（公共管理专业论文）监企分开管理模式研究.pdf

内容摘要 我国传统的监企管理模式是“监企合一”，这种模式导致我国的监狱既是监狱又是 企业。监狱是国家的刑罚执行机关，监狱企业是随着监狱行刑活动而产生的一种特殊的 经济实体，在一定的时期内，监狱企业对我国监狱事业的发展起到了积极的作用，但 是随着社会的发展，时代的进步，在当前市场经济条件下，因为体制的缺陷，监狱企业 在市场经济的竞争中捉襟见肘、力不从心，并且，造成监狱的改造质量不断下降。传统 的监企合一管理模式所面临的困难越来越多，弊端越来越明显，越来越不适应形势发展 的要求。 为解决监狱管理中存在的问题，我国自2 0 0 3 年开始正式拉开了监企分开改革的序 幕，其目的是刑罚执行职能由监狱行使和生产经营管理职能由监狱企业行使，两者作为 独立法人分开，纯化监狱的刑罚执行职能，而监狱企业主要是为监狱改造罪犯提供劳动 场所和生产岗位，同时兼顾效益。然而，监企分开管理是艰难的，长期的监企合一的模 式导致监狱和监狱企业高度依存，在分开的过程中必然会出现种种困难和问题。 本文在对我国监狱发展历程进行总结回顾的基础上，分析监企合一管理模式存在的 弊端，论证监企分开管理的必要性。监狱管理模式改革讨论的焦点不是改不改的问题， 而是如何改的问题。本文将针对监狱管理模式改革进程中出现的问题，借鉴国外的成功 经验，结合我国的国情，从管理学的视角审视监企分开管理模式，提出我国监狱管理模 式的改革方向及构建方法。 关键词：监狱企业分开管理 a b s t r a c t i nc h i n at h et r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d eo fp r i s o ni s ”u n i t yo fp r i s o na n d e n t e r p r i s e ”， w h i c hc a u s e so u rc o u n t r y sp r i s o n st ob ep r i s o n sa sw e l la se n t e r p r i s e s p r i s o n - e n t e r p r i s ei sa s p e c i a lk i n do fe c o n o m i ce n t i t y , g e n e r a t i n g 、) i ，i t ht h ep r i s o ne x e c u t i o na c t i v i t i e s i nac e r t a i n p e r i o do ft i m e ，t h ep r i s o ne n t e r p r i s e sh a v ep l a y e dap o s i t i v er o l ei n t h ed e v e l o p m e n to fp r i s o n i no u rc o u n t 巧h o w e v e r , 谢t 1 1t h es o c i a ld e v e l o p m e n t ，t h ep r o g r e s so ft h et i m e sa n du n d e rt h e c u r r e n tc o n d i t i o n so fm a r k e t o r i e n t e de c o n o m y ，d u et ot h ei n s t i t u t i o n a ld e f e c t s ，t h ep r i s o n e n t e r p r i s e sl a c kc o m p e t i t i v e n e s si nc i r c u m s t a n c e so fm a r k e t - o r i e n t e de c o n o m y a l s oi tc a u s e s t h eq u a l i t yo ft r a n s f o r m a t i o no fp r i s o nt od e c l i n e t h ed i f f i c u l t i e sa n dd i s a d v a n t a g e s ，t h a t t r a d i t i o n a lm a n a g e m e n tm o d eo f ”t h eu n i t yo fp r i s o na n de n t e r p r i s e ”i s f a c i n g ，r e v e a l t h e m s e l v e sg r a d u a l l y , a n db e c o m em o r ea n dm o r eu n s u i t e dt ot h e d e v e l o p m e n to ft h e s i t u a t i o n f o rt h e s ee x i s t i n gp r o b l e m st ob eb e t t e rs o l v e d ，an e wr e f o r ms i n c e2 0 0 3h a sb e e n o f f i c i a l l ys t a r t