（公共管理专业论文）煤炭资源型城市经济转型研究——以枣庄市为例.pdf

中文摘要 由于经济体制的改变、市场需求的变化、资源枯竭等原因，我国的煤炭资 源型城市在发展过程中出现了很多问题，产业结构单一，城市对资源型产业依 赖程度过高，环境污染严重，下岗失业人员增多，城市竞争力差。这些问题严 重制约了城市的发展，有的城市煤炭已经枯竭，露临矿竭城衰的严峻形势。丽 这些城市多为区域的经济、政治中心，对区域经济的发展有重要影响，如何避 免矿竭城衰，使这些城市实现可持续发展，是亟需研究的重大问题。 本文采用规范分析与实证分析相结合的方法，分析了我国煤炭资源型城市 的现状和阻碍城市经济转型的制约因素，提出了煤炭资源型城市经济转型的对 策。结合枣庄实际，运用国内外关于资源型城市经济转型的研究成果，借鉴国 内外城市转型的经验教训，通过对枣庄市经济社会发展制约因索的分析，提出 加快城市经济转型对枣庄市的可持续发展具有极为重要的意义，并运用s w o t 分 析的方法，对枣庄市经济社会发展现状和经济转型优劣势进行分析，确立了枣 庄市经济转型的目标、时机和转型模式以及应选择的主导产业，提出了枣庄市 经济转型的支撑体系，给出了具体的政策建议。 关键词：枣庄市煤炭资源型城市经济转型 a b s t r a c t n o w a d a y sm a n yc o a l - m i n i n gs u p p o r t e dc i t i e si nc h i n ah a v er u ni n t oag r e a t d e a lo ft r o u b l e si nt h ep r o c e s so ft h e i rc i t yd e v e l o p m e n t o ft h e s er e a s o n sa r et h e c h a n g eo f e c o n o m i cs y s t e m ，t u r b u l e n c ei nm a r k e td e m a n da n dt h ed r a i n i n g a w a yo f n a t u r a lr e a s o u i v 七s t h e s ed e f a ct os i t u a t i o nh a v er e s u l t e di nm a n yp r o b l e m sf o rt h e s e c i t i e s ，s u c h a st h e i n a d e q u a c yo fi n d u s t r yd i v e r s i t y ，h i g hd e p e n d e n c e o n r e s o u r c e - c o n s u m i n gi n d u s t r y ，h e a v yp o u u f i o n ，i n c r e a s i n gl a y - o f f w o r k e l sa n dw e a k c o m p e t i t i o np o t e n t i a ls h o w nb yt h e s ec i t i 鹉，n l e s ef a c t o r sh a v es os e v e r e l y u n d e r m i n e dt h e s ee i t i e s d e v e l o p m e n tt h a ts o m eo ft h e ma l en o wf a c i n gat o u g h s i t u a t i o nw h e r et h e ym i g h te x h a u s tt h e i rm i n e r a lr e s o l l r c e sa n dh a v ea ne m p t yc i t y l e f tb e h i n d t h e s ec i t i e s ，w h i c hi nm o s tc a s e sa r et h ep o l i t i c a lo re c o n o m i cc e n t r e ( o r b o t h ) i nt h e i rr e s p e c t i v ea r e a ，u s u a l l yh a v eg r e a ti n f l u e n c eu p o nl o c a le c o n o m y t h u s h o wt oa v o i dt h ec o m i n ge l i l e m m aa n dm a k ep o s s i b l et h e i rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t r e m a i n sas e r i o u sq u e s t i o nt ob er e s e a r c h e do n t h ea n a l y s i sm e t h o du s e di n t h i sr e s e a r c hp a p e ri st h ec o m b i n a t i o no fb o t h n o r m a t i v ea n a l y s