（公共管理专业论文）我国检察机关反腐监督的问题及对策.pdf

一，； i i 论文原创性声明内容： 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：砩苞再 日期：a 阡f 乙月f 习 学位论文使用授权声明内容： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内 容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存 学位论文。 学位论文作者签名：o 午苞昔 导师签名：幻轰稳 日期：山l o 基年p 月l 自 日期：年 月 论文题目：我国检察机关反腐监督的问题及对策 专业：公共管理 硕士生：谢连粲 指导教师：刘文静副教授 摘要 本文将检察机关反腐监督放在我国现有的反腐监督整体框架下，通过分析检 察机关的法律地位、检察机关反腐监督的主要职能及其行使方式，剖析检察机关 反腐监督存在的问题及成因，并给出完善检察机关反腐监督的对策。本文认为， 检察权法律地位的争议、被监督对象的地位与职权、检察机关与其他反腐监督机 构的合作不够顺畅、检察机关人事财政权的不独立和激励机制的不合理，以及相 关法律的不完善等因素，是造成目前检察机关不能高质、高效履行反腐监督职能 的主要原因。 本文通过参考政治学、行政管理学、法学、经济学、心理学等学科的专业知 识，将反腐监督的理论与实践进行结合，并借鉴新加坡、香港等国家及地区反腐 监督的先进经验，以实证研究、文献研究、比较研究等研究方法，对检察体制、 相关立法机制、职能建设和激励机制中存在的问题及其成因进行分析后，提出应 当通过促进检察体制的改革与完善、完善检察机关反腐监督立法机制、推动检察 机关职能建设的完善与发展、建立激励检察干警的组织管理制度等措施完善我国 检察机关反腐监督制度，促进我国检察机关反腐监督事业的发展。 关键词：检察机关反腐监督问题对策 n s u b j e c to f t h e s i s ：o nd e f e c t so f a n t i c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o no f c h i n e s e p r o c u r a t o r a t e s c o r r e s p o n g d i n gs u g g e s t i o n s s p e c i a l t y ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a s t e rp o s t g r a d u a t e ：x i el i a n s h e n t u t o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rl i uw e n j i n g a bs t r a c t t i l i st h e s i s ，w i t h a n t i c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o no fp r o c u r a t o r a t e sp l a c e d u n d e ra n i n t e g r a l f la m eo fo u rc o u n t y se x i s t i n ga n t i - c o r r u p t i o nt oa n a l y z el e g a ls t a t u so f p r o c u r a t o r a t e sa n di t sm a i nf u n c t i o n sa n di m p l e m e n t a t i o nm e t h o d so fa n t i c o r r u p t i o n s u p e r v i s i o n , c o n d u c t s t h e a n a l y s i s o fe x i s t i n gd e f e c t sa n dr e a s o n si nt h e a n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o no fp r o c u r a t o r a t e s ，a tt h es a m et i m eg i v i n gs u g g e s t i o n st o p e r f e c ta n t i c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o no fp r o c u r a t o r a t e s t h i st h e s i sh o l d st h a td i s p u t e o v e rl e g a ls t a t u so fp r o c u r a t o r i a lp o w e r s ，s t a t u sa n df u n c t i o n s & p o w e r so fs u p e r v i s e d o b j e c t s ，l a c ko fs m o o t h n e s s i n c o o p e r a