（公共管理专业论文）行政生态视角下的电子政务推进之研究——以上海财税信息化为例.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名；么彤 论文使用授权声明 日期；幽二翌= ，r 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，郎：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 作者签名： 中文摘要 随着“政府先行”的信息化战略的实施，以及随之而来的各个层面的信息化 工程的展开，我国电子政务的发展跨入了更高的层次。然而，在实现这种跨越之 后。我们发现迸一步前进的路上出现了以往所没有的障碍。我们试图通过借鉴先 行者的经验解决自己的问题，却也不得其解。 面对这个问题，本文提出了从行政生态视角切入，将电子政务发展中的诸多 关系纳入电子政务与行政生态环境这个整体关系考虑的观点。文章首先从行政生 态学的基本观点引出作为一种行政行为的电子政务发展生态观的内涵及其生态 要素的构成。继而以上海财税信息化实践为案例，研究分析电子政务活动与其环 境问的互动，以及这种互动对电子政务推进模式的决定作用。在此基础上，文章 进一步分析了我国电子政务生态的个性特点及基于这些个性特点对我国电子政 务价值追求的定位，并再次以行政生态视角分析了我国电子政务发展的推力和阻 力，即在定位我国电子政务价值追求和分析基于这些价值的电子政务发展力场的 两个递进层次中采用行政生态视角从不同的切入点进行了透彻分析。文章最后部 分则基于行政生态观提出了电子政务策略设计的生态引擎模型，并就我国行政体 制改革这个当前我国电子政务发展的核心生态要素实例进行电子政务策略的设 计。 本文在论述的过程中主要提出了以下几个假设和观点：第一，电子政务本质 上是一种行政行为，电子政务推进是一个技术化的行政过程；第二，电子政务建 设策略应该基于具体行政系统的生态，不存在一个通用的模式；第三，我国行政 生态的基本背景是社会处于复杂的过渡形态，并日益星现多元化的趋势；第四， 电子政务的发展是主体与环境互动的过程这一点，决定了我国的电子政务策略必 须采用双向动态模式。 关键词：电子政务、行政生态、生态要素、生态依赖性 中图分类号：d 0 3 5 a b s t r a c t w i t ht h ei m p l e m e n t a t i o no f g o v e r n m e n t f i r s ti n f o r m a t i o n i z a t i o ns t r a t e g ya n d t h e f o l l o w i n gi n f o r m a t i o np r o j e c to fv a r i o u sa r e a s ，t h ed e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n to f 0 1 1 1 c o u n t r yh a sa d v a n c e dt oan o wl e v e l b u tw es u d d e n l yf i n do u tt h a to b s t a c l e s n e v e rm e tb e f o r eh a sc o m ei n t ob e i n gi nt h ew a yb e f o r e 璐w et r yt os o l v et h e p r o b l e m sb yr e f e r r i n gt of o l 髓 u d n c r s 【p c r i e n c e ，b u tn oa n s w e ri sg i v e n t os o l v et h ep r o b l e m ，t h ee c o l o g yo f p u b l i ca d m i n i s t r a t i o ni si n t r o d u c e di n t o0 1 1 1 a n a l y s i s a l lt h er e l a t i o n s h i p st h a te x i s ti nt h ed e v e l o p m e n to fe - g o v e r n m e n t 黜 a n a l y z e dw i t h i nt h ef z a m eo fm u t u a lr e l a t i o n s h i pb e t w e e ne - g o v e r n m e n ta n di t s e w o l o g i e a le n v i r o n m e n t b a s i cv i e w p o i n t so fe c o l o g yo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na r o i n l r o d u c e dt oe d u c et h em e a n i n go fe c o l o g i c a lv i e w p o i n ta b o u te - g o v e r n m e n ta n d w h a ta r et h ee c o l o g i c a