i sa n dc a s es t u d y hm a i n l yd e a l sw i t ht h ec o n t e m p o r a r ys o c i a la n d e c o n o m i cs i t u a t i o nf a c i n gt h e s ec i t i e sa n dt h eh i n d e r i n gf a c t o r st h a ta r ep r e v e n t i n g t h e mf r o mas u c c e s s f u lr u i n go fc i t ye c o n o m i cm o d e i ta l s os u g g e s t ss e v e r , 蝴 p o s s i b l ew a y sw h i c hm i g h tb ea p p l i e dt oo n c et h e s ec i t i e sa r ei nt h ep r o c e s so f e c o n o m i cm o d et u r n i n g t l l i sa r t i c l ei sb a s e do nac a r e f u ls t u d yo fz a n z h u a n g 。s s i t u a t i o na n dt h er e s e a r c h i n ga c h i e v e r n e n t sb yn a t i o n a le x p e r t sa sw e l la st h e i r f o r e i g np e e l s b o t hb e n e f i c i a le x p e r i e n c ea n dp a i n f u lf a i l u r e sa r er e f e r r e dt oh e r e t h r o u g ht h ea n a l y s i s o ff a c t o r s h i n d e r i n gz a o z h u a n g se c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n t , t h i sa r t i c l ep o i n t so u tt h es i g n i f i c a n c eo fc i t ye c o n o m i cm o d et u r n i n g f o rz a o z h n a n g ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t a f t e rat h o r o u g ha n a l y s i so fz a o z h u a n g s c a r t e n ts o c i a la n de c o n o m i cs i t u a t i o na sw e l la st h ea d v a n t a g e sa n dd i s a d v a n t a g e s s h o w nb vn l i sc i t y , u n d e rt h es w o ta n a l y s i sm e t h o d t h i sa r t i c l es u g g e s t sf o r z a o z h u a n g se c o n o m i cm o d et u r n i n gt h eg o a l ，t h es c h e d u l e , t h ep a r e ma n dt h e p o s s i b l el e a d i n gi n d u s t r y i ta l s op o i n t so u tt h es u p p o r t i n gs y s t e mf o rt h i st u r n i n g ， w i t hs e v e r a lc o n c r e t e p o l i c i e sp r o v i d e d k e yw o r d s ：z a o z h u a n g c o a l 删1 1 i n gs u p p o r t e dc i t y e c o n o m i cm o d et u r n i n g 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他入已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含获得盘查盘茎或其他教育机构的学位或 证书丽使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论 文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名；岳1 。逸钞 签字日期：。，年月芬f 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解一墨壅盘茎 有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨鲞盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：酗一邑艮 签字日期：。