（公共管理专业论文）我国开征社会保障税研究.pdf

原创性声明 !iiiilflllirllrj l l l fjlfljiii i i i j i jf f i j i i l l lpill y 18 8 8 4 1 7 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得凼苤直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者 日 指导教师签名： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 。用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名掘墨乞 日 期：庐弛上u 二一 指导教师签名： 年毒喜 雠一 缸孰 我国开征社会保障税研究 摘要 社会保障是社会安定的重要保证。建立和完善社会保障制度是国家促进经 济与社会可持续发展的重要手段。近年来，随着市场化改革的不断深化，我国 社会保障事业得到了很大的发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与 管理。但随着人口老龄化及国有企业改革的不断深化，社会保障基金的收支矛 盾日益突出，社会保障基金的筹集存在越来越多的现实问题。建立多层次的社 会保障体系，对于弥补市场机制在收入分配方面的缺陷，调节经济周期的波动， 为经济增长筹集资金，维护社会稳定等方面有重大意义。社会保障税是社会保 障法制化、规范化的筹资手段，它能够保证及时、稳定地筹集社会保障资金用 于社会保障支出，从而克服以行政手段征收社会保险费缺乏刚性的不足。当前， 我国经济体制改革己进入攻坚阶段，迫切需要对社会保障制度进行改革，而在 。诸多改革措施中，开征社会保障税是一个重要的途径，它可以较好地解决资金 来源的问题，从而为完善社会保障制度提供制度性基础。 本文共分四部分进行论述： 第一部分阐述了社会保障制度和社会保障税的基本理论。首先，从社会保 障的概念入手，分析了社会保障的基本内容和社会保障基金的筹资手段。其次， 从社会保障税的概念入手，介绍了社会保障税的形成和发展，以及社会保障税 的性质、特点。 第二部分首先介绍了我国的社会保障制度及资金筹集制度的现状。其次在 现实分析的基础上阐述了我国开征社会保障税的必要性和可行性。我国的经济 社会发展也为开征社会保障税奠定了经济基础，制度基础和管理基础。 第三部分主要阐述了国外社会保障税的基本情况，重点介绍了德国、美国 和巴西的社会保障税的基本框架，通过比较分析国外社会保障税制度，提出了 对我国开征社会保障税的借鉴意义。 第四部分主要阐述了我国社会保障税体系的体制框架。现阶段我国的社会 。保障税可设三个税目；社会保障税以工资为征税对象；税率以暂不超过原各项 。社会保险费征缴比例为好；在征收管理上可采用“源泉扣缴、申报纳税”的办 法。开征社会保障税还应在法律、预算、工资制度改革、农村社会保障制度建 设步伐以及社会保障基金保值增值等方面进行配套改革。 关键词：社会保障，社会保障税，税制 a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t yi sa ni m p o r t a n tg u a r a n t e eo fs o c i a ls t a b i l i t y e s t a b l i s h i n ga n d p e r f e c t i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h ei m p o r t a n tm e a n sf o rt h es t a t et op r o m o t et h e e c o n o m i ca n ds o c i a ls u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h ed e e p e n i n go f 。t h em a r k e t i z a t i o nr e f o r m ，c h i n a ss o c i a ls e c u r i t ys y s t e mr e g i s t e r e dr a p i dd e v e l o p m e n t ， t h es o c i a ls e c u r i t yf u n da l s og r a d u a l l yr e a l i z et h eo v e r - a l lp l a n n i n ga n dm a n a g e m e n t b u ta st h ep o p u l a t i o na g e sa n dt h ed e e p e n i n go ft h er e f o r mo ft h es t a t e o w n e d e n t e r p r i s e ，t h e s o c i a l s e c u r i