le l e m e n t sc o n s i s to f t h e n ，t h ei n s t a n c eo fs h a n g h a im u n i c i p a l f i n a n c ea n dt a x a t i o ni n f o r m a t i o n i z a t i o ni su s e dt oa n a l y z et h ei n t e r a c t i o nb e t w e e n e - g o v e r n m e n ta n di t se c o l o g i c a le n v i r o n m e n ta n dh o wt h ei n t e r a c t i o nd e c i d e st h e r u n n i n gm o d eo f e g o v e r n m e n t a f t e rt h a t ，a na n a l y s i s0 v e l t h es p e c i a le n v i r o n m e n t a l c h a r a c t e r so f t h e e g o v e r n m e n tp r o j e c to f o u rc o u n t r yi sm a d e ， a n dt h e n , w ed i s c u s s t h ep u r s u i to f0 1 1 1 e - g o v e r n m e n t p r o j e c t f u r t h e r m o r e ，a na n a l y s i s o v e rt h e m o m e n t u ma n dr e s i s t a n c eo fo u rc o u n t r y se - g o v e r n m e n tp r o j e c ti sb r o u g h tf o r t h t h a ti s ，t h ev i e w p o i n to fe c o l o g yi su s e dd u r i n gt w os t e p - u pp h a s e so f d e c i d i n gt h e a i m sa n da n a l y z i n gt h ep o w e rf i e l do v o rt h er i m so fo u re g o v e r n m e n tp r o j e c t a n e - g o v e r n m e n ts t r a t e g yd e s i g n i n ge c o l o g i c a le n g i n em o d e li sp u tf o r t ha tt h ee n do f t h ea r t i c l e a l s o ，a ni n s t a n c ei sg i v e na i m i n ga tt h er e f o r mi np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n s y s t e mo fo u rc o u n t r y , w h i c hi sc u r r e n t l yo n eo ft h em o s ti m p o r t a n te l e m e n t so fo u r e g o v e r n m e n tp r o j e c t s e v e r a la s s u m p t i o n sa n dv i e w p o i n t sa r ep u tf o r t hd u r i n gm yd i s c u s s i o n f i r s t , e - g o v e r n m e n ta c t i v i t yi sak i n do fa d m i n i s t r a t i o na c t i v i t ya n dt h ed e v e l o p m e n to f e - g o v e r n m e n ti sat c c h n o l o g i z e da d m i n i s t r a t i v ep r o c e s s s e c o n d l y , e - g o v e r n m e n t s t r a t e g ys h o u l db ed e s i g n e da c c o r d i n gt ot h ee c o l o g i c a lc h a r a c t e r so fas p e c i f i c a d m i n i s t r a t i o ns y s t e m ，a n dt h e r ee x i s t sn og e n e r a lm o d e t h i r d , t h eb a s i cb a c k g r o u n d o fo u rc o u n t r y sa d m i n i s t r a t i v e e c o s y s t e m i st h et r a n s i t i o n a la n