（公共管理专业论文）突发公共卫生事件应急预案管理研究以平顶山市为例.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 嫦氰丑 日期：纠拜乡月夕罗日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 剃姗：丑渗两嗍渺岁月r 只 摘要 突发公共卫生事件应急预案管理研究 以平顶山市为例 内容摘要 本文以平顶山为例，对该市公共卫生应急管理尤其是预案体系建设的基本 情况进行了较充分的调查分析，通过理论分析、借助实践经验，在老师的指导 下，发现了其中存在的不足及影响因素，以预案管理基本程序为主线，在“预 案编制、预案培训与演练、预案评估与修订、预案宣传与教育一等方面针对性 地提出了对策和建议，同时为确保预案管理工作的顺利开展，还特别提出了“健 全机构、加强领导；增加投入、保障到位；启用专家、严格编制；发动基层、 完善预案 等一系列完保障措施。 这些对策和措施，对帮助该市搞好突发公共卫生事件应急预案管理、提升 突发公共卫生事件应对处置能力具有较高的参考意义，将有助于促进该市突发 卫生应急管理和处置能力，有效地保障公共卫生安全，产生良好的社会效益； 同时，本文的研究也可弥补当前我国对基层政府突发公共卫生事件应急预案管 理领域研究的不足，为其它同类地区加强公共卫生应急管理工作提供参考资料 和经验支撑。 关键词：突发公共卫生事件；应急预案；管理；研究 n a b s t r a c t a b s t r a c t i n t h i sp a p e r ，p i n g d i n g s h a n ，f o re x a m p l e t h ec i t y sp u b l i ch e a r he m e r g e n c y m a n a g e m e n tp l a ns y s t e mi np a r t i c u l a r , t h eb a s i cs i t u a t i o no fam o r ea d e q u a t e r e s e a r c h ，a n a l y s i sa n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s ，w i t hp r a c t i c a le x p e r i e n c eu n d e rt h e g u i d a n c eo ft h et e a c h e rf o u n ds o m es h o r t c o m i n g sa n df a c t o r st ot h eb a s i cp r o g r a m m a n a g e m e n tp l a nt h em a i nl i n e ，i nt h e 。p l a np r e p a r a t i o n ，t r a i n i n ga n de x e r c i s ep l a n ， p l a ne v a l u a t i o na n dr e v i s i o n ，p l a np u b l i c i t ya n de d u c a t i o n ，。a n ds op u t sf o r w a r d s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s ，a n dt oe n s u r eas m o o t hm a n a g e m e n t p l a n sc a r r i e do u t 。a l s op r o p o s e da 。s o u n db o d y ls t r e n g t h e nl e a d e r s h i p ；i r k ：r e a s 6 i n v e s t m e n tp r o t e c t i o ni np l a c e ；e n a b l ee x p e r t s ，s t r i c tp r e p a r a t i o n ；m o b i l i z e g r a s s - r o o t s p e r f e c tp l a n 。c o m p l e t ea s e r i e so fs a f e g u a r d s t h e s ep o l i c i e sa n dm e a s u r e st oh e r ot h e 嘶i m p r o v ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c y m a n a g e m e n tp l a nt oi m p r o v ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c yr e s p o n s ec a p a b i l i t yt od e a l w i t hah i g hr e