 4 ) 。 从社会理念的角度而言，国内的定义都倾向于社会保障的全面性，认为它必须覆 盖全体国民。 中国劳动人事百科全书中指出：“社会保障是由一整套完整的保险 和福利项目构成的并由中央政府管理的体系，旨在向全体公民提供一系列基本生 活保障，使其免遭或摆脱人生的一切灾害”。葛寿昌( 1 9 9 0 ) 认为，“社会保障，是社 会( 国家) 通过立法，采取强制手段对国民收入进行分配和再分配形成社会消费基金， 对基本生活发生困难的社会成员给予物质上等帮助，以保证社会安定的一系列有组织 的措施、制度和事业的总称。社会保障是社会成员应享有的基本权利，是国家应履行 的确保社会成员生活权利的一种法律制度刀。 本文研究的被征地农民保障主要是从目前我国被征地农民所面临的住房安置保 障、基本生活保障、养老保障、医疗保障、就业保障等几个具体方面，与普遍意义上 的社会保障涵盖的内容略有不同。 1 4 国内外文献综述 1 4 1 国外关于被征地农民保障的文献综述 国外对被征地农民的保障研究，往往是站在被征地者利益的角度进行土地征用 补偿，对由于征地造成的当前和将来的以及相关的利益损失进行相当于被征用土地市 场价格给予赔偿。但是，还应看到我国的被征地农民问题与其他国家的被征地农民 国朱道林、沈飞：士地征用制度国际比较及其借鉴，中国大地出版社，2 0 0 2 年版，第3 5 6 页 山东大学顾七学位论文 问题相比还有其特殊性。一是除英国外，其他欧美国家和发展中国家的被征地农民问 题都是在自由放任的市场条件下发生的。每一个人都有自由迁徙权，其农民转变为工 人属于自愿行为，农民进城没有先决条件，农民进城务工，只是职业的改变，并没有 发生身份的改变。只要财力允许，己进城的农民还可以返回农村重新购买土地当农民。 但是我国则不同，我国自2 0 世纪五十年代以来一直实行严格的城乡二元分割制度， 失去土地的农民转为非农业户口后，不仅意味着职业的转变，也意味着身份的转变， 而且由于身份的不可逆性，农转非的农民失去了土地后是不可能重新获得农民的身份 的，也就永久失去了土地，所以中国的被征地农民与外国的被征地农民相比而言被征 地后的生活风险更大。二是欧美国家的征地大都是在完全补偿情况下进行的，所以政 府没有安置责任，被征地农民问题产生是市场化的结果。而中国的征地补偿制度实施 的是相当补偿原则，强制性体现较多而市场化明显不足，所以中国被征地农民问题产 生的原因是因为征地补偿不足和制度安排失效的结果，应由政府通过制度安排和市场 干预来进行解决。 在英国政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的强制征 购土地法，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用强制征购 土地法的门槛是很高的。征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利 益的案例 ，比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。当 议会确认土地的使用目的是有利于公众利益后，用地部门可以依法获得强制征用土地 的权力。法律规定只有法定机构才有强制征地权，如地方政府或政府中负责经济振兴 的部门。中央政府也拥有强制征地的权力，但这种权力通常用于重大的基础设施项目， 需要议会通过。被征用的土地所有者或使用者一般都有获得赔偿的权利。 在美国土地征用称为“最高土地权的行使 。美国联邦土地政策管理法规定， 政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。政府鼓励农 民保护农业土地资源，不会轻易征用农民土地。美国宪法规定：“非依正当法律程序， 不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使 用。 这就意味着，土地征用必须具备三个要件，即正当的法律程序、合理补偿、公 共使用。另外，农民在购买土地时，如果签了保证书，承诺不会将土地挪作他用，政 府还会每年给予一定的奖金奖励。