年月- 争r 导师签名 甬，棼 签字日期：西年g 月罗驴n 第一章导论 第一章导论 1 1 研究煤炭资源型城市经济转型的意义 煤炭资源型城市是以煤炭资源为依托，以矿业为主要工业支柱的经济区域， 是资源型城市的一个类型。由于煤炭资源的不可再生性，任何煤矿都有一定的 开采年限，都要经历投入期成长期成熟期衰退期所组成的生命周 期。因此，煤炭资源型城市都要面临可持续发展的严峻挑战，在资源开采逐步 减少甚至枯竭后，可能如现两种结局： 1 矿竭城亡 如果没有发展相应的产业来弥补资源型产业的萎缩，那么该城市就可能逐 步走向衰落，随着资源的不断枯竭，城市将不复存在，出现所谓的“矿竭城亡”。 2 成功转型 由于资源枯竭或市场形势的变化等原因，在资源开采减少的同时，城市逐 步发展了按续产业和替代产业。( 这里所指的接续产业是资源型产业的避一步延 伸和发展：替代产业则是新产业对于资源型产业的更新和取代。) 如果这些接续 产业和替代产业的增量足以弥补资源型产业的减少量，城市不但不会出现衰退， 而且将随着接续产业和替代产业的发展壮大而日益兴盛起来，沿着这种思路再 继续发展下去，有朝一日，资源型产业在城市经济中的比重逐步下降，直到小 到不足以对城市的发展产生大的波动，此时，可以说该城市的经济结构已经转 型了。 近年来，由于经济体制的改变、市场需求的变化、资源枯竭等原因，影响 煤炭资源型城市经济和社会发展的各类矛盾和问题目益显露。表现为：产业结 构单一，经济增长方式粗放；生念环境受损严重，恢复治理任务艰巨：就业面 窄等矛盾日益突出，经济衰退或增长相对停滞等，有的城市煤炭已经枯竭，面 临矿竭城衰的严峻形势。而这些城市多为区域的经济、政治中心，对区域经济 的发展有重要影响，因此，如何避免矿竭城衰，使这些城市实现可持续发展， 是亟需研究的重大问题。 党中央、国务院高度重视资源型城市经济转型工作。党的十六大明确提出 “支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和 地区发展接续产业”；十六届三中全会以及中央关于实麓东北地区等老工业基地 振兴战略的若干意见，就资源型城市经济转型工作做了安排部署，把资源型城 第一章导论 市的可持续发展作为全面建设小康社会的重点难点问题着力解决，并在辽宁阜 新进行经济转型的试点。 发达国家先期转型实践证明，资源型经济转型是一场深刻的产业结构变革 和经济社会革命，要解决资源型城市发展过程中所积累的一系列重大经济社会 技术环境矛盾，并非易事。目前，我国大多熬煤炭资源型城市正在进行经济转 型的探索，成功与否，尚需要时间的检验。 枣庄煤炭开采已有1 0 0 多年的历史，是一座挖煤“挖”出来的城市，城市 因煤丽立、因煤而兴，煤炭曾长勰占其经济总蟹的8 0 9 6 以上，随着资源逐步走 向枯竭，城市发展与其他资源型城市一样面临着许多突出的矛盾和问题。2 0 0 4 年，枣座市委、政府提出要紧操国家支持资源型城市经济转型的重大历史机遇， 加快转型步伐，实现枣庄经济社会的全面、协调、可持续发展。 从目前掌握的资料看，多数论文、论著主要侧重对资源型城市转型的普遍 性问题进行研究，而枣庄经济转型的实践，既需要科学理论作指导，又必须考 虑自身的特殊性。因此，开展对枣庄市经济转型的研究具有重要意义。 1 2 国内外资源型城市经济转型研究概况 在国外，资源型城市经济结构转型问题，一般叫衰退地区经济振兴或结构 性阏题地区的经济振兴“。2 0 世纪5 0 年代甚至更早，在这方砸就有了不少研究 成果，主要是针对特定地区而言的，如德国鲁尔区的振兴、日本九州地区的振 兴等。8 0 年代以后，布菜德伯里、海特( r 。h y t e r ) 、巴恩斯( t - j b a m e s ) 、然 多( j e r a n d a l l ) 等研究了经济结构、劳动力市场结构以及世界经济一体化对资 源性城市的影响。 我国在2 0 世纪8 0 年代中期以后，一些老资源型城市特别是那些建国前就 进行较大规模开采资源的城市出现了不少问题，并且是很多城市都有的一些共 性问题，这引起了很多学者的关注，8 0 年代末开始遴行资源型城市经济转型的 研究。到2 0 世纪9 0 年代以来，这方面的研究成果已有不少，比如，国家自然 科学基金、国家社会科学基金、国家软科学基金等均对包括资源型城市经济转 有关问题的研究进行了资助取得了一批研究成果。2 0 0 3 、2 0 0 4 年第五、六届 中国矿业城市发展论坛，专门就资源型( 矿业) 经济转型进行了交流，探讨， 并对东北的一些典型的资源型城市的发展进行把脉，对资源型经济转型和可持 续发展的新思路进行了积极探索。 归纳起来，这方面的研究成果大致可分两大类： 2 第一章导论 1 对于单个特定的资源型城市或地区经济转型的研究 这方面的研究很多，比如原山西省阳泉市市委书记田霍卿( 2 0 0 0 年) 咖l j 西省资源型地区为背景，结合阳泉市、晋城市两个城市的实际，对资源型城i 缸 如何加速经济转型，实现可持续发展等方面作了较为规范的实证分析：郭海荣、 白明英( 2 0 0 1 年) 针对山西省资源型城市发展中存在的突出问题，提出了加快 经济转型、完善地方性城镇体系的思路和对策。