f e r e n c ev a l u e w i l lh e l pp r o m o t et h ec i t y ss u d d e nh e a l t he m e r g e n c y m a n a g e m e n ta n dd i s p o s a la b i i 时t oe f f e c t i v e l yp r o t e c tt h ep u b l i ch e a l t hs e c u r i t y , g o o ds o c i a lb e n e f i t sg e n e r a t e d ；t h es a m et i m e ，t h i ss t u d yc a r la l s om a k eu pt h e c u r r e n tg o v e r n m e n to fc h i n at ot h eg r a s s - r o o t sm a n a g e m e n to fp u b l i ch e a l t h e m e r g e n c yp r e p a r e d n e s sr e s e a r c hi nt h ef i e l dl e s st h a nf o ro t h e rs i m i l a ra r e a st o e n h a n c ep u b l i ch e a l t he m e r g e n c ym a n a g e m e n tr e f e r e n c e sa n de x p e d e n c et o p r o v i d es u p p o r t k e y w o r d s ：p u b l i ch e a l t he m e r g e n c y = e m e r g e n c yp l a n = m a n a g e m e n t = s t u d y i l l 目录 目录 原创性声明i 内容摘要i i a b s t r a c t i i i 目录i v l 绪论1 1 1 研究问题的背景与意义1 1 1 1 研究背景。1 1 1 2 研究意义2 1 2 文献综述及其分析2 1 3 研究内容及思路4 1 4 研究的创新点及不足5 2 突发公共卫生事件应急预案管理的理论分析；6 2 1 应急管理的相关概念及理论6 2 1 1 应急管理的相关概念6 2 1 2 应急管理的相关理论6 2 2 应急预案的概念及其与应急管理的关系8 2 2 1 应急预案的概念8 2 2 2 应急预案的作用l o 2 2 3 预案管理与应急管理的关系1 0 2 3 突发公共卫生事件应急预案管理的理论分析1 l 2 3 1 突发公共卫生事件及其应急管理的相关界定1 1 2 3 2 应急管理的理论分析及其对预案管理的启示1 2 2 3 3 突发公共卫生事件应急预案管理的基本程序和内容1 3 3 国家背景下平顶山市突发公共卫生事件应急预案体系现状分析1 4 3 1 我国突发公共卫生事件应急预案体系现状1 4 3 1 1 我国突发公共卫生事件应急预案体系的结构层次1 4 3 1 2 我国突发公共卫生事件应急预案体系的作用1 5 3 1 3 我国突发公共卫生事件应急预案体系的管理现状1 6 3 2 平顶山市突发公共卫生事件应急预案现状分析1 7 i v 目录 3 2 1 平顶山市突发公共卫生事件应急预案管理背景1 7 3 2 2 平顶山市突发公共卫生事件应急预案体系基本现状2 0 ， 3 2 3 平顶山市突发公共卫生事件应急预案存在问题及影响因素2 0 4 平顶山市突发公共卫生事件应急预案管理对策研究2 4 4 1 平顶山是突发公共卫生事件应急预案管理的对策建议2 4 4 1 1 预案框架与编制2 4 4 1 2 预案培训与演练2 5 4 1 3 预案评估与修订2 7 4 1 4 预案宣传与教育：2 8 4 2 做好应急预案管理工作的保障措施2 9 4 2 1 成立机构、加强领导2 9 4 2 2 增加投入、保障到位2 9 4 2 3 启用专家、严格编制3 0 4 2 4 发动基层、完善预案3 0 5 结论与展望3 1 5 1 结论3 l 5 2 展望3 l 参考文献3 3 个人简历3 5 致谢3 6 v 1 绪论 1 绪论 1 1 研究问题的背景与意义 1 1 1 研究背景 s p a s 危机后，我国公共卫生应急经历了从起步创建到稳步发展的过程，公共 卫生应急工作以“一案三制”为重点，以提高卫生应急能力为核心，多层面、多方 位展开，取得了长足进展。特别是2 0 0 3 年以来，围绕“一案三制 这一应急管理 工作的中心环节，国家突发公共卫生事件应急预案体系已初步形成，所涉及的突 发事件种类齐全，既涵盖传染病暴发流行、中毒事件、群体性心因性反应事件等 突发公共卫生事件，也包括自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件。国 家突发公共卫生事件应急预案体系的初步形成是我国公共卫生应急工作的一个 里程碑，标志着我国突发公共卫生事件的应急管理工作进入了一个崭新的阶段。 