所以一旦征地，就意味着政府就必须对被征地者作 6 山东大学硕士学位论文 出极大的让步。美国土地征用补偿标准是根据土地被征用时的市场价格为基准，加上 土地可预期的未来价值，并充分考虑土地所有者的利益而加以补偿。美国还考虑到附 近的土地所有者因此而蒙受的损失，也一同对其给予补偿。 在日本土地征用也是有法可循。日本在1 9 5 1 年颁布的土地收用法中明确规 定，从公共利益出发可以征用所需的土地，公共利益包括依照城市规划法进行的 公路等的建设，依据河川法进行的水库、堤防等防洪设施的建设，根据港湾法 进行的港湾建设等，公共利益界定十分具体，操作性较强。日本土地征用的赔偿主要 分为以下五种：( 1 ) 征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额， 一般参考较近地区的交易价格确定；( 2 ) 通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的 附带性损失进行赔偿；( 3 ) 少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设，使建设地区 的社会本身遭受破坏，多数人要搬迁，但少数人残存下来，对这些残存者因脱离生活 共同体而造成的损失，而给予的适当赔偿；( 4 ) 离职者赔偿。土地权利者的雇佣人员 因土地被征用而失业，而对失业者给予的适当补偿：( 5 ) 事业损失赔偿。即对公共事 业开发后造成的噪音、废气、水质污染等损失进行适当赔偿。总之，日本的土地征用， 无论从征地程序还是补偿标准上，都做到了有法可依，并照顾到了土地所有人的利益。 国 1 4 2 国内关于被征地农民保障的文献综述 在我国，从2 0 世纪9 0 年代以来，随着经济社会的发展，计划经济体制下的征地 制度暴露出的弊端和问题，尤其是被征地农民问题日渐突出，被征地农民权益保护的 呼声也越来越高，引起了许多学者和社会各界人士的关注。分别从补偿标准、安置方 式、保障被征地农民的生活等方面进行了研究和探讨，力图建立新的土地征用制度， 用以解决在土地征用过程中遇到的各种问题，近期我国有关这一问题的研究文献来 看。国内关于土地征用补偿依据研究主要集中在以下几个观点：( 1 ) 既得权说。该种 学说认为人们的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障。即便是由于公共 利益的需要，使其遭受经济利益上的损失，也应该给予公平的原则给予补偿；( 2 ) 恩 惠说。该学说强调国家政府统治权或团体利益的优越性，主张绝对的国家或政府权力 。罗俞：国外如何加强被征地农民社会保障体系建设，河南国土资源参考文献，2 0 0 3 年第l o 期 7 山东大学硕士学位论文 以及法律至上。因此该学说认为个人没有与政府或国家相对抗的理由，甚至完全否定 国家或政府对私人财产遭受损失进行补偿的必要。如果国家或政府对个人进行补偿， 是政府对个人的恩惠；( 3 ) 公用征用说。该学说认为法律固然有保障个人财产的一面， 同时又有授予国家政府或机构征用私人财产和权利的另一面。由于公共利益而发生的 土地征用是合法征用，国家或政府可以不承担法律责任，但必须对个人相当的补偿， 以求公平合理；( 4 ) 社会职务说。该学说摈弃了权力天赋的观念，认为国家或政府为 了使个人尽其社会一份子的责任，首先应承认社会的权利，因为权力具有的本质具有 义务性，人民的财产被征用后，政府或国家应酌量给予补偿，才能使社会职务得以继 续履行；( 5 ) 特别牺牲说。城市化进程中被征地农民问题研究。该学说是基于法律公 平公正的概念，认为国家或政府的合法征地行为，并非像服兵役一样是公民应尽的义 务，国家对由于征地对土地权利人造成的损失不应该由土地被征用人承担，而应该由 社会公众共同负担，才符合公平正义的精神。 在现实实践中，目前对被征地农民的安置保障方式有很多种，主要成功的安置 保障模式有三种模式，即“南海保留产权型模式 “芜湖集中开发型模式和“嘉兴 土地换保障型模式 。