此外，还有王国栋( 2 0 0 1 年) 对辽源市的研究，蒋健权( 2 0 0 0 年) 对东北地区煤炭资源型城市的研究。 2 对于资源型城市经济转型的一些共性问题的探讨 赵天石的资源型城市可持续发展战略闯题研究( 2 0 0 1 ) ，从资源型城市 所面临的环境与生态的危枫入手，按照可持续发展豹思想，探讨了实现资源型 城市协调发展的政策、措旄和建议。张华威( 2 0 0 2 年) 运用优化和古典经济学 分析方法，对资源型城市的转型成本进行了研究。刘云刚( 2 0 0 2 年) 通过对中 国资源型城市历史与演化特征的考察，探讨了中国资源型城市的发展机制及其 调控政策。贺艳( 2 0 0 0 年) 指出了资源型城市的再城市化问题。徐君( 2 0 0 4 年) 对资源型城市可持续发展的指标体系进行了探讨。 关于资源型城市经济转型的专著相对较少，主要有：张以诫主编的矿业 城市与可持续发展( 1 9 9 8 年1 0 月) ，较全面地收集了矿业城市经济转型的有 关理论问题、全国相当多的资源型城市的转型思路以及世界主要矿业国家的有 关情况。齐建珍编写的资源型经济转型学( 2 0 0 4 年) ，将定量分析与定性深 化研究结合起来，全面系统地论述了资源型经济转型的搜律和对策，提出了资 源型经济转型的数学模型和评价指标体系，试图建立资源型经济转型学这一分 支学科。王青云编写的资源型城市经济转型研究( 2 0 0 4 ) ，通过定量与定性 相结合的方法对资源型城市进行界定，确定了我国资源型城市的具体数量，介 绍了我国资源型城市的分类与基本特征，分析了我国资源型城市存在的主要问 题及推进经济转型所面临的困难，提出了我国资源型城市经济转型的基本思路 和捆家应采取的政策措施建议，分别对我国有代表性的煤炭资源型城市、森 城市等提出了推进经济转型的初步设想。 通过对国内外特别是我国煤炭资源型城市研究资料的检索和回顾，可以看 出，煤炭资源型城市的可持续发展问题得到社会越来越多的关注，特别是进入 2 1 世纪，这些城市的经济转型问题得到政府和学界的高度重视，研究层次不断 加深，研究成果不断增多。9 0 年代侧重产业结构多元化的研究，9 0 年代中期以 后，一些学者探讨了资源型城市可持续发展问题，2 0 0 2 年以来，有不少学者提 出通过发展循环经济，建设生态城市，来实现资源型城市的经济转型和可持续 发展。但从总体上看，对煤炭资源型城市经济转型的系统理论研究滞后于经济 3 第一章导论 转型实践的需要，研究方法以描述性、要领性实证研究为主，缺乏定量分辑手 段，少有理论性的规范研究。 1 3 本文研究的内容、方法、思路和创新之处 本文采用规范分析与实证分析相结合的方法，运用国内外关于资源型城市 经济转型的研究成果。借鉴国内外经济转型的经验教训，结合枣庄实际，通过 对枣庄市经济社会发展制约因素的分析，提出加快城市经济转型对枣庄市的可 持续发展具有极为重要的意义，运用s w o t 分析的方法，对枣庄市经济社会发展 现状和经济转型优劣势进行分析，确立了枣庄市城市经济转型的目标、时机和 转型模式以及应选择的主导产业，提出了经济转型的支撑体系，并给出了具体 政策建议。文章采用了大量的数据和图表，以增强观点的准确性和内容的生动 性。 本文的创新之处表现在：一是非常熟悉枣庄地区实际情况，通过深入全面 的分析，对枣庄市如何实现经济转型提出了可行方法，实用性强；二是既注重 在行政区域范围内，更注重在经济区域范围内进行城市经济转型分析，对其他 煤炭资源型城市研究经济转型有借鉴意义。 4 第一南煤炭资源型城市压其转型撮况分析 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 2 1 煤炭资源型城市概述 煤炭资源型城市是资源型城市的一种，定义煤炭资源型城市，首先要明确 资源型城市的概念。关于资源型城市的概念。迄今为止，没有一个能为大家共 同接受的说法，比如： 张秀生、陈先勇认为：资源型城市指主要功能或重要功能是向社会提供矿 产品及其初加工品等资源型产品的一类城市。j 。 张米尔，武春友提出：资源型城市是依托资撩开发而兴建或者发展起来的 城市，作为一种特殊类型的城市，其主导产业是围绕蛰源开发而建立的采掘妙 和初级加工业”。 郑伯红认为：资源型城市就是专门化职能城市的一种，是指伴随资源开发 而兴起的城市，或者在其发展过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市， 即天赋资源群聚集并以自然资源型产品为产业支柱的城市”。 俞滨洋、赵景海认为：资源型城市的宏观经济结构中，以资源( 石油、煤 炭、木材等) 初级开发为主的第二产业占工业总产值的5 0 咀上，且- i ：业产值 结构中初级产品占绝对优势。也就是说，矿产资源采掘业及初加工业产值总和 超过：业总产值的5 嘶，则该城市可定义为资源型城市“。 王元从劳动力人口比例角度出发来定义资源型城市，认为有4 0 以t 人口 以直接或间接方式从事同种资源开发、生产和经营活动的城市，呵称为资源型 城市，即劳动就业人口在资源及初加工业中就业比例占全社会就业人几的4 0 9 6 以上，该城市可定性为资源型城市， 对资源型城市的界定，笔者倾向于王青云博士的观点，他认为，不能仪刷 城市职能分类的方法还必须坚持动态观，从城市的发生学角度进行定位斑 针对县级市以上的城市，考虑资源型产业经济总量及其占工业产值( 或国内生 产总值) 的比重、从业人数总量及其整个城市的比重、财政收入的比重等指标 “1 。