在对 调查问卷的结果分析劳，中国预防医学，2 0 0 9 9 年第8 帆 邸泽青，：我国突发公共卫生事件应急预隶体系建设中存在的问题及其对策，嵌明代预防医学2 0 0 8 年第1 2 期 1 1 绪论 题进一步进行调查分析，并针对性地提出对策、建议。 1 1 2 研究意义 当前，突发公共卫生事件的发生具有不确定性，可能导致重大传染病、职业 中毒、食物中毒、核和辐射等突发公共卫生事件发生的危险因素将长期存在，不 明原因的传染性疾病和群体性接种不良反应等突发公共卫生事件的威胁同益突 出，出自然灾害、事故灾难和社会公共安全等突发事件引起的严重影响公众身心 健康的公共卫生事件的应急医疗救治任务层出不穷，使公共卫生安全面临着严峻 挑战，各级政府迫切需要加强突发公共卫生事件应急体系建设和应急处置能力建 设。而应急预案体系建设是突发公共卫生事件应急体系“一案三制 建设中的重 要组成部分，是完善突发公共卫生事件应急系统建设工作的重要基础、技术支撑 和有利资源，是提高突发公共卫生事件预警、预测能力和应急处置能力的重要保 障。 本文结合多年的工作经验，在有关知名专家的指导下，以河南省平顶山市 为例，对该地区突发公共卫生事件应急预案体系建设现状及其执行过程中的问题 进行调查、研究，着重掌握支撑应急预案运行的组织机构、监测与预警、队伍建 设、培训演练、应急响应与处置和科普宣教等方面的基本情况，分析评估该市突 发公共卫生事件应急预案体系建设的优缺点和运行效果，并提出完善或改进该市 突发公共卫生事件应急预案管理的建议与对策，对指导基层政府搞好突发公共卫 生事件应急预案管理、提升突发公共卫生事件应对处置能力具有较高的实践参考 价值和课题研究意义；也可弥补当前我国地市级以下突发公共卫生应急预案体系 建设及其管理的研究不足。 1 2 文献综述及其分析 随着我国卫生应急“一案三制”建设的全面深入开展，卫生应急管理方面的 研究成果和实践经验得到不断总结和提炼，突发公共卫生事件应急预案体系的研 究也逐渐展开，并在实践中得以应用。 胡国清等认为在应对突发公共卫生事件的众多事项中，编制规范的应急预案 是一项非常重要的工作，并通过理论分析和文献复习，对突发公共卫生事件应急 预案的基本而概念、编制程序和编写内容进行了初步探讨，编制了一个包含3 5 l 绪论 条的突发公共卫生事件应急预案内容核查表，供各级地方政府参考m 。邸泽青总 结了我国突发公共卫生事件预案体系建设的发展历程，重点介绍了我国突发公共 卫生事件应急预案体系的构成和管理模式，为进一步完善我国突发公共卫生应急 预案体系建设，探索有效的管理模式提供基本框架和理论依据翟。邸泽青还对我 国当前突发公共卫生事件应急预案体系建设中存在的问题进行了分析，并针对存 在的问题以及应急预案体系建设提出了建议和对策，认为完善我国相关卫生法律 法规，及时更新和修订预案，重视预案的培训和演练，加强不同类型预案的协调， 加强预案体系的宣传教育等是当前发展和完善我国公共卫生事件应急预案体系 建设的重要举措。米燕平、胡永华通过调查问卷的方法对 国家突发公共卫生 事件应急预案的实施和执行情况进行了多方面、深层次的分析、总结，为做好 国家卫生应急预案的评估和修订工作打好了基础。焦明丽等通过文献研究、问 卷调查和理论分析探讨了卫生行政机构应急预案的现状与影响因素，建议国家尽 快出台突发公共卫生事件预案制定、演练、评估、修改的细则以及相应的监督检 查机制，确保预案能得到及时地评估和修改，通过提高预案水平来提升我国突发 公共卫生事件应急反应能力 。张或通认为不同的应急预案制定主体不同，规制 内容不同，法律效力也相同，行政机关制定的应急预案的法律性质、应当具有同 等法律文件的效力，非行政机关的社会主体制定的应急预案不具有法律效力，仅 在其组织内部产生作用 。魏秋莹、于振喜就突发公共卫生事件应急预案建设在 应急系统中的作用进行了研究，认为应急预案体系是应急系统建设的重要载体， 但由于预案的宏观性、原则性较强，在今后的操作中还需进一步细化并制订可行 的技术方案，以及不断更新完善o 。 除了上述在整体层面上对卫生应急预案进行研究外，还有以某一城市或社区 层面为对象的个案研究。附晓强在硕士学位论文突发公共卫生事件应急预案研 究中，在分析探讨我国目前公共卫生应急预案存在的问题及其成因的基础上， 提出了 四平市突发公共卫生事件应急预案( 框架) ，以供政府采取有力决策提 供理论依据 。张雅德等通过对深圳市部分医疗卫生机构卫生应急预案的调查分 胡国清，突发公共卫生事件应急预案编制初探，中华医学杂志，2 0 0 5 年8 月第3 l 期 邸泽青，浅谈我国突发公共卫生事件应急预案体系的构成和管理静，现代预防医学2 0 0 8 年第l2 期 邸泽青，峨国突发公共卫生事件应急预素体系建设中存在的问题及其对策，鲴巴代预防医学2 0 0 8 年第1 2 期 米燕平、胡永镐妖和寸 国家突发丛哄卫生事f 串应蟹赚硼查问粕铭果斜锈绅酣黝岔觑2 0 0 9 9 年第8 规 明丽等，卫生行政机构竞发事件应急预案影响因素分析。