（公共管理专业论文）论农民工社会保障的完善.pdf

。 ，- 论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他 个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人 和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本 人承担。 学位论文作者签名： 均矶 日期：即3 年月rf t 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 鼽学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权 将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料 室被查阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、 缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：；2 托矾 r 期： 一多年i 二月厂日 i i 新龆狗 导师签名：多列f 纶f f i , - 期：编胂f ， 1 3 日 论文题目：论农民工社会保障的完善 专业：公共管理 硕士生：许雁 指导教师：刘林平 中文摘要 社会保障是国家赋予每个劳动者的权利。然而，由于体制的、经济的以及 其他种种原因，我国农民工社会保障权益受到侵害是一个长期以来存在的普遍 现象。本文从农民工社会保障的现状分析入手，以珠海市农民工社会保障为实 例进行分析，阐明了存在的问题，并提出改进的对策。 论文由四个部分组成。首先，介绍农民工社会保障问题的提出、本文的研 究方法及成果：其次，概述我国目自，j 农民工社会保障制度现有的框架以及农民 工的社会保障现状，重点从珠海市农民工状况实例出发来分析我国农民工社会 保障存在的问题以及问题产生的原因；再次，以我国在经济、政治和社会方面 取得的成就来论述建立和完善农民工社会保障的有利条件，并从经济、社会发 展等角度来分析建立农民工社会保障的必要性和现实意义：最后，提出了将“分 类分层保障”的办法与“有差别的统一”模式结合起来，构建立体的社会保障 体系，逐步完善农民工社会保障问题的思考。 关键词：农民工社会保障珠海市对策 t oc o n s u m m a t ep e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t y m a j o r ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n n a m e ：x uy a n s u p e r v i s o r ：l i ul i n p i n g a bs t r a c t s o c i a ls e c u r i t yi st h er i g h tt h a tt h ec o u n t r yg i v e st oe v e r yl a b o r e r h o w e v e r , b e c a u s eo fs y s t e m a t i c a l e c o n o m i c a la n do t h e rr e a s o n s t h ei n v a s i o no ft h es o c i a l s e c u r i t yr i g h t so fo u rc o u n t r yp e a s a n tl a b o r e r si sau n i v e r s a lp h e n o m e n o nt h a th a s e x i s t e df o ral o n gt i m e t h i st h e s i ss t a r t sw i t ht h ea n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o no f p e a s a n tl a b o r e r s ? s o c i a ls e c u r i t y , a n dt a k e st h ep e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t yi n z h u h a ia sa ne x a m p l et oi l l u s t r a t et h ep r o b l e ma n dp u t sf o r w a r di m p r o v e m e n t s t h i st h e s i si sm a d eu po ff o u rp a r t s f i r s t l y i ts t a r t sw i t ht h ei n t r o d u c t i o no f p e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t yp r o b l e ma n dt h er e s e a r c hm e t h o da n da c h i e v e m e n t o ft h i ss t u d y s e c o n d l y i ts u m m a r i z e st h es y s t e ma n dc u r r e n ts i t u a t i o no fp e a s a n t l a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t yi no u rc o u n t r y , a i m i n ga ta n a l y z i n gt h ep r o b l e ma n dc a u s e s