t i o n b e t w e e n p r o c u r a t o r a t e s a n do t h e r a n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s o r yo r g a n i z a t i o n s ，n oi n d e p e n d e n c ei np e r s o n n e la n df i n a n c i a l p o w e r so fp r o c u r a t o r a t e sa n di r r a t i o n a li n c e n t i v em e c h a n i s m , 髂w e l la si m p e r f e c t i o n o fr e l e v a n tl a w se t c a r et h em a i nr e a s o n sc a u s i n gp r o c u r a t o r a t e s sp r e s e n ti n c a p a b i l i t y o fp e r f o r m i n ga n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o nf u n c t i o n si naw a yo fh i g hq u a l i t ya n d e f f i c i e n c y t h i st h e s i s ，h a v i n gr e f e r r e dt os p e c i a lk n o w l e d g eo fd i s c i p l i n e ss u c ha sp o l i t i c s ， a d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t ，l a w , e c o n o m i c sa n dp s y c h o l o g ya n da p p l i e df o rr e f e r e n c e a d v a n c e da n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o ne x p e r i e n c eo fs i n g a p o r ea n dh o n gk o n ge t c ， t h e nh a v i n gm a d ea na n a l y s i so fi s s u e sa n dr e a s o n se x i s t i n gi np r o c u r a t o r i a ls t r u c t u r e ， r e l e v a n tl a w - m a k i n gm e c h a n i s m , f u n c t i o n a lp r o m o t i o na n di n c e n t i v em e c h a n i s mb y w a yo fc a s e ，d o c u m e n ta n dc o m p a r i s o nr e s e a r c he t c ，p r o p o s e st oa d o p tm e a s u r e s s u c h 鹪f a c i l i t a t i o no fr e f o r ma n dp e r f e c t i o no fp r o c u r a t o r i a ls t r u c t u r e ，p e r f e c t i o no f a n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s m nl a w - m a k i n gm e c h a n i s mo fp r o c u r a t o r a t e s ，p r o m o t i o no f p e r f e c t i o na n de x p l o r a t i o no fp r o c u r a t o r a t e s sf u n c t i o n s ，a n ds e t u po fo r g a n i z a t i o n m a n a g e m e n ts y s t e mo f e n c o u r a g i n gp o l i c et op e r f e c ta n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o n s y s t e mo f o u rc o u n t r y sp r o c u r a t o r a t e sa n dt oe n h a n c ed e v e l o p m e n to f a n t i - c o r r u p t i o n s u p e r v i s i o nc a u s eo f o u rc o u n t r y sp r o c u r a t o r a t e s k e yw o r d s ：p r o e ur a t o r a t e s ，a n t i - c