“南海模式”是最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保 护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营，同时 将集体土地和农民承包土地经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业上。农民参与 按股分红，农地转成非农地的级差收益按照5 1 ：4 9 的比例在集体和农民之间分成。企 业租用土地的租金须一次预付3 5 年，作为对征地农户的土地补偿费。这种模式的 优点在于承认了农户对土地的收益权，同时也承认了农户对农地转化为非农用地受益 的分配权。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方，另外股权管理和 分配仅仅限于本社区范围以内，缺乏股份的流动性和灵活性。“嘉兴模式 是针对传 统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的， 该模式也叫做“土地换社保 模式，征地模式可简单归结为“三统一 。和“一分别 。 “三统一”是指“政府实施统一征地，统一补偿、统一实行农转非和养老保险 ，“一 分别”是指根据不同年龄段的被征地农民实行分别安置。该种征地模式的优点是解决 了传统征地模式下被征地农民没有保障的情况，但缺点是仅仅为被征地农户建立了养 。陈泉生：论土地征用之补偿，法律科学，1 9 9 4 年第5 期 8 山东大学硕士学位论文 老保险，而将没有被征地农户排斥在养老保险范围之外。 “芜湖模式的特点是先 由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方，按照有关程 序取得村集体土地的使用权，然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使 用方进行谈判和协商，决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜，使用期满， 土地所有权并不发生转移，仍旧归农民所有。其优点是土地试用期满土地仍归农户所 有，保证了土地使用权和所有权不发生转移，缺点是有时土地转让并不能完全代表农 民利益，甚至出现政府与民争利的现象。目前对被征地农民的安置保障模式研究集中 在安置政策的负面影响研究，对农民被征地后可能面临的机遇和发展问题研究不足。 另外对成功安置模式的共性研究不足，导致安置保障模式的应用和推广受限。 1 5 研究框架和方法 1 5 1 研究框架 本文的研究框架主要包括四个部分： 第一部分，导论部分，包括论文选题的目的和意义、国内外研究现状、相关概念 的界定、本论文的研究框架和方法等内容； 第二部分，通过查阅历史资料和档案文件、数据分析等方式，重点对济南大学科 技园被征地农民的保障方式及特点进行概述和研究。 第三部分，通过查阅各地关于被征地农民的保障文件及事实数据等形式，对江苏 省、广西壮族自治区、浙江省的被征地农民保障措施进行陈述和分析，通过对不同地 市有关政策的比较，分析各自特点和不足。 第四部分，对济南大学科技园被征地农民保障存在的问题进行陈述和分析。 第五部分，对济南市被征地农民保障制度的体系构建提出相关政策建议。 1 5 2 研究方法 1 、文献法 主要从济南长清区政府、济南大学科技园建设指挥部( 下称西区指挥部) 、崮云 。于淼，伍建平：浙江嘉兴“以土地换保障”的经验及其反思，中国农业大学学报：社会科学版，2 0 0 6 年2 期 9 山东大学硕士学位论文 湖街道办事处以及有关村委会收集关于大学科技园建设过程中有关土地征用的文件、 规定和资料，主要包括土地补偿标准、土地补偿款的分配以及土地附着物的补偿等相 关文件。文中所用的数据，大部分来自济南市及长清区政府文件，同时参考江苏省、 广西壮族自治区、浙江省被征地农民保障的相关法律文件及数据。 