e di no u rc o u n t r y , w h i c hs e p a r a t e st h em a n a g e m e n to fp r i s o nf r o me n t e r p r i s e ， 、杭t ht h ea i mt os e p a r a t et h ee x e c u t i v ef u n c t i o n s t h ee x e c u t i v ef u n c t i o n sf o rp e n a l t ya r e e x e r c i s e d b yp r i s o n s ，b u tt h ef u n c t i o n so fp r o d u c t i o nm a n a g e m e n te x e r c i s e db y p r i s o n - e n t e r p r i s e s b o t ho ft h e ma l es e p a r a t e da si n d e p e n d e n tl e g a le n t i t i e s ，p u r i f y i n gt h e p r i s o ni nc a r r y i n go u ti t sf u n c t i o n sf o rp e n a l t y a n dp r i s o n - e n t e r p r i s e sp r i m a r i l yp r o v i d e w o r k p l a c e sa n dp o s i t i o n sf o rp r o d u c t i o nf o r t h er e h a b i l i t a t i o no fo f f e n d e r si np r i s o n s ，a sw e l l a s t a k i n gb e n e f i ti n t oa c c o u n t h o w e v e r , i t sd i f f i c u l tf o rs e p a r a t i n gm a n a g e m e n t t h e l o n g - t e r mm o d eo fu n i t yo fp r i s o na n de n t e r p r i s el e a d st oah i l g hd e g r e eo fi n t e r d e p e n d e n c e t h ed i f f i c u l t i e sa n dp r o b l e m sn e c e s s a r i l yc o m ei n t ob e i n gi nt h es e p a r a t i n gp r o c e s s b a s e do nt h es u m m a r ya n dr e v i e wt ot h ec a u s eo ft h ed e v e l o p m e n to fp r i s o n si nc h i n a , i t a n a l y z e st h ee x i s t i n gd e f e c t si nt h em a n a g e m e n to fp r i s o n - e n t e r p r i s es y s t e m ，a n da r g u e st h e n e c e s s i t yo fs e p a r a t i n gm a n a g e m e n t t h ef o c u so ft h er e f o r mf o rt h em a n a g e m e n to f p r i s o n e n t e r p r i s ei sn o to nd i s c u s s i n gw h e t h e rc h a n g eo rn o t ，b u to nh o wt oc h a n g ei t i nt h i s p a p e r , c o m b i n i n g 淅n lt h ep r o b l e m si nt h ep r o c e s so fp r i s o nr e f o r m ，a b s o r b i n gs u c c e s s f u l e x p e r i e n c ea b r o a d , c o m b i n i n gt h ec o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , f r o mt h ep e r s p e c t i v eo f m a n a g e m e n tt oe x a m i n et h em o d eo fs e p a r a t i n gm a n a g e m e n to fp r i s o na n de n t e r p r i s e ，i t p r o p o s e st h ed i r e c t i o nf o rr e f o r ma n dw a y st oc o n s t r u c t i o no fm a n a g e m e n tm o d eo fo u r c o u n t r y sp r i s o n s k e yw o r d s ：p r i s o n ；e n t e r p r i s e ；s e p a r a t i n gm a n a g e m e n t 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示了谢意。 