o r r u p t i o ns u p e r v i s i o n ，d e f e c t ，s u g g e s t i o n i n 目录 导论( 1 ) 第一章我国检察机关反腐监督的现状与困境( 7 ) 第一节我国检察机关反腐监督的背景与法律地位( 7 ) 第二节我国检察机关反腐监督的主要职能( 1 0 ) 第三节我国检察机关反腐监督的主要方式( 1 1 ) 第四节我国检察机关反腐监督存在的问题( 1 3 ) 第二章影响我国检察机关反腐监督的各种因素分析( 2 1 ) 第一节影响我国检察机关反腐监督的体制因素( 2 1 ) 第二节影响我国检察机关反腐监督的立法因素( 2 4 ) 第三节影响我国检察机关反腐监督的职能因素( 2 5 ) 第四节影响我国检察机关反腐监督的激励因素( 2 7 ) 第三章推进我国检察机关反腐监督建设的对策( 3 0 ) 第一节促进检察体制的改革与完善( 3 0 ) 第二节完善检察机关反腐监督立法机制( 3 3 ) 第三节推动检察机关职能建设的完善与发展( 3 6 ) 第四节建立激励检察干警的组织管理制度( 4 0 ) 结束语( 4 4 ) 参考文献( 4 5 ) 后记( 4 8 ) i v 导论 一、研究问题的提出与研究意义 反腐监督是现代社会维护政权稳定，促进社会发展的重要机制。当前我国改 革进入关键时期，经济飞速向前发展，但由于社会、经济处于转型期，许多法律、 规章、制度尚未完善，贪污、贿赂等腐败问题仍显突出，反腐监督已成为当务之 急。检察机关作为国家的法律监督机关，在反腐斗争中依法履行职责，严厉打击 贪污、贿赂等腐败犯罪，并在反腐斗争中发挥着生力军的作用。但是，检察机关 的反腐监督仍存在诸多问题，制约其反腐监督的开展。 对此，很多学者对检察机关的反腐监督从经济学、政治学、行政学、社会学、 法学、历史学等多个角度进行了理论研究，并取得一定的成果。但这些研究也存 在一定的问题，一方面是研究注重于对腐败现象的分析，或是只参考国外的立法 经验，针对具体问题提出措施，但对惩治和预防腐败缺乏全面、系统的研究；另 一方面是理论结合实际不够，反腐败的成果最终应该为反腐工作服务，而目前的 研究工作与反腐监督部门联系不密切；同时理论界对检察机关反腐监督的可持续 发展也缺乏动态、深入研究。 笔者在检察机关开展过反腐监督的侦查工作，现在公诉部门从事案件的审查 起诉工作，深刻认识到反腐监督工作不是简单查处某类案件就能肃贪，更非对社 会某些层面进行改革就能实现的事情。其涉及到社会多层次、多方面的问题，触 及的也不仅仅是单纯的经济利益，而是关系到体制建设、立法体制、职能配备等 因素。而检察机关作为我国现有的反腐监督力量之一，宪法赋予其神圣的法律监 督职责。但检察机关在开展反腐监督工作中，不仅因其职责和地位而受到理论界 的质疑，而且在司法实践中，反腐监督工作的开展也受到各种因素的影响和制约。 其中既有检察机关法律定位的争议，又有来自其他部门反腐协作问题的影响。而 在内部关系上，如何适应形势发展进行相应的职能建设，如何提高人员素质，激 发检察干警的反腐积极性等，都成为检察机关反腐监督中必须解决的问题。 本文研究意义主要体现在以下几方面：1 、通过考察检察机关的法律地位， 以及对检察机关与其他职能部门间关系的分析，进而研究在反腐监督中检察体制 在现实中存在的问题及出路。2 、结合检察机关反腐监督的实际情况，通过中外 反腐经验的比较，探究检察机关反腐监督在立法机制、职能建设、激励机制中存 在的障碍及完善，进而促进检察机关反腐监督的持续发展。 最后，笔者期待通过此次论文的写作和学习，加深对检察机关反腐监督问题 的认识，并结合工作实际，通过对我国新时期检察体制的研究和分析，探索阻碍 检察机关反腐监督的深层次原因，总结出反腐的改进建议，并在国家新一轮的反 腐败行动中，推动检察机关反腐监督的改革及发展。 二、核心概念的界定 本文从我国实际情况出发，立足公共管理的视角，将检察机关反腐监督行为 视为各种综合因素影响下的职权行为。与此密切相关的有三个在层次上递进的概 念： ( 一) 反腐监督 “反腐监督”是实际工作部门的常用语，一般是对国家有权机关利用法律赋 予的职权，对国家机关及其工作人员在履行公务过程中是否廉洁的问题进行调 查，并对公务行为中的腐败问题进行督促纠正的各种行为的统称。目前我国的专 家学者对于“反腐监督 的概念并没有明确的界定。根据宪法和法律规定，检察 机关、法院、行政机关和人民群众均有权以不同的形式对贪污腐败行为进行监督； 实践中政党也对贪污腐败行为行使监督权。 ( 二) 检察机关反腐监督 所谓“检察机关反腐监督 ，是指检察机关依法行使职权，对腐败行为进行 监督的行为；其主要内容包括检察机关依法行使对贪污腐败类案件的刑事侦查， 办理相关案件时向有关部门提供检察建议，以及预防职务犯罪等行为。 三、相关研究文献综述 近年来，反腐监督作为一个热门的话题，一直受到政府及社会公众的普遍关 注。检察机关作为法律监督机关，在反腐斗争中发挥着重要的作用。随着反腐监 2 督的深入开展，专家、学者对反腐监督问题也进行了相应的思考及研究，而检察 机关的反腐监督因此也成为专家和学者研究的重点。他们通过对反腐监督体制、 检察工作与反腐监督、反腐监督策略等方面进行了研究，对反腐建设提出宝贵意 见。总结这些研究，大略可以分为以下几个方面： ( 一) 关于反腐监督体制的一般研究 1 、反腐监督要加强制度建设，深化体制改革。