o fp e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t yi nc h i n af r o mt h ee x a m p l eo ft h ep e a s a n t l a b o r e r sw o r k i n gi nz h u h a i t h i r d l y , c o m p l y i n gw i t he c o n o m i c p o l i t i c a la n ds o c i a l d e v e l o p m e n t i td i s c u s s e st h ea d v a n t a g eo ff o u n d i n ga n dp e r f e c t i n gp e a s a n tl a b o r e r s s o c i a l s e c u r i t ys y s t e ma n da n a l y s e st h en e c e s s i t ya n ds i g n i f i c a n c et o e s t a b l i s h p e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m f i n a l l y i ts u g g e s t st h a t “c l a s s i f ya n ds t r a t i f y e n s u r i n g ”c o m b i n ew i t h “t ou n i f i e dw i t hd i f f e r e n c e s ”t oc o n s t r u c tas o l i ds o c i a l s e c u r i t ys y s t e m ，p e r f e c t i n gt h ep e a s a n tl a b o r e r s s o c i a ls e c u r i t yp r o b l e ms t e pb ys t e p k e yw o r d s ：p e a s a n tl a b o r e r ，s o c i a ls e c u r i t y , z h u h a ic i t y , c o u n t e r m e a s u r e i v 目录 论文原创性声明( i ) 学位论文使用授权声明( i i ) 摘要( i i i ) a b s t r a c t 。( i v ) 目录( v ) 第一章绪论( 1 ) 第一节论文的研究背景与研究意义( 1 ) 第二节文献综述( 3 ) 第三节研究的主要内容和论文结构( 9 ) 第二章我国农民工社会保障概论( 1 4 ) 第一节农民工以及农民工对社会的作用( 1 4 ) 第二节农民工社会保障的现状( 1 7 ) 第三节珠海市农民工社会保障实例分析。( 2 6 ) 第四节农民工社会保障的问题及原因分析( 3 3 ) 第三章完善我国农民工社会保障的可行性和现实意义( 4 2 ) 第一节社会保障的沿革( 4 2 ) 第二节完善农民工社会保障的理论基础( 4 3 ) 第三节完善农民工社会保障的可行性( 4 5 ) 第四节完善农民工社会保障的现实意义( 4 6 ) 第四章对完善我国农民工社会保障的思考( 5 0 ) 第一节完善农民工社会保障的立足点( 5 2 ) 第二节完善农民工社会保险制度的构想( 5 3 ) 第三节其他社会保障权益的完善( 6 2 ) 第四节农民工社会保障配套制度的完善( 6 5 ) 第五节对农民工进行科学管理( 7 0 ) 第六节加快城乡社会保障制度改革( 7 3 ) v v i 第一章绪论 第一节论文的研究背景与研究意义 一、农民工社会保障的现状 农民工是社会发展的产物，是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现 的一支新型劳动大军，他们的产生和存在具有历史必然性。我国农民工为城市 的经济建设做出了巨大的贡献，然而，农民工合法权益受侵害是一个长期以来 存在的普遍现象。种种不合理、不公正的现象发生在我国广大的农民工身上， 这极大地打击了农民工工作的积极性，不利于我国经济的进一步发展和社会的 和谐稳定。据国务院发布的中国农民工调研报告显示，目前全国共有2 亿 农民工，其中外出打工的农民工数量为1 2 亿左右，进城农民工约为1 亿，长 期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。一项调查结果表明，到 2 0 0 3 年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分 别只有3 3 7 、1 0 3 、2 1 6 、3 1 8 和5 5 。而农民工的企业补充保险、职工 互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2 9 、3 1 和5 6 铲。据 劳动和社会保障部一份最新调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量 的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为1 5 左右， 医疗保险的平均参保率为1 0 左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险， 而生育保险农民工也基本未参加固。 除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的 教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人 口，诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。 