t y f u n d si n c o m ea n d e x p e n s e s c o n t r a d i c t i o ni s i n c r e a s i n g l yp r o m i n e n t ，t h es o c i a ls e c u r i t yf u n dr a i s em o n e ye x i s tm o r ea n dm o r e r e a l i s t i c p r o b l e m e s t a b l i s h i n gm u l t i l a y e rs y s t e mo fs o c i a ls e c u r i t yi so fg r e a t s i g n i f i c a n c et or e m e d yt h ed e f e c t so ft h em a r k e tm e c h a n i s mi ni n c o m ed i s t r i b u t i o n ，t o 。a d j u s tt h ee c o n o m i cf l u c t u a t i o n ，t or a i s ef u n d sf o re c o n o m i cg r o w t ha n dt om a i n t a i n s o c i a ls t a b i l i t y t h es o c i a ls e c u r i t yt a xi sm e a n so fs o c i a l s e c u r i t yl e g a l i z a t i o na n d s t a n d a r d i z a t i o no ff u n d r a i s i n g ，i tc a ne n s u r et h et i m e l ya n ds t e a d i l yr a i s es o c i a l s e c u r i t yf u n d sf o rs o c i a ls e c u r i t yd e f r a y ，a n do v e r c o m et h es h o r t a g eo fl a c kr i g i d w h i l ei nu s i n ga d m i n i s t r a t i v em e a n s a tp r e s e n t ，c h i n a se c o n o m i cs y s t e mr e f o r mh a s e n t e r e dac r u c i a ls t a g e ，a n di ti su r g e n tt or e f o r ms o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，o ft h er e f o r m m e a s u r e s ，c o l l e c t i n gs o c i a ls e c u r i t yt a xi sa ni m p o r t a n tw a y ，f o ri ti sn o to n l yab e t t e r w a y t os o l v et h ef u n dr e s o u r c e s ，b u ta l s op r o v i d e si n s t i t u t i o n a lb a s i st op e r f e c ts o c i a l s e c u r i t ys y s t e m t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of o u rc h a p t e r st od i s c u s s i o n ： t h ef i r s tc h a p t e rg i v e se x p l a n a t i o nt os o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n dt h eb a s i ct h e o r y o fs o c i a ls e c u r i t yt a x f i r s t l y ，t h ep a p e rs t a r t sf r o mt h ec o n c e p to fs o c i a ls e c u r i t y ，t h e n a n a l y z e st h eb a s i cc o n t e n to fs o c i a ls e c u r i t ya n dt h em e a n s t oc o l l e c ts o c i a ls e c u r i t y ，f u n d s e c o n d l y ，f r o mt h ec o n c e p to f s o c i a ls e c u r i t yt a x ，i n