资源型城市包括两大类：矿产资源型城市和森工城市。资源型产业应包括 矿产资源的采握及其一次加工业( 或粗加工) ，如煤矿城市中的资源型产业应包 括煤炭的采选和煤电。 在定义煤炭资源型城市时，樊杰以煤炭采选业在本市工业总产值中的比重 大于或等于1 0 作为煤城的划分标准”。陈耀选取的标准是煤炭采选业产值超过 大于或等于10 9 6 作为煤城的划分标准”1 。陈耀选取的标准是煤炭采选业产值超过 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 2 1煤炭资源型城市概述 煤炭资源型城市是资源型城市的一种，定义煤炭资源型城市，首先要明确 资源型城市的概念。关于资源型城市的概念，迄今为止，没有一个能为大家共 同接受的说法，比如： 张秀生、陈先勇认为：资源型城市指主要功麓或重要功能是向社会提供矿 产品及其初加工品等资源型产品的一类城市”7 。 张米尔，武春友提出：资源型城市是依托资源开发而兴建或者发展起来的 城市，作为一种特殊类型的城市，其主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业 和初级加工业。 郑伯红认为：资源型城市就是专门化职能城市的一种，是指伴随资源开发 而兴起的城市，或者在其发展过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市， 即天赋资源群聚集并以自然资源型产品为产业支柱的城市”1 。 俞滨洋、赵景海认为：资源型城市的宏观经济结构中，以资源( 石油、煤 炭、木材等) 初级开发为主的第二产业占工业总产值的5 0 9 6 以上，且工业产值 结构中初级产品占绝对优势。也就是说，矿产资源采掘业及初加工业产值总和 超过工业总产值的5 0 ，则该城市可定义为资源型城市”。 王元从劳动力人口比例角度出发来定义资源型城市，认为有4 0 以上人口 以直接或间接方式从事同种资源开发、生产和经营活动的城市，可称为资源型 城市，即劳动就业人口在资源及初加工业中就业比例占全社会就业人口的4 0 以上，该城市可定性为资源型城市。 对资源型城市的界定，笔者倾向于王青云博士的观点，他认为，不能仅用 城市职能分类的方法，还必须坚持动态观，从城市的发生学角度进行定位，应 针对县级市以上的城市，考虑资源型产业经济总量及其占工业产值( 或国内生 产总值) 的比重、从业人数总量及其整个城市的比重、财政收入的比重等指标 “3 。资源型城市包括两大类：矿产资源型城市和森工城市。资源型产业应包括 矿产资源的采掘及其一次加工业( 或粗加工) ，如煤矿城市中的资源型产业应包 括煤炭的采选和煤电。 在定义煤炭资源型城市时，樊杰以煤炭采选业在本市工业总产值中的比重 大于或等于l0 9 6 作为煤城的划分标准。1 。陈耀选取的标准是煤炭采选业产值超过 5 第二章煤炭资源型城市及其转魁概况分析 1 亿元，且其占城市工业产值的比重在7 以上_ - ”。 结合以上专家学者的意见，笔者认为：煤炭资源型城市属于矿产资源型城 市的一种，主要是指因煤炭的开采或开发而兴起，且资源型产业的产值l i 城市总 产值的3 0 ( 包括3 0 ) 以上的，或其资源( 煤炭) 型产业的从业人数占城市总 从业入数的3 0 ( 包括3 傩) 以上的城市，主要依靠资源烈产业支持整个城市经 济发展的一种特殊城市类型。它具有强烈的资源指向性。 煤炭资源型城市的经济转型就是指，将城市主导产业由目前的煤炭等不可 再生资源的开发和初级加工等产业转向其他非资源产业，使城市摆脱对煤炭采 掘和初加工等资源产业的依赖，进一步实现城市的可持续发展。 原国家计委宏观经济研究院资源型城市经济结构转型课题组( 2 0 0 2 年) 确定了全国共1 1 8 座资源型城市，其中煤炭资源型城市6 3 痊，有大同、阳泉、 晋城、塑州、古交、霍州、孝义、介休、乌海、赤峰、满洲里、霍林郭勒、抚 顺、阜新、铁法、北票、辽源、鸡西、鹤岗、双鸦山、七台河、淮南、淮北、 萍乡、新泰、邹城、平顶山、鹤壁、义乌、穴盘水、铜川、石嘴山等，但没有 把枣庄市列入其中。并将依托其建设的主体资源开发采掘丽进入后期、晚期戴 末期，资源采出量占己探明可采储量的6 0 9 卜一7 0 以上，采掘时间占设计年限四 分之三以上的城市定义为资源枯竭型城市。 笔者认为，枣庄市不仅是典型的煤炭资源型城市，还是资源枯竭型城市。 2 0 0 3 年全市生产原煤2 4 3 7 3 万吨，煤炭产量居山东省第二位，销售收入 占全市规模以上工业销售收入的1 7 2 ，煤炭行业增值税占全市增值税的 2 6 4 ，是枣庄经济的第一大支柱产业；煤炭、水泥以及电力等资源型产业的产 值占城市总产值的4 1 。2 0 0 4 年，煤炭、炼焦、水泥三大行业对全市规模以上 工业增加值增长的拉动贡献率达到4 6 4 。煤炭资源仍是全市经济实力的重要 因素和基础，枣庄市属于典型的煤炭资源型城市。 枣庄从十九世纪末开采煤炭，已经有1 0 0 多年的历史，其中枣庄东部煤m 基本开采完毕，现在主要开采滕西煤田( 位于滕州西部，是枣庄境内仅存的一 块煤田) ，全市煤炭储量6 0 亿吨，目前可采储量仅剩8 亿吨，按照2 0 0 3 年的年 产量计算，用不了3 0 年就开采完毕，枣庄市属于资源枯蜗型城市。 