（公共管理专业论文）深圳市政府信息资源共享的障碍研究.pdf

原创性声明和使用授权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已 经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中 以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本文授权中山大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，也可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论文。 学位论文作者签名：辆括诣义绶 日期：工羽g 年i 湖j 2 日。 导师签名 日期： 中山大学硕士学位论文 论文题目：深圳市政府信息资源共享的障碍研究 专业：公共管理 硕士生：谢淑殷 指导老师：丘海雄教授 摘要 随着因特网的发展和电子政务应用的深入，政府信息资源共享成为当今信息化 社会发展的紧迫性研究课题之一。与其他信息( 如商务信息) 相比，政府信息因其 与政府的特殊相伴关系而显示出独特性质，并在信息共享方面提出特别的需求。相 对于公众，政府处于信息掌握的强势。但目前政府信息管理的封闭、无序、混乱， 信息资源数字化和共享程度低，最突出的是信息由政府各部门独占，导致“信息孤 岛”的问题日益严峻，许多政府信息不能充分得到共享和利用，造成整个社会资源 很大的浪费，这已成为目前阻碍政府信息化发展的最大障碍。而在信息化程度较高 的深圳市政府在信息资源整合共享方面也无可避免出现了一些具有代表性的问题， 为此，本文就是在此背景下对深圳市政府信息资源共享开展研究。 本文采用访谈法、案例分析和文献分析等方法进行研究。如访谈法是围绕本课 题访谈相关部门的人员，实地了解相关部门对政府信息资源共享的看法和实际参与 程度；案例分析法是对国内外政府信息资源共享成功案例进行了分析，归纳出促进 政府信息资源的共享的因素；定性分析主要是一些理论上的探讨，资料来源主要有 两个：一是在各种专业期刊以及书籍上收集到的资料；二是收集互联网的关于我国电 子政府建设的相关资料。 本文以公共物品理论、组织理论、公共选择理论等理论为研究平台，明确政府 信息资源的本质属性是“公共性，认为资源共享正体现了其公共物品性的“非竞争 性 、“非排他性”和“公益性”等特征，同时通过不同研究学者对政府利益内涵的 看法，表明在理性“经济人 的利益动机的驱动下，行政权力和政府信息资源“寻 租”“垄断 二者隐含一定的相互联系和作用；在理论基础上，结合深圳市政府信息 资源的共享现状和问题分析，总结出策略、制度、利益、人员、立法和技术等六种 阻碍共享因素，其中制度的不健全和利益的不平衡是关键，而造成这些因素的根本 原因是我国的政府体制，主要体现在权力高度集中造成对信息资源控制力强、条块 中山大学硕士学位论文 分割的组织结构使共享协调力度大、庞杂的政府职能和责任机制的缺失造成信息管 理混乱、传统政治激励制度造成信息壁垒和低效率的管理机制制约共享发展等；借 鉴国内外政府信息资源共享的成功案例，对深圳市政府信息资源如何有效共享提出 一些对策性思路，其一是过渡性解决方案，如建立c i o 管理机制、利益补偿机制、 绩效评估机制、信息采集机制、引入市场机制加强政府信息资源管理和出台相应的 法规性文件及制度去约束和引导政府部门；其二是根本性解决方案，如深化行政体 制改革，转变政府职能，改善政府部门运作机制，在信息归属、管理、使用及费用 预算等方面立法，改善政府官员激励机制等，期望能为当前解决政府信息资源共享 困局，推动电子政务向应用性和服务性发展提供有益参考。 关键词：政府信息资源共享障碍 t i t l e ：r e s e a r c ho nt h eo b s t a c l et os h a r e o fs h e n z h e ng o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：s h u y i nx i e s u p e r v i s o r ：h a i x i o n gq i u a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n ta n da p p l i c a t i o no fi n t e m e t a n dt h ee l e c 仃o n i c m a n a g e m e n to fg o v e r n m e n ta f f a i r , s h a r eo fg o v e r n m e n ti i l f o n l ：1 a t i o nr e s o u r c e h a sb e c o m ea n u r g e n tp r o b l e mo f r e s e a r c h c o m p a r i