如刘伯兰反腐败与深化政 治体制改革研究，王春华反腐倡廉要注重制度建设，他们的观点认为：( 1 ) 在权力制约上要建立健全完善对权力制约和监督的制度，建立包括健全民主集中 制在内的从决策到执行全过程的科学决策和民主监督的程序。( 2 ) 在干部任用方 面上，提高干部选拔、任用的公开性，完善干部考核制度和方法，建立分部分级 管理干部体制。( 3 ) 行政审批方面推进行政审批的改革，以减少权钱交易的机会。 ( 4 ) 加快财政体制的改革。 2 、反腐监督要完善法律建设，反腐领域及构成要件应进行相应调整。如： 范红旗、绍沙平联合国反腐败公约的实施与我国反贿赂犯罪法的完善，贾凌、 张勇论联合国反腐败公约与我国腐败犯罪立法的衔接，焦利、叶小川反腐 败的国内立法问题研究。该种观点认为：( 1 ) 贿洛的形态应包括物质利益与非 物质利益。( 2 ) 受贿罪不应以“为他人谋取利益”为构成要件。( 3 ) 对行贿人的 责任要在刑法中加以强化。 3 、反腐监督要改革现有的检察体制，促使检察机关独立履行法律监督职能。 如蒋德海中国检察体制应改为垂直领导，罗汉佳正确处理坚持党的领导与 依法独立行使检察权的关系，郑迎论我国检察机关依法独立行使检察权的制 度保障。该种观点认为要开展反腐监督，必须保持检察权的独立，并指出：( 1 ) 改善党对检察机关的领导方式，( 2 ) 改善人大对检察机关的监督方式，( 3 ) 改善 检察人事、财政管理体制。 ( 二) 关于检察工作及其与反腐监督关系的研究 l 、反腐监督要促进检察机关预防职务犯罪的建设。如：于珍风、苏玉华检 察机关职务犯罪预防工作研究，翟咏华、魏艳华论检察机关预防职务犯罪工 作之完善，李琼瑶新时期检察机关职务犯罪预防机制探析。该种观点认为检 察机关预防职务犯罪存在以下问题：( 1 ) 法律依据的薄弱，双重角色的尴尬。( 2 ) 3 认识上存在偏颇，重打击轻预防。( 3 ) 预防工作形式化、表面化。( 4 ) 机构设置 不合理，经费保障不充足。 2 、反腐监督要改善检察机关现有机构的设置状况。如：徐鹤喃、张步洪检 察机关内设机构设置的改革与立法完善，吴建雄检察机关业务机构设置研究， 谢鹏程论检察机关内部机构的设置。该种观点认为：( 1 ) 职务犯罪预防机构 设立缺乏法律依据，不利于预防工作的开展。( 2 ) 职能分工过细，机构设置交叉、 重叠，割裂了法律监督之间的联系，造成重复劳动、效率不高。如反贪与渎侦部 门分开设立，不利于统一调配侦查资源。 3 、反腐监督要配置检察机关相应的侦查权，如：田凯检察机关配置职务 犯罪侦查权的合理与必然，向泽选、武晓晨检察机关行使职务犯罪侦查权的 合理性，王江华、李新检察机关职务犯罪案件侦查权及监督制约机制，薛培、 黄春旭、王燕、胡继恒职务犯罪异地侦查协作仍存障碍。该种观点认为现有 检察机关侦查权存在以下问题：( 1 ) 侦查权配置不合理。( 2 ) 侦查权开展受到人 为、技术等方面的制约。( 3 ) 异地侦查存在障碍。 ( 三) 关于反腐监督策略的研究 l 、反腐监督要加强思想道德教育，改造干部的世界观、人生观。如苏满满 腐败心理预防论，范大平论思想道德教育对反腐败的治本作用，该观点 强调了共产主义思想道德教育对反腐败的治本作用。 2 、反腐监督应提高腐败行为的经济成本。如董志强、刘婷腐败与反腐： 经济博弈分析与政策含义。该观点认为：反腐败要提高腐败行为的直接经济成 本、心理成本及惩罚成本。 综合以上不同的观点，可以看出我国在反腐监督方面的研究硕果累累，并积 累了丰富的经验。这些研究既有对现有体制问题的研究，以及我国检察机关实际 工作情况的分析，还有对反腐监督策略的探讨，对现有反腐制度的必要性及可行 性进行了深入的研究，并借鉴了国际反腐败的先进经验，多层次地反映我国在反 腐败监督中存在的问题。但某些研究也有其存在的局限性：1 、检察体制建设方 面，过分强调了西方“三权分立 思想对检察工作的影响，缺乏对我国的宪政体 制的考虑，从而使一些改革难以实现。2 、反腐监督立法方面，强调了国外立法 的先进性，对如何将先进立法经验与中国的国情相结合的考虑尚欠周到，对某些 4 问题在实践中的可操作性有待商榷。3 、检察工作方面，提出司法实践中存在的 问题及障碍，却缺乏相应的对策或者具体的措施。4 、反腐监督策略方面，偏重 于思想教育或者提高腐败成本，忽视了腐败监督的主客观因素相结合及各种因素 间的辨证关系，没有将反腐监督作为一个系统性的工程来看待。当然，上述研究 对我国现有的反腐监督有很大的借鉴作用，并成为反腐斗争中的理论支撑。同时， 笔者通过对上述著作的研究，拓宽了对检察机关反腐监督的研究思路，使文章更 符合检察机关的实践操作，更有利于检察机关反腐监督工作的开展。 四、研究方法与论文框架 ( 一) 研究的方法 l 、实证分析方法 本文将反腐监督的理论研究和检察机关反腐监督的实践分析结合起来，以理 论为基础来研究检察机关反腐监督，又通过检察工作的实践经验总结和论证反腐 监督的理论。 2 、文献分析方法 反腐监督的研究，涉及政治学、行政管理学、法学、经济学、心理学等学科 知识。本文中，作者综合运用各方面学科知识，对关于检察机关反腐监督的文章 进行系统地、综合地、深层次地分析研究。 3 、比较研究法 研究和借鉴新加坡、香港等国家及地区惩治腐败的经验教训，比较我国检察 机关反腐监督的机制，查找我国检察机关反腐监督的缺陷，进而为检察机关的反 腐监督提出可行性对策。 ( 二) 论文的框架 本文除导论和结束语外，包括正文的三个部分。