研究生签名： 二乞贮j 日 期： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 东南大学硕士学位论文前言 前言 一、选题的背景和意义 监狱是国家的刑罚执行机关，承担着改造人、教育人、挽救人的重任。监狱体制的 健全与否在某种程度上体现着一个国家的司法制度是否完备。清末的修律大臣沈家本曾 说：“其监狱之实况，可测其国程度之文野。 n 1 我国监狱对服刑人员改造的主要方式是组织罪犯在监狱内进行一定的生产劳动。在 这个过程中，监狱逐步形成了自己的“企业 ，有的监狱生产的产品，甚至有独立的品 牌，这种以使用服刑人员劳动力为主的企业，一般称之为“监狱企业”乜1 。 自新中国成立以来，监狱既担负着刑罚的职能，又承担着组织生产的任务，最终形 成监企合一管理模式。监企合一的模式是历史的产物，它在一定时期内促进了我国监狱 的发展，保障了监狱的改造经费，同时也为我国的经济建设做出了较大的贡献。据不完 全统计，从建国初至1 9 8 0 年代末，整个中国监狱系统向国家上缴利税约3 0 0 个亿。然 而，监企合一的模式导致监狱工作逐渐出现了“重生产、轻管教 的现象，带来了一系 列问题。监狱工作越来越偏离“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨，使罪犯脱胎换骨 重做新人宗旨。监企合一的模式与社会主义市场经济的宏观导向和监狱自身在市场经 济体制之下作为国家刑罚执行机关应当发挥的功能不适应，监狱在某种程度上成为谋利 的工具，继而出现妥协执法等现象，严重冲击着国家司法制度的尊严。“监狱制度与刑 法审判二者有密切之关系，监狱不良则行刑之机关未完善，而立法与执法之精神均不能 见诸作用。无论法律若何美备，裁判若何公平，而刑罚宣告以后悉归于无效。 b 1 监狱偏离改造宗旨的状况引起了高层的重视。2 0 0 2 年，中央提出了“全额保障、 监企分开、收支分开、规范运行”的监狱体制改革目标，2 0 0 3 年1 月3 1 日，国务院印 发了国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作指导意见的通知，决定从2 0 0 3 年 开始，在黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西6 省( 市) 开展监狱体制改革试点工 作。2 0 0 4 年8 月，试点省区市进一步扩大到1 4 个。 【1 】清末修律大臣大理院正卿沈家本奏请实行改良监狱折( 光绪三十三年四月十一日) 。 【2 】传统上，一个监狱体系内同时行使监狱职能和企业职能，对外名称一个是监狱，一个是x f 。我们通常称 后者为监狱企业。 【3 】清末修律大臣大理院正卿沈家本、京师高等检察厅厅长徐谦，参加完“第八次万国监狱会”后的回京报告折( 宣统 二年十二月二十二日) 。 东南大学硕士学位论文 前言 自2 0 0 3 年以来，我国监狱体制改革在探索中艰难前行，取得了一些成绩，也暴露 出一些问题。这些问题主要集中在监企分开管理的模式上，很多监狱存在名分实不分的 情况，致使改革流于形式，直接影响到我国监狱体制的健康发展。 采取何种管理模式才能使监狱体制改革达到预期目的是目前研究的重点。因此抓住 监狱体制改革的核心监企分开管理，剖析我国监狱在监企分开管理过程中产生的问 题，找出解决这些问题的方法，对推动监狱体制改革的顺利进行，具有重要的理论和现 实意义。 二、文献研究综述 我国监狱体制改革的核心是监企分开管理，自这项改革推行以来，针对监企分开管 理模式的讨论就没有停止过，讨论的焦点不是能不能的问题，而是如何管理的问题。在 发达国家，监狱体制相对比较成熟，有着比较完整的体系和法律依据，监狱和监狱企业 是完全分开、相对独立的，这都为我国的监狱体制改革提供了参考。我国监狱监企合一 的体制在世界上是独一无二的，为保证改革的顺利进行，我国的监狱体制改革应在吸收 国外先进经验的基础上，积极探索，寻求适合我国国情的正确方法。 我国学者对监企分开管理的针对性研究始于2 0 0 1 年底，截至2 0 0 8 年1 2 月，各级 各类期刊收录相关论文一百多篇，就监企分开的可行性及管理模式进行了积极的探讨。 浙江警官职业学院高寒教授在监企分开后的监狱企业定位研究一文中深入探讨 了我国监狱监企分开的原因和目的，对我国监狱企业进行了明确界定。赵征胤在论中 国监狱体制改革中通过对现行监狱体系内企业职能和监狱职能的并重地位进行实证分 析，指出企业职能和监狱职能因对风险的偏好不同而互相掣肘，效率不高，进而指出监 狱体制改革的方向应当是调整两种职能的并重地位。