n gw i t h o t h e r i n t b r m a t i o n , s u c ha sb u s i n e s si n f o r m a t i o n , g o v e r n m e n ti i l f o r m a t i o n1 s r a t h e r u n l q u eb e c a u s eo fi t ss p e c i a lr e l a t i o nw i t ht h eg o v e r n m e n t t h eg o v e n m e n t i sa l w a y sa d v a n t a g e di 1 1 h o l d i n gt h i sk i n do fi n f o r m a t i o nr e s o u r c e p r e s e m l v t h ec l o s e da n di n o r d i n a t e m a n a g e m e n ta n dt h el o wd e g r e eo fd i g i t a l p r o c e s 8 1 n ga n ds h a r eh a v ec a u s e di n f o r m a t i o n s i l o f i n a l l yg o v e m m e n t m f o r m a t l o ni sm o n o p o l i z e db yt h eg o v e r n m e n t ，w h i c hc r e a t e sah u g e w a s t e o ft h es o c i a li n f o r m a t i o nr e s o u r c ea n dt h i s i st h eg r e a t e s to b s t a c l et ot h e d e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n i ns h e n z h e n c i t y ,w h e r et h e i n t o r m a t i o n c o n f o r m i t y i s c o m p a r a t i v e l yb e t t e r , h a sm e ts e v e r a l r e p r e s e n t a t i v ep r o b l e m s t h ea r t i c l ew i l lc o n c e n t r a t e o nt h e m 1 h ea r t i c l ea d o p t sd e m o n s t r a t i o na n d q u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，i n t e r v i e w i n g s t a 牡o fr e l e v a n t d e p a r t m e n t st of i n do u tt h e i r p o i n t s o ng o v e n u i l e m i n t b r m a t i o ns h a r ea n dt h e a c t u a l p a r t i c i p a t i o n f u r t h e m l o r et h ea r t i c l e c o n c l u d e st w of a c t o r sw h i c hc a na c c e l e r a t ei n f o r m a t i o nr e s o u r c es h a r eb a s e d o nt h ea n a l y s i so ft h ed o m e s t i ca n df o r e i g nc a s e s t h em a t e r i a l s u s e d 棚e f r o md i f f e r e n tp r o f e s s i o n a lp e r i o d i c a l s a n di n t e m e t b ys t u d y i n gt h e o r i e so fp u b l i c g o o d s ，o r g a n i z a t i o na n dc h o i c e t h e a r t l c j ec o n s i d e r st h e e s s e n c eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c ei s c o m m o n w e a l a sap u b l i cg o o d ，i n f o r m a t i o ns h a r ee m b o d i e st