dd i v e r s i f o r m c h a r a c t e r i s t i co ft h es o c i e t y f o u r t h , t h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h em a i nb o d ya n di t s e n v i r o n m e n td u r i n gt h ed e v e l o p m e n to fe g o v e r n m e n tl e a d st ot h ed u a l - o r i e n t e d d y n a m i ce - g o v e r n m e n ts t r a t e g y 2 k e y w o r d s ： e - g o v e r n m e n t , e c o s y s t e mo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，e c o l o g i c a l e l e m e n t , e c o l o g i c a lr e l i a n c e c h i n e s el i b r a r yc l a s s i f i c a t i o nn u m b e r ：d 0 3 5 3 1 问题的提出及选题的意义 导论 我国的电子政务发展正随着国家层面各个工程和规划的出台而日益呈现欣 欣向荣的局面。然两，在各级政府都积极建设自己的门户网站，各个政府职能部 门热议本部门的“金”字工程时，这些部门的信息化推进却都面临新的发展困境。 其中，最突出的问题就是部门流程的再造和部门间的协同政务无法取得理想的效 果。 面对这样一种状况，我们国内有很多研究都希望通过借鉴欧美国家政府流程 再造的经验解决我国目前的问题。但是，尽管这些再造理论相当具有说服力，且 在欧美相当多的国家政府中取得了成功，但这些研究一旦在我国付诸实践，则往 往步履维艰。针对这些推进中的障碍，很多研究都从各个不同的角度进行了分析， 同时也根据自己的分析给出了参考性的建议。然而，这些研究大部分都是针对一 个个具体的问题进行孤立的分析，并给出相对缺乏联系和整体性的解决方案。 就我国电子政务的推进而言，表面上看是各种各样具有个性化的问题阻碍了 我国政府的再造进程。其实，内在的根源却都存在于我国窀予政务发展环境这个 整体中，各种个性化问题均根源于再造理论遭遇我国电子政务独特环境时的不适 应。在电子政务发展的初期，由于其与环境的互动极少，该问题还没有显现。而 随着政府信息化的深入，电子政务推进与行政环境的相关度日益增大，矛盾随之 凸显。 另外，在对在电子政务这个问题的具体认识上，普遍存在两个不到位的地方。 一方面，是对于电子政务作为一种特殊的行政行为属性的认识不够准确，或陷入 技术决定论的泥澡不能自拔，片面地基于技术因素考虑电子政务的发展策略，或 忽视电子政务活动带来的全新价值和概念，将电子政务等同普通的行政活动。另 一方面，在对电子政务属性有正确认识的前提下，却没有进一步围绕电子政务的 行政行为属行这一要点，将作为电子政务实施对象的行政系统整体作为电子政务 的分析范围，或狭隘地限于行政部门信息化运行体系就事论事，抑或过于宽泛地 放大到泛化行政体系，而没有定位于特定的行政体系对象。 因而，针对电子政务这一具有变革意义的特殊行政行为，本文着力于研究行 政体系内外环境与电子政务之问的关系。由于当前我国电子政务的推进基本上是 按照条线纵向形态展开，本文选取的分析案例也是典型的体现为按部门条线展开 4 的政府信息化。本文将以行政生态的视角分析电子政务环境与电子政务推进间的 关系，通过上海财税信息化的案例研究我国当前行政体系内外环境下电子政务的 价值追求及力场分析，并尝试探索基于我国行政生态现状的电子政务推进策略。 2 已有的理论文献综述 随着信息技术的飞速发展以及政府部门信息化的推进，有关电子政务的研究 在近些年里逐渐成为政府管理和信息技术两大领域的热门主题。概括起来，这些 研究主要的角度和观点集中在以下一些方面。 首先，是对电子政务本身的概念、范畴及电子政务发展阶段的般研究。这 一类研究的主要内容包括电子政务的背景，功能及主要盼存在模式、电子政务发 展的目标以及支撑电子政务的技术、基础设施和法律法规体系等。国内该类研究 文献主要集中在各种类型的电子政务教材，例如张锐听主编的电子政府概论， 胡永佳主编的治理的创新：电子政府的理论与实践，吴江、张锐昕主编的电 子政务教程，金江军、潘懋编著的电子政务高级教程等。 其次，将电子政务与政府体制革新联系在一起，进行电子政务价值的探讨。 该类研究主要侧重于社会信息化对政府的挑战，电子政务在政府体制革新中的作 用，包括对政府职能的转变、政府运行机制的转换以及政府与公众间沟通机制的 影响和作用等。例如，焦宝文主编的电子政府导论等。 再次，对电子政务的实践进行分析，探索实施策略。这一类研究的侧重点开 始从理论的探讨转向对实践的分析，主要对国内外电子政务发展的现状进行剖 析，通过具体的案例研究实践推进中的各层面问题，并尝试性地提供推进电子政 务发展的策略和建议。例如，王长胜主编的中国电子政务发展报告等。 而在行政生态理论的研究方面，主要的观点是美国的行政学家里格斯提出 的。