t r o d u c e st h ef o r m a t i o na n d d e v e l o p m e n to fs o c i a ls e c u r i t yt a x ，a n dt h e n a t u r ea n dc h a r a c t e r i s t i c so fs o c i a l s e c u r i t yt a x t h es e c o n dc h a p t e rf i r s t l yi n t r o d u c e sp r e s e n ts i t u a t i o no fc h i n as o c i a ls e c u r i t y s y s t e ma n di t sf u n dr a i s i n gs y s t e m s e c o n d l yb a s e do nt h ea n a l y s i so fc h i n a sr e a l i t y ， t h ep a p e rd i s c u s s e dt h en e c e s s i t ya n df e a s i b i l i t yt ol e v ys o c i a ls e c u r i t yt a x l e v y s o c i a ls e c u r i t yt a xh a si m p o r t a n ts i g n i f i c a n c ef o ro u rc o u n t r yt om a i n t a i ns o c i a l s t a b i l i t y ，t od e v e l o ps o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt op e r f e c to u rt a xs y s t e m o u r c o u n t r y se c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ta l s ol a i dt h ee c o n o m i c ，s y s t e ma n d m a n a g e m e n t f o u n d a t i o nf o rc o l l e c t i n gt h es o c i a ls e c u r i t yt a x t h et h i r dc h a p t e rm a i n l yi l l u s t r a t e st h eb a s i cs i t u a t i o no ft h ef o r e i g ns o c i a l s e c u r i t yt a x ，f o c u s i n go nt h eg e r m a n y ，t h eu n i t e ds t a t e sa n db r a z i l sb a s i c f r a m e w o r ko fs o c i a ls e c u r i t yt a x ，t h r o u g hc o m p a r a t i v ea n a l y s i so ft h ef o r e i g ns o c i a l s e c u r i t yt a xs y s t e m ，p u tf o r w a r d st h ea d o p t a b i l i t yf o rc h i n at ol e v ys o c i a ls e c u r i t yt a x i v t h ef o u r t hc h a p t e rm a i n l ye l a b o r a t e do nt h es y s t e mf r a m e w o r ko fc h i n a ss o c i a l s e c u r i t yt a xs y s t e m a tp r e s e n t ，a n dt h es o c i a ls e c u r i t yt a xm a y s e tu pt h r e et a x a b l e i t e m ，t a x p a y e r sa r et h eo n e sw h o w e r ei nc o v e r a g eo ft h es o c i a li n s u r a n c es u c ha s e m p l o y e e si nt h ee n t e r p r i s e ，a d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n t s ，t h es o c i a ls e c u r i t yt a x t a k e s s a l a r ya st h el e v yo b j e c t ，t a xr a t es h o u l dn o te x c