在第一章中，笔者试图通过 介绍我国反腐背景下检察机关反腐监督的法律地位，通过分析检察机关反腐监督 的主要职能及主要方式，指出我国检察机关反腐监督存在的问题。在第二章中， 笔者从检察体制、立法机制、职能建设、激励机制等四个方面对我国检察机关反 腐监督存在的问题进行分析，从理论和实践层面说明检察机关反腐监督有待完 善。第三章是结合实际情况，提出了完善我国检察机关反腐监督的对策，建议促 进检察体制的改革与完善，完善检察机关反腐立法机制，推动检察机关职能建设 的完善与发展，建立激励检察干警的组织管理制度。 6 第一章我国检察机关反腐监督的现状与困境 第一节我国检察机关反腐监督的背景与法律地位 反腐监督是现代社会维护政权稳定，促进社会发展的重要机制。当前我国经 济飞速向前发展，但由于社会、经济处于转型期，许多法律、规章、制度尚未完 善，贪污、贿赂等腐败问题仍显突出，反腐监督已成为当务之急。检察机关作为 国家的法律监督机关，在反腐斗争中依法履行职责，严厉打击贪污、贿赂等腐败 犯罪，并在反腐斗争发挥着生力军的作用。但是，检察机关的反腐监督仍存在诸 多问题，制约其反腐监督的开展。 一、我国现有反腐监督的特点概述 ( 一) 反腐监督主体的多样化 从反腐监督主体上看，我国的国家权力机关、行政机关、司法机关、政党、 媒体等各类主体，分别在不同层次上行使着反腐监督权，可以说监督主体呈现多 样化的特征。其中，国家权力机关的监督，是指人民代表大会所进行的监督，包 括各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施，通过法定 程序，对由它产生的国家机关实施法律的监督。政党监督包括执政党即中国共产 党的监督( 主要体现各级纪律检查机关的监督) 和各民主党派的监督( 主要体现 为各级政协机关的监督) 。行政监督是指行政机关的法律监督，即国家行政系统 内部上下级之间存在的法律监督，以及行政系统内部设立的专门机关( 行政监察 机关) 的法律监督。司法监督包括人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。 社会监督是指人民群众通过直接检举、举报、上访或者通过新闻媒介进行的法律 监督。 ( 二) 反腐监类型的多层次化 从监督监督的类型上看，现有的反腐监督可分为“权力对权力的监督 及“权 利对权力的监督 。其中，“权力对权力的监督 是指法律、法规和执政党文件赋 7 予相关机构对腐败行为的监督行为，主要包括：国家权力机关的监督、政党监督 中的执政党监督、行政监督、司法监督；“权利对权力的监督是指享有参政议 政或者法律赋予其相应权利的机构、个人对腐败行为的监督，包括：政党监督中 的政协机关的监督、社会监督( 主要通过媒体和舆论) 。 ( 三) 反腐监督依据的多重化 各类反腐监督主体行使监督权的依据，从大的类型上看既有制定法依据，又 有政党的文件依据；制定法依据方面，则分别涉及法律、法规、规章等各级各类 法律渊源。其中国家权力机关的监督依据是中华人民共和国宪法1 、中华人 民共和国各级人大常委会监督法。政党监督中的执政党监督的依据是中国共 产党党内监督条例( 试行) 、中国共产党纪律处分条例；而政协机关的监督的 依据是中国人民政治协商会议章程2 。行政监督的依据是中华人民共和国 行政监察法、中华人民共和国公务员法。司法监督的依据是中华人民共和 国宪法3 、中华人民共和国检察院组织法、中华人民共和国法院组织法、中 华人民共和国刑法等法律。社会监督依据的是中华人民共和国宪法的规定。 4 ( 四) 反腐监督效果的多样化 各种监督机制所采取的监督方式不同，导致了监督效果的差异。国家权力机 关的监督中，由于人民和人民代表之间、人民代表和政府之间缺乏有效的沟通和 监督途径，使得人民代表大会并不能有效地代表人民去对各级政府进行监督。政 党监督中的执政党监督，由于监督主要体现在违纪方面的纪律处分，且在处分对 象上，很多党员也是公务员，容易导致党政不分。政协机关的监督，由于监督的 方式是通过建议和批评进行监督，未能收到监督的实效。司法监督方面，法院的 监督属于内部审判方面的监督，具有一定的局限性。而检察院的法律监督是宪法 1 中华人民共和国宪法 第6 7 条：全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：( 六) 监督国务院、中 央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。 2 中国人民政治协商会议章程第2 条：中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是 政治协商、民主监督、参政议政。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、 国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。 3 中华人民共和国宪法 第1 2 7 条；最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作， 上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。