里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的 有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。他提出了将 社会行政划分为农业行政型态、工业化行政型态以及过渡型态的观点，并基于这 种划分标准设计了他的行政理想模型“溶合的棱柱的衍射的模型”。 另外，简方汀在构建虚拟政府：信息技术与制度创新中提出了技术执 行框架，该框架关注于技术、组织、内嵌性以及制度之间的关系，他认为任何新 技术都是组织、制度变革的“赋能者”，即其出现使得组织和制度向某种方向的 变迁成为可能。 这些文献都为本文的论述提供了理论或实践的资料，本文正是试图采用行政 生态学的观点，从电子政务本体与其环境问的关系来研究电子政务相关问题。 5 3 本文的基本假设和观点 本文由我国电子政务实践中流程再造和协同政务困境引出问题，以电子政务 的推进是一个技术化的行政过程为论证立足点，指出按照行政生态学理论的观 点，该过程必然由政府的行政生态决定的。本文并不是探讨理想的电子政府应该 是什么样的，也不是寻求建立一个电子政府的至善之法，而是着重于探讨现时行 政生态，以及这种生态下推进政府部门信息化需要考虑的问题。 本文的论述主要基于如下几个主要假设和观点： 第一，电子政务本质上是一种行政行为，电子政务推进是一个技术化的行政 过程。客观的信息技术和被执行的技术是两个不同的概念，行动者在具体的认知、 文化、社会网络情境中运用客观信息技术的过程是技术的执行1 。而电子政务与 普遍意义上的社会信息化的本质不同在于它是技术在行政体系内的执行，它并非 纯粹的技术过程，而是可以被称为一个技术化的行政过程，即行政行为的一种。 第二，电子政务建设策略应该基于具体行政系统的生态，不存在一个通用的 模式。鉴于我国各方面的改革基本都会借鉴欧美先行国家的一些经验，电子政务 建设也不例外。然而，作为个发展中国家，我国的行政生态不同于欧美国家。 由此，造成了一些电子政务建设的方案在条件不具备的情况下被盲目推出，结果 可想而知。 第三，我国行政生态的基本背景是社会处于复杂的过渡形态，并日益呈现多 元化的趋势。由于我国总体上处于高速发展的新型工业化时期，即一个传统工业 化尚未完成而信息革命的浪潮又扑面而来的多主题时期。这种纵向的交错性结合 横向的不平衡性使我国政府的行政体系必须具有包容性。 第四，电子政务的发展是主体与环境互动的过程这一点，决定了我国的电子 政务策略必须采用双向动态模式。即在发展过程中需要既从核心主体寻求突破 口，又要致力于内外相关环境的建设。并且这两个过程之间的关系是处于不断变 化中。 4 相关概念的界定 本文中核心概念之一就是“行政生态”。行政生态的概念是借用了生物学中 的生态研究观来描述行政体系及其运行的环境关系。西方行政生态学理论的研究 首先始于美国哈佛大学教授高斯，夏威夷大学教授弗雷得里格斯( f r e d w r i g g s ) 创立了以生态学方法研究行政管理的薪的行政理论体系，使他成为行政生态学的 1 简芳汀构建虚拟政府：信息技术与制度创新 m 北京；中国人民大学出版社2 0 0 4r 第9 0 页 6 创始入。关于行政生态，行政生态学理论认为影响一个国家行政的生态要素是各 种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系 统和政治构架。 而本文的研究并不是泛化的行政行为，而是特定的行政行为电子政务。 因此，也需要对另一个概念，即“电子政务行政生态”进行一个界定。除了泛化 的行政生态外，电子政务的生态环境因素还应该包括行政体系这个在通常行政体 系生态研究时不包含在内的部分，即研究对象聚焦于电子政务时，行政体系本身 的性质又转变成了环境，包括行政组织架构、行政体系制度体系、行政文化等与 电子政务存在互动的因素都成为电子政务生态要素。 5 本文的研究方法 本文采用的第一个分析方法是功能分析法，本文中有多处都采用了功能分析 的方法来分析电子政务实践中的各种关系。比如，在分析电子政务的生态要素构 成时，将电子政务生态分为内部和外部两大类生态要素，在具体分析每个生态要 素时，通过从内容上分析现象内部各个组成要素之间相互影响和作用以及这些要 素整体的作用；而在分析行政体制改革与电子政务之间的关系时，这种方法也有 体现。 本文采用的另一个重要方法是实证分析与规范分析结合的方法。本文在分析 行政生态对电子政务策略的影响时，主要通过上海财税信息化发展的实践，从实 证角度分析其生态依赖性特征；而在对我国行政生态现实进行分析时，则又从相 反的方向切入，采用规范分析的方法按照我国电子政务生态个性引出我国电子政 务的价值取向，进而分析其面临的推力和阻力。可以说，这两种方法的结合构成 了文章主体在论述上深入和浅出的一个完整过程。 本文所采用的第三个分析性方法是非介入性方法中的历史比较法。在对上海 财税信息化发展的分析中，本文通过不同发展阶段的比较，得出电子政务的发展 程度不同，体制与电子政务问互动程度存在差异。 另外，图表分析法、既有统计资料分析法、综合分析法等都在文章中得到了 运用。 6 本文的篇章结构 本文主要结构是这样安排的： 导论：提出本文研究的主题，即从行政生态角度研究电子政务，以及研究的 意义，对本文的主要观点、研究方法及已有的理论作简要介绍。 7 第一章：行政生态与电子政务策略：一个分析性框架。