h ec h a m c t e r s o f r e s p o n s i b i l i t yl a c k i n ga n dm a n a g e m e n ti n e f f e c t i v e ，t h e s y s t e mo ft h e g o v e r n m e n th a st ob ec h a n g e d a c c o r d i n gt os o m es u c c e s s f u lc a s e s ，t h e a r t i c l ep r o v i d e ss o m em e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e m o n ei s t r a n s i t i o n a l m e t h o d ，w h i c hm e a n sb u i l d i n gs y s t e m so fc i o m a n a g e m e n t , i n t e r e s t c o m p e n s a t i o n , e f f e c t e v a l u a t i n g ， i n f o r m a t i o n c o l l e c t i o n , c o m p e t i t i o n i n t r o d u c i n ga n de t ct os t r e n g t h e nt h ei n f o r m a t i o ns h a r ea n dr e s t r i c tt h e g o v e r n m e n t t h eo t h e ri s t h o r o u g hm e t h o d ，w h i c hm e a n sr e f o r m i n gt h e s y s t e m ，c h a n g i n gg o v e r n m e n to b l i g a t i o n s ，i m p r o v i n gg o v e r n m e n to p e r a t i o n a n di n s p i r i n gt h eo f f i c i a l sa n ds t a f fw i t ht h el e g i s l a t i o no nt h ei n f o r m a t i o n m a n a g e m e n to w n e r s h i p ，u s i n ga n db u d g e t t h em e a s u r e sa r ee x p e c t e dt o s o l v et h ep r e d i c a m e n to fi n f o r m a t i o ns h a r ea n db er e f e r e n c e so fp r o m o t i n g t h ea p p l i c a t i o na n ds e r v i c eo f t h ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n ta f f a i r k e yw o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e s h a r eo b s t a c l e i v 中文摘要一一一一i 英文摘要一一“一 目录v 导 ：仑( 1 ) 第一章政府信息资源共享的相关概述( 6 ) 第一节政府信息资源的概念、特征和分类( 6 ) 第二节政府信息资源的价值体现( 9 ) 第三节政府信息资源共享的目标( 1 2 ) 第四节政府信息资源独占与共享的理论分析( 1 2 ) 第五节本章小结( 1 9 ) 第二章深圳市政府信息资源利用的实践情况( 2 1 ) 第一节政府信息资源利用的发展现状( 2 1 ) 第二节政府信息资源利用存在的不足和问题( 2 5 ) 第三章深圳市政府信息资源共享的障碍及其原因分析( 2 7 ) 第一节共享障碍的主要因素( 2 7 ) 第二节共享障碍因素形成的原因分析( 3 5 ) 第三节本章小结- ( 3 9 ) 第四章政府信息资源共享的成功案例启示( 4 0 ) 第一节北京市实现部门信息互联互通的经验启示- ( 4 0 ) 第二节美国政府解决信息资源共享问题的启示( 4 3 ) 第五章促进深圳市政府信息资源共享的对策建议( 4 8 ) 第一节应遵守的共享原则( 4 8 ) 第二节过渡性解决方案( 4 8 ) 第三节长远的根本性解决方案( 5 1 ) 结语- ( 5 3 ) 参考文献( 5 4 ) 后记( 5 6 ) v 中山大学硕士学位论文 导论 一、研究背景及意义 ( 一) 研究背景 进入2 l 世纪，全球信息化正在引发当今世界的深刻变革。