( 中国公共卫生，2 0 0 7 年4 月第4 期 张媛通，论应急预案的法律性质及效力，法制与社会2 0 0 9 年第8 期、上 魏秋莹、于振喜，哈尔滨市应急预案体系建设在应急，季统中的作用，氍中国公共卫生管理，2 0 0 9 年第2 期。 附晓强，嵌突发公共卫生事件应急预案研究，硕士学位论文吉林大学，2 0 0 6 年1 0 月 3 1 绪论 析以及文献研究、理论分析，探讨了深圳市卫生应急预案的现状与影响因素，为 以后的预案制订、补充和完善工作提供了参考m 。杨琼等针对重庆市社区层面突 发公共卫生事件应急预案制订现状及其影响因素进行了研究并提出了对策，结果 是某市仅有5 的区( 县) 全部社区制订有应急预案，认为制订社区应急预案势 在必行圆。 概括起来讲，上述关于突发公共卫生事件应急预案研究的文献资料分别对预 案的编制规范及框架标准、预案体系的构成及管理模式、预案实施及执行情况、 预案体系建设中的问题、预案建设现状的影响因素、不同种类预案的法律效力和 预案在应急系统中的作用等6 个方面进行了重点研究，且取得了取得了一定成绩。 但由于预案研究起步较晚仍存在明显不足：( 1 ) 预案研究多停留在“为什么一、“是 什么”和“应该怎么做的层面上，没有具体到“怎样做、如何做一的深度。( 2 ) 预案研究领域狭窄，大都立足于宏观层面或沿海发达城市研究，内陆城市及农村、 社区的研究较少。( 3 ) 缺乏对应急预案评价、修订等管理方面的研究。 1 3 研究内容及思路 本文以平顶山市为例，通过问卷调查、电话访谈和查阅资料等方法，着重分 析了该市突发公共卫生事件应急管理背景、工作成效和面临形势，重点研究了突 发公共卫生应急预案体系建设现状及其执行中存在的问题，找出其中的影响因素， 在此基础上，运用危机管理、公共安全管理和应急管理相关理论与政策针对性地 提出了提高该市突发公共卫生事件应急预案管理能力的建议与对策。 理论方面主要有三：危机管理理论中主要运用罗伯特希斯( ( r o b e r th e a t h ) 4 r 模型。公共安全管理方面主要借助美国的全面紧急事态管理( c o m p r e h e n s i v e e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，c e m ) 原则，如“全危险方法 、“紧急事态管理合作 、 对紧急事态生命周期实施管理等。应急管理理论主要引用旅美华裔管理科学专 家于刚博士提出的“预案管理”、“随机模型 、和“实时应急管理 原则。 首先，运用文献阅读等方法掌握国家突发公共卫生事件应急预案体系建设现 状和存在的问题。再运用调查问卷、电话访谈、个案分析等方法，对平顶山市应 急预案体系进行研究。最后，运用相关理论及政策分析该市在突发公共卫生事件 应急预案体系建设及管理中存在的问题，找出对策。 张雅德，嵌深圳市卫生应急预案库建设存在的问题与完善创新探讨，氍中国热带医肇2 0 0 8 年第l 期 杨琼等莱市社区层面突发公共卫生事件应急预案制订现状研究，现代预防医学，2 0 0 8 年第4 期 4 1 绪论 1 4 研究的创新点及不足 目前，大多数省、市根据国家规定和要求建立了各自的应急体系和应急预案， 但应急预案制定的规范性和可操作性有待提高，没有形成规范的演练、评估、修 改制度，预案管理及其制度建设方面的研究仍然匮乏。另外，关于国家级应急预 案体系建设及管理问题国内已有较多的研究，但对于省级以下基层政府在突发公 共卫生事件应急预案体系的研究尚且不多。 创新之处在于：论文创新之处有三：1 、研究课题弥补了当前我国突发公共卫 生事件应急管理在预案管理领域研究的不足；2 、根据危机管理相关理论启示， 提出的突发公共卫生事件应急预案管理的基本程序和内容，具有创新价值：3 、 提出的突发公共卫生事件应急预案管理的对策和建议，对提升平顶山市卫生应急 管理能力具有较高的理论指导意义，对其他同类地区也具有参考价值。 不足之处在于，研究的方法的局限性和研究对象的有限性。 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 2 1 应急管理的相关概念及理论 2 1 1 应急管理的相关概念 在美国“应急管理”( e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ) 的概念同时包含“风险管理” ( r i s k m a n a g e m e n t ) 、“危险要素管理”( h a z a r dm a n a g e m e n t ) 及“灾害管理”( d i s a s t e r m a n a g e m e n t ) 三个方面的含义：风险管理侧重减少危险发生的概率，危险要素管理 侧重限制危险发生的条件，灾害管理侧重减轻危险造成的影响和后果。这体现了美 国应急管理“预防为主一、“防救结合一的原则。从这一原则出发，应急管理被分为 减缓、准备、响应、恢复四个阶段。其中，准备是四个阶段的基础，是指发展应对 各种突发事件的能力，如制定应急运行计划、建立预警系统、成立应急运行中心、 进行灾害救援培训与演练等口。 国务院卫生行政部门组织编写的突发公共卫生事件应急管理理论与实践中 将应急管理定义为：在突发公共事件的发生前、发生中、发生后的各个阶段，用有 效方法对其加以干预和控制，使其造成的损失减至最小。