2 2 煤炭瓷源型城市发晨困境分析 2 2 1煤炭资源型城市发展面临的困难 由于煤炭资源型城市受计划经济影响很深，城市形成具有突发性，城矿关 6 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 系不顺，城市管理条块分割，经济结构单一，煤炭资源逐渐枯竭等原因，使 些城市发展面临很多困难，存在很多问题。 1 支柱产业单一 改革开放以来，煤炭资源型城市有不同程度的发展，但大多数煤炭资源型 城市产业结构仍比较单一，现代化程度较低，递进速度慢，经济稳定性差。从 表2 - 1 、2 - 2 选取的7 个代表性的煤炭资源型城市的产业结构看，绝大多数煤炭 资源型城市煤炭、电力行业工业产值比重占全市工业总产值的一半以上；从业 人员占全市就业总人口的1 3 以上。鹤岗煤炭工业产值占全市工业总产值的 5 0 2 ，从业人员占全市就业总人口的4 3 3 ；七台河达到3 5 2 。煤炭、电力 行业工业产值占全市工业总产值的比例高达7 0 。4 。可以说，大多数煤炭资源 型城市支柱产业十分单一，一旦资源枯竭，这些城市的发展将受到严重影响。 表2 - 12 0 0 0 年全国部分煤炭资源城市煤炭、电力行业占_ r = 业总产值比重 大网阜新鸡西鹩岗 淮北平顶山七台河 工业总产值( 亿元) 1 2 6 1 3 4 4 5 84 8 6 33 7 4 68 1 8 3j 7 5 7 ，22 6 t 8 煤炭工业产值占工 3 7 0 43 7 3 2 4 8 15 0 ，1 84 7 2 62 5 7 43 83 2 业总产值比例( ) 电力工业产值1 1 1 = 1 5 4 2 l36 91 7 81 4 71 2 93 2 ，1 业总产值比例( ) 合计( ) 5 2 4 55 8 6 25 5 0 16 8 ，0 26 1 9 73 8 6 9 7 0 4 表2 - 22 0 0 0 年全国部分煤炭资源城市煤炭、电力行业占上业总产值比重 大同单新鸡西鹤岗七台 弼 淮北 平顶山 城镇总从业人数( 万) 5 3 52 6 5 2 3 21 5 81 222 9 44 5 4 煤炭工业从业人数占总 2 4 。8 42 9 8 83 8 4 3 4 3 3 l5 0 0 83 8 4 62 4 9 8 从业人数比例( ) 电力工业从业人数占总 3 1 23 9 73 0 41 2 61 8 5 1 8 83 0 7 从业人数比例( ) 合计( ) 2 7 9 53 3 8 54 1 4 64 4 5 75 1 9 24 0 3 42 8 0 5 表2 - 1 、2 - 2 资料来源：王青云，资源型城市经济结构转型研究中国经济出版辛 ，2 0 0 3 。 2 后备资源不足 煤炭资源型城市的存在和发展依托于赋存的矿产资源，煤炭资源型城市能 否持续发展的根本问题之一是煤炭资源型城市所拥有的煤炭资源总量。而矿产 资源是不可再生的耗竭性资源，采一点就少一点。矿山企业随着矿产资源的开 7 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 发进程，由兴起、到鼎盛、再到衰落是客观规律。产业结构单一的煤炭资源型 城市对煤炭业依赖性太强，也必然受到煤炭业的牵制，与矿山兴衰与共，这也 是一般规律。目前，约有1 2 左右的煤炭资源型城市所拥有可供开发的后备矿 产资源已经不多，或者很快就要开发完了。1 ，由于后备资源不足，这些城市将 面临矿竭城衰的威胁。 3 环境压力很大 由于煤炭资源城市的建材、电力、煤炭企业比较多，煤炭消耗量大，对环 境的破坏和污染比较严重，故煤炭资源型城市的环境质量比较差，煤炭资源型 城市面临的环境保护方面的压力远比其它城市大。煤炭生产产生的固体废弃物、 废水、扬尘对土壤、水、大气造成严重污染，采矿蜜下大量塌陷地、塌陷坑、 废旧矿井，矿产资源开发利用过程都对生态环境造成了破坏；建材行业特别是 水泥行业的粉尘污染，电厂排出的大量s o 。都严重污染了环境。环境问题已成为 许多煤炭资源型城市可持续发展的严重障碍，成为政府亟待破解的一道难题： 而地方政府财力不足，缺乏足够的资金治理环境，进行生态保护和建设，造成 环境污染的累加，煤炭资源型城市的环境压力巨大。 4 城矿关系不顺 由于历史和体制方面的原因，煤炭资源型城市既是城市、又是煤炭业工业 基地，既承担一般城市经济社会的综合服务功能，又承担发展工业的产业支柱 功能；矿山企业既是企业又是“政府”，既要生产经营，又要办社会，履行生产 和社会服务的双重职能，从而派生出两个履行城市功能的主体，而煤炭业企业 又有中央、省属和地方之分。由于不同利益机制影响，致使城市服务功能畸形 化，不利于煤炭资源型城市政府进行宏观调控，政府很难发挥城市的带动与辐 射功能，市场不能有效地配置资源，产业和技术不能有效互补，大企业对地方 经济的带动力发挥得不充分，对城市和企业发展都将带来不良影响。由于政府 的财政收入主要来源于矿山企业，到矿山开采后期，矛盾更加尖锐，经济大幅 度下滑，财政收入锐减，地方财政力量薄弱，市政建设欠帐过多，城市功能发 育不全，对煤炭资源型城市发展造成了不利的影响。 5 竞争能力不强 煤炭资源型城市由于支柱产业结构单一，加上煤炭业本身条件所限，煤炭 业自身的诸多问题与困难，以及我国资源结构、质量方面的弱点，矿产品缺乏 竞争力，这都给煤炭资源型城市带来不良影响，使煤炭资源型城市在国内外市 场竞争中处于不利地位。 