中国监狱经济管理学专业委员会的 副主任委员、司法部监狱管理局生产指导处喻丹圣在论监狱生产的改革与发展一文 中回顾了我国监狱生产的历史，指出我国监狱体制改革同时面临两项任务：一是监企分 开，一是企业自身改革。监狱企业自身改革是实现“规范运行 的基础，是衡量改革成 功有效的标志。西南政法大学教授张绍彦在中国监狱改革论略一文中系统的分析了 我国监狱体制存在的问题，指出了我国监狱体制改革的目标和途径。2 0 0 8 年全国监狱 经济理论研讨会上河南司法警官职业学院孙宏艳探讨了监狱与监狱企业适度分离的模 式，提出监企分开后，监狱和企业要做到“六个分清，六个不交叉 职责分清、职 能不交叉；核算分清，收支不交叉；组织分清，指挥不交叉；任务分清，下达不交叉； 考核分清，奖惩不交叉；利益分清，分配不交叉。 2 东南大学硕士学位论文 前言 三、研究内容与文章结构 本文在收集、研究大量文献的基础上，阐述了监企分开的合理模式。通过收集、了 解我国监狱体制改革的进展情况，对我国监狱推进监企分开过程中存在的问题，进行剖 析，找出根源，进而提出合理的监企分开管理模式，并进行论证。 论文第一部分论述了传统的监企合一管理模式存在的弊端，从理念、制度、技术三 个层面对监企合一的传统模式进行剖析，指出了监企分开的必然性。第二部分分析了部 分发达国家监企管理模式，总结和提取了它们的先进经验，用以对我国的监企改革进行 借鉴。第三部分提出我国监企分开管理模式的合理结构，并进行论证。 四、研究方法 本论文在整个研究过程中注意采用多种研究方法相结合，主要是通过文献阅读研究 法和统计分析方法。通过查找一些公开出版物之外的有用资料，筛选之后的文献资料成 为本论文研究的主要素材和理论基础，形成了本论文研究的理论框架。文献来源之一是 国内外的文献数据库，如外文的a b i a r l 数据库、i e l 数据库等，中文的中国期刊全文 数据库、维普数据库、万方数据库等；另一资料来源是通过互联网搜索引擎等。通过对 监企分开管理的困境和出路进行多方位的定量、定性分析，剖析问题，提出对策和建议。 东南大学硕士学位论文 第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 我国传统的监企管理模式是“监企合一 ，监企合一模式在设计之初，设计 者对它的期望是带来改造和生产的相互促进，实现社会效益与改造效益的双丰 收。然而，实践证明，这只是一个善良的愿望。监企合一管理模式带来的是监狱 工作的复杂和艰难。 1 1 监企合一管理模式的形成与发展 “监企合一”管理模式形成于建国初期。新中国成立之初，随着清匪反霸、 镇压反革命的群众运动的开展，罪犯数量急剧增加，关押场所严重不足，为解决 罪犯的吃、穿、住问题，1 9 5 1 年5 月第三次全国公安会议明确指出：“大批应 判徒刑的犯人，是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解决监狱的困难，为 了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造的工 作【1 1 。根据中央的指示，由公安部集中统一领导，各地本着“因地制宜，因陋 就简，就地取材，自力更生 的原则，开始了大规模地组织劳动改造工作，劳改 生产也随之全面铺开，相继建成了一批工厂、农场、矿山，在短时间内形成了较 大的生产能力。在这个过程中，监狱逐步形成了自己的“企业 ，我国监狱“监 企合一”的形态也逐步形成。 1 9 5 2 年第一次全国劳改工作会议决议提出：“劳改生产，从政治上看，是 属于改造罪犯成为新人的一项政策；从经济上看，是属于国民经济性质的特殊企 业，应列入国家生产建设总计划内，在各级财委的统一领导下进行。乜1 到1 9 5 6 年，监狱生产已形成了农业、工业、矿山、建筑、商业、运输等门类比较齐全的 经济格局，而且其生产、流通、分配、消费等环节已与国民经济相衔接，从而得 到飞速发展。到1 9 6 5 年，全国劳改生产工业总产值达1 7 6 亿元，粮食总产量达 【1 】乔炳炎五十年中国监狱经济发展的回顾与展望，载夏宗素、朱济民主编 中外监狱制度比究研究文 集法律出版社2 0 0 1 年版第8 4 页：“大批应判徒刑的犯人，是一个很大的劳动力，为了改造他们，为了解 决监狱的困难，为了不让判处徒刑的反革命分子坐吃闲饭，必须立即着手组织劳动改造的工作”。 【2 】金鉴监狱学总论第8 0 3 页：“劳改生产，从政治上看，是属于改造罪犯成为新人的一项政策：从经 济上看，是属于国民经济性质的特殊企业，应列入国家生产建设总计划内，在各级财委的统一领导下进行。” 4 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 1 8 4 亿斤。7 0 年代后期开始，根据中央提出的“调整、改革、整顿、提高”的 方针，监狱经济抓住有利时期，坚持改革开放，监狱经济效益呈现快速增长。到 1 9 9 0 年，全国监狱年产值达2 5 亿元人民币，约占全国工农业总产值0 8 。n 1 然而，进入9 0 年代以来，尤其是中央关于建立社会主义市场经济体制的决 定发布后，监狱生产的内外部环境发生了很大变化，计划经济体制下建立起来的 监狱经济体系在市场经济体制下受到了严重挑战，从观念、体制到经营管理方式 都习惯于计划经济的监狱企业，在市场竞争面前显得很不适应，相当多的监狱企 业陷入前所未有的困境中，有一部分甚至已经达到崩溃或破产的边缘，监狱经济 面临前所未有的困难。