o 舒迪农民工成为中国工人阶级主要力量人民政协报，2 0 0 4 ，7 8 o 劳动和社会保障部调研报告农民工社会保障问题 h t t p ：l l w w w h e i s s g o v c n r e a d n e w s a s p ? n e w s i d = 3 2 2 5 & b i g c l a s s n a m e = 最新推荐& s m a l i c l a s s n a m e = 调 查报告& s p e c i a l l d = o ，2 0 0 5 8 6 许多地方政府根据当地的实际情况也制定出台了一些有关农民工社会保障 的政策法规。如2 0 0 0 年，广东省出台了广东省社会养老保险实施细则和广 东省社会工伤保险条例实施细则，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保 险；2 0 0 1 年北京市颁布了农民工养老保险暂行办法，要求用人单位必须与 农民工签订用工合同，并为其办理养老保险；2 0 0 2 年上海市推出了外来从业 人员综合保险暂行办法，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险； 2 0 0 3 年成都市下发了成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法，明确 规定农民工可以享受工伤补偿或意外补偿、住院医疗费报销、老年补贴等几项 综合社会保险。然而，在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整，很难 保障农民工的权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果 并不理想。 二、研究问题提出的背景及意义 社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，完善农民工社会保障是保障 农民工基本公民权的需要。农民工的问题引起了社会各界的普遍关注，党中央、 国务院也高度重视农民工问题。党的十六大以来，国家对农民工采取了积极引 导的政策。2 0 0 3 年、2 0 0 4 年，国务院办公厅就做好农民进城务工就业管理和 服务工作、做好改善农民进城就业环境工作，连续发出通知。温家宝总理曾多 次对制定和完善关于农民工的各项政策做出指示。2 0 0 4 年、2 0 0 5 年、2 0 0 6 年， 连续出台的三个中央1 号文件都强调了解决农民工问题的重要性。胡锦涛总书 记就维护农民工合法权益也多次做出重要指示。在2 0 0 5 年中央经济工作会议 上，胡锦涛总书记要求各地区要切实保障进城务工人员合法权益，认真解决他 们在工资待遇、工作环境、社会保障等方面的问题。2 0 0 6 年3 月，国务院发布 了国务院关于解决农民工问题的若干意见( 国发 2 0 0 6 5 号) ，对保障农民 工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，推动 全面建设小康社会进程，提出了指导性意见。中国共产党的十七大把农民工问 题写进了报告，体现了党对农民工问题的重视。在中央领导的高度重视下，各 省、自治区和直辖市相继出台了相应的保障农民工权益的相关政策，许多学者 也针对这一重要的现实问题展开了积极的研究探索，提出了许多有益的保障农 2 民工权益的见解。 从国内外对农民工问题的研究现状来看，国外目前只有印度对此有所涉猎， 但印度的农村人1 ：3 流动与我国有着本质的区别( 印度的人口流动主要在农村之 间而非我国的城乡之间、产业部门之间的人1 ：3 流动) ，其相关研究主要是从社 会学的角度来进行探讨的。印度在1 9 7 8 年就有专门的立法，是把“农民工”与 城市失业人员一并纳入社会弱势群体的范畴，着重从社会保障的角度进行的立 法。国内目前的研究主要也是从社会学的角度来进行的，以朱力、杜鹰、黄平、 孙立平、李强、蔡叻等为代表的专家学者对此已有相当深入的研究。但结合我 国社会保障问题实际，从政策、法律等多方面综合构建立体的社会保障体系的 角度来论述对农民工社会保障权益的保护的专著较少。 笔者在广泛收集了有关农民工社会保障问题的著作、论文和相关的网络信 息，并进行了社会调查的基础上展开写作，采用理论分析和实证分析相结合的 方法，拟从综合构建多层次、多类型、灵活便利的低门槛、可持续的立体社会 保障体系的角度对农民工社会保障进行初步的研究和探讨，并提出个人对完善 农民工社会保障的设想。 第二节文献综述 目前关于农民工社会保障方面的研究成果主要有： 一、建立农民工社会保障体系的必要性 在已有的有关农民工社会保障研究的文献中，专家学者们普遍认为：全面 建设小康社会要求现代社会保障体系在覆盖城市居民的同时要为农村人口特别 是农民工提供应有的保障；农民工虽然持农村户1 ：3 ，但他们已与城镇职工一样 从事非农产业劳动，完善农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质， ot 哈克印度农民工的权益保护 j 中国建设信息，2 0 0 4 ，3 ：3 0 - 3 2 o 陆丽芳，杨鹏程构建面向进城农民工的社会保障制度南京社会科学，2 0 0 3 ，增刊：2 2 - 2 4 3 体现其公平性；社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，完善农民工社会 保障是保障农民工基本公民权的需要，为形成统一的劳动力市场，就必须建立 一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而 要求完善农民工的社会保障 ；发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合 与稳定，是社会顺利转型的客观需要，完善农民工社会保障有利于维护雇佣农 民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化，有利于对农民工 消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益 ； 农民工得失悬殊、迸退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现， 亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平。