随着因特网、电子信 息技术的飞速发展，发达国家借助掌握信息技术的优势，大力推进国家信息化建设， 使得电子政务应用日益广泛和深入。政府是国家最重要的信息机构，政府信息资源 是国家的战略性资源，政府信息资源的开发利用是国家信息化的核心任务，而政府 信息共享又是信息资源开发利用的重点。为此，发达国家都非常重视政府信息资源 的开发利用，把它当作一项基本国策来抓。美国、加拿大、英国和新加坡等国在2 0 世纪9 0 年代初至9 0 年代中期，已经开始大力建设政府的信息化，推进政府信息的电 子化并在社会范围内实现共享。目前，发达国家的政府信息化已取得显著的成果， 提高了政府服务水平、工作效率和国际竞争力，为社会公众提供了更好的服务，促 进了社会经济的进步。 我国政府信息资源的开发利用虽然起步较晚、地区水平差异大，但目前的发展 势头迅猛，整体上看已取得了重要进展，发挥了一定的社会经济效益。在电子政务 应用的日益普遍的大环境下，如何推动跨部门的信息交换和应用，已成为政府信息 化的核心问题。目前我国政府部门掌握着大部分有价值的信息资源，又是政策的制 定者，相对于公众，政府处于信息掌握的强势。但由于传统行政体制、法律制度的 不健全等因素使各级政府和职能部门在信息的组织与管理、开发与利用等方面不得 不面对日益凸现出来的诸多矛盾与困难，例如信息管理的封闭、无序、混乱，信息 资源数字化和共享程度低，最突出的是信息由政府各部门独占，许多政府部门从本 部f - j 乖l j 益出发，信息的收集、处理、发布都围绕着本部门的需求进行，存在信息量 不足，安全性差，重复建设，不易整合等诸多问题，导致“信息孤岛”的问题日益 严峻，许多政府信息不能充分得到共享和利用，就造成了整个社会资源很大的浪费， 这已成为目前阻碍政府信息化发展的最大障碍。而在信息化程度较高的深圳市政府 在信息资源整合共享方面也无可避免出现了一些具有代表性的问题，为此，本文就 是在此背景下对深圳市政府信息资源共享开展研究。 ( 二) 研究意义 我国对政务信息资源共享管理的研究还处于分散、零散的状态，多从信息资源 管理、电子政务技术等方面研究，意识到技术问题不是共享的主要障碍，多侧重于 中山大学硕士学位论文 从单方面描述阻碍政府信息资源共享的因素是什么，及在这些因素影响下政府信息 资源共享呈现出什么特征，往往忽略了从理论结合实践的角度出发，深入研究形成 共享障碍的根源，探讨政府信息资源有效共享的动力因素及共享机制。本文的目的 就是以公共管理理论为研究平台，结合信息资源管理、经济学理论，通过分析深圳 市的共享现状，探讨影响政府信息有效共享的问题根源，提出促进政府信息资源共 享的相应机制，对发展符合国情的政府信息资源共享理论提供参考。理论指导实践， 借助相关理论研究，研究问题的根本，为促进我国政府信息资源开发利用提供借鉴， 具有积极的现实意义。一是研究政府信息资源共享能提高政府信息资源管理水平， 满足电子政务进一步发展的需求；二是有利于政府职能间整体关联，提高信息采集 的准确度，提高政府信息资源利用效率，满足政府进行宏观决策和科学监管的需要； 三是降低政府部门行政成本，避免信息的重复收集，降低信息资源库的建设和维护 费用，同时降低社会获取信息的成本，使信息资源价值最大化，提高政府办事效率。 二、核心概念的界定 从政府信息资源的内涵看，有两种理解：狭义的政府信息资源是指政府活动中 经过加工处理有序化并大量积累后的有用信息的集合；广义政府信息资源是指政府 信息和它的生产者以及信息技术的集合。n 1 本文使用对政府信息资源的狭义理解。这 样有助于把握政府信息资源的核心和实质。政府信息资源之所以备受关注和重视， 主要是因为其中所蕴含的有用信息能够消除政府活动中的不确定性，有助于政府进 行选择决策、降低成本和节省开支，而信息生产者、信息技术只不过是信息生产的 必备条件，是对信息进行开发和利用的外部条件。因此，政府信息资源的基本概念 宜采用狭义理解，便于政府理解信息资源和本质，也便于政府对信息开发的策略研 究。对于我国而言，政府信息资源概念采用狭义的理解还有大的现实意义。从目前 我国电子政务的开展和政府信息化建设的基本状况来看，对信息基础设施和信息网 络等信息资源硬要素建设十分重视，而对信息资源本身的开发与建设则相对忽视。 我国普遍存在的重“硬 轻“软”的现象充分说明了深刻认识政府信息资源本质尤 为重要。 从政府信息资源的提供方式看，也有广义和狭义之分。狭义的政府信息资源是 指由政府各部门( 包括各行政事业单位以及提供水、电等公用产品或服务的各公共企 业) 在工作中创建或者根据工作需要向社会采集( 包括采购) ，并按一定标准存储的信 息。广义的政府信息资源既包括狭义的政府信息资源，还包括政府各部门在共享狭 义政府信息资源基础上，通过或者不通过信息企业，向社会提供的政府信息产品和 【1 1 朱晓峰，王忠军政府信息资源基本理论研究j j 情报理论与实践，2 0 0 5 ，2 8 ( 1 ) ：1 0 2 中山大学硕士学位论文 服务。 三、相关研究文献综述 学术界围绕着政府信息化理论和实践的诸多问题进行了一系列的研究，但专门 研究政府信息资源的文献相对来说还较少。