应急管理包括为避免或减 少突发公共事件所造成的损害而采取的突发公共事件预防、识别、紧急反应、反应 决策、处理以及应对评估等行为，目的是提高对突发公共事件发生前的预见能力、 事件发生中的防控能力以及事件发生后的恢复能力印。 2 1 2 应急管理的相关理论 关于应急管理的有关理论基础主要有三： 1 危机管理理论 危机管理的4 r 理论由美国危机管理专家危机管理大师罗伯特希斯( r o b r t h e a t h ) 在危机管理一书中率先提出的，即缩减力( r e d u c t i o n ) 、预备力( r e a d i n e s s ) 、反应力( r e s p o n s e ) 、恢复力( r e c o v e r y ) 四个阶段组成。有效的危 机管理是对4 r 模式所有方面的整合，其中，缩减管理贯穿于整个危机管理的过 程。在预备模块中，运用缩减管理的风险评估法可以确定哪些预警系统可能会失 效，就可以及时地予以修j 下或加强。在反应模块中，缩减管理可以帮助管理者识 别危机的根源，找到有利于应对危机的方法。在恢复模块中，缩减管理可以对恢 邓仕仑，( 美国应急管理体系及其启示，国家行政学院学报2 0 0 8 3 王陇德 突发公共卫生事件应急管理理论与实践【m 】北京：人民卫生出版社，2 0 0 8 6 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 复计划在执行时可能产生的风险进行评估，从而使恢复工作产生更大的反弹效果 m 。罗伯特希斯( ( r o b e r th e a t h ) 还用个简单的几何图形来描述完整的危机管理 过程( 如图3 - i 所示4 r 模型) 。在图中，左边两个象限代表危机管理的沟通活动， 而右边两个象限表示危机管理的行为构成；上面两个象限反映的是开始清理危机 事件的初期阶段，以生理上可见的影响为主，而下面两个象限反映的是恢复管理 时期，在该阶段精神影响更加突出。反应和恢复管理中强调的重点是公众认知。 其中需要说明的是危机管理中针对的是利益相关者，而管理者应该考虑如何减少 危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规划以及如何培训有关人 员以应对危机局面( 或从中很快复原) 。这四个方面构成了基本的危机管理田。 图3 - 1 危椭理范围示意图 资料来源：王戍宋炳辉金瑛译( 澳) 罗伯特希斯危湖管理中信出版社，2 0 0 1 ，3 1 2 公共安全管理理论 公共安全管理概念，美国称“紧急事态管理( e m e r g e n c ym a n a g e m e n t ) ，澳 大利亚和新西兰也采用同样称呼，且基本内涵相同。今天我们使用的“公共安全 管理一，是美国“紧急事态管理概念当今的内涵，是“紧急事态管理的意译。 美国联邦紧急事态管理局对“紧急事态管理 定义为：组织分析、规划、决策和 对可用资源的分配以实施对灾难影响的减除、准备、应对和恢复。其目标是：拯 救生命；防止伤亡；保护财产和环境。从以上概念可以看出，紧急事态管理：第 一，是有组织的政府行为。第二，管理的对象是各种灾难。第三，管理的目标是 保护人民的生命、财产和环境。第四，管理的过程是从灾难发生之前的准备、预 防，到灾难发生时的应对，以及灾难过后的恢复。 在美国公共安全管理中，作为基本理论的本质原则是全面紧急事态管理 ( c o m p r e h e n s i v ee m e r g e n c ym a n a g e m e n t ，c e m ) 原则。它包括如下含义：( 1 ) 4 r 危机管理理论，塾! ! 匹丛! ! ! 曼：坠i 畦! ：! 旦堕! i 型旦! ! i ! ! ：堕! 墅 王成宋炳辉金瑛译( 澳 罗伯特希斯危机管理中信出版社，2 0 0 1 ，3 l 7 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 对各种类型的灾难及其后果实施管理。由此发展称紧急事态管理的“全危险方法 ( a 1 1 - h a z a r d sa p r o a c h ) ：( 2 ) 对所有紧急事态管理的参与者实施统一协调与领 导。由此导出了“紧急事态管理合作或综合紧急事态管理系统( i n t e g r a t e d e m e r g e n c ym a n a g e m e ns y s t e m ) 的原则。( 3 ) 对紧急事态的全过程( 四阶段) 或 生命周期( e m e r g e n c yl i f e c y c l e ) 实施管理。生命周期的四个阶段分法成为今 天全世界广为接受的理论；( 4 ) 对全国各级政府、各种组织所有合适的资源实施 统一调配使用。 当然，西方国家关于公共安全管理方面的理论和原则还不只这些，但这些是 主要的和最重要的，从中我们可以窥视西方国家公共安全管理理论的精髓。虽然 我国与西方国家的行政体制不同，但面临的各种突发事件及其后果是相同或相似 的，他们的许多理论原则和实践方法在很大程度上具有普遍的适用性。 