从长远来看把农 民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目 标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求；农民工社会保障的建立和完善 可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经 济发展有着积极意义 ；农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护 自身权利，建立农民工社会保障制度可以迸一步完善我国社会保障制度 。 总体而言，理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共 识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探 索、完善农民工社会保障体系的意见居于绝对主导地位。总结起来无非是从社 会整体和农民工个体两个大方面来进行论述的，本文从以下方面进行了概括： 1 、从经济发展的角度来看，完善农民工的社会保障，农民工就可能放弃土 地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高 农业生产效率，增加农民收入，促进经济发展；完善农民工社会保障可以提高 农民工自身抗风险的能力，能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有 利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社 会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。 还有一种观点是以扩大农民工社保来纠正经济失衡。樊纲提出，2 0 0 6 年中 国的外汇储备突破了1 万亿美元，外贸顺差预计将达到g d p 的6 ，经常账户的 王玉玫建立健全城镇农民工社会保障制度的构想中央财经大学学报，2 0 0 3 ，1 2 ：1 4 1 7 董理我国农村非农产业群体的社会保障制度探析武汉理工大学学报2 0 0 1 5 ：1 1 - 1 4 郑杭生，洪大用重视和发展城市农民工的社会保障事业学术交流1 9 9 4 。5 ：5 _ 9 杨辉论农民工的社会保障问题天府新论2 0 0 3 2 ：2 0 - 2 5 袁志刚“流动人口”与社会保障社会保障制度2 0 0 3 9 ：3 1 - 3 5 魏丽艳边缘群体城市农民工的社会保障探析江西行政学院学报2 0 0 3 3 ：1 3 - 1 6 4 顺差可能会达到g d p 的7 ，这是相当严重的外部经济失衡。政府应采取极积措 施，力争实现“国际收支基本平衡”，以使我国在全球化的背景下，更有利地 处理与其他国家的经济关系，为自己的发展争取一个稳定、协调的外部环境。 可做的一件事是强制推行对农民工的社会保障制度，使社会保障在农民工中的 覆盖率在近期内就获得大幅度的提高。这样劳动成本提高了，外贸不平衡缓解 了，农民工的实际收入总体上也提高了，农民工没有进入社保这个未来社会矛 盾的隐患也就消除了。 2 、从政治稳定和发展的角度来分析，完善农民工的社会保障是加快城镇化 发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口。“三农 问题的症结主要在 于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题 开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是 任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保 障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；完善农民工社会 保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制 度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质。 3 、从社会发展的角度来分析，完善农民工社会保障是我国社会转型的需要， 体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定。社会保障制度的不完善， 城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，完善农民工社会 保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十七大明确提出了建 设和谐社会的构想，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的 和谐。农民工社会保障的完善有利于和谐社会的构建。 4 、从农民工自身生存和发展的角度来分析，完善农民工社会保障可以保障 农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需 求。有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时， 兼顾自己的长远利益；同时，完善农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿 童这些生理与社会双重弱势群体的需要。 