第1 2 9 条：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机 关 4 中华人民共和国宪法 第4 1 条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评 和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为。有向有关国家机关提出申诉、控告或 者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害 8 赋予的专门的法律监督机关，但由于其监督制度方面存在的不足，在现实中也无 法充分发挥其法律监督作用。社会监督由于是软性监督，属于批评、建议方面的 监督，无法保证监督效果的落实。 二、我国检察机关在现有反腐监督中的法律地位分析 根据我国宪法第3 条第2 款和第3 款的规定：“全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机 关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”由此 可见，我国的检察机关在国家机构体系中的地位是处于国家权力机关之下位，与 行政机关和审判机关并行，这也是所谓的人民代表大会下的“一府两院 。5 上述 规定，从国家根本法上确立了我国检察机关的宪政地位。 ( 一) 我国检察机关与人民代表大会的关系 根据我国宪法及法律的规定，人民代表大会与检察机关均是法律监督的主 体，但在履行法律监督职责时，两者也存在一定的区别：前者履行法律监督职责 的依据是宪法，是一种较为宏观并带有决策性质的监督，具有权力监督的性质。 而法律监督是对法律实施的各个环节进行监督，检察机关运用法律监督权来追诉 严重违法犯罪的行为、督促纠正不公正的司法裁判，具有现实和直接的特点。6 ( 二) 我国检察机关与行政机关的关系 根据宪法的规定，检察机关与国家行政机关的关系表现为职能相互独立、地 位并列的不同序列国家机关之间的平行关系。从宪法规定看，检察机关与行政机 关同出一源，职能独立，完全是一种平行的规范关系。但在长期的运行过程中， 这一关系并没有得到体现：首先，由于“行政本位”的社会结构政策，从中央到 地方的检察机关比同级行政机关低一个级别。其次，检察机关与行政机关之间存 在一定的行政管理关系，如现有的财政管理体制上，检察机关的财政受制于行政 机关。因而在一定程度上影响了检察机关反腐监督的开展。 ( 三) 我国检察机关与审判机关的关系 5 徐益初：从我国检察机关的变化看检察机关的定位对检察机关法律监督地位的再认识人民检 察2 0 0 0 ，6 6 李堵龙：中国特色社会主义检察制度的根基及其实践华东政法大学学报2 0 0 7 ，3 9 在我国的宪法体制中，检察机关和审判机关是同属于同一位阶的平行国家机 构，在职能与组织体制上互相独立。在组织体制上，检察机关与审判机关互相对 应，但属不同的国家机关系统，互不隶属。在职能上，两者却表现为一种制约关 系，如未经检察机关的提起公诉，审判机关不能主动发动审判；而未经审判机关 裁判，不能对任何人作出有罪认定；同时检察机关对审判机关的判决有进行审查 并决定是否抗诉的权力，但是这种抗诉的司法效果由于受到上级审判机关的判决 影响，未必会得到采纳，在一定程度上，由于检察机关和法院意见经常存在差异， 也对检察机关的反腐制度造成一定的影响。 第二节我国检察机关反腐监督的主要职能 根据我国宪法和检察院组织法的规定，检察机关是国家的法律监督机关，依 法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施。7 在其反腐败监督机制 中，包括有受理对贪污、贿赂等犯罪的举报；依法对贪污案、贿赂案、侵犯公民 民主权利案、渎职案以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件进行侦查； 对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究并提出职务犯罪的预防对策和 检察建议，负责职务犯罪的法制宣传工作等职能。与之相对应的部门是控告申诉 部门、反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门以及职务犯罪预防部门。 ( 一) 对腐败犯罪案件线索的收集 根据案件线索的来源渠道，可以分为被动受理和主动搜集两种情况：首先， 被动受理线索是指检察机关以控告申诉部门作为窗口，受理人民群众或者相关单 位的报案、举报和控告。检察机关在接受举报线索后，通过相应的分流工作，对 检察机关管辖的性质不明、难以归口处理的举报案件线索进行初查；对腐败案件 的性质相对明确的举报线索，将举报材料转交给检察机关的其他部门。这种犯罪 线索的收集方式，成为检察机关侦破某些重大腐败案件的主要方式。如广州市某 检察院在侦查某区供电局受贿、私分国有资产一案中，就是由于有群众举报该供 电局有腐败行为，检察机关因此开展深入调查，成功侦破了黄某等五人受贿、私 分国有资产一案。其次，主动搜集是指检察机关根据自己的职能特点，对其认为 7 中华人民共和国宪法) 第1 2 9 条，中华人民共和国检察院组织法) 第l 条 1 0 可能涉嫌腐败问题进行初查的行为。这种情况由于检察机关事前没有掌握充分的 证据，但由于职业的敏感性及对客观存在的某些现象有可能涉嫌犯罪的把握，故 在不立案的前提下所进行事先摸查，如果经摸查发现有犯罪行为的则予以立案侦 查的一种行为。 ( 二) 对腐败犯罪案件的立案侦查 根据案件性质不同，可以分为反贪污贿赂部门的案件及反渎职侵权部门的案 件。其中，反贪污贿赂部门立案侦查的案件有：贪污贿赂、挪用公款、巨额财产 来源不明、隐瞒境外存款、私分国有资产、私分罚没财物等犯罪案件；反渎职侵 权部门立案侦查的案件有：国家机关工作人员渎职犯罪和国家机关工作人员利用 职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯 罪以及侵犯公民民主权利的犯罪等案件。反贪污贿赂部门及反渎职侵权部门通过 对上述案件的侦查，使用侦查手段及对犯罪嫌疑人使用强制措施( 这点下文继续 讨论) ，以保证腐败案件的查处。 ( - - ) 对腐败犯罪案件的职务犯罪预防 通过职务犯罪预防部门，对国家机关工作人员职务犯罪预防工作进行研究、 分析并提出职务犯罪的预防对策和检察建议；通过研究、制定职务犯罪预防工作 细则、规定，堵塞腐败漏洞；通过法制宣传进行教育等方式，实现国家机关工作 人员不能、不敢腐败的效果。由于我国现有的预防工作没有完善的立法规定，故 工作中存在许多不确定的方式，这点下文还将讨论。 第三节我国检察机关反腐监督的主要方式 一、打击贪污贿赂为主导的反腐监督方式 检察机关实现打击反腐败的监督机制主要体现为对贪污贿洛等行为进行侦 查，并通过适用一定的强制措施，来实现腐败案件的突破。根据法律规定，检察 机关打击反腐败的方式，主要包括侦查行为的使用及强制措施的适用两方面。 ( 一) 与反腐监督相关的刑事侦查 刑事侦查是发现和揭露犯罪的重要阶段，也是检察机关实现反腐监督的主要 方式。首先，检察机关的反腐监督权与刑事侦查权具有质的同一性8 。检察机关 的反腐监督权，是通过对国家工作人员的职务犯罪依法立案侦查和进行追诉予以 体现的；而刑事侦查，可以促使国家工作人员严格执法、廉政勤政，是对国家权 力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力、以法制权的过程，也带有监督执 法和司法弹劾的性质。其次，刑事侦查是检察机关反腐监督的具体落实方式。检 察机关的反腐监督，主要体现为检察机关在办理国家工作人员涉嫌职务犯罪案件 过程中，依照法律规定进行的各种专门调查工作；而刑事侦查所使用侦查手段， 包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人、被害人，勘验、检查、搜查，扣押物证、书证， 鉴定，通缉等9 ，有效地促成了检察机关反腐监督工作的实现。 ( 二) 与反腐监督相关的刑事强制措施 检察机关为保证反腐监督的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人或者现行 犯、重大嫌疑分子所采取的强制性限制其人身自由或者暂时剥夺其人身自由，以 达到反腐监督的效果，这也就是刑事诉讼法规定的强制措施行为。根据我国法律 的规定，刑事诉讼的强制措施包括：拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。 1 0 在打击腐败犯罪过程中，对于涉嫌犯罪的人适用强制措施，其目的是为了保证 反腐监督顺利地开展，也就是说，是否适用强制措旆，适用何种强制措施，应综 合考虑各种强制措施的适用条件和案件的需要及各犯罪嫌疑人的实际情况来做 相应的处置。 二、预防腐败犯罪为辅助的职务预防方式 当前，虽然最高人民检察院设立有职务犯罪预防厅，但是由于职务犯罪的预 防缺乏相应的法律依据，且各地对预防工作的认识不一致，导致检察机关的预防 职务犯罪机制没有统一的模式，各地检察机关的做法不一，总的来说，主要有以 下几种模式： ( 一) 社会大预防模式 “大预防 模式主要是检察机关的同级党委牵头，形成一个以同级党委首脑 。田凯：检察机关配置职务犯罪侦查权的合理与必然 检察日报2 0 0 8 1 3 l 9 中华人民共和国刑事诉讼法 第二编第二章，详见第9 l 条一第1 2 3 条 m 中华人民共和国刑事诉讼法 第一编第六章，详见第5 0 条一第7 7 条 1 2 为组长，纪委书记、人大副主任、检察长为副组长，若干同级政府部门领导为组 员的跨部门预防职务犯罪领导小组。这种大预防模式主要通过召开“预防职务 犯罪协调会”，然后由检察机关结合反腐工作的实际情况，向有关部门进行“情 况通报 ，并将职务犯罪中存在的漏洞进行总结，以促进各部门齐抓共管。 ( 二) 办案预防模式 在查办职务犯罪的同时，同步开展预防职务犯罪工作，通过对发案单位工作 的薄弱环节以及管理的漏洞进行深入分析，查找原因，有针对性提出检察建议， 帮助其完善规章制度。例如，有的检察机关采取每办一起职务犯罪案件，都要让 认罪的犯罪嫌疑人写一份认识深刻的悔过书的方式，给发案单位以警示，并对发 案单位进行廉政教育，促进该单位廉政建设的开展。如张家界市检察院对个案预 防的工作内容和工作要求进行进一步的完善和规范，由检察委员会通过出台张 家港市人民检察院个案预防工作操作规程，对个案预防工作作了进一步的规范， 取得良好的社会效果并得到了上级检察机关的肯定和推广。吨 ( 三) 项目预防模式 项目预防模式主要是针对关系重大公共利益和易发职务犯罪的公务行为进 行预防性监督。如参与监督大规模经济开发中的合同签订环节，国有土地使用权 和国有房产所有权的转让、租赁、出资、抵押的评估和审批，重点建设工程的决 算审计，重大责任事故的原因调查，征地拆迁、安置补偿工作等都属于针对具体 案件和事件的以事预防。