3 应急管理理论 应急管理理论是旅美华裔管理科学专家于刚博士创始的，他的观点主要是提 出了处理不确定事件的4 种手段： ( 1 ) 预案管理。就是把可能发生的情况都考虑到，针对每一种情况作一套预 案，事件发生后可以按照固定的步骤去应对。 ( 2 ) 鲁棒优化。就是在做计划时考虑可能发生的各种情况，事先留出余地。 ( 3 ) 随机模型。即在考虑事件发生概率的基础上进行准备。 ( 4 ) 实时应急管理。即在事件发生过程中，根据情况随时调整，在不确定情 况发生之后迅速做出最好的响应。 应急管理的精髓就是实时调动所有的资源，以最优的方法完成预先制定的计 划，同时减少各种干扰给系统带来的成本和负面影响。 2 2 应急预案的概念及其与应急管理的关系 2 2 1 应急预案的概念 对于应急预案，国内外学者多是从危机管理、突发事件管理、或灾害管理 的角度进行定义的。s t e i n e r 等圆认为，应急预案是一个过程，该过程需要确定 目标，制定发展策略、管理办法和详尽的实施计划，并成立或指定具体机构去实 夏傈戍缟著，美国公共安全管理导论劳当代中国出版社，2 0 0 6 年6 月，第一版 s l e i n e i m g e o l g ea t o p m a n a g e m e n tp i a r m ir l g n 针y o l k ：m a c m ill a n 1 9 6 9 8 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 施该过程，还包括对预案自身的评价和完善。王桂巧认为，预案是在近几年中 伴随着管理工作的科学化、现代化进程而出现的一种新文种，属于计划家族中的 一个新成员。预案是为完成某项工作任务所作的全面、具体的实施方案。它不同 于其他计划文书的特点在于其针对性更强，内容更加系统、详尽，预案的执行应 获得法律或行政授权。刘铁民罾认为，应急预案是针对可能的重大事故( 件) 或 灾害，为保证迅速、有序、有效地开展救援行动、降低事故损失而预先制定的有 关计划。1 j i h o 认为，应急计划是一整套关于如何应对和从应急事件中恢复的协议 或安排，它描述了责任、管理机构、战略以及资源。钟开群认为应急预案即预先 制定的行动方案，指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门、 本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况， 针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动 计划或方案，旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可 查。应急预案是政府组织管理、指挥协调应急资源和应急行动的整体计划和程序规 范。 一个合格的应急预案应有助于当地政府识别潜在突发公共卫生事件、了解突 发事件的发生机制、明确应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理有章可 循、有利于对突发事件及时做出响应、有利于提高全社会的风险防范意识四。 一个规范的应急预案应具备以下特点：( 1 ) 科学性：预案的制定必须建立 在科学研究的基础之上；( 2 ) 全面性：应包括所有潜在的突发事件，即使是发 生概率很低的突发事件，应涉及到突发公共卫生事件处理的所有利益关系者，应 跨越突发事件管理的整个过程，包括事前、事中和事后：( 3 ) 简洁性：语言简 洁，容易理解；( 4 ) 详尽性：预案内容应尽量具体，各项职责应具体到“谁来 做、如何做 的程度；( 4 ) 权威性：预案必须获得必要的法律或行政授权，以 保证执行时畅通无阻；( 5 ) 灵活性：预案的制定必须为那些不可预见的特殊情 况留有余地，以便在事情发生后能快速做出反应；( 6 ) 可扩展性：预案必须定 期地维护和更新，必要时还可对其进行较大改动掣。 王桂巧，计划家族的新成员顿案的特点及其写作秘书之友，2 0 0 3 年1 1 月 刘铁民，主编。应急体系建设和应急预案编制。北京：企业管理出版牡2 0 0 4 3 世界卫生组织。社区应急准备管理及政裳制定者手册( 中文版) 北京：人民军医出版社，2 0 0 2 2 钟开斌论应急预案的编制与管理甘肃社会科学，2 0 0 6 ，( 3 ) h o l c o m b b a s i lf c r is i sp l a n n i n g ：嘲s t o rt h ed i s 8 s t o t r i s km a n a g e m e n ，1 9 9 8 7 ：1 8 2 2 胡国清等，突发公共卫生事件应急预案编制初探，氍中华医学杂志，2 0 0 5 年3 月第3 l 期。 