农民工社会保障缺失的原因 樊纲以扩大农民工社保来纠正经济失衡h t t p n l r w c e c n 2 0 0 7 0 1 0 8 5 研究该问题的专家学者认为，我国农民工权益保障缺失的原因主要有： 1 、农民工“国民待遇”的缺失 在城乡分割的传统二元社会结构体制下，农民工成为中国现代化社会转型 中的特殊范畴。伴随着经济社会的快速发展，跨区域进城务工、经商的农民工 愈来愈多，农民工在为城市发展做出巨大贡献的同时，却没有获得相应的合法 身份和公平待遇。因此正视农民工目前的处境并给予其相应的“国民待遇 是 中国社会转型期的重要任务；农民向非农民的转化问题是历史的必然，但在农 民向农民工转化过程中，农民工没有取得应该有的社会地位和保障，所以加强 农民工的“国民待遇 显得尤为重要。在加强农民工的“国民待遇”方面应着 力解决户籍问题，法律、法规的完善和提高农民工法律意识等。 2 、法制的不健全 我国的社会保障制度目前采取的就是“集体排他 。所谓集体排他就是将 一个社会群体整体的排除在一种制度之外，使他们丧失了向上流动的机会，这 是美国社会学家帕金所针对中国的特有现象所提出的。我国社会保险费征缴 暂行条例规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、 外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为 本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的，因为这是有法可依的。但我们也应 注意到，我国宪法第4 5 条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或 者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利，国家发展为 公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会 保障权应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。 3 、另外，有些学者从农民工自身的角度对造成农民工社会保障滞后现状的 原因进行了分析。如有学者从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及 农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析 ；还有学者认为造成农民工社 会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因 ；另有学 者提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没 李培林，李强，孙立平中国社会分层北京：社会科学文献出版社，2 0 0 4 陈明农民工维权论北京：中国工人出版社，2 0 0 3 余红，丁骋骋中国农民工考察北京：昆仑出版社，2 0 0 4 郑杭生，洪大用重视和发展城市农民工的社会保障事业学术交流1 9 9 4 5 ：1 8 - 2 1 罗遐农民工社会保障问题研究甚于苏皖四村的一项实地调查中国博硕士论文数据库2 0 0 3 6 有从制度和用人单位转移到需求和个体上。 综上，本文认为造成农民工社会保障程度低、权利缺失的主要原因可以总 结为主客观两大因素： 从主观方面来看，首先，政府为促进经济发展在一定程度上忽视了对农民 工的保护，同时一些地方政府搞农民工的社会保障没有从农民工的真正需要出 发，而是为了完成上级政府的规定。许多地方政府把养老、失业、工伤、医疗 等险“捆绑”推行，由于农民工的缴费能力较低，导致参保率较低。其次，大 部分的企业雇主对农民工缺乏自觉保护意识，认为支付农民工社会保险基金加 大了企业成本，对农民工参保采取消极应付甚至想方设法不予支付的行为。最 后，由于农民工自身文化素质普遍偏低，社会保障意识淡薄，意识不到自己应 有的社会保障权利。 从客观方面来看，首先，我国计划经济时代形成的城乡二元结构及其相关 的体制是农民工社会保障权利缺失的根本原因。农民工和城市居民虽然共处一 个空间，但二元结构所折射的二元社区导致他们在收入、保障权利等方面存在 着很大悬殊。其次，农民工作为一个群体，具有规模庞大、构成复杂及流动性 强的特质，对社会保障的需求差异性较大，并且保险基金的区域统筹与农民工 的跨省流动存在着冲突，于是导致农民工参保中断、退保现象频繁。 三、建立和完善农民工社会保障的基本思路和对策 已有的研究在农民工社会保障的框架体系上，可以从横向和纵向两个维度 来分析。从横向构成即农民工社会保障的项目内容来看，主要存在两种看法。 一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险 三个基本组成部分 ，另一种观点认为农民工社会保障应基本等同于当前的城镇 社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等 五大部分，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。 从纵向构成即农民工社会保险完善的步骤来看，大多观点认为当前由于主 客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进， o 石岩选择之惑中国社会保障2 0 0 4 3 ：2 0 2 3 o 孙树菡，张思圆都市边缘群体及其社会保障权益经济与管理研究，2 0 0 2 ，6 。