e e dt h eo r i g i n a lp r o p o r t i o nt h a t s o c i a li n s u r a n c ep r e m i u mc o l l e c t si np a ys c a l e ，t a xc o l l e c t i o nm a n a g e m e n tc a nt a k e t h em e a s u r eo f ”t a xw i t h h o l d i n ga ts o u r c e ，t a xr e t u r n w h i l ei nc o l l e c t i n gt h es o c i a l s e c u r i t yt a x 。s u p p o r t i n gr e f o r m ss h o u l da l s ob ec o n d u c t e df r o mt h el a w t h eb u d g e t t h es a l a r y s y s t e mr e f o r m ，t h er u r a l s o c i a l s e c u r i t ys y s t e mc o n s t r u c t i o np a c e ， m a i n t e n a n c ea n di n c r e a s eo fs o c i a ls o c i e t yf u n d s k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ，s o c i a ls e c u r i t yt a x ，t a xs y s t e m v 目录 弓l 言1 一、社会保障税的理论分析 3 ( 一) 社会保障的基本理论3 1 社会保障的概念3 2 社会保障的基本内容4 3 社会保障基金筹资方式4 ( 二) 社会保障税的基本理论4 1 社会保障税的概念：4 2 社会保障税的形成和发展5 3 社会保障税的性质和特点5 二、我国开征社会保障税的必要性及可行性分析6 ( 一) 我国开征社会保障税的必要性分析6 1 我国的社会保障制度的现状及存在的问题6 2 我国开征社会保障税的必要性7 ( 二) 我国开征社会保障税的可行性分析1 0 1 我国开征社会保障税的制度基础l o 2 我国开征社会保障税的思想基础1 0 3 我国开征社会保障税的经济基础l l 4 我国开征社会保障税的征收管理基础1 2 三、国外社会保障税对我国的启示 1 3 ( ) 国外社会保障税的基本情况1 3 1 德国1 3 2 美国1 4 3 巴西1 5 ( 二) 国外社会保障税对我国的借鉴1 5 1 开征社会保障税是筹集社会保障基金的最佳形式1 5 2 承保项目型的社会保障税较符合我国国情1 5 3 社会保障税的税制要素构成借鉴1 6 四、我国社会保障税的制度设计 1 7 ( 一) 我国社会保障税税制结构的具体设想1 7 1 开征社会保障税的目标1 7 2 社会保障税的设计原则1 7 3 社会保障税的税制要素具体设想1 8 ( 二) 其它配套措施改革 2 2 1 加快社会保障法制建设2 2 2 纳入财政总预算管理2 3 3 深化工资制度改革2 3 4 加快农村社会保障制度建设步伐2 4 5 完善社会保障基金市场化管理2 4 结论2 5 注释2 6 参考文献2 7 致 射2 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 1 、背景意义 社会保障是社会安定的重要保证。建立和完善社会保障制度是国家促进经济与社会可 持续发展的重要手段。近年来，随着市场化改革的不断深化，我国社会保障事业得到了很大 的发展，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理。有效地筹集社会保障基金是社会 保障制度正常运行的基本条件，但随着人1 ：3 老龄化及国有企业改革的不断深化，社会保障基 金的收支矛盾日益突出，社会保障基金的筹集存在越来越多的现实问题。建立多层次的社会 保障体系，对于弥补市场机制在收入分配方面的缺陷，调节经济周期的波动，为经济增长筹 。集资金，维护社会稳定等方面有重大意义。而社会保障制度的建立与完善，首当其冲的便是 资金的来源。社会保障税是社会保障法制化、规范化的筹资手段，它能够保证及时、稳定地 筹集社会保障资金用于社会保障支出，从而克服以行政手段征收社会保险费缺乏刚性的不足。 目前，在发达国家和大部分发展中国家，普遍设有社会保障税这一税种，以征收社会保障税 的方式筹集社保资金，并在全国范围内统筹。2 0 1 0 年4 月1 日，财政部长谢旭人在求是 杂志发表署名文章坚定不移深化财税体制改革，文中提到，“完善社会保障筹资形式与 提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税”。4 月2 日，全国社保基金理事会理事长戴 相龙在“中国经济招待晚宴”上明确表示，开征社会保障税是大势所趋，开征宜早不宜迟， 相关税制设置应避免双重征税。