在市场经济条件下，监狱企业在竞争中力不从心，捉襟见 肘，监狱经济效益不断下滑，出现大面积亏损。1 9 9 7 年全国监狱企业亏损面达 5 1 ；1 9 9 8 年在国家增加1 3 2 7 亿元拨款的情况下，亏损面仍达4 5 ，1 9 9 9 年 亏损面达4 8 。至2 0 0 2 年，全国监狱企业累计亏损4 4 亿元。 不可否认，监企合一的管理模式在一定的历史时期内为我国的国民经济做巨 大的贡献。但是随着市场经济的建立，监企合一的体制的弊端越来越明显，监企 合一的管理体制已经不能适应新形式的要求。 1 2 监企合一管理模式的弊端 监企合一导致生产经营活动过多的挤占了有限的刑罚资源，牵扯了太多的 人员与精力，造成监狱警察角色的矛盾与错位，更严重的是，政府把企业作为监 狱经费的主要来源的错误指导思想造成监狱经费没有稳定的可靠的保障。“当一 个监狱不得不为生存而挣扎奋斗时，社会不能指望它高质量的完成执行刑罚改 造罪犯的重任。 乜3 监企合一管理模式的弊端主要体现在以下方面： 1 2 1 监企合一管理模式与监狱的根本职能相悖 监狱作为政府的一个职能部门，作为刑罚执行机关，担负着惩罚与改造罪犯 的刑罚任务。监狱活动的目的是“挽救人、改造人、教育人 ，而不是通过服刑 人员的廉价劳动，追求经济效益。 【1 1 金鉴继承和发展毛泽东改造罪犯的思想，建设有中国特色的劳改事业载法制日报1 9 9 3 年1 2 月 第3 版 【2 】盛龙忠、陈奉三 中国监狱之组织形象定位及塑造载犯罪与改造研究2 0 0 4 年第一期4 1 4 2 页。 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 在“监企合一的模式下，监狱既要追求社会效益，以提高教育改造质量为 中心，又要追求经济效益，努力实现效益的最大化。这一矛盾，成为监企合一模 式中难以协调的矛盾，严重影响监狱的根本职能。法律虽然明确规定监狱的主要 任务是执行刑罚，但是，由于在一个比较长的时间内，监狱经费无法得到财政的 保障，致使监狱经费的相当一部分要靠监狱企业创造的利润来补充。为弥补监狱 经费的不足，监狱不得不把发展经济放到重要的位置上，从而严重弱化和背离了 法定的教育改造职能，导致监狱职能不清，生产和改造相互冲击，监狱的执法职 能严重削弱。 监狱企业自诞生以来，就存在监狱生产和改造活动的矛盾。建国初期，国 家领导人就已经注意到监狱生产对监狱职能的影响，公安部在对四湖排水工程指 挥部劳改犯人病亡情况报告批示时明确指出：“今后务必纠正片面追求生产 任务而忽视和违反我们改造犯人的政治目的的一切做法，各种不合理的管理制 度，应立即彻底废除。n 3 刘少奇也指出：“劳改工作的方针是改造第一，生产 第二。乜1 毛泽东同志1 9 6 2 年3 月2 2 日在听取原公安部领导汇报时指示：“劳 动改造罪犯，生产是手段，主要目的是改造，不要在经济上做许多文章。 口11 9 6 5 年7 月1 日，毛泽东同志再次对劳改工作作出批示：“改造要紧，不要在经济上 做文章，不要想从劳改犯人身上搞多少钱，要抓改造。 h 1 同年8 月8 日，毛泽 东同志在接见几内亚教育代表团、几内亚检察总长及夫人的谈话中再次指出： “我们有些干部不懂得把改造人放在第一位，不要把劳动和生产放在第一位。不 要赚犯人的钱。”畸3 。周恩来同志1 9 5 6 年7 月1 5 日在在全国省、市检察长、 法院院长、公安厅长联席会议上的讲话中指出：“劳改的目的，是要把犯人改 为新人，政治教育是第一，使他觉悟，劳动是增强他的劳动观点，而不是从犯人 身上生产出来的利润办更多的工厂。你不加强政治教育，他将来不能成为新人， 那怎么能改造他呢? 刑满出来后又犯法，结果还是关起来。刀嘲 然而，长期以来，由于监狱经费的制约，我国监狱监管设施的改造、干警的 1 1 公安部十一局编：劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第2 5 页，劳改犯人病亡情况报告。 f 2 j 公安部十一局编：劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第2 5 页，劳改犯人病亡情况报告。 【3 】公安部十一局编： 劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第1 7 9 页。 【4 】公安部十一局编：劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第6 3 页。 【5 】公安部十一局编：劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第6 4 页，毛泽东同志在 接见几内亚 教育代表团、几内亚检察总长及夫人的谈话。 嘲公安部十一局编：劳改工作文件汇编，1 9 8 2 年1 2 月，第一册，第2 3 页，周恩来同志1 9 5 6 年7 月1 5 日在在全国省、市检察长、法院院长、公安厅长联席会议上的讲话。 6 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 收入水平、住房状况、娱乐设施多少、立功受奖情况等等，都取决于其所在监狱、 甚至其所在监区的生产经营效益；罪犯的伙食状况、居住条件、教育和娱乐设施 水平、获奖记功、减刑假释等等，也都取决于其所在监狱、所在监区的生产经营 效益和他本人的生产定额完成状况。