9 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 2 2 2 应急预案的作用 应急预案最基本的功能在于未阿绸缪、防患于未然，通过在突发事件发生前 进行事先预警防范、准备预案等工作，对有可能发生的突发事件做到超前思考、超 前谋划、超前化解，把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道， 从而化应急管理为常规管理，化危机为转机，最大程度地减少突发事件给政府和社 会造成的损失。 应急预案是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性以及发生过 程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构、人员、技术、装备、设施、 物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事件 发生之前技术和物质储备以及各部门的职责和任务、发生过程中事件处理程序和方 法以及刚刚结束后进一步防控措施和效果评估，以及相应的策略和资源准备等。 2 2 3 预案管理与应急管理的关系 预案管理是指通过对信息的分析，预测事务的发展趋势，识别可能带来的威胁， 并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以按照预订 的方案行动；同时，根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展， 将可能发生的损失降到最低，维护整体利益和长远利益。在我国“一案三制 应 急管理指导方针下，应急预案管理是应急管理工作的重要组成部分，是加强突发事 件预警、预测能力的基石，也是提高应急处置能力的重要保障 。 俗话说，“居安思危，思则有备，有备无患一，凡事“预则立，不预则废”。因此， 应急预案的编制与管理是整个政府应急管理过程中非常重要的一个环节。通过预案 编制与管理，从规范角度对应急管理相关事务形成制度性的设计，就能够确保一旦 发生突发事件，相关部门迅捷有序地根据事前的制度安排采取不同的应对措施，相 互交织却有机协同，从而做到有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。预案管 理主要是通过事前的准备，使应急管理走在突发事件的前面。 简言之，预案管理就是对预案进行编制、执行、评估、修订、完善的过程，它 是应急管理的重要组成部分，也是整体应急管理工作的基础和保障；随着应急处置 的任务和形势的深刻变化，应急管理也必将对应急预案的指导性和可操作性提出更 张雅德等【深圳市卫生应急预棠库建设存在的问题与完善创新探讨中国热带医学2 0 0 8 年第o l 期 计雷，池宏，陈安，等突发事件应急管理fm 】北京：高等教育出版社，2 0 0 5 ，p l1 8 一1 1 9 邸泽青，嵌浅谈我国突发公共卫生事件应急预素体系的构戍和管理，联现代预防医学2 0 0 8 年第l2 期 钟开戢论应急预案的编制与管理【j 】甘肃社会科学，2 0 0 6 ，1 3 ) l o 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 高的要求，应急管理中的有关理论同样适用预案管理。 2 3 突发公共卫生事件应急预案管理的理论分析 2 3 1 突发公共卫生事件及其应急管理的相关界定 国务院颁布的突发公共卫生事件应急条例中明确规定，突发公共卫生事件 是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体 性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。其基本 特征如下：( 1 ) 突发性。其发生具有一定规律，但不易预测，都是突然发生、突 如其来的。( 2 ) 公共性。其危及的对象，不是特定的人，而是不特定的社会群体。 ( 3 ) 严重性。可对公众健康和生命安全、社会经济发展、生态环境等造成不同 程度的危害。( 4 ) 紧迫性。其事发突然、情况紧急、危害严重，如不能采取迅速 的救援和预防控制措施，事件的危害会进一步加剧。( 5 ) 复杂性。种类繁多，原 因复杂，有的只是潜在的威胁、但可能持续较长。( 6 ) 易变性。因其具有上述特 点，使其处理难度较大，如不能及时有效地进行干预和控制，可能导致社会危机 或政治动荡。 突发公共卫生事件应急管理概念：是指在突发公共卫生事件发生前或发生后， 采取相应的监测、预警、物资储备等应急准备，以及现场处置等措施，及时预防引 起突发公共卫生事件的潜在因素、控制已发生的突发公共卫生事件，同时，对突发 公共事件实施紧急的医疗救治，以减少其对社会、政治、经济、人民群众健康和生 命安全的危害。 突发公共卫生事件应急管理的目的是：规范各类突发公共卫生事件的应急处理 工作，有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，最大程度地减少突 发公共卫生事件对公众健康和安全造成的影响，保障公众身心健康与生命安全。 突发公共卫生事件应急管理的内容包括：( 1 ) 预防和准备；( 2 ) 监测和预警；( 3 ) 信息报告；( 4 ) 应急反应：( 5 ) 善后处理。