这表明中国的税制改革和收入分配改革已经提上议事日程。 而在诸多改革措施中，开征社会保障税是一个重要的途径，它可以较好地解决资金来源的问 题，从而为完善社会保障制度提供制度性基础。 2 、文献综述 2 0 世纪3 0 年代资本主义经济危机的爆发，使得凯恩斯主义得到广泛认可，凯恩斯认为 经济危机的原因是有效需求不足，而市场机制无法使经济达到充分均衡的就业状态，必须依 靠国家干预的方式才能实现充分就业的目标。因此，社会保障就占有非常重要的位置，通过 筹集社会保障资金，开展社会福利，可以扩大总需求，实现宏观经济的均衡。凯思斯的思想 后来被许多国家采纳，如美国、英国等。对我国社会保障税问题的研究始于上世纪9 0 年代。 关于“开征社会保障税”提法早在1 9 9 6 年已经出现，在当年国民经济和社会发展“九五”计 划和2 0 1 0 年远景目标纲要中提出，要逐步开征社会保障税。经济界及政府部门的许多专家学 内蒙古人学公共管理硕士( m p a ) 学位论义 者对我国社会保障税的开征进行了大量的论证和探讨。在这些学者中，中国人民大学的郑功 成教授，中国科学院的胡鞍钢研究员和北京大学经济研究中心副主任陈平，原财政部部长项 怀诚，财政部财政科学研究所所长贾康等开展研究比较早，在学术界影响较大。胡鞍钢研究 员是主张我国开征社会保障税的主要代表，他从1 9 9 3 年以来就极力主张开征社会保障税。在 其发表的建立全国统一基本社会保障制度、开征社会保障税的建议一文中指出“我国己 经具有开征社保税的基本条件，必须尽快开征统一的、强制性的社会保障税”，并对社会保障 税的开征提出了若干政策建议。此外还有一些学者也主张我国开征社会保障税，如：马国强、 谷成发表的社会保障税：国际比较与借鉴一文分析了国外开征社会保障税的经验和教训， 并对我国社会保障税制设计的有关问题作了探讨，指出了我国开征社会保障税的理论依据和 ，应遵循的原则：刘小兵在分析了我国的实际情况的基础上，对我国社会保障税的纳税人、纳税 对象、税率、征收管理等分别做了设计：李绍光发表的社会保障税与社会保障制度优化对 社会保障税的问题进行了理论分析，并尝试提出了基金积累制等一些具有政策意义的建议。 3 、创新与不足 本文的创新主要体现在：一是深入分析了我国开征社会保障税的必要性和可行性，提出 了开征社会保障税是我国保持社会稳定的迫切需要；二是提出从长远来看，将农民纳入社会 保障体系是必然的，要结合我国农村的具体情况制定适当的解决措施，应分步骤采取渐进的 方式进行。三是基于我国的实际情况和操作简易、降低税收成本的原则，我国社会保障税的 税率应根据不同税目特点实行单一比例税率。由于笔者学术功力和文章篇幅，因此本文对社 会保障制度和社会保障税的理论阐述相对薄弱，其中众多细节性的内容尚无从论及，但这也 为笔者未来的研究指明了方向。 内蒙古大学公共管理硕= b ( m p a ) 学位论文 一、社会保障税的理论分析 ( 一) 社会保障的基本理论 1 、社会保障的概念 社会保障由英语“s o c i a ls e c u r i t y ”一词翻译而来，出自1 9 3 5 年美国颁布的社会保 障法。1 9 4 4 年，第2 6 届国际劳工大会发表费城宣言，国际组织开始正式使用社会保障 ，的概念。以后，世界各国普遍采用“社会保障”一词进行表述。但是，由于各国国情不同， 存在着政治、经济、文化、历史背景、价值取向以及民族传统等方面的巨大差异，对社会保 障这一概念的含义和理解存在着很多不同之处。国际劳工局社会保障司于1 9 8 9 年编著的社 会保障导论一书中对社会保障的定义为：社会通过采取一系列的公共措施来向其成员提供 保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因而丧失收入或收入大 幅度减少所引起的经济和社会灾难进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的方法。 1 9 4 8 年1 2 月，联合国通过的世界人权宣言中，对社会保障也下了定义：每个社会成员为自 己及家庭的健康与幸福，对衣食住医疗及其他社会服务设施享有一定的权力，对于因失业、 疾病、寡居、老年等情况以及由于个人不可抗力而遭遇到生活危机，无法维生时，享有获得 保障的权力等。 我们国家对社会保障概念的定义，也是众说纷纭。我国宪法规定：“中华人民共和国的公 民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发 展为公民享受这些权利需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”我国宪法还对劳动保护、 劳动者休息和休养的设施供给、退休人员的生活保护、残废军人的生活保障、烈士家属的抚 恤等都作了明确的规定。根据国际社会对社会保障的定义，结合我国国情，我国对社会保障 的定义为：根据我国宪法和法律，社会成员因年老、疾病、失业、生育、死亡、灾害等原因 而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。