监企合一模式下，有些监狱甚至把经济任务 放在第一位，使改造罪犯的职能受到很大的削弱，监狱的性质受到扭曲。 监狱和企业毕竟是两个完全不同的概念，监狱的工作目标和企业追求的目标 也完全不同。监企合一的模式导致监狱的改造质量下降，使作为国家的刑罚执行 机关的监狱无法正常的履行其根本职能。 1 2 2 监企合一管理模式不适应市场经济的要求 市场经济要求企业有一整套面对市场快速反应、灵活决策、准确应变的体制 和机制，市场供求关系瞬息万变，所要求的快速灵敏的营销决策机制。 然而，由于监狱体特殊性，监狱企业的的决策要求集体领导、程序化集中统 一决策。这种决策的时间长，效率低，无法适应市场经济的要求。 在监企合一模式下，监狱长既是监狱的行政首长，又是监狱企业的厂长、经 理；监狱警察既是刑罚执行人员，又是企业的经营管理人员；监狱既要追求改造 罪犯的社会效益，又要追求企业的经济效益。在这种体制下，要求监狱功能多元 化，不仅要承担监管改造罪犯的专政机关的职能，还逐步承担了办企业、办农场、 办社会的职能。 监狱企业的特殊性使得它难以完全按市场规律办事，生产要素难以实现优化 组合，无法像真正的企业那样去组织管理，去应对市场风险和挑战，无法引进高 水平的技术管理人才，更无法形成产权和投资的主体多元化。 同时，由于监狱企业原有的产业结构面临调整，一些监狱将丧失原有生产项 目。如资源枯竭的煤矿和非煤矿山，国家产业政策明令关闭或淘汰的“五小 n 1 企业，地处当地政府实施退耕还林、还草、还湖区域内的监狱农场等。由于生产 经费得不到保障，监狱无力扩大劳动场所，增加劳动岗位，“坐吃闲饭 的罪犯 越来越多。至2 0 0 5 年，监狱罪犯生产劳动岗位缺口近4 0 ，监狱企业的经营日 趋艰难，想进行技术革新和转产却受到体制和经费的双重制约，很多监狱由于资 金不足，技术、装备水平落后于社会企业，产品缺乏竞争力，面临被市场淘汰的 【1 】。五小企业”指破坏资源、污染环境、产品质量低劣、技术装备落后、不符合安全生产条件的企业，包 括小水泥、小火电、小炼油、小煤矿、小钢铁。 7 东南大学硕士学位论文 第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 危险。据对全国监狱生产的7 5 6 种工业产品的统计，7 0 左右属于一般或市场滞 销产品，相当一部分监狱企业出现严重亏损，处于资不抵债、破产倒闭的边缘。 人们期望的改造与生产相互促进、社会效益与经济效益双丰收的目标难以实现， 甚至相互制约。 1 2 3 监企合一管理模式导致民警工作复杂与艰难 “监企合一 使得生产经营活动过多地挤占了有限的刑罚资源，牵扯了监狱 民警太多的精力，造成监狱和监狱民警角色的矛盾和错位，出现了一系列怪现象： 一个单位两个牌子，对内是监狱，对外是公司或厂矿；一个单位两项任务：刑罚 执行、经济任务；一个人两个职务，既是监狱长，又是经理。 监狱民警的工作应完全服务于监狱工作的目标，重点放在对服刑人员的思想 改造上。但是，在监企合一的模式下，民警的职能扩大化，民警既要管思想改造 还要管生产。民警分管小组的生产情况直接和民警的经济利益和政治利益挂钩， 导致民警在一定程度上背离了工作，严重制约改造质量，影响安全稳定。 在监企合一的模式下，由于监狱的经费很大程度上依赖于监狱企业的收入， 所以监狱企业的效益也关乎一个监狱的生存状态。 监狱企业的生产，生产效益好，民警的收入就高，生产效益差，民警的收入 就低，所以民警不得不将精力投入到抓生产的工作上来。但是，监狱毕竟不同于 一般的企业，教育改造永远应该是第一位的，而且民警的精力应该集中在对罪犯 的教育改造上，生产搞不好自己的利益受损，改造出问题自己还要承担责任，这 样就造成了民警工作的矛盾性，导致民警的工作复杂与艰难。 1 2 4 监企合一管理模式容易滋生司法腐败 “监企合一影响监狱公正执法。由于监狱企业的产品多为技术含量低的初 级产品，市场竞争力不强，监狱在寻找市场的过程中必然经常性地“有求于人， 难免会屈从于影响监狱刑罚执行的要求，容易出现“妥协执法 的现象。某些监 狱及监狱领导干部以牺牲严格、公正、公平执法为代价，在罪犯缓刑、减刑、假 释、保外就医等执法环节上，搞权钱交易、权刑交易。民国时期监狱学学者林纪 东就关注“妥协行刑 的现象，他认为，这“使行刑全无意义，破坏刑事司法的 根本精神。 u 3 【1 1 林纪东监狱学台北：三民书局股份有限公司1 9 5 9 年版，第2 l 页 8 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 2 0 0 0 年，在大连监狱服刑的邹显卫通过所揽的工程为大连监狱创收上百万 元，邹显卫因此获得种种特殊待遇。他不仅在监狱里住特别单间，并有两名犯人 充当勤杂人员为他服务，邹显卫还通过向时任监狱长的谢红军行贿而获得减刑， 邹显卫入狱时因故意杀人罪、流氓罪、非法拘禁罪被判处死缓，在两次获得减刑 后，他又被保外就医。当年4 月，处于保外就医期间的邹显卫率团伙在一家洗浴 中心开枪制造血案，震动高层，他在监狱内行贿等事随之暴露出来。 大连监狱案充分暴露了现行“监企合一 模式的弊端，这种因体制弊端所产 生的司法腐败虽是个案，但却有典型性。