罗遇农民工社会保障问题研究基于苏皖四村的一项实地调查中国博硕士论文数据库，2 0 0 3 7 而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤 保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生 育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益。尤其 绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对 农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命 安全及其全家幸福的工伤问题。 另外有学者认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有学者提出农民 工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动 形 式的社会救助体制。还有学者认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社 会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度 。 在解决农民工社会保障问题的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧 和争论，主要有以下几种观点： 第一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有学者提 出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴 于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入。还 有学者认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通 过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障 制度的扩面将农民工直接纳入 第二种观点认为，应将农民工纳入到农村社会保障体系。认为把农民工纳 入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障 制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工 的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度， 并最终向城乡一体的社会保障体制过渡 。 第三种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有学者认为 将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出 比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立 孙树菡，张思圆都市边缘群体及其社会保障权益经济与管理研究，2 0 0 2 ，6 李强城市农民工的失业与社会保障问题新视野，2 0 0 1 ，5 罗遐农民工社会保障问题研究薏于苏皖四村的一项实地调查中国博硕士论文数据库，2 0 0 3 孙树菡，张思圆都市边缘群体及其社会保障权益经济与管理研究，2 0 0 2 ，6 张启春谈谈进城务工人员的社会保障问题江汉论坛，2 0 0 3 ，4 ：7 1 - 8 0 杨立雄“进城”，还是“回乡”? 农民工社会保障政策的路径选择湖南师范大学学报，2 0 0 4 ，2 ：5 5 - 6 l 8 的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式。另 有学者指出，农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会 保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从 该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述圆。 第四种观点认为，可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社 会保障新计划 中，搭建中国社会保障新平台。认为近年部分城市把农民工纳 入城镇社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至 是歧视，但如果把农民工纳入到上述社会保障新计划实行全国统筹则不会发生 这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性 。 第五种观点提出以“有差别的统一 模式来推进中国社会保障体系的城乡 衔接。即就最基本的保障项目建立城乡统一的制度，将养老保险的社会统筹部 分、大病统筹医疗保险、社会救助( 最低生活保障) 设计为城乡共享项目，达 到城乡统一，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性回。在这 种模式下，农民工的最低社会保障问题实际上可以基本解决。 除了上述的几种观点，还有学者认为农民工是必须予以高度重视和关注的 社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保 障的办法依次解决农民工的社会保障问题 。还有人基于现实权衡考虑提出了 “低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法四。 