2 、实地调查法 实地到济南大学科技园建设所在地( 崮云湖街道) 进行调查，对部分被征地农民 进行访对被征地的部分村庄实地考察，主要是对征地前后的有关问题访谈，以全面了 解被征地农民生活状态获得第一手资料。 3 、比较法 通过对济南市大学科技园等重点项目被征地农民保障政策、补偿标准等内容与江 苏省、广西壮族自治区、浙江省政策分析及对比，找出各地被征地农民保障政策的特 点与不同，优势与不足，提出对济南征地补偿机制的构建订提供案例及借鉴意义。 1 6 研究的重点和难点 1 6 1 研究的重点 本论文将在系统地收集、整理济南大学科技园被征地农民相关资料和档案文件的 基础上，对济南长清大学科技园建设中的被征地农民保障制度特点及问题进行分析总 结，并结合江苏省、广西壮族自治区、浙江省土地征用过程中被征地农民保障政策， 在制度和的层面上给予科学的理论解释，并对济南市被征地农民保障制度建设提出政 策建议。 1 6 2 研究的难点 本论文的难点主要有三：一是由于受工作生活条件所限，被征地调查和查阅的济 南市的被征地农民保障办法的第一手资料难免不全面，影响了对济南被征地农民现状 的全面分析。二是前有一些学者和机构分别对被征地农民的土地权益保障已经进行过 相关理论和实证研究，在前人的观点上取得创新有一定的难度。三是在我国未建立科 学完备的被征地地农民保障制度的前提下，主要是通过异地查询部分省市被征地农民 保障政策做出相关的分析和判断是一大挑战。 1 0 山东大学硕士学位论文 第二章济南大学科技园被征地农民保障的方法及分析 2 1 济南大学科技园基本情况 为加快山东省高等教育事业，大力实施“科教兴鲁 战略，为全省经济社会长 远发展提供人才和智力支持，2 0 0 2 年5 月，省委、省政府决定在山清水秀，环境优 美，交通便利的济南市长清区规划建设大学科技园。济南大学科技园是山东省委、省 政府确定建设的一项重点工程，它的建设不仅适应了全省高等教育快速发展的现实要 求，而且对提升济南西部片区形象，加快经济发展、推进城市化进程、增加农民收入 具有不可估量的重要作用。按照济南市委、市政府“新区开发，老城提升，两冀展开， 整体推进的总体要求和“东拓、西进、南控、北跨、中疏的城市发展战略，大学 科技园建设始终坚持“大规划、大整合、大投入、大发展”的工作思路，遵循“四高”、 “五统一一方针，全力推进大学科技园建设，走出了一条规划一步到位、集约利用土 地、妥善安置农民、带动新区开发，人文、生态、环境、资源与建设相协调和“自求 平衡、滚动发展、良性循环的成功之路。 济南大学科技园东西长7 1 公里，南北长7 8 公里，距济南市区1 6 公里。东起 京福高速公路，西至济菏高速公路，南起崮云湖街道办驻地以南一带山体，北接济南 经济开发区，规划面积4 3 1 1 平方公里。规划可入驻1 2 所高校、2 4 万在校生，建设 各类建筑物1 8 0 0 万平方米。建成后将是一个拥有4 0 万人口，具有高教、科研、生态、 旅游、文化产业“五大功能 的城市新区。大学科技园的建设规划以长清湖为核心地 带，规划结构为“- - , b 两带三区( 以水体为主题的景观中心、生态性商业建筑和文 化建筑群组成的滨水公共建筑带、三个科研产业区) 的城市公共设施布局、双轴的城 市功能和景观主轴、九个相对独立的居住组团和双网络的城市公共活动与休闲空间系 统，整个区域构成清晰有机的整体。大学科技园的规划目标为：山东省高级人才培养、 科学研究、信息交流中心；学、研、产一体化发展；生态化、信息化；适应市场经济 体制和高等教育长远要求的国内一流的大学科技园。目前，已有山东师范大学、山东 中医药大学、山东轻工业学院、山东交通学院、山东艺术学院、山东工艺美术学院、 中华女子学院山东分院、山东工会管理干部学院、山东劳动职业技术学院、济南师范 山东大学硕士学位论文 专科学校等1 0 所高校入驻。2 0 0 5 年9 月九所大学迎来了新校园的第一批新生，2 0 0 8 年7 月最新入住的济南师范专科学校开工建设，这标志着长清大学科技园已基本完工 并投入使用。一座具有教育、研发、生产、生态功能的现代化大学科技园的雏形慢慢 的出现在长清的大地上。 