首先介绍行政生态学 理论的观点，同时，基于技术执行的框架确定电子政务的行政行为属性，并且在 此基础上分析电子政务的行政体系内外生态要素构成。最后，阐述电子政务生态 观的内涵。 第二章：上海财税信息化分析；特定行政环境下的信息化。介绍上海财税信 息化在组织架构、制度规划以及应用方面的发展情况，分析上海财税信息化实践 模式的特点、实施障碍，透视行政生态因素在部门信息化过程中的体现。 第三章：我国行政生态背景下的电子政务：现实的定位与分析。首先从行政 体系内外要素分析我国电子政务行政生态的个性特点，基于其个性特点提出我国 电子政务的价值追求，并具体分析了我国现阶段电子政务推进的推力和阻力 第四章：提出电子政务推进的生态引擎模型，对模型进行简单分析，并且通 过行政体制改革这个现实生态环境实例分析电子政务策略的设计。 结束语：提炼本文观点，提出了有待进一步研究的问题。 8 第一章行政生态与电子政务策略：一个分析性框架 第一节电子政务生态观的引出 一、行政生态学基本观点概述 行政生态学是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果，它借用生态学 研究生命主体与其环境的相互关系和作用的基本理论与方法，来研究行政系统与 其社会环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。“行政生 态研究法的主旨，在于采取生态学的精神与方法来研究行政制度与其环境之关 系”1 。 行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本 身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与 该国的社会环境的关系。在这里，行政和它的环境互相影响，这种关系是双向的、 辨证的。一方面，行政管理都处在一定的行政环境中，并受到行政环境的影响和 制约，有什么样的行政环境，就有什么样的行政管理，行政管理必须适应行政环 境的变化，由于行政环境不是一成不变的，所以行政管理也不是一成不变的，行 政管理必须从实践出发，从客观的行政环境出发；另一方面，行政管理对行政环 境具有能动的反作用，它可以改造行政环境，要么使行政环境变好，要么使行政 环境变坏2 。因此，与这种双向辩证关系相对应的就是行政生态学的研究范围也 包括两个方面，一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并 塑造该国的公共行政；二是探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发 展。 里格斯( f r e d w ，m g g s ) 认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的。 但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构 架。里格斯借鉴物理学上自然光的折射现象，进一步提出了他的行政理想模型一 一“溶合的棱柱的衍射的模型”。他认为如同折射前的自然光是一道白 光，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确、细致的社会分工，与之 相适应，行政行为与立法、司法、战争、经济等社会行为是混杂在一起的，更谈 不上有专业化的行政机构，因而行政效率极为低下。里格斯把这种类型的行政称 彭文贤行政生态学( m 】台北：三民书局，1 9 8 8 ：第1 8 页 2 姜奇平经济要素影响电子政务：解析我国电子政务 髓 h t t p ：n w e n e t c o le n a r t i c l e 2 0 0 3 0 7 0 7 2 0 0 3 0 7 0 7 2 5 1 7 3 0 s h t m l 9 为“溶合型行政”。白光经过棱柱体的折射后，衍射为七色光。这如同现代工业 化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工 极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职、互不混杂，讲求的是 行政的效率与科学性，里格斯称之为“衍射型行政”。介于传统农业社会与现代 工业社会之间的社会形态是过渡社会，由于其过渡性，放既保持着传统社会的一 些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已逐渐与其他社会 行为分化开来，但还未完全分化；专业化的行政机构已经设立，但还不能正常运 作，功能很有限；行政过程仍然受着家庭、家族等各种传统势力的制约，因而行 政效率低下。这种情形，就如同光在棱柱中的折射过程，既具有溶合的白光的特 性，又具有衍射光的因素，故里格斯将此类型行政称为“棱柱型行政”。针对棱 柱社会，里格斯进一步指出其具有三个重要的独特的特征，即：异质性、形式主 义和重迭性。里格斯集中讨论了棱柱模型的特质后，又重点论述了棱柱社会中的 变革问题，从而提出了他的发展行政思想。 二、作为行政行为的电子政务：技术化的行政过程 对于电子政务概念和内涵，目前尚没有统一的定义。而且，日前还存在多个 与之相关的提法，比如电子政府、政府信息化、政府上网、数字政府等等。其实， 多种提法如果不去抠字眼的话，基本上大体都是指的一个对象，我们可以不去管 这些称谓。然而，我们却必须关心电子政务的内涵究竟是什么。 