第三节研究的主要内容和论文结构 一、研究的主要内容和目的 前述诸多关于农民工社会保障问题的研究有助于加强我们对农民工社会保 障问题的全面认识，对本文的研究具有相当重要的借鉴意义，特别是关于农民 李迎生社会保障与社会结构转型二元社会保障体系研究北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 罗遐农民工社会保障问题研究甚于苏皖四村的一项实地调查中国博硕士论文数据库，2 0 0 3 高书生关于搭建中国社会保障新平台的设想经济研究参考，2 0 0 3 ，4 ：4 7 - 5 1 李迎生中国社会保障制度改革的目标定位新探社会，2 0 0 6 ，2 郑功成农民工的权益与社会保障中国党政干部论坛，2 0 0 2 ，8 董理我国农村非农产业群体的社会保障制度探析武汉理工大学学报，2 0 0 1 ，5 9 工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条 件、建立农民工社会保障的基本思路等方面的研究系统全面，对笔者的研究有 重要的启发意义。 纵观我国农民工社会保障的现状，回顾农民工权益维护这些年一路艰辛的 历程，笔者赞同亟需完善农民工社会保障的观点。在完善农民工社会保障的基 本思路和对策方面，笔者认为，现阶段由于人口老龄化、体制改革和经济结构 调整，我国城镇社会保障体系的压力也很大，城镇社会保障资金缺口较大，社 会保险基金管理不规范。在这种情况下，将农民工全部纳入城镇社会保障体系， 对本来就困难重重的城镇社会保障无疑是雪上加霜；而建立独立的农民工社会 保障体系，这又与我国建立统一的社会保障体系的目标是背道而驰；将农民工 纳入农村社会保障体系的构想从现实状况来看，与农民工的特点不符，农民工 是新兴的产业工人，在性质上已经不同于农民，建立独立的农民工社会保障体 系更与我国逐步改变城乡二元经济结构的体制、加快城市化、现代化发展的目 标相背离。最近劳动保障部课题组在调研报告中也指出，农民工应实行分层分 类保障，并在此基础上提出了具体的保障目标和政策建议，该课题组的建议在 新时期保障农民工的权益具有很强的指导意义。 本文赞同李迎生、高书生、郑功成等把农民工纳入一个“低门槛、开放式 与可持续”的社会保障过渡体系，采取分类分层保障的办法依次解决农民工的 社会保障问题，同时加快改革、完善农村和城镇社会保障制度，在适当时机， 建立统一的社会保障体系的观点，也赞同李迎生“有差别的统一”模式来推进 中国社会保障体系的城乡衔接，就最基本的保障项目建立城乡统一的制度设想。 笔者认为，可将“分类分层保障”的办法与“有差别的统一”模式结合起来进 行，横向上采取“分层分类保障”的方法，纵向上采取“有差别的统一”模式， 构建立体的社会保障体系，逐步解决农民工的社会保障问题。第一，“分层分类 保障 。根据文献研究以及笔者调查所得，目前农民工急需参加的社会保障项目， 主要是大病医疗和工伤保险，养老、失业和生育保险等不是农民工最迫切需要 解决的。按本文的构想，可行的办法是先解决农民工最迫切需要的大病医疗和 工伤保险，然后再逐步解决农民工的养老、失业等保险，并且对社会保障的不 同项目，采取不同的保障模式，按照多层次、多类型、灵活便捷的原则来提供 社会保障，并确保这一制度能使城乡易于接轨。同时，完善社会救助、农民工 1 0 居住、子女教育等其他社会保障项目。第二，“有差别的统一 。对大病医疗以 及养老保险乃至社会救助等项目，采取全国统一最基本的城乡统一的保障，各 地根据自己的经济发展水平针对不同层次的农民工制定不同的地方补充。如此， 形成个全方位、立体的农民工社会保障体系。 虽然对于发展中的中国，城乡完全统一的社会保障模式在较长时期内并无 实施可能，但是，从社会公正的角度以及国际社会保障发展的城乡整合趋势来 看，城乡统一的社会保障体系是大势所趋。因此，针对农民工的社会保障只是 一种过渡性的制度设计，必须将其放在城乡统一的社会保障体系中去考虑。本 文从分类分层、有差别的统一来构建全方位、立体的社会保障体系的角度提出 完善我国农民工社会保障的对策出路。这是本文研究的最终目的。 二、研究方法 本文采用理论分析与实证研究相结合的方法。 一方面，采用文献研究方法，对有关研究者的研究成果和现有法律法规、 中央和国家文件进行梳理是本文研究的基础。同时本文的研究还将充分借鉴有 关法规、媒体报道、国家规定、国内外公开的信息材料。 另一方面，笔者采用调查研究方法，选择雇用农民工较多的企业，对其进 行实地调查，对员工、企业管理人员进行个别访谈，采集农民工社会保障的相 关数据( 如有否参加社会保险、最迫切需要参保的品种、已参保的品种、对现 行社会保险制度的看法等) ；选择珠海市社保局进行走访，了解农民工社会保障 现状，采集涉及农民工社会保障实行和维护农民工合法权益的事例，收集中央、 地方政府对农民工社会保障的一些做法；此外，利用国家统计局服务业调查中 心2 0 0 7 年3 月2 7 日发布的城市农民工生活质量状况调查报告系列、北京师 范大学珠海分校管理学院课题组珠海外来农民工群体现状调查报告、广东省 人民政府参事室社会发展组关于广东省农民工社会保障问题的调研报告的 数据，来辅助本研究的完成。 三、论文写作框架 本文共分四大部分： 绪论部分介绍农民工的社会保障问题的提出、本文的研究方法及成果。 第二章概述我国目前农民工社会保障制度现有的框架以及农民工的社会保 障现状，重点从珠海市农民工状况实例出发来分析我国农民工社会保障存在的 问题以及问题产生的原因； 第三章从我国在经济、政治和社会方面取得的成就等方面来论述完善农民 工社会保障的可行性和现实意义。 第四章基于以上的论述，提出个人关于完善我国农民工社会保障问题的思 考：将“分类分层保障”的办法与“有差别的统一”模式结合起来，构建立体 的社会保障体系，这是全文撰写的最终目的。 本论文研究的逻辑结构如下图所示： 1 2 1 3 第四章 第二章我国农民工社会保障相关问题概述 农民工，顾名思义是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三 产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有 放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。