社会保障 制度的责任主体是国家或政府，目标是满足公民的基本生活需要，国家依据法律制定相关的 制度和规定以保证其社会保障政策的实施。 2 、社会保障的基本内容 世界各国的社会保障制度是不相同的，这是由于各国生产力的水平不同，政治、历史、 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 掌位论文 文化发展的背景不同，所以各国所建立的社会保障制度也有差异。1 9 5 2 年国际劳工组织大会 通过的社会保障最低标准公约中规定，现代社会保障包括医疗津贴、疾病津贴、失业津 贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。该公约规定，一个 国家只要实行三种津贴，其中至少包括最主要的一种津贴，就可被认为是建立了社会保障制 度。我国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、社会互助和个人储蓄积 累六个部分构成。其中社会保险处于最核心的地位，社会救济属于最低层次的社会保障，社 会福利被视为社会保障的最高纲领，社会优抚起着安定特定阶层生活的功能，社会互助和个 人储蓄积累是对主要社会保障项目的补充。 3 、社会保障基金筹资方式 ，充足的社会保障基金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础，因此确立合理的社 会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心环节。一般而言，社会保障基金筹集的方 式有许多，但主要有二种：一是征收社会保障税，即通过立法形式，以政府为主体筹集社会 保障基金。这种形式的基金缴纳与支付均需要依据统一的规则，并直接构成政府的财政收入， 同时，通过专门的社会保障预算进行管理；二是缴纳社会保险费，即由雇主和雇员以缴费形 式来筹集社会保障基金，并由政府专门的部门对此进行管理和运作，但并不直接构成政府的 财政收入。 ( 二)社会保障税的基本理论 1 、社会保障税的概念 。社会保障税是一个年轻的税种，它是伴随着社会保障制度的发展而产生的。社会保障税 ( s o c i a ls e c u r i t yt a x ) ，也有译成社会保险税，或社会保障缴款( s o c i a ls e c u r i t y c o n t r i b u t i o n ) ，有些国家也称为薪给税、工薪税( p a y r o l lt a x ) ，其实质是对薪金和工资所 得( 劳动所得) 课税的税种。社会保障税是为筹集特定社会保障基金而对一切发生工薪收入 的单位、个人就其支付、取得的工资、薪金及其它收入为课税对象征收的一种税。“1 社会保 障税的征收目的就是国家为筹集社会保障基金，为社会提供公共福利。社会保障制度实施的 两个最重要的原则是普遍性和公平性，因此社会保障税的纳税人应该是全体劳动者，不过在 开征之初，都有一定的范围限制，不能做到筹资和支付的普遍性。就社会保障税的税目来看， 一般主要有三大类型：一是养老退休保险，二是失业保险，三是医疗保险。一般来讲，经济 势力强、人均收入水平高的国家，社会保障税的税目就多，反之则少一些。征收社会保障税 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 是世界绝大多数国家筹集社会保障基金的主要手段。 2 、社会保障税的形成和发展 社会保障税是随着社会保障制度的产生、逐步发展起来的，是一种专门为社会保障支出 筹措基金的专项税。社会保障税起源于美国，1 9 3 5 年，在罗斯福总统的领导和主持下，美 国通过了历史上第一部社会保障法典一一社会保障法。该法规定，美国自1 9 3 5 年开 始征收工薪税。该法特别强调，铁路公司员工退职税、联邦失业税、个体业主税也归于社 会保障税之内。社会保障税在美国开征并取得成功对西方国家税收体系产生了自开征所得税 以来的又一次重大影响，于是掀起了在西方国家中开征社会保障税的上世纪第二次较大的税 制改革。 二战后，伴随着经济的高度发达和政治民主化趋势的加强，西方发达国家如英国、法 国、加拿大都实行了“普通福利”政策，纷纷征收社会保障税。1 9 9 0 年世界上大约有8 0 多个国家开征了社会保障税，到1 9 9 8 年，开征社会保障税国家增加至1 0 0 多个。据国际 货币基金组织( 1 m f ) 统计，目前( 2 0 1 0 年) ，全世界1 7 0 多个国家里至少有1 3 2 个国家 实行社会保障税制度。 3 、社会保障税的性质和特点 社会保障税是一种特殊的税种，它具有税收的一般性质：强制性和固定性。社会保障税 税收征纳关系以国家法律作保证，纳税人必须依法纳税，否则就要受到法律的制裁。国家通 过法律形式把纳税人、课税对象及税率等税收要素做出明确的规定，纳税人一旦发生纳税义 务，必须照章纳税。 