电子政务，简单地说就是“政府部门利用先进的信息技术( 特别是网络技术) 来实现政务处理电于化，包括内部核心政务电子化、信息公布与发布电子化、信 息传递与交换电子化、公众服务电子化等”1 。这个概念包含了信息技术和政务 两个核心概念，而现有的研究也大都围绕这两个概念展开。例如，在对电子政务 发展阶段的划分上，按技术应用的程度划分为起步、单向互动、双向互动、事务 处理和无缝集成五个阶段2 ；而按政务深度则划分为技术应用型、管理信息化型、 扁平服务型、电子民主型、全面响应型电子政务等3 。 相比将电子政务的概念定位于“电子”和“政务”两个要素讨论的一些观点， 简芳汀的技术执行框架从制度的视角给了我们一个可以将二者更紧密融合，并 直接表述二者内在关系的思考角度。该框架“要求我们掉转技术和结构之间的因 张锐昕电子政府概论 m 】北哀：中国人民大学出版社。2 0 0 4 ：第垮页 2 焦宝文，薛晓户全球电子政府发展概况 邮北京：中国财政经济出版社2 0 0 3 ；第5 页 3 姜奇平汪向东行政环境与电子政务的策略选择一个行政生态学描述 j 】中国信息界2 0 0 6 第4 期 1 0 果箭头，以显示政府行动者内嵌于认知、文化、社会以及制度结构的特性是怎样 影响对因特网和相关玎技术的设计、感知和使用的”1 。该框架进一步指出，“任 何新技术都是组织、制度变革的赋能者( e n a b l e r ) ，即其出现使得组织和制度 向某种方向的变迁成为可能”2 。 可以说，芳汀的技术执行框架明确指出了客观的信息技术和被执行的技术是 两个不同的概念，行动者在具体的认知、文化、社会网络情境中运用客观信息技 术的过程是技术的执行。而我们所说的电子政务正是符合“技术执行”这样一个 概念，它并非纯粹的技术过程，而是在行政体系和制度框架下通过信息技术的运 用行使行政管理职能的活动。因此，如果更具体一点，电子政务过程也许可以被 称为是一个“技术化的行政过程”，这个过程显然是行政行为的一种。 而“技术执行”这个概念某种程度上也包含了“情境的定义”的含义，表达 了社会结构、组织制度、执行者的认知等对行为的影响。而这也无疑体现了电子 政务活动天生所具有的与其生态环境间的紧密关系。 三、电子政务发展生态观的内涵 既然，电子政务发展属于行政行为的范畴，那么，按照行政生态学的观点， 它也必然存在与其环境之间的互动。作为一种新型的行政行为，电子政务的生态 观内涵与其他行政行为有共性，同时。也有其独特的地方。 首先，电子政务与其环境之间存在的关系也是一种双向互动的关系。即一方 面，表现为电子政务活动处在一定的环境中，环境诸要素构成了对电子政务活动 的影响和制约，电子政务策略受制于多种主客观因素显示出鲜明的“国情”和“地 情”特点。另一方面，电子政务活动对环境存在反作用，成为行政体系刨新的组 成部分。电子政务作为一种行政行为，它的内涵是指借助电子信息技术而进行的 各类行政管理活动。那么，在行政体系创新的过程中，电子政务的实施无疑成为 了重要的组成部分，且该部分的推进是由行政体系变革的整体进程所决定的。 第二，电子政务发展的环境包括了电子政务活动所处的行政体系本身及该行 政体系之外的环境。电子政务活动简单说可以分解为电子政务活动参与者和活动 过程。电子政务相关者的概念是非常广泛的，既包括了电子政务主体的政府、政 府工作人员，也包括参与信息化建设的企业以及享受电子政务服务的公民和企 业。电子政务活动过程则是活动相关者实施相关活动的动作和运行。因此，在电 子政务活动之外，行政体系本身和行政体系的环境同时都作为电子政务的生态环 境而存在。 1 简芳汀构建虚拟政府：信息技术与制度创新 岫北京t 中国人民大学出版社2 0 0 4 ：第1 0 4 页 2 简芳汀构建虚拟政府：信息技术与制度创新 m 】北京；中国人民大学出版社2 0 0 4 ：序二第1 2 页 l j 第三，电子政务策略具有阶段性、动态性特征。电子政务建设和社会信息化 一样是一个长期的过程，一方面是由于客观上各种条件和资源对建设施加了限 制。更重要的在于，电子政务作为一个变革环境中的行政行为，其环境的动态性 决定了电子政务策略如果盲目激进，则必然会演绎出信息时代的另一个“大跃进” 灾难，而如果过于保守，则信息化的步伐就会被人为延缓。因此，理性的电子政 务的策略必然具有阶段性和动态性的特征。而这种策略发展的逻辑类似于生物界 的进化发展，就好比环境的变化造成了一些不适应环境的电子政务策略灭亡，而 适应环境的新策略则得以发展和成长，并且电子政务也在这个过程的不停循环中 前进。 第二节电子政务生态要素的构成 根据行政生态学的研究方法，在研究行政活动与行政生态的关系之前，最重 要的是提炼出对这种关系具有决定作用的生态要素。因此，我们在深入研究电子 政务与环境之间的关系之前，首先分析一下电子政务的生态要素构成。为便于本 文的分析，我们将电子政务生态要素分为行政体系外的要素和行政体系内的要 素，这同时也是种比较直观的分类方法。 一、行政体系外的电子政务生态要素 里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的 有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架，电子政务的 外部生态要素主要也是由这些要素构成的。 第一，经济要素。经济要素是影响一个国家行政的第一位因素，其影响主要 体现为经济活动方式和经济力量1 。