中国的农民工是计 划经济时期城乡二元社会结构的遗留物。农民工由于在身份上的差异，与一般 的工人在待遇、社会福利、社会活动权利等方面存在着很大的差异，使得他们 成为劳动力市场的弱势群体、城市社会的“边缘人”。如今，我国每年大约有 1 亿2 千万左右的农民进城打工，如此庞大的人群如果不能解决他们的社会保 障问题，这将对社会稳定带来巨大的冲击。同时，解决农民工的社会保障问题 对中国经济的发展有着重要的意义，工业化和城市化是中国整个2 1 世纪上半叶 的经济和社会发展的主旋律，完善包括农民工在内的社会保障制度有助于提高 我国城市化水平；同时，也是深化农村改革，解决“三农”问题的迫切需要。 “社会保障”，英文s o c i a l s e c u r i t y 的字面意思就是“社会安全”。由此 可见，社会保障与社会稳定密切相关。综观世界各国，社会保障是现代国家对 公民承担的一种责任，一种义务。特别是对处于经济体制转轨和社会结构转型 时期的中国而言，完善社会保障体系对于维护社会稳定意义重大。没有社会保 障，就没有个人和家庭的安全，也就没有社会安全。我国宪法规定，“建立健 全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一规定充分体现了人本主义的 国家理念，适应我国政治、经济和社会全面发展的需要，也承诺了国家在社会 保障中的责任。因此，在我国，着力解决好占全国人口接近六分之一的农民工 之社会保障问题，是构建和谐社会所必须支付的成本。 第一节农民工以及农民工对社会的作用 一、农民工的概念 农民工是中国在发展市场经济的过程中出现的特有的现象，关于农民工这 一新名词，不同的学者都有各自的理解，虽表述不同，但实质大同小异。一种 说法认为农民工是农村进城务工人员，指的是那些户口仍在农村，但已完全脱 离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工、经 商以及从事其他服务行业为生的一类人群。他们在农村甚至还保留着承包耕地， 但他们的主要收入来源已是非农业收入。还有一种说法认为农民工的另- p q 法 是农民合同制工人，指的是从农民中率先分化出来、与土地保持着一定经济联 系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源、并具有非城镇居民 身份的非农化从业人员圆。根据国务院全民所有制企业招用农民合同制工人的 规定( 1 9 9 1 年国务院8 7 号令) ，进城务工农民被称为农民合同制工人， 简称“农民工 ，以区别于在城市的全民所有制和集体所有制企业中拥有城市 户口的工人。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型 劳动大军，他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、 亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。 国务院研究室称，采用“农民工”称谓是经过反复研讨斟酌、听取多方面意见 后确定的。一是采用农民工称谓，既能包括进城务工的农民，也能包括异地或 就地转移到乡镇企业就业的农民；二是农民工是我国工业化、城市化过程中的 特殊群体，将在一个相当长的时期内存在；三是这一称谓已经约定俗成，比较 准确，比较贴切；四是党中央和国务院相关文件中都使用过农民工称谓，也有 依据。绝大多数民众和专家都赞成文件继续用农民工称谓，认为对农民工歧视 与否，不在于使用什么样的称谓，关键在于实行什么样的经济社会政策。 二、农民工的数量 由于缺乏对农民工的有效统计管理，所以要精确统计出我国农民工的具体 数量存在一定难度。但从整体上说，我国农民工的数量已相当庞大，并呈不断 增加的趋势。据报道，我国目前农民工数量已达l 亿2 千万。劳动和社会保障 。张启春谈谈进城务工人员的社会保障问题【j 】江汉论坛，2 0 0 3 ，4 ：1 3 5 - 1 3 9 o 卢海元走进城市：农民工的社会保障 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 4 ：前言第2 页 部劳动科学研究所副所长莫荣2 0 0 5 年5 月3 0 日在“促进就业论坛”中指出， 在2 0 0 1 至2 0 1 0 年的1 0 年中，中国农村人口向城镇转移的总规模将继续扩大， 估计可能达到1 6 亿一1 8 亿，平均每年转移量在1 4 9 3 万- - 1 6 6 2 万人。2 0 1 0 年 以后，受农村人口年龄结构及农村人口数量逐年减少等因素的影响，农村人口 向城镇转移的速度将有所放慢，平均每年转移量大约在1 2 0 0 万一1 3 0 0 万人之 间。莫荣还指出：“未来2 0 年，中国的城镇化水平将不断提高，就业结构也将 发生重大变化，这些都要求中国迫切解决统筹城乡就业的问题。如此庞大的 社会群体的存在和变化必将对我国经济和社会发展产生重要影响，对他们的社 会保障进行科学规范也成为社会发展的客观要求。 三、农民工对社会的作用 ( 一) 农民工为农村繁荣创造条件 我国农村实行的是“包产到户”的土地承包经营制度，全国1 8 3 7 亿亩耕 地，人均1 4 1 亩，2 4 9 亿农户户均7 3 亩，耕地块数5 8 块。数以亿计的 农户的拥有土地面积少，经营规模小。汪洋大海的传统小农经济，要想农业增 效、农民增收、农村繁荣非常困难。农民工现象与这种状况密切相关，他们外 出打工是不得已不为之，是对传统农业、小农经济、落后农村的“突围”。从 这个意义上说，农民工问题实际上是“三农”问题的一个关键性瓶颈。因为解 决“三农”问题，归根到底是要减少农民，只有减少农民，才能富裕农民，才 能提高农业整体效益，才能繁荣农村。鼓励农民外出务工，切实保护农民工权 益，及时转换农民工身份，无疑是一条最重要的渠道。目前，我国有4 9 亿农 村劳动力，除了已经转移出来的劳动力，起码还有