西方发达国家和我国学者对政府信息资 源的研究存在共同点和差异。共同点是受当今信息技术和互联网的飞速发展的影响， 研究政府信息资源的前提环境都离不开“电子政府 ，研究的侧重点在于电子政务 的基础建设及其策略等方面的研究，对电子政务信息资源共享的专门研究还不够深 入，理论性研究还处于分散、零散的状态，缺乏对共享的内涵、机制、立法、管理 模式等方面作深层次探讨，在实际应用中，则偏重于信息技术的集成。国内外研究 的差异主要体现在基于不同学科研究和研究的背景。 ( 一) 国外研究 发达国家电子政务发展建立在社会经济发展水平较高、完成工业化阶段的基础 上，发达国家电子政务在公共行政管理发展方面呈现的特点是重点从职能转变，发 展到流程再造，最后转向公民导向，即行政体制改革先于电子政务，为电子政务指 明趋势。这奠定了西方发达国家的研究基础和背景。国外电子政府研究强调跨学科， 主要是信息科学和行政管理学，此外还大量涉及政治学、经济学、社会学和法学等， 可以说电子政府是一个多学科交叉研究领域。美国学者们认为从技术和政治结合的 角度去理解电子政府，是一个正在呈现的新领域。n 1 由于美国政府信息化应用起步早， 投入大，各级各类政府部门都建设了很多业务系统，这些系统多自成体系，技术类 型、数据标准等差异很大，加之联邦政府与州政府的松散关系及同级政府部门间的 利益分割，使得美国电子政府发展面临最严峻和迫切的问题就是政府信息资源的共 享和协同，是当前美国政府和各类研究机构关注的热点问题，与我国当前电子政府 研究前沿基本吻合。 美国政府电子政务建设模式及对我们的启示、美国电子政 府的特色等文中介绍美国政府对此采取了很多有效的措施。阎严乜1 总结出“在西方 国家，并没有特定的针对电子政务信息资源的管理项目，共享往往包含在改善政府 公共服务的理念中，将资源共享放在重要地位上。现在国外的电子政务已经出现了 信息资源集成的趋势，一些业务不再按照部门来设置，而是按照流程作打包处理， 公众或企业在办理上网业务时，只需按照业务流程，一步一步地在一个单一的网上 完成所有相关业务手续，实现了一站式网上办公。在按照现有资料分析美国、英国 和新加坡保障政府信息共享的做法，有两点启示：一是经济利益主导，兼顾政治利 益，二是部门之间按契约关系合作。”国外政府采取的措施和我国学者对此的研究 【l 】于施洋美国电子政务研究的进展及其启示信息化建设，2 0 0 7 0 6 圆阎严政府信息资源集成共享中的利益驱动研究硕士论文电子科技大学，5 6 2 0 0 7 中山大学硕士学位论文 成果对我国研究解决政府信息资源的共享和协同问题有一定的借鉴意义。 ( 二) 国内研究 国内电子政府发展建立在社会经济发展不平衡、水平较低和处于新型工业化发 展的基础上，这是我国研究和发展有中国特色电子政务的基本定位。我国电子政务 与体制改革处于相互促进发展关系中，从某种意义上说，电子政务起到了引领体制 改革的作用，这有别于西方发达国家的研究基础和背景。中国的电子政务研究的跨 学科建设水平不高，信息技术研究人员和行政管理研究人员各说各的，往往在同一 本书里“技术 和“行政 是两张皮，研究课题普遍较为空泛、分散，理论与实践 点到为止或面面俱到，缺乏针对性、系统性。研究内容主要有以下方面：( 1 ) 从行 政体制角度、行政管理领域研究，如电子政务网一互联网周刊上一篇从行政生态看 有中国特色电子政务中分析我国的行政体制下体现的是在官僚制条件下具以人为 本精神的电子政务，指出中国特色电子政务应本着建立服务型政府的原则，鼓励发 达地区、窗口部门和试点领域先行一步，大胆改革条块分割的传统体制，为促进以 流程再造为标志的行政管理体制改革探索新路；阎严从政府利益角度出发，着重分 析政府利益在政府信息资源集成共享中的驱动效应，并探讨基于政府利益驱动效应 的激励措施，为促进政府信息资源的集成共享提供建议和参考。( 2 ) 从信息资源管理 角度，内容主要集中在两类，一是管理体制制度，如黄萃在政府数字信息共享的 管理障碍与协调模式中围绕分析的行政体制、部门利益等多种障碍，提出行政协 调、利益补偿等多种管理协调机制；二是操作层的技术问题，如信息标准、信息安 全等，这类研究在许多关于政府信息资源的文献中均有所涉及，如何振、周伟的电 子政务信息资源共建共享的基石一信息标准化问题分析和电子政务信息资源的 信息安全分析等。( 3 ) 注重政府信息资源共享的经济学研究，如刘强、卢思锋、邬 涛n 1 通过对信息边际成本的分析，证明政府信息产品的成本次可加性，从而提出了政 府信息资源共享的经济学理论基础；刘强、吴江在政府信息资源分类和共享的机 制研究一文中运用公共产品理论对政府信息资源分成纯公共信息和准公共信息两 大类，根据准公共信息的竞争性进一步细分，提出相应的政府信息资源分类共享机 制；国家信息中心副主任胡小明关于电子政务信息资源共享的经济学研究一文 中就对信息共享的成本效益进行了具体论述。