该案大连监狱利用罪犯帮助监狱企业找 项目、找产品销路、找市场、找资金，与不符合缓刑、减刑、假释、保外就医条 件的罪犯进行权刑交易和权钱交易。以大连监狱的监狱长谢红军为首的多名干警 在这些交易中徇私枉法、贪污受贿，震惊了党中央、国务院，中央领导同志多次 就此事作了重要批示，指出了案件的严重性和危害性，要求司法部一查到底，严 肃处理，并要举一反三，狠抓整顿。出现这种现象固然缘于少数监狱干警的素质 低下，但监企合一的体制缺陷才是最根本的原因，这严重影响了执法的公平与公 正，制约了监狱工作的发展。这种因体制原因滋生的司法腐败，是产生监狱执法 环节腐败的源头。 1 3 监企分开管理的必要性 “监企合一的管理模式与监狱作为国家刑罚执行机关应当发挥的功能不适 应，以致于出现了上述种种弊端。所以，我国监狱体制改革势在必行，监狱和监 狱企业应该分开管理，独立运行。监企分开管理是外部环境和组织自身发展一定 阶段的必然结果和内在要求，无论是理论上还是实践上都是必要的。 1 3 1 监企分开管理的理论依据 首先，从系统理论分析，提高系统运行效率要求监狱和监狱企业必须分开。 传统的“监企合一 模式实际上是一个多目标、多功能、多子系统的混合系 统。把两个目标不同、性质不同、运作方式也不同的组织捆绑在一起，显然是不 合适的。因为，监狱难以应付监管改造和市场竞争的双重压力。把两个不同性质 的系统组合在一起，违背了系统的有序性和层次性原理，必然会产生碰撞和内耗， 影响效率。监狱的监管改造和经济效益双重目标往往会使组织顾此失彼，导致决 9 东南大学硕士学位论文 第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 策者的精力分散和效率下降。监狱是一个相对封闭、结构稳定的系统，而企业是 开放的、多变的系统，需要从市场等外部环境获取大量信息和资源，而监企合一 弱化了企业的开放性、适应性，不利于企业快速获取信息资源，造成信息量少且 反馈滞后，影响发展。一个系统要高效运转，各子系统、各层次等组成部分必须 目标一致，协同运作，而监狱和监狱企业是难以协同运作的。 其次，从社会分工和学习曲线理论分析，提高监狱和企业的运作专业化需要 监企分开。 监狱历来是国家机器的重要组成部分，其职能是执行刑罚、改造罪犯，组织 罪犯从事生产劳动只是习艺改造，不以盈利为目的。而企业则是以盈利为目的的 经济组织，本身也是社会固有分工。我国由于历史的原因，监狱承担着监管安全 和经济效益两种不同的目标，从事着执行刑罚和生产经营两种性质截然不同的活 动，这实际上是社会分工的一种弱化。监企合一无法实现企业的最终目标一效 益最大化。监狱与企业的决策者和管理者既要懂法律和执法，又要会生产经营管 理，什么都要懂、都要会，然而，由于精力分散，却导致了什么都不精、都不专 的结果。所以，多年以来，监狱的执法水平和企业竞争力都难以提高，与越来越 严峻的市场竞争形势和越来越高的执法要求形成鲜明的反差。因此，无论是从组 织目标的集中统一，还是社会专业化分工的要求，都要推进监企分开管理。 另一方面，从学习经验曲线来分析，一个人长期从事某一项专业工作，专业 知识会越来越深，经验越来越丰富，熟练程度就越高，工作就越能得心应手，工 作绩效就越明显，为组织实现目标所作出的贡献也会越大。而在监企合一的条件 下，民警的精力大部分转移到生产经营方面，缺少对改造活动专注和钻研的时间 与精力，无法在教育改造工作上取得进步与突破，从而影响到监狱的改造质量。 第三，从群体激励理论分析，解决组织内不同成员的目标激励和行为激励需 要监企分开。 组织理论认为，组织成员间的合作经常被部分成员的机会主义行为所破坏， 有限理性的组织成员是风险规避、自私自利的，组织内部经常处于目标不一致、 信息不对称的状态，采取激励措施的目的就是协调管理者和成员之间的目标不一 致性。在监狱企业中，组织与组织的目标不一致性、组织与其成员目标不一致性 尤为突出。从监狱执法这个角度看，组织目标就是维护监管安全，提高改造质量； 1 0 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 成员的激励也是按国家公务员分配模式进行的，因而力度不大，成员进取性和创 造性不高，满足于不脱逃，不发生重大事故；而企业子系统则是以追求经济效益 为目的，是激烈的市场竞争中实现效益的，激励机制按市场化、企业化的要求设 置，以效益为导向分配。这两套激励体系在同一组织中同时运行，导致组织成员 之间的相互攀比心理和不协作情绪，从而造成成员之间的协作下降，矛盾增加， 效率降低。 最后，从决策理论分析，提高企业决策的质量和效率需要分离。 决策理论认为，决策团体的规模与决策的质量和决策执行的效率密切相关， 决策团体规模过大是产生团体决策“难产的主要原因之一，特别是在非程序性 危机决策中，为了做出迅速反应，决策人数应尽可能少。在市场经济环境下，监 狱企业的经营决策应该越快越好，这样才能在激烈的市场竞争中抢得先机，提高 企业的适应能力。而在监企合一的条件下，企业的经营决策基本上都是由监狱党 委做出，弊端明显：一是决策团体规模过大，监狱党委成员除了从事生产经营管 理的人员外，还有从事监管改造和政工的领导，人数较多，有时人员不齐，还要 等、拖，延误商机；二是决策成员责任不对等，信息不对称，导致决策“难产 和决策质量下降，甚至因为改造、政工领导的信息不对称而否决一项好的决策结 果使企业受损；三是因为部分决策成员缺乏决策责任，往往在决策过程中过多地 考虑分管工作或个人利益，而缺少全局观念，随意表态，或者盲从主要领导的意 见，导致决策失误。