经济活动方式在不同国家会有较大的差异， 例如，完全市场化国家的经济活动基本是依赖市场机制的，而非市场化国家则存 在不同的机制。里格斯依据市场化程度的不同，把社会经济结构依社会类型分为 三种：传统农业社会中的“互惠一重配”结构，过渡社会中的“集市一有限市场” 结构与现代化工业社会中的“市场一企业”结构。这三种经济结构的市场化程度 不同，因此对行政所造成的影响也就不同。市场化程度越高，行政管理中受传统 事物制约的程度就越低2 。 1 彭文贤行政生态学【m 台北：三民书局1 9 8 8 , 第5 3 页 2 徐中奇行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发 e b t h t t p ：m y e s i z e c o m g e t l 1 9 2 0 0 5 - 0 3 0 9 1 5 _ 4 91 吐9 4 9 - 3 0 1 1 5 a s p 1 9 9 9 - 0 4 1 2 第二，政治要素。在政治与行政二分的体制中，“政治是决定政策的过程， 行政是执行政策的过程，政治与行政实际上存在着一种功能依存关系，这种 依存关系决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素”1 。按照彭文贤在 行政生态学中所论述的，政治要素与行政的互动中，发挥作用的元素主要有 非官僚权力( n o n - b u r e a u c r a t i cp o w e r ) 、政治情势( p o l i t i c a ls i t u a t i o n ) 以及政治传 统( p o l i t i c a lt r a d i t i o n ) 等。其中，“非官僚权力是指官僚治体以外的各种组织所 具有足以影响行政的力量，最主要者有国会、政党、利益集团以及军队。至于政 治情势则指国内外的一般政治所涵盖范围较广的现象，包括人民对政治的态度、 取向，以及官僚成员在政治中所享有的威望和国民的政治意识形态等”2 。 第三，社会要素。社会要素首先是指各种社会结构，有两大类，一类是以血 缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的 人为团体，如教会、政党、工会、商会等。统称为“社团”。另外，就动态组织 环境而言，社会的影响力则体现为人口的量与质、社会文化水平、社会种族状况、 社会就业等各方面的因素。 第四，文化要素。文化要素指存在于社会中的各种价值观念、社会教育等。 不难想象，社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交 通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段将对该国的公共行政发生重要影响。 同时，社会文化通过融入行政系统形成特定的行政文化，直接影响行政行为。 当然，这几个要素只是最主要的几方面要素，并不是全部。而这几个要素也 并非孤立地对行政系统发生作用，而是互相交错，彼此产生影响的。 二、行政体系内的电子政务生态要素 由于行政生态学理论研究的对象是行政体系这个整体，因此其环境因素自然 是不包括行政体系本身的。然而，作为行政体系的一个子集，电子政务的环境因 素还应该包括行政体系这个在通常行政体系生态研究时不包含在内的部分，即研 究对象聚焦于电子政务时，行政体系本身的性质又转变成了环境。我们已经分析 过电子政务的行政行为属性，而对行政体系的研究主要定位于对人、结构和过程 三种因素及其相互作用的研究。那么，对行为过程的环境进行研究时，我们的着 重点毫无疑问定位于入和结构的因素。总体而言，行政体系内的电子政务生态要 素主要包括以下几个主要方面： 第一，行政体系职能定位。行政体系的职能按传统理论一般分为经济职能、 政治职能、文化职能等等，这些具体的职能构成了政府的工作内容。然而，在研 1 唐* 霖里格斯的行政生态理论述评 j 】上海行政学院学报，2 0 0 3 ，3 ：第4 7 页 2 彭文贤行政生态学d 口台北：三民书局1 9 8 8s 第5 2 页 1 3 究政府整体的职能定位时，我们现在往往不是停留于具体的某个工作内容，而是 分析从其价值追求来看是追求对社会的控制还是服务，从而分为管理型政府和服 务型政府。纯粹的信息技术可以被用来进行控制，也可以用来服务他人，但其发 展的方向和轨迹将是完全不同的。因此，在确定电子政务发展方向和策略之前， 对其概念中“政务”的定位进行分析显然是第一步需要做的。 第二，行政体系组织架构。“结构的重要性在于，尽管结构的形成和确定依 赖于组织活动的内容，但结构在形成后会对这一活动起一种制约作用，因为活动 是在一定的结构形式中进行的”1 。电子政务与行政组织结构之间事实上也存在 一个双向的关系，电子政务的发展会对组织形态的变迁产生影响，比如促使组织 向扁平化的方向发展；同时，组织的结构对电子政务活动的开展形成制约，这个 结构不光指信息化推进的组织架构，而是指行政组织整体架构。特别是当电子政 务发展进入流程重组阶段后，这种双向关系在维度场中呈现出一种高度的相关 性。 第三，行政文化。“行政文化是文化在行政活动中表现出来的一种独特的文 化形式，它借助行政主体、行政活动、行政对象而体现相应的特质。