( 4 ) 从信息公开立法的角度，周健、 赖茂生的政府信息开放与立法研究就政府信息开放与立法问题、政府信息的发 布与提供、政府部门之间的信息交流、政府信息的密级设定与调整公民个人信息的 控制等方面进行了研究。 1 1 刘强，卢思锋，邬涛政府信息资源共享的经济学理论基础北京工商大学学报( 社会科学 版) ，2 0 0 5 1 第2 0 卷 4 中山大学硕士学位论文 四、研究方法与论文框架 ( 一) 研究方法 本文采用访谈法、案例分析和文献分析等方法进行研究。访谈法：围绕政府信 息资源共享的课题设定问题，访谈相关部门的人员，实地了解相关部门对政府信息 资源共享的看法和实际参与程度。案例分析法：对国际上政府信息资源开发走在前列 的国家进行了案例分析，从实践上分析推动促进政府信息资源的共享的因素。定性 分析主要是一些理论上的探讨，资料来源主要有两个：一是在各种专业期刊以及书籍 上收集到的资料；二是收集互联网的关于我国电子政府建设的相关资料。在这些资 料的基础上，综合分析进行研究。 ( 二) 论文框架 目的是运用公共管理学相关理论分析，并结合目前深圳市政府信息资源共享的 现状，通过对深圳市、区两级政府在推动政府信息资源共享和建设信息交换平台中 所遇到的行政体制、管理体制、运作机制、跨部门成员参与以及法制和技术等困境 的深入分析，力图揭示出深圳市政府信息资源共享中存在的问题及其成因，并提出 一些符合实际的对策性思路。 本文主要分成五部分论述：第一部分是政府信息资源共享的相关概述，研究所 涉及的概念和理论；第二部分是综述深圳市政府信息资源共享的实践情况，分析其 存在的不足和问题；第三部分是结合相关理论分析深圳市政府信息资源共享存在的 障碍及原因，总结障碍主要因素，并从政府体制的角度深入分析形成障碍因素的主 要原因；第四部分分析国内外政府信息资源共享的成功案例，并总结案例中得到的 启示；第五部分是结合前四部分的论述，提出促进深圳市政府信息资源共享的对策 建议。 中山大学硕士学位论文 第一章政府信息资源共享的相关概述 第一节政府信息资源的概念、特征和分类 一、政府信息资源的概念 何谓政府信息资源? 美国联邦信息资源管理备忘录中认为，政府信息是指为联 邦政府或者由联邦政府创建、采集、加工、发布或处理的信息。我国学者认为，政 府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部，但却对政府各项业务活 动有影响的信息的统称。基于本文论述的需要，本文分别从两个角度给予定义。 从政府信息资源的内涵看，我国乌家培先生信息资源与信息经济学( 1 9 8 6 ) 中认为可以有两种理解：一种是狭义的理解，即指信息内容本身。另一种是广义的 理解指的是除信息内容本身外，还包括与其紧密相联的信息设备、信息人员、信息 系统、信息网络等。与此相对应，政府信息资源也有狭义和广义之分。狭义的政府 信息资源是指政府信息内容和载体，即是指政府机关掌握的，与经济、社会管理和 公共服务相关的，以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的 信息总和。心1 深圳市政务信息资源共享管理暂行办法中指出政府信息资源包括各 机关单位为履行政务职能而采集、加工、使用的信息资源，如企业登记、户口登记、 统计等信息；各机关单位在办理业务和事项过程中产生和生成的信息资源，如文件、 通知、信函等；由各机关单位直接管理的信息资源等，如档案信息。广义的政府信 息资源是指政府信息和它的生产者以及信息技术的集合。由于广义的理解过于宽泛 容易削弱了对信息这一实质内容的强调，因此本文主要采用了狭义的理解但出于系 统性考虑在提出问题和对策时也不可避免地对其他方面有所涉及。 从政府信息资源的提供方式看，也有广义和狭义之分。狭义的政府信息资源是 指由政府各部门( 包括各行政事业单位以及提供水、电等公用产品或服务的各公共企 业) 在工作中创建或者根据工作需要向社会采集( 包括采购) ，并按一定标准存储的信 息。广义的政府信息资源既包括狭义的政府信息资源，还包括政府各部门在共享狭 义政府信息资源基础上，通过或者不通过信息企业，向社会提供的政府信息产品和 徐晓r 电子政务概论天津：天津大学出版社，2 0 0 6 脚马费成主编信息资源开发与管理北京：电子工业出版社，2 0 0 4 1 6 中山大学硕士学位论文 服务。这里所说的信息企业是指那些专门从事信息生产、加工、存储、传输以及提 供信息服务的企业。从本角度提出政府信息资源的概念是理解政府信息资源物品属 性的需要。相对应地，政府信息资源事实上存在两个阶段的共享，第一个阶段是政 府各部门、各行政事业单位对统一采集或统一生产，并按一定标准格式存储的狭义 政府信息资源进行共享，即内部共享。第二个阶段是政府各部门、各行政事业单位 通过或者不通过信息企业对狭义政府信息资源进行加工处理，形成政府信息产品或 服务，在安全保密的前提下，依法向社会提供共享，这里所说的社会公众包括政府各 部门、企业和个人，即外部共享。 二、政府信息资源的特征 与其他信息( 如商务信息) 相比，政府信息因其与政府的特殊相伴关系而显示 出独特性质。