2 0 0 3 年： 月，中国社会科学院财贸研究所对全国比较有影响的2 0 0 座城市 进行了竞争力排名。综合竞争力前5 名分别是：香港、上海、深圳、北京和澳门， 8 第二章煤炭资源型城市及其转戮概况分析 如果不计算香港和澳门，则补上广州和东莞：排在最后的5 座城市是：双鸭山、 鹤岗、枣庄、营口和六盘水。第一阵营全部是东南沿海城市，而“压阵”的则 无一例外的都是煤城。 2 2 2 煤炭资源型城市经济转型的镧约因素分析 煤炭资源型经济转型的实质是资源型产业退出主导地位，使城市摆脱对小 可再生资源的依存，发展潜力大，市场行情好的新兴产业代替资源型产业，实 现城市的可持续发展。由于城、矿在城市职能、管理体制以及经济利益等方丽 的分歧，使煤炭资源型城市在转型过程中面临有一系列的障碍，受诸多因素制 约。主要包括： 1 条块分割严重，地方财政困难，城市政府无力推动结构转型 众所周知，资源型城市中的政府与矿务局( 煤炭企业) 在经济上相互独立 政治上相互分离。 在改革开放以前，包括城市政府在内的地方各级政府既没有独立利益，也 没有独立的财力，资源型城市政府对推动经济结构转型既没有动力，也没有能 力。 改革开放以后，中央逐步向地方放权，城市政府成了一级利益主体，也有 了相应的一些财权。丽多数煤炭资源型城市在历史上通常是先有企业，后有政府 矿务局长期受中央、省主管部门垂直领导，自成体系，与地方协调性差，大企业与 小政府的格局带来诸多矛盾。矿务局企业所产生的大部分税收要上缴中央和省 级政府，而留给所在城市的较少，使煤炭资源型城市自我积累，自我发展的能 力较弱，再加上9 0 年代煤炭企业的连年亏损，离退休职工和下岗人员多，进 步加熏了地方财政负担，城市政府几乎没有多少财力积累，无力发展接续产业 和替代产业，在这种格局下，政府难以帮助企业实现产业转型。如果矿务局效益 不好的话，城市政府就是想帮企业也无力去帮；如果考虑到因体制问题大企业 与地方政府之问容易形成磨擦的因素，城市政府也没有多大积极性帮助资源型 企业转型；如果矿务局效益好的话，煤矿对矿区生活服务设旋的投入，也一定 程度增加了城市基础设施，此时，由于煤城固有的惰性，城市政府不会花太多 心思考虑城市转型问题。 2 城市区位差，环境污染重，城市缺乏吸引力 煤炭资源型城市大多是在煤炭开发的基础上形成知发展起来的，煤炭的禀 赋及分布状况决定了煤炭资源型城市的宏观区位差，地理位置偏僻，对资源型 城市的发展是很不利。 9 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 由于我国长期以来是采用“一矿一城”的模式，矿开到哪儿，城则建到哪 儿，相当多的城市是在穷乡僻壤或戈壁荒潍上建立起来的，很难满足个正常城 市对地形、交通、供水等方面的要求，城市基础设施建设成本较一般城市高得 多。同时，城市缘矿而建，难以也很少进行科学规划。再加上过去“先生产、后 生活”的指导思想，煤炭资源型城市基础设施建设没有得到应有的重视，远远 落后于城市发展的基本要求。更为突出的是，在煤炭开采过程中，几乎所有的 城市都造成了严重的地下水和地表水破坏、地面塌陷，城市以燃煤为主，大气 污染严重。2 0 0 4 年全国空气污染指数最大的前3 名城市都是煤炭资源型城市。 上述各种因素叠加在一起，使得煤炭资源型城市在投资硬环境方面的问题 就很难吸弓 外来投资者，依靠外豁力量来推动煤炭资源型城市经济结构转型显 得困难重重。 3 。恋煤情节严重，人才结构单一，替代产业发展迟缓 煤炭资源型城市的主体企业在所有制上是国有企业，在规模上是大型企业， 计划经济体制的影响根深蒂圃，恋煤情节严重，人们的商品意识比较淡薄，缺 少开拓意识和创新意识，即使企业效益不行了，职工也不愿或不敢冒风险去南j 场闯荡，即使找出路，也是围绕煤炭打转转，仍脱离不了资源型产业，因而民 营经济和中小企业发展非常滞后。没有中小企业的发展，很难形成具有市场优 势的替代产业。 另外，煤炭资源型城市的技术人才流失严重，总量较少，而且结构单一， 除了与煤矿有关的工程技术人员外，其他方面的人才更少。因此这些城市要发 展接续或替代产业在人才、技术t 也要受到很大限制。 4 煤炭企业没有进行经济转型的动力和能力 企业是资源型城市经济转型的经济主体，煤炭资源型城市的支柱企业几乎 全是煤炭企业，煤炭企业是完成资源型城市经济转塑的最重要和最活跃的力量。 在计划经济体制下，我国绝大部分煤炭企业没有生产经营自主权，它的奠i 产经营活动都是由中央或省一级的主管部门决定的。长期以来，这些企渡的主 要任务就是按主管部门的要求，不断增加煤炭的产薰，开矿越多，越有成绩， 越受奖励。此时的煤炭企业不会发展矿业以外的产业，因为它既没有权力也没 有动力去考虑发展别的产业。 2 0 世纪8 0 年代以后，国有企业的自主权不断扩大，加之承包制的不断推 广，受短期幂j 益韵驱动，鲍时煤炭储量仍较丰富酌煤炭企业遥求的是如何多产、 快产，以便赚取更多利润。而那些煤炭存量不足的煤炭企业，由于煤炭歼采比 发展别的产业来钱更快，仍然加快余量煤炭的开采。由此发展下去，由于资源 的枯竭或开采成本的上升，或市场萎缩等原因，只有当发展矿业已难以为继时， 1 0 第二章煤炭资源型城市及其转型概况分析 煤炭企业才考虑发展接续或替代产业，走产业多元化的道路，但此时的煤炭企 业由于资金、人才、技术等各方面的困难，已无力发展接续和替代产业了。