其中“预防和准备 是突发公共卫生事 件管理最为重要的功能要求。预防准备阶段的工作主要包括根据制定应急预案和防 控方案，落实应急防范的组织措施和技术措施，从组织队伍、人员培训、应急演练、 通讯装备、器械物资、检测仪器、交通工具等方面加以落实，做到有备不乱。 2 突发公共卫生事件应急预案管理的相关理论分析 2 3 2 应急管理的理论分析及其对预案管理的启示 1 危机管理理论对预案管理的启示 危机管理的4 r 理论提出了缩减力( r e d u c t i o n ) 、预备力( r e a d i n e s s ) 、反 应力( r e s p o n s e ) 、恢复力( r e c o v e r y ) 四个管理阶段。其中，缩减管理贯穿于 整个危机管理的过程，运用缩减管理的风险评估法可以对预警系统予以修正或加 强，可以帮助管理者识别危机的根源，可以对恢复计划在执行时可能产生的风险 进行评估。罗伯特希斯的危机管理4 r 模型强调，在反应和恢复管理中管理者应 该考虑如何减少危机情境的发生，如何做好危机管理的准备工作，如何规划以及 如何培训有关人员以应对危机局面圆。 这里有两个启示：( 1 ) 以上预备管理或者反应和恢复管理阶段中的准备工作， 包括预案的制定和培训演练。( 2 ) 缩减管理中的风险评估法也可对预案进行评估 和修订。 2 公共安全管理理论对预案管理的启示 公共安全管理的过程是从灾难发生之前的准备、预防，到灾难发生时的应对， 以及灾难过后的恢复，作为基本理论的本质原则即全面紧急事态管理原则，它又 包括：“全危险方法 、“综合紧急事态管理系统 、“紧急事态的生命周期( 全过 程的四个阶段) 管理 和“有恢复能力的社区一等理论。 以上分析，对预案管理的启示有三：( 1 ) 应急预案的编制、演练和评估不能 单靠一个部门进行，必须站在综合、衔接的高度，要求突发事件应急处置过程中 所涉及的各个职能部门统统参与进来，以达到预案编制的科学性、完整性，提高 预案问的衔接力和可操作性。( 2 ) 预案编制与管理工作，不仅仅是国家、省市层 面上的，社区、农村等基层组织也必须重视该地区常见突发公共事件的应急预案 的编制和管理工作，逐步达到“有恢复能力的社区”的要求。( 3 ) 紧急事态的生 命周期理论告诉我们，紧急事态的管理不仅仅是应对和恢复行为，准备工作也很 重要，根据突发事件的生命周期，编制相应的全过程的应急预案，是做好准备工 作的重要内容。 3 应急管理理论对预案管理的启示 应急管理理论提出的处理不确定事件的4 种手段包括：( 1 ) 预案管理。就是 把可能发生的情况都考虑到，针对每一种情况作一套预案，事件发生后可以按照 4 r 危机管理理论，b ! ! 仑；! i ! ! ：! i g ! ：曼q 苎亚型丝! ! i i ! ! ：b ! 墅 王成宋、炳辉金瑛译 澳) 罗伯特希斯危机管理中信出版社2 0 0 1 3 1 1 2 2 突发公共卫生事件应急预棠管理的相关理论分析 固定的步骤去应对。( 2 ) 鲁棒优化。就是在做计划时考虑可能发生的各种情况， 事先留出余地。( 3 ) 随机模型。即在考虑事件发生概率的基础上进行准备。( 4 ) 实时应急管理。即在事件发生过程中，根据情况随时调整，在不确定情况发生之 后迅速做出最好的响应。 以上提出4 种手段对预案管理都具有直接的理论指导意义。其中“预案管理” 告诉我们为应对可能发生各种危机，编制不同类型的预案是非常必要的；“鲁棒 优化”启示我们预案制定和管理过程中时要充分考虑各方影响因素，要把各种可 能出现的问题尽可能估计得充分一些，并且宁可估计得严重一些，把准备工作做 得更扎实一些；“随机模型 也告诫我们，预案的编制也要考虑危机发生的概率 问题，在预案演练、宣教中要有所选择和侧重：“实时应急管理 明确指出了随 着事件的变化，预案必须进行不断调整、修订和完善。 2 3 3 突发公共卫生事件应急预案管理的基本程序和内容 根据危机管理的四阶段管理理论和全面紧急事态管理的生命周期理论，应急预 案管理也应该遵从其中的规律和原则，其基本程序和内容主要包括： l 、预案编制。应急预案的编制一般分为5 个步骤，即组建应急预案编制队伍、 开展危险与应急能力分析、预案编制、预案评审与发布和预案的实施。 2 、预案培训。预案培训的范围应包括：政府主管部门、社区居民、企业全员和 应急管理者及专业应急救援队伍。 3 、预案演练。预案编制部门要结合实际，有计划、有重点地组织有关部门对相 关预案，采取定期和不定期相结合的形式进行演练。 4 、预案评估。预案评估包括前评估和后评估。前评估是指在应急预案制定后，还 没有实施的时候对其制定情况进行评估分析；后评估是在应急预案实施后，借鉴项目 管理中后评估的理论对其进行评估，两者结合起来是对应急预案的综合评估分析。 5 、预案修订。应急预案需要在实践中落实，在实践中检验，并在实践中根据实 际情况的变化，及时修订、完善。 6 、预案宣教。有关各级各部门要通过各类媒介广泛宣传应急法律法规和各类预 案中预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识 和自救、互救能力。 应急预案，丛! q