政府信息资源既具有一般信息资源的共性，又有其独特性。政府信息 资源具有信息资源的一般自然特性和经济特性。其自然特性包括：1 、易流动性：易 扩散，易传播；2 、可再生性：经过处理传播或利用可以生产出更多新的信息；3 、 非物质性：具有物质基础，必须附着在某种介质上，不能离开媒介而独立存在；4 、 整体性：信息资源的每一要素只反映某一方面内容，如果割裂它们之间联系，则会 出现盲人摸象的结果。u 1 其经济特性包括：1 、稀缺性：人类智能的有限性决定了人类的信息需求永远是 稀缺的；2 、成本结构的特殊性：生产成本高，复制成本低。萨缪尔森说：信息是一 种与一般物品有着本质区别的商品。因为信息的产生成本高，而再产生的成本却极 低，信息市场常常遭受惨重的失败，如软件产品正版永远都比翻版价值高；3 、边际 性：与物质商品的边际效应递减规律恰好相反，信息消费者的满足程度随消费的信 息资源数量而呈现递增效应；4 、非竞争性：信息资源不可能独占，一个人消费一种 信息资源并不防碍他人同时消费同种信息资源；5 、非均衡性：由于社会发展程度不 同，信息资源的开发利用程度也不同，不同区域信息资源分布不均衡；人们认知能 力知识储备和信息环境等方面条件不同，所掌握的信息也多寡不同。盼1 此外，政府信息资源还有自身特有的一些属性。包括：l 、权威导向性：政府信 息资源相对其他社会信息而言，其质量和可信度更高，权威性更强，发挥着重要的 导向性作用；2 、分布结构的特殊性：即信息越往上级越抽象，越往下级越原始和具 【1 1 周晓英，王英纬政务信息管理北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4 2 1 宋金玲等信息资源的基本理论问题研究图书情报工作，2 0 0 2 1 1 ；赖茂生等信息资源开发利 用基本理论研究理论与探索，2 0 0 4 ，3 ：、 i 7 中山大学硕士学位论文 体，且越往上级其价值越大；3 、内向性：出于国家安全出发，必须对政府信息资源 的扩散性和共享性加以控制，只能在一定范围内或特定体系中传递；4 、密集性：较 其它社会信息资源而言政府信息资源密集性更高。5 、宏观性：信息理论将信息分为 宏观、中观和微观信息。政府信息从本质上讲是属于宏观信息，一般来讲，其着眼 点不是追求直接的经济利益，而是政府的工作效益或社会效益。n 1 三、政府信息资源的分类 政府信息资源类型有很多，可进行多种划分。从行业上划分，政府信息资源包 括政务信息、军事信息、经济信息、文化信息和科技信息；从信息源类型上看，包 括内源性信息( 政策、法律、指令、规范、计划等，各级政府之间交换的公用函件， 下级部门向上级部门递交的请示、报告等) 、外源性信息( 指政府系统外的社会环境 所产生的信息，包括民间信息、私人信息、国际交往或地区之间交往中外国政府或 外部地区发出的信息) ；从传播范围看，包括公开信息、内部信息、保密信息( 又分 为绝密、机密和秘密信息) ，其中公开信息主要指跨部门互访以及向公众提供服务的 信息资源，而内部信息指业务流程所需、不对外流通的信息；从内容性质上看，包 括政策法规信息、行业管理信息、统计信息、日常事务管理信息等；从加工层次看， 政府信息资源又包括基础信息与增值加工信息，其中基础信息包括自然人、机构法 人、地理空间信息以及政府信息资源目录体系，建设基础信息库并提供服务是政府 信息资源开发利用的一项主要工作；从信息传递方向划分，下行性信息( 如上级部 门向下级部门传递、政府宣传类) 、上行性信息( 如下级部门向上级部门传递、公众 反馈) 、平行类信息( 政府部门之间的双向交流性信息) 等。【2 】按经济学划分，可分 为纯公共信息和准公共信息。 深圳市政务信息资源共享管理暂行办法中指出，深圳市信息化主管部门综 合考虑保密级别、需求程度、共享服务能力等因素，从机关内部共享的角度将政务 信息资源分为三种类型：可供所需机关单位无条件、无偿地共享利用的政务信息资 源称为强制共享类；只能按有关规定提供给指定的机关单位共享利用的政务信息资 源称为条件共享类；不能提供给其他机关单位共享利用的政务信息资源称为不予共 享类；深圳市政府信息公开规定中指出，从向社会公众公开的角度将政府信息分 为主动公开、依申请公开和不予公开三种。政府信息资源的划分角度还有很多，针 对不同的研究目的，会有不同的分类方法。本文会着重在经济学公共物品理论的基 1 l 周晓英，王英纬政务信息管理北京：中国人民大学出版社2 0 0 4 嘲王芳阳光下的政府：政府信息行为的路径与激励天津：南开大学出版社，2 0 0 6 8 第二节政府信息资源的价值体现 政府信息资源是一个国家信息资源的主要组成部分，比起社会一般信息资源， 更具有可信度、更有价值。政府是信息资源的最大的收集者、生产者、发布者和管 理者。从数量看，政府信息资源占到全社会信息资源总量的7 0 8 0 ；从地位看，它 在一个国家进行政治、经济、科技、军事和文化领域中具有重要的战略意义；从作 用看，它是政府部门企业单位、公众个人社会经济活动以及信息内容产业发展普遍 需要、不可或缺的重要资源。