这 样一来，作为经济转型主体力量的煤炭企业没有加快自身经济转型的动力，在 城市经济转型中不能发挥应有的作用。 2 3国内外资源型城市经济转型探索 2 3 1国内外资源型城市经济转型的经验教训 资源型城市的经济转型是一个国际性问题，在世界许多国家都存在，已经 积累了丰富的经验和教训。成功的例子有德国的鲁尔工业区、英国西密德兰地 区、法国洛林、美国的底特律、休斯敦、日本的九州、我国的徐州等，失败的 例子如前苏联的巴库和我国的东川等。 前苏联的巴库，曾是世界上著名的石油城，从1 9 世纪7 0 年代就开始，i ：采 石油，由于纯粹依赖石油的开发利用，不重视接替产业的发展，到2 0 世纪5 f ) 年代以后，就随着石油资源的枯蝎而陷入衰落。 我国云南省的东川铜矿，是“一五”时期国家重点项目，因为铜资源的开 采于1 9 5 8 年设为地级市，铜的产值和税收曾一度占至i 全市工业总产值和财政收 入总量的2 3 以上。进入2 0 世纪9 0 年代以后，由于经济结构严重畸形，随着 资源的桔竭，东j i l 矿务局下属4 个铜矿全部破产，东川市的行政建制也被取消， 成为新中国历史上第一个“矿竭城衰”的城市。 但是，同样作为资源型城市的德国鲁尔区、美国休斯敦以及我国的山东淄 博、河北唐山、江苏徐州等城市，因为及早地实施经济转型，大力培育和发联 资源替代产业，逐步摆脱了对资源的高度依赖，走出了一条可持续发展的新路 子。 美国体斯敦由石油开采城变成石油研发城带动相关的机械、水泥、钢铁、 电力、粮食及交通运输业发展，又进而借国家布点宇航中心之机，带动为其服 务的电子、仪表、精密仪器产业的发展。德国鲁尔地区坚持以提尚竞争能力为 持续发展目标，进行了高起点、多元化的转型。 山东省的淄博，由于转型起步更早一些，通过发展石油化工，轻纺和民营 企业，目前基本摆脱矿产资源对经济发展的束缚。江苏徐州通过发展机械制造、 化工、建材等行业，已经成为一个综合性城市。 实践证明，经济转型是资源型城市发展的必然选择，必须超前谋划、及早 部署，必须以政府财政税收和投资的政策性支持为动力，通过切实可行的法制和 】1 第二章煤炭资源型城市及其转趔概况分析 规划为城市经济转型提供有效保障，通过优化产业结构，推动产业结构多元化束 发展接续和替代产业，通过资源的集约高效开发利用加速城市经济结构转型。 2 。3 。2 专家学者对资源塑城市经济转型对策的探讨 针对资源型城市面临的重重困难和问题，为实现资源型城市经济结构尽快 转型，实现城市的可持续发展，在总结国内外城市经济转型的基础上，很多学 者提出了转型思路和对策。张米尔，武春友在资源型城市产业转型障碍与对 策研究中( 2 0 0 1 年) ，张秀生、陈先勇在论中国资源型城市产业发展的现 状、困境与对策( 2 0 0 1 年) 中，都对我国资源型城市经济转型提出了一些对 策。王青云提出，加快资源型城市经济结构转型，应以“加快推进计划经济体 制向市场经济体制转变、粗放型增长方式向集约型增长方式转交、资源导向型 思维向市场导向型恩维转变、单一主导型结构向多元主导型结构转变”为总体 指导思想充分发挥资源性企业与城市政府两个积极性，把招商引资作为推进 转型的重要途径，拓宽资源开发领域、拉长资源产业链条，根据在全国城市体 系中的功能定位、自身特色和市场选择发展其他产业，促进产业结构多元化， 实现资源型城市可持续发展。 概括起来，实现煤炭资源婆! 经济转型的主要对镶有： 1 重视产业转型，加大扶持力度 煤炭资源型城市在我国工业化进程中发挥了重大作用，为经济发展提供了 大量的原材料，为国家积累了巨额的资金。同时，这些城市大多数在区域经济 发展中发挥着经济聚集和辐射作用，扮演着区域增长极的重要角色，对地区经 济和社会发展有举足轻重的作用。而这些城市，由于行业调整矛盾集中和城市 自我调控能力有限，完全依靠市场机制将会引起严重的社会问题，因此，国家 有必要制定相应的规划和政策，加大对资源型城市产业转型的支持力度，针对 资源型城市的实际情况实施一系列优惠政策，给予及时的财政支持，如加大转 移支付力度，投资兴建大型基础设施等，使这些城市摆脱衰退陷阱，重新走上 发展之路。 2 实箍制度创新，深化市场化改革 煤炭资源型城市主要兴起于计划经济时代，带有十分显著的计划经济烙印， 这是造成产业转型障碍的重要原因。因此，煤炭资源型城市必须加大改革力度， 实施制度创新，释放被原有体制所束缚的经济潜能。一是要加强机构改革，实 现政企分开，企业与社会负担分离，使企业真难成为市场经济条件下的独立法 人，使政府的职能真正转向为企业提供服务，转向城市基础建设和管理。_ 是 1 2 第二章煤炭资源型城市及其转犁概况分析 要改革煤炭价格扭曲的问题，以规范的市场机制，用价值规律的作用来配爨煤 炭的开发、利用与经营。三是鼓励、支持中小企业的发展，为国有企业改孳提 供更大的缓冲空间，为城市经济真正引入市场机制创造必要的微观基础。 3 改善投资环境，发挥区域比较优势 资源型城市应做好城市援划，加快基础设施建设步钱，增强对外的沟遁畿 力和辐射能力；加强环境污染治理，加强生态保护和建设，提升城市环境质量， 为招商引资提供良好的硬环境。建设廉洁高效的政府，营造良好的商业氛圈， 提升市民素质，改善投资软环境，建设文明的社会环境。其中，提高政府服务 质量将是最有效改善投