监企分离后，企业经营决策改由董事会行使，由充分占有信 息的相关成员组成的规模适中的决策团体作出，就能大大提高决策的质量和效 益。 1 3 2 监企分开管理是监狱工作的实际需要 首先，监企分开管理有利于纯化监狱职能，推动监狱工作的发展。 监狱是国家机器的重要组成部分，是国家刑罚执行机关，其根本任务是对 罪犯进行惩罚和将他们改造成为守法公民。但是，监企合一的模式，致使监狱具 有双重性，一方面既要完成对罪犯执行刑罚的任务，另一方面还要完成经济任务， 也就是说既要追求社会效益，又要追求经济效益。这种两位一体的职能结构弱化 了监狱的政治、社会职能，增加了“国家机器运行的难度，使监狱的资源等无 法集中使用，民警工作无所适从，最终导致监狱改造职能的错位，从而削弱了监 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 狱的执法功能。作为国家暴力机关的监狱，其职能应该是唯一的，即执行刑罚， 对罪犯进行惩罚和改造，任何其它的东西都不应该和它并存。这样监狱才能专心 致志的搞好监管改造工作，使其执法职能得到纯化。 我国监狱工作贯彻的是惩罚与改造相结合、教育和劳动相结合的方针，这决 定了监狱不应当也不可能以经济效益的最大化为目标，不能以经济组织的标准来 决定自己的价值取向和行为方式。监狱和企业的发展都要遵循自身的客观规律， 纠缠在一起势必会造成各自的畸形。 在经济全球化、信息化的国际背景下，我国监狱应通过管理模式的变革、观 念的更新大幅度提高工作效率。监企分开正是从体制上适应了这一需要，体现了 社会进步的时代要求。监企分开符合国际行刑理论和实践的发展趋势。组织罪犯 参加劳动的目的并不是谋求经济效益，而是使罪犯通过劳动得到有效的改造，为 回归社会创造条件。国外监狱大多不把罪犯劳动创造的经济效益作为监狱经费的 来源，这体现了世界行刑理论和实践的基本趋势和方向。因此，监企分开与国际 行刑理论与实践的发展方向也是一致的。 其次，监企分开管理能够合理分配劳动力资源，减少对技术犯的依赖性。 监企合一模式中，监狱企业中存在的突出问题就是劳动力资源分配不合理， 对罪犯的依赖性较大，一旦离开了技术犯许多工作不能很好的开展。所谓技术犯 即在监狱内从事技术类岗位罪犯，一般分为两类：一类是在入监之前就有一技之 长，例如水工、电工等；另一类则是由监狱通过技术培训培养起来的，一般从事 着产品质量检验、设备维修、工艺、裁剪、制版、收发料等技术岗位。由于罪犯 的流动性和监狱技术培训的局限性，监狱对技术犯的依赖比较大，很多事情离开 技术犯无法正常开展。 对技术犯的依赖会带来很多问题：首先，一部分技术犯利用自身劳动岗位的 特殊性，欺压他犯、恃强凌弱，扰乱正常改造秩序和生产秩序，甚至为得到某种 利益，以无法劳动为借口，和民警叫板，借机徇私；其次，由于罪犯的流动性大， 一些罪犯掌握技术之后干不了几年就刑满释放离开了监狱，导致技术岗位人员不 固定，技术不稳定，很难保证所生产的产品质量。最重要的是罪犯与监狱经济无 直接关系，所以他们根本不关心监狱的生产和经济发展，关心的只是他们的生活 和刑期，在生产中很被动，再加上有些罪犯恶性不改，厌恶劳动，有的还故意破 1 2 东南大学硕士学位论文第一章我国传统监企管理模式弊端及其变革的必要性 坏生产，造成生产成本上涨或产品质量下降。 监企分开管理模式下，生产的技术管理由监狱企业承担，监狱企业有能力有 条件为罪犯提供普遍的技术培训，并根据不同罪犯的特点合理安排生产岗位。监 狱企业对罪犯的培训是有计划有步骤的，不会造成技术岗位人员的脱节。并且， 由于监狱企业拥有自己的技术人员，对技术犯的依赖也会大幅降低。这样既有利 于规范技术岗位罪犯的管理又有利于监狱生产的顺利进行。 最后，监企分开是监狱安全的需要。 监企合一的管理体制给监管改造工作带来了很大的隐患，主要有以下几个方 面：一是民警执法意识不强。监狱民警既是管教者又是生产经营人员，长期的双 重身份很容易模糊执法意识，特别是当监狱方面追求经济效益时更容易淡化执法 者的执法观念，最终必然导致即要兼顾管教又要考虑生产，顾此失彼；二是工人 与罪犯混岗问题没能很好解决。尽管三令五申要杜绝工人同罪犯混岗问题，但在 现实中仍存在这一现象。有的监狱仍用工人代替民警管理罪犯，这既违背了法律， 又不利于工作。甚至出现了少数素质差的工人与罪犯拉老乡、称兄道弟，进而为 罪犯传递信件、捎带物品、让罪犯使用手机等通讯工具，还有的则为罪犯充当中 介，去贿赂民警等。 监企分开管理将从体制上解决这些问题，消除在监企合一模式下的一些安全 隐患，使监狱的运行更为安全。 东南大学硕士学位论文第二章发达国家监企管理模式及其对我国的借鉴意义 第二章发达国家监企管理模式及其对我国的借鉴意义 发达国家和我国一样，把劳动作为改造罪犯的手段，但发达国家的监企管理 模式已经比较成熟并对监狱生产有着准确的定位。在发达国家，通常由企业承担 经营风险，并监督罪犯进行生产劳动，这符合奈特的风险分配理论，企业的效率 也不会受到影响。对发达国家成熟的监企管理体制进行研究分析，并吸收其先进 的