社会保障税作为一种特殊形式的所得税，其税收收入专门用于社会福利、保障等支出， 与一般税相比，具有三个主要特点：一是累退性，社会保障税采用比例税率，一般没有 扣除额和免征额，同时规定有课税上限，也不考虑纳税家庭人口的多寡和其他特殊情况， 而具有强烈的累退性：二是有偿性，社会保障税一般由政府成立的专门基金会管理，指 定用途，专款专用，因而带有有偿性质；三是内在灵活性，社会保障税的支出同一定时 期的经济形势紧密相关，当经济繁荣时，失业率下降，社会保障支出，特别是失业救济支 出减少，有利于抑制社会总需求；反之，当经济衰退时，失业率上升，社会保障支出，特 别是失业救济支出增加，有利于刺激社会总需求，所以说社会保障税及其社会保障制度具 有内在灵活性特点，它与所得税相配合，可以起到对经济的自动稳定作用。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、我国开征社会保障税的必要性及可行性分析 ( 一) 我国开征社会保障税的必要性分析 1 、我国的社会保障制度的现状及存在的问题 随着我国市场化改革的不断深化，社会保障事业得到了很大的发展。自从2 0 世纪9 0 年 代中期以来，我国的社会保障制度不断完善。1 9 9 4 和1 9 9 8 年我国分别开始实施生育保险、 ，工伤保险和城镇职工医疗保险制度改革，1 9 9 9 年还建立了城市居民最低生活保障制度，从 2 0 0 2 年开始又在建立农村医疗合作制度，社会保障基金也逐步实现了社会化的统筹与管理。 有效地筹集社会保障基金是社会保障制度正常运行的基本条件，但随着人口老龄化及国有企 业改革的不断深化，使得全国社会保障费用剧增，2 0 0 4 年达到了5 7 8 0 亿元，与1 9 9 0 年的9 3 8 亿元相比，年增长超过了1 6 8 ，远远超过同期g d p 增长率。而且我国人口的老化速度很快， 据联合国预测，1 9 9 9 2 0 2 0 年世界人口平均年增速为2 5 ，而我国6 5 岁老龄人口从1 9 9 0 年的6 3 1 0 万人增至2 0 0 0 年的8 8 1 0 万人，近1 0 年年增长3 4 ，预测到2 0 2 0 年年均增长3 4 ， 快于同期世界老龄化2 5 的增速。1 社会保障基金的收支矛盾日益突出，社会保障基金的筹 集存在越来越多的现实问题。 ( 1 ) 筹集机制、筹资方式不规范，未形成全国统一的制度。 目前社会保险是按地区、分部门、分行业管理，筹集的范围不统一，筹集的标准不统一， 造成城乡之间、行业之间、不同所有制之间的待遇差别。从分地区看，由于经济发展水平不 平衡和财力不同，各地统筹项目不一，负担比例高低不等，条件好的地区统筹项目多一些， 保障的就好一些：而条件差的地区只能保证退休人员的基本生活费用，有些福利性开支仍由 单位依自身情况决定，企业办社会的问题没有得到根本改变。再从分行业看，铁路、电信、 银行、民航、石油、电力等目前比较景气的行业靠垄断地位获取垄断利润，职工的福利待遇 也高于其他行业，其统筹纷纷自立门户，实行行业统筹，造成社会保障条块分割，也妨碍了 这些行业的市场化及劳动力的合理流动，这就造成了不同地区、不同行业、不同企业之间负 担水平悬殊，不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力合理流动，客观上不利于 人力资源的有效配置。 ( 2 ) 法律规范层次低，法规刚性较弱，社会保障法规建设滞后。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 我国现行的基本养老保险、医疗保险、失业保险等各项社保基金，征收依据都是国家出 台的行政法规，虽然具有法律效力，但从立法角度来看，它与法律相比在规范性和刚性上还 是比较弱的，筹资办法的法律约束性较差。作为各省、市、自治区政府制定的“细则”、“办 法 属地方性法规，其法律效力就更低，对征缴流程的规定过于笼统，在征收手段、处罚措 施方面往往难以操作，特别是缺乏必要的强制征缴手段，导致征收力度不够，收缴率低。 ( 3 ) 征收体制不规范，征收成本较高。 目前社会保险费的征收，有些地方是由税务机关征收的，有些是由社保部门征收的。前 者可以充分利用税务机关现有的人力、物力资源，后者征收就要另设机构、增加人员和设备， 加大征收成本费用。同时，在税务机关代征过程中，社会保险费的登记、核定缴费额、审核 ，等权力，都集中在社保部门，而没有相应授予地税部门，这种征收和管理“两张皮 的矛盾， 既增加了部门之间的工作量，也增加了缴费单位和缴费个人的负担。 ( 4 ) 社会保障基金总量缺乏，收缴难度大。 随着我国社会主义市场经济体制改革的继续深化，以及工业化、城市化、科技现代化、 人口老龄化速度的加快，我国面临巨大的社会保障基金需求。预计到2 0 2 0 年我国将成为高度 老龄化国家。人口老龄化对社会保障最直接的影响是：退休的劳动者日益增多，赡养率不断 提高，社会保险负担急剧膨胀，基金缺口将越来越大。1 9 9 8 年至2 0 0 3 年，全国社保基金累 计缺口已过千亿元( 历年征缴数额减去历年养老金发放支出，不含中央财政补助) 。为弥补当 期的养老金缺口，1 9 9 8 年财政资金开始注入社保基金，全国财政划拨2 0 多亿元用于支付养 老金。