2 2 济南大学科技园建设及征地情况 大学科技园建设土地征用涉及2 6 个村庄( 王府村、周庄村、魏庄村、大梁村、 小梁村、王庄村、张庄村、北孙村、段庄村、前大彦村、后大彦村、务前村、务西村、 务北村、务中村、池东村、池西村、皇姑井村、钟庄村、小刘村、东辛村、小刘村、 小崮山村、东八里村、西八里村) ，大学科技园区建设有2 5 8 9 1 人需要搬迁( 2 0 0 3 年 数据) ，其中有2 3 个村在崮云湖街道办事处辖区，3 个村在文昌街道办事处辖区。大 学科技园所占用的全部土地都是农村集体所有土地，具体说来就是耕地、山地、林地、 渔塘、农民宅基地等，这就意味着被征用土地的村往往是整体搬迁，异地重建，全部 失去土地。面对这么庞大的农民搬迁问题，济南市委、市政府高度重视，成立了济南 市西区建设指挥部，主管济南大学科技园的规划、投资和建设。长清区委、区政府也 相应地成立了大学科技园建设指挥部办公室，协助西区建设指挥部做好农民的拆迁安 置工作。 按照济南市统一征用土地暂行办法( y f 南市人民政府令第2 0 4 号) 的规定， 自2 0 0 3 年3 月l o 日起，济南大学科技园规划区内( 包括济南经济开发区、文昌街道、 平安街道、崮云湖街道) 2 6 个村庄的所有土地和户口一律冻结，因大学科技园的土 地征用属于成片征用，济南市征地办公室在拆迁区域内张贴了市政府的征地冻结通 告，告知在征地范围内暂停办理户口的迁入、分户、房屋交易、翻( 扩) 建、装修、 调整农业产业结构等有关事宜。片区范围以内的用地与建筑物，包括村民的住宅院落， 律以2 0 0 3 年初全市土地“双查 登记核实的面积或土地使用证、房屋所有权证证 载面积为准，除此以外的一律不予承认，一律不予补偿。禁止各街道、村与任何单位 和个人签订用地协议，已签订的一律无效。西区指挥部对所有土地进行测量造册登记， 对各村村民的住宅也进行实地测量登记。 2 0 0 4 年1 月，由于受全国土地政策调整的影响，济南大学科技园里正在建设的 大学新校园全部停工，进一步积极调整规划，迎接国土资源部的验收。经各级政府积 1 2 山东大学硕士学位论文 极努力，2 0 0 4 年8 月份，通过国家有关部门的验收，济南大学科技园建设全面复工， 各项工程建设步入了全面、高速、健康发展的新阶段，校舍建设、道路建设、管网建 设、拆迁工作等都在有条不紊的进行。自从2 0 0 5 年4 月2 1 日小梁村第一个拉开整体 搬迁的序幕，到8 月9 日周庄村召开分房大会，不到4 个月的时间，小梁、北孙、王 府、段庄、大梁、魏庄、王庄、张庄、周庄等9 个村，还有安置一区建设原址的东、 西八里2 个村，共4 2 1 5 户，一万多人已全部入住第一安置小区乐天小区( 表2 - 1 ) 。 其中男1 6 - 6 0 岁，女1 6 - 5 0 岁劳动力4 3 1 3 人，占总人口的4 7 4 ；2 0 0 7 年1 0 月份大 彦管理区四个村整体搬迁3 0 0 0 人，其中劳动力1 4 2 0 人，占总人口的4 7 3 。由于 宣传到位、工作细致、安排周密，群众对各项工作都非常满意，整个拆迁和安置工作 进行的积极稳妥，井然有序，没有出现任何问题，这为大学主校园区的建设扫清了道 路。截止2 0 0 8 年底，大学科技园己搬迁被征地农民1 7 8 1 6 人。 到目前为止( 2 0 0 9 年7 月) ，第一安置小区和第二安置小区已经按规划建设完 毕，居民现已全部入住。第一安置小区总占地1 0 0 2 亩，总建筑面积7 3 万平方米。其 中，住宅1 3 3 栋，5 4 万平方米，共安置被征地农民1 3 万多人。中小学、幼儿园和 商场超市等配套设施同步建成，是目前山东省规模最大、档次最高、配套设施最完备 的被征地农民安置小区。第二安置小区分为南北两区，共安置被征地农民8 0 0 0 多人， 南区占地6 0 0 亩，总建筑面积3 5 8 l 万平方米，主要供务前、务西、务北、务中四个 村的搬迁居民居住；北区占地2 6 0 亩，总建筑面积1 8 2 万平方米，主要安置前、后 大彦两村的搬迁农民。第三安