政府信息资源是具有社会性质的资源，因此，政府信 息资源的利用必须体现社会价值，而某程度上社会价值必须通过资源共享才能够体 现。在一般的情况下，政府信息资源共享的范围越广泛，信息重复使用的次数越多、 越频繁，其社会价值才越能够得到体现。因而，政府信息资源的价值是通过共享来 体现的。 一、政府信息资源共享有利于社会对信息资源均衡分配，实现社会公平 政府的基本社会功能就是建立和维护社会的公平，推动社会的发展和进步。信 息资源共享则是实现以上目标的基本方式。政府产生和掌握着社会信息资源很大一 部分，并且在某种程度上控制着社会信息资源的分配。政府信息资源既包括国家自 然资源信息，也包括国家法律、社会环境信息，还包括各种关系到国计民生的信息， 诸如经济发展政策信息、技术要素信息等等，这些信息资源都对社会公平的建立和 维护具有根本性的影响作用，不能实现这些信息资源的有效共享，就不能消除权力 机构和社会间以及社会各利益阶层间的信息不对称，也就不能实现社会的公平。 二、政府信息资源共享有利于政府职能间整体关联，提高政府决策和执行能力 政府根据社会管理的分工和管理专门化划分出不同的职能部门和机构，根据管 理的跨度和空间的跨度划分出不同的层级政府机构和不同区域的政府机构，政府机 构各司其职，管理国家和服务社会。但是，社会活动的联系是广泛和复杂的，社会 公众和机构对政府的服务需要是综合性和多方面的，并不以政府的职能而划界分明。 因此，政府必须通过各部门职能间、层级间的信息共享及整合，消除信息不对称， 9 中山大学硕士学位论文 建立政府职能间和各层级间密切的、实时的信息关联，将各部门掌握的信息片断连 接起来，实现交叉监管，对于社会公众和机构，可以提供更加综合、高效的服务， 对于各政府部门，可以提高信息的分析处理能力，不断缩小管理上下层、横向部门 之间的“信息鸿沟”，提高各级政府的决策和执行能力。举例说，在非典这样一个 波及面很广的公共危机事件中，由于初期各类各级医疗卫生机构隶属不一，信息无 法共享，不能在较高政府管理层全面、准确地整合，以致政府有关部门对事态判断 错误，管理举措失当，而社会公众更是由于缺乏准确、全面的信息引导而缺乏及时 的预防和救治措施。据报道，此次事件后，国家改革了医疗卫生信息资源共享体制， 建立了疫病疫情信息收集整合渠道和快速反应机制，使信息资源整合与共享成为惯 常政府运作机制。 三、政府信息资源共享是突破电子政务瓶颈的核心环节，促进政府部门无缝连 接 从电子政务的发展阶段看，联合国公共经济与公共管理局把电子政务分为五个 阶段：起步阶段，提高阶段，交互阶段，在线处理阶段，无缝阶段( 如图卜1 所示) 。 5 一无缝阶段 4 - 在线处理 3 交互阶段 阶段 = 争完成从职能导向 向服务导向的转变 醐高阶段 j 用户事务在线处理 j 在线服务完全整 j 信息定期更新， l - 起步阶段 j 网站增多，提供 实现网上表格下 j 数字身份认证广泛 合，根据用户需求 j 开通网站，发布 动态信息和专业信 载、咨询等简单交 有效，信息安全得到 提供一体化服务 息，提供检索和电 互功能，利用电子 保证 j 后台跨部门业务 静态信息 子邮件地址 邮件进行交流 j 基础网络基本整 实现无缝集成 j 建设内部局域 j 建设系统专网和 j 建设业务管理信 合，后台实现信息共 网，实现文档数 单一应用系统 息系统 享 图卜1 联合国对电子政务五个阶段的描述妇 从这五个阶段的发展可以看出，从第一个阶段到第三个阶段，主要以政府部门 的内部信息化建设为主，对外服务较少，从建设模式上也是以各部门分头建设为主， 与其他部门的交互共享行为较少，我们可以把这三个阶段概括成要素建设阶段，主 要是以信息基础设施和单项应用系统的要素建设为主，从第四阶段开始，政府的网 上服务能力增强，并通过外部服务需求逐步促进政府部门内部信息共享深入，可以 【1 1 项武我国电子政务下信息资源共享问题初探硕士论文复旦大学，1 7 2 0 0 3 10 中山大学硕士学位论文 把这一阶段称为信息共享阶段；第五个阶段电子政务的关注重点逐步由政府职能导 向走向顾客服务导向，对内通过业务流程的梳理与再造，以及信息资源共享和跨部 门应用集成等举措，降低工作成本，提高办事效率，对外通过网站电话和服务大厅 等渠道，建立面向公众和企业的“前台一次受理后台内部协办”的服务模式。这是电 子政务的最高阶段，也可称为业务协同阶段。第四、第五阶段的发展建立在信息有 效共享的基础之上。 前三个阶段发展建立的单个部门的应用系统，在一段时期内对提高部门办事效 率、规范部门业务流程起到了积极和显著的作用，但同时也不可避免地造成了条条 割裂、条块割裂的不良格局。如果继续保持这种自成体系的模式将会不断固化原有 的不合理格局。很多政府在电子政务发展上遇到的最大障碍就是由于信息资源难以 共享而在前三阶段停滞不前。 电子政务要从前面三阶段要素建设跨入第四第五阶段的建设，需要自上而下、 集中推进。要以服务为导向，抓好顶层设计、完善推进机制