此后，财政划拨数字一路攀升：2 0 0 0 年升至3 3 8 亿元，2 0 0 1 年为3 4 9 亿元，2 0 0 2 年为 一4 0 8 亿元，2 0 0 3 年更上升至4 7 4 亿元众多的数据和调查表明：社会保障基金入不敷出己经 达到了相当严重的程度，给我国财政造成了巨大的压力。川同时，由于我国目前现有的社会 保障基金筹资方面存在诸多弊端，缺乏应有的法律保障，加之某些企业对社会保障基金统筹 意义认识不足，不能正确处理眼前利益和长远利益的关系，或因企业效益不好，在征收力量 不足，手段缺乏刚性的情况下，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。这种不规范的筹 资方式很难为社会保障及时足额地提供基金，使得我国社会保障基金的来源缺乏应有的保障， 基金管理和收支平衡也存在巨大的困难，影响了社会保障作用的发挥。 ( 5 ) 社会保障基金管理混乱，缺乏强有力的监督制约机制。 我国现行的社会保障基金在管理上仍没有克服多元化、分散化的弊端，表现为管理模式 落后，社会保障基金没有完全纳入国家预算，而是各自为政、多头管理。具体来讲，政府的 人事、劳动、民政、税务、保险、卫生等部门都经办和管理社会保险，一个险种一套机构， 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论义 各险种登记、管理、发放等信息没有实现共享，机构重叠，管理分散，管理成本加大，不利 于政府、企业和个人对社会保障基金的监督，而且这些部门将本部门的行政管理和社会保障 基金的收支、运营、监督搅在一起，缺乏制约机制，导致挤占、挪用、浪费现象时有发生， 如上海社保基金案涉案金额达百亿人民币。从近几年己经曝出一批社社保基金案件可以反映 出中国社保制度当下的乱象和行政管理体系的核心问题所在。如何建立社保基金征缴、管理、 发放的科学运营模式，如何建立有效的监管机制和公众监督机制，已经成为当下中国社保的 燃眉之急。同时，由于各部门自行制定征收标准和支付办法，使社会保障基金在管理上缺乏 强有力的宏观协调平衡机制和监督制约机制，客观上不利于保证基金的安全性，也有碍社会 保障制度积极作用的发挥。 ，2 、我国开征社会保障税的必要性 ( 1 ) 开征社会保障税是我国保持社会稳定的迫切需要。 社会保障税是国家稳妥可靠地筹集资金的基础，是缓解社会矛盾、保证社会稳定的“安 全网 。当前我国处于一个转型时期，在社会转型的过程中，劳动力的就业由市场决定，国家 不再承担所有劳动者的就业安置问题，竞争的结果难免会使得一部分人失去工作，未来5 - 1 0 年，全国每年将新增就业人口1 0 0 0 万人，加上1 5 亿农村剩余劳动力，另外，我国老龄化趋 势严重，使得全国社会保障费用剧增。据统计，我国基本养老保险参保人数占城镇人口的比 例仍处于3 0 的水平，占全国6 0 的农民尚无基本养老保险，全国基本养老保险的覆盖面还不 到劳动人口( 1 5 岁到6 0 岁之间的人口) 的1 5 ，不及世界平均水平的一半。5 1 这将给国家、社 会稳定带来非常严峻的考验。虽然，发展经济，扩大就业，是解决失业的根本途径。但是， 一 开征社会保障税，利用国家法律赋予税收强制性措施，使国家社会保障资金来源更具稳定性， 能够给社会保障和福利制度的实施提供有力的物质支持。 ( 2 ) 开征社会保障税是发展社会主义市场经济的重要前提。 发展社会主义市场经济是我国经济体制的目标定位。它不仅需要独立的市场主体，统一 的市场体系和灵活有效的宏观调控体系，更需要健全的、多层次的社会保障体系。建立完善 的社会保障体系，是社会主义市场经济体制的重要组成部分。开征社会保障税有利于解决我 国现有社会保障体系存在的弊端，真正发挥社会保障体系的作用，使之成为发展社会主义市 场经济的“安全阀”和“稳压器”。开征社会保障税有利于应付我国进入老龄化国家后给企业 和国家财政带来的巨大负担，逐步缩小社会保障基金缺口，走出社会保障支付危机的困境。 开征社会保障税有利于缓解严峻的就业压力，真正提高整个社会的劳动生产效率，实现人力 资源的优化配置，为我国经济的持续、快速发展创造安定的社会环境。同时，开征社会保障 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 税更能体现市场经济所要求的公平性，作为一个税种，社会保障税要求参加社会保障的企业 和个人都必须按照统一的税率缴纳社会保险费用，体现了公平、公正原则，并且能最终促进 实现权利与义务的平衡和合理化。 ( 3 ) 开征社会保障税是我国经济运行的“调节器”。 社会保障税具有调节经济运行的作用，主要表现在其支出方面。在经济繁荣时期，失业 率比较低，社会保障支出也比较低，这就有利于抑制总需求，也有利于社会保障基金的积累。 而在经济萧条时期，失业率上升，领取失业救济的人数增加，社会保障支出就比较高，扩大 了国内需求，这就有利于维持社会总需求。由于社会保障税具有的这种随着经济波动自动调 整总需求的能力，被经济学家们称为经济运行的“调节器”。开征社会保障税是我国经济运 行的“调节器” ( 4 ) 开征社会保障税是国家筹集社会保障基金的最有效形式。 社会保障基金的筹集是以国家为主体对国民收入进