行政文 化通过两种途径对行政主体产生影响，首先是通过对其态度、情感、价值体系等 主观层面施加间接的影响，其次是通过行政原则、行政习惯等规范对行政主体的 具体行政施加直接影响。同时，由于受社会整体文化背景的影响非常大，行政文 化往往是最具个性的生态要素，复杂性也是最高的。并且因其相对稳定性对行政 人员和行政组织将产生长久和深远的影响。 由于行政体系外的生态要素对行政体系整体都具有影响和制约作用，这种作 用的分析已经在行政生态理论的相关研究中有较深入的阐述。另外，作为直接对 电子政务活动产生影响的因素，行政体系内的生态要素不仅本身对电子政务有决 定作用，而且外部要素相当程度上也需要通过内部要素发挥作用。因此，我们后 面的讨论将把重点放在对内部要素的分析上。 1 竺乾威公共行政学 蝴上海：复旦大学出版社2 0 0 3 ：第1 8 页 2 竺乾威公共行政学上海：复旦大学出版社2 0 0 3 ；第2 8 3 页 1 4 第二章上海财税信息化分析：特定行政环境下的信息化 财税部门作为政府实现公共服务职能的重要部门，其信息化实践在我国的电 子政务建设中具有一定的代表意义。同时，作为我国政府信息化开展较早的部门 之，其发展的过程也许较完整地体现了我国电子政务到目前为止走过的路程。 而且，在财税信息化历程中，我国行政环境发展也经历了多个“断代层”。因此， 用财税信息化的实例来说明我国电子政务推进与其环境之间的互动发展是再合 适不过的。我们也期望通过对上海财税信息化实践的集中分析达到窥一斑而见全 豹的目的。 第一节上海财税信息化发展的几条主线 一、信息化组织机构的变迁 上海财税信息化机构的建立始于1 9 8 6 年，当年4 月，上海市财政局成立“税 收计会统报表电算化应用领导小组”，主管全市税收计会统报表电算化工作。1 9 8 7 年4 月，市财政局、税务局联合成立“上海市财税系统计算机应用领导小组”后， 相应撤销“税收计会统报表电算化应用小组”。同年7 月，经财政部批准，上海 市财政局被列为全国财政系统信息管理系统建设的第一批试点单位：1 1 月，成 立上海市财政税务信息中心。隶属上海市财政局。 1 9 9 4 年，上海市召开加快计算机应用与产业发展动员大会；4 月，上海市财 政局向市政府报告制订上海市财政计算机应用规划。规划提出：在财政计算 机应用领导小组下设办公室，负责处理日常事务的组织与协调。1 9 9 5 年6 月， 根据财政计算机应用工作会议精神，财税信息中心进一步建议：设置信息技 术处，负责信息技术应用规划、管理、指导和协调工作；保留财政税务信息中心， 负责信息技术的技术实施工作；各直属分局、区( 县) 局设置信息技术科，负责本 局的推广应用组织与实施。方案未实施前，财税信息中心承担财税计算机应用领 导小组办公室职能，其内部科室设置做适当调整。制定岗位设置、岗位职责规范， 明确组织应用系统建设的工作流程和各科职责。 2 0 0 0 年1 2 月，市局机构改革，市局机关设置信息技术处，其职责主要包括 负责编制全市财税信息系统建设与计算机推广应用的规划、年度计划，并组织实 旌；制订财税信息系统各项信息管理制度、计算机信息技术标准和各类技术规范； 指导应用软件开发、推广应用；负责财税系统计算机信息的安全、保密工作的监 督、管理。次年，直属财税分局、区县税务分局机构改革，分局机关设置信息技 术科；到2 0 0 6 年，浦东、徐汇、虹口、闵行、松江5 个区财政局设置信息中心。 二、信息化规划及管理制度的发展 上海财税的信息化规划是由计算机应用领导小组领导下的信息技术主管部 门负责制订的。从1 9 8 7 年制订的第一个类似信息化规划的上海市财税系统微 规应用规划要点到之后的1 9 8 8 年4 月，制订上海市财税信息系统方案，1 9 9 2 年1 1 月，制订铲八五”上海市财政税务信息系统建设应用规划，1 9 9 6 年l o 月制订上海财税信息化“九五”规划，1 9 9 9 年8 月编制上海市财税系统信 息化“十五”规划纲要，2 0 0 5 年1 0 月卷9 订上海市财税系统信息化“十一五” 规划纲要，后期规划通常与国家的国民经济和社会发展五年计划同期制定。 最新的信息化规划则分别从现状调研、现状评估及战略蓝图、重点工作分析 三大部分进行了论述。规划的现状调研部分通过实际数据归纳总结了财税信息化 的基本特点：重硬件、轻软件，分散数据多、综合分析力差，重应用、轻分析， 系统独立、数据封闭等。而在现状评估和战略蓝图部分则进一步从战略、管理、 应用三个层次分析了上海财税信息化存在的突出问题。同时规划纲要也针对这些 问题提出了信息化整体架构蓝图，并在整体架构的基础上细化产生了具体的工作 重点。 而在上海财税信息化发展的过程中，纵向和横向领导部门的相关信息化规划 也对部门信息化发挥着指引作用。随着全国“金财”工程的正式立项以及“金税” 三期工程的启动，这些相关的指导意见和管理制度也在短期内迅速出台。例如， 2 0 0 2 年的“财政部金财工程规划”，2 0 0 6 年的“财政部关于加快金财工程建设的 实施意见”以及2 0 0 6 年的“上海市国民经济和社会信息化十一五重点专项 规划”等。同时，针对区县财税的信息化工作，市财税信息化部门也制定了相关 的指导性管理制度，如2 0 0 6 年下发的“区县财政信息一体化建设的指导意见” 等。 三、信息化应用的发展 上海财税信息化应用基本经历了数据电子化阶段到信息管理阶段，再到业务 流程实现阶段的发展过程。 第一，数据电子化阶段 这个阶段是财政工作刚引入计算机作为工具的初始阶段，主要