如广州市某检察院在某国有大型酒店重建工程中，有效 地利用宪法赋予的法律监督职责并结合中华人民共和国检察院组织法的规定 墙，与该酒店签订同步预防合同，规定在酒店重建过程中，检察机关参与职务犯 罪预防工作的详细内容，特别是工程预算的评估、建设过程中重点项目实时监控、 事后决算对比等方式，使酒店重建工程的决算比预算节约上千万元。 第四节我国检察机关反腐监督存在的问题 检察机关虽然是我国的法律监督机关，但是在我国现有的国情下，其反腐败 1 1 李琼瑶：新时期检察机关职务犯罹预防机制探析湖湘论坛2 0 0 7 2 1 2 赵炳荣： 之一 1 4 财政等也要受其制约，影响检察权的独立、公正行使。1 6 同时，由于检察机关上 下级的领导关系及党的领导体制，故对于国家工作人员的立案和处理，需要经过 上级检察机关及同级党委层层批准后才可进行。而在现实中，地方党委考虑的不 仅是涉案人员的法律问题，还会综合经济发展、社会稳定等其他因素看待上述立 案行为对当地经济发展是否造成严重的影响。由于检察反腐监督工作无法独立开 展，导致了检察机关的反腐监督工作会受到一定的影响和制约。 度 三、检察机关与其他反腐机构的合作及反腐职能建设尚未达到相互配合的程 ( 一) 反腐监督职能的局限性影响反腐监督的深入开展 行政监督、政党监督、与检察机关的反腐监督之间，无论是处置的手段，还 是监督的依据，都存在质的区别，而具体到腐败案件，也由于腐败程度的不同而 应做不同的处理。但某些应该启动刑事程序处置的案件，却由于在行政机关内以 规章制度或者以党纪予以处分，相关部门因此没有依法移送检察机关立案侦查， 从而严重影响反腐监督的严肃性及法律性。 ( 二) 反腐监督意识及反腐专业化影响反腐监督功能的发挥 人民群众的监督也是反腐监督方式之一，虽然其检举及举报的方式可能对反 腐监督起到意想不到的效果，并且也是检察反腐监督线索的重要来源之一，但由 于人民群众参与监督的程度和质量不高，而检察机关行使反腐监督权时对证据有 严格的要求，而人民群众反腐专业化程度尚不足以达到证据要求，甚至由于没有 做好保密工作，导致腐败分子转移证据，影响了反腐监督功能的有效发挥。而新 闻舆论的监督，多数舆论工具在反腐倡廉中出于自身利益或者其他社会因素的影 响，参与监督的意识淡泊，报喜不报忧现象严重，其反腐监督意识也未能达到与 检察机关反腐监督相互配合的程度。 四、相关法律不完善影响腐败犯罪的认定 悔孙光俊：论当前宪政制度下的独立行使检察权中国检察官2 0 0 6 ，2 1 5 虽然我国在反腐监督立法上，不乏有一些法律、法规、规章对反腐监督作出 相应的规定，如中华人民共和国刑法第八章、第九章规定的贪污贿赂罪、渎 职罪、中华人民共和国刑事诉讼法涉及在刑事诉讼过程中相关的程序性规定， 以及最高人民法院、最高人民检察院的相关司法解释，但是由于经济社会的高速 发展，现有的反腐监督立法难以适应反腐监督形势的发展要求。同时，反腐监督 的立法本意与打击腐败的实际效果存在差距，反腐监督的立法缺乏一定的科学性 和严密性。导致在追究腐败犯罪时，存在适用法律的困惑。 从反腐监督的本质看，我国的立法未能体现腐败的应罚性。腐败的根源在于 公共权力的非公共使用1 7 ，而现有立法对腐败的处置却忽略了腐败的行为属性。 从中华人民共和国刑法第八章、第九章的规定看，贪污贿赂以及渎职罪的主 体是国家工作人员，而根据中华人民共和国刑事诉讼法第1 8 条第2 款的规 定：贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施 的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵 犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。也就是说，我国目前检察机关 反腐监督的对象只限于国家工作人员，对其他主体的腐败行为无权处理。由此， 导致了一些非国家工作人员由于主体身份的问题，逃避检察机关的反腐监督。如 一些公司、企业的工作人员受贿，由于其身份并非国家工作人员，检察机关无法 对其立案侦查以体现其反腐监督职责。 从反腐监督的目的看，我国的立法未能体现腐败的必惩性。反腐监督的目的 在于保证职务行为的廉洁性，而现有立法却对廉洁性缺乏全面的评价。从中华 人民共和国刑法第3 8 5 条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，索取他人 财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪”。由于立法规 定对腐败侵犯的对象只局限于物质性，却忽视了国家工作人员利用职务便利，谋 取一些非物质利益性的利益，如：国家工作人员利用职务便利为他人谋取利益后， 只获取了“性贿赂”、“职权交换 等利益，没有得到物质上的利益，对此，由于 其行为不构成犯罪，检察机关无法对其作出相应的处罚。 五、检察机关职能设置不合理影响反腐功能的充分实现 贾凌张勇：论( 联合国反腐败公约 与我国腐败犯罪立法的衔接) 中国人民公安大学学报2 0 0 7 ，2 1 6 我国检察机关的职能设置，实质就是对检察权进行调配的组织行为，表现为 机构的设置。长期以来，检察机关内部机构设置的变迁与检察机关的性质、地位、 职能和检察管理的理念以及社会政治环境具有不同程度的联系，往往是多种因素 综合作用的结果。从现有检察机关