（公共管理专业论文）我国政府信息化发展的现状、问题及对策研究.pdf

原创性声明th丫l，11iaiiidi1118fli3ii111i6ii 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名 日 指导教师签名： 期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： e l 期：趁! ! ! ：至? 指导教师签名：二蔓啦、 日 期：丝乜! f2 ：! 厂 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 我国政府信息化发展的现状、问题及对策研究 摘要 信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。大力推进国民经济和社会信息化是覆 盖理登化建设全局的战略举措。加快政府系统政务信息化建设的进程，是适应国民经济 和社会信息化发展的迫切要求。通过对政务信息化内涵及政务信息化实现程度的分析， 从政务信息化对政府行政环境、决策、绩效及政府创新的影响角度，指出了政务信息化 对国民经济发展的巨大贡献。2 0 世纪末，知识经济时代到来，西方国家的信息技术和网 络技术在社会组织、企业组织以及个人家庭中得到了广泛应用，从而推动了电子政务的 发展，并取得了重要进展。我国的“信息高速公路 建设虽然起步较晚，信息技术、网 络技术在企业、社会组织以及个人家庭的运用相对滞后，但是目前的发展势头很猛，因 此，加快电子政务建设的步伐，加强有关电子政务的研究，对于信息技术在政府办公的 应用及对传统政府管理模式的改革将有重要的意义。 在信息化、全球化的今天，信息技术正以空前的影响力和渗透力，不可阻挡地改变 着社会的经济结构、生产方式和生活方式。电子政务不仅是信息化的核心内容，也是信 息社会的核心构成部分。政府作为经济生活和社会生活的管理者和推动者，必须积极顺 应发展趋势，主动融入发展潮流，把电子政务建设和应用与政府管理创新有机地结合起 来，这对落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，加快推进改革开放和现代化建设事 业，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。但在实际建设过程中，政府信息化涉 及到政治、经济、社会、文化、心理和生活等方方面面的问题，甚至是对一些管理陋习 的彻底否定，而且还涉及随之而来的制度创新、技术创新等内容。因此，它既是一项复 杂的系统工程，也是一项涉及全社会的、长期的战略任务，需要我们认真学习、研究和 改进。本文基于此，对我国政府信息化的现状进行了分析，并针对某些问题进行了相应 的策略研究。 关键词：政府信息化电子政务信息技术 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 a b s t r a c t i n f o r m a t i o ni st h ew o r l d se c o n o m i ca n d s o c i a ld e v e l o p m e n tt r e n d v i g o r o u s l y p r o m o t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a lm o d e r n i z a t i o no fi n f o r m a t i o nt h a tc o v e r st h e o v e r a l ls t r a t e g i ci n i t i a t i v e s g o v e r n m e n ts y s t e mt os p e e du pt h ep r o c e s so f b u il d i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，i st oa d a p tt on a t i o n a le c o n o m i ca n ds o c i a l d e v e l o p m e n to ft h eu r g e n tr e q u i r e m e n t s i n f o r m a t i o nb yg o v e r n m e n ta n dg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nc o n t e n ta n a l y s i so ft h ed e g r e eo fr e a l i z a t i o n ，f r o mt h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o no nt h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，d e c i s i o n - m a k i n g ，p e r f o r m a n c ea n d t h ei m p a c to fg o v e r n m e n ti n n o v a t i o np o i n to fv i e w ，t h a tt h eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o no nt h ee n o r m o u sc o n t r i b u t i o no fn a t i o n a le c o n o m i cd e v e l o p m e n t 2 0 t h c e n t u r y ，t h ea r r i v a lo fk n o w l e d g ee c o n o m y ，w e s t e r nc o u n t r i e si n f o r m a ti o n t e c h n o l o g ya n dn e t w o r kt e c h n o l o g yi ns o c i a lo r g a n i z a t i o n s ，b u s i n e s s o r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a lf a m i l i e sh a v eb e e nw i d e l yu s e d ，t h e r e b yp r o m o t i n g t h ed e v e l o p m e n to fe g o v e r n m e n t ，a n dh a sm a d ei m p o r t a n tp r o g r e s s c h in a s ”i n f o r m a t i o nh i g h w a y ”c o n s t r u c t i o n ，t h o u g hs t a r t e dl a t e ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ， n e t w o r kt e c h n o l o g yi ne n t e r p r i s e s ，s o c i a lo r g a n i z a t i o n sa n di n d i v i d u a l si s l a g g i n gb e h i n dt h eu s eo ft h ef a m il y ，b u tt h ec u r r e n tm o m e n t u mi sf i e r c e ， t h e r e f o r e ，a c c e l e r a t et h ep a c eo fe g o v e r n m e n t ，s t r e n g t h e nt h ee - g o v e r n m e n t s t u d y ，f o rt h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g ya p p l i c a t i o ni ng o v e r n m e n to f f i c ea n dt h e t r a d i t i o n a lg o v e r n m e n tm a n a g e m e n tr e f o r mw i l lh a v ei m p o r t a n ts i g n i f i c a n c e i ni n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，g l o b a l i z a t i o n ，i n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yi sa n u n p r e c e d e n t e di m p a c ta n dp e n e t r a t i o n ，i n e x o r a b l yc h a n g i n gt h ee c o n o m i c s t r u c t u r eo fs o c i e t y ，p r o d u c t i o na n dl i f e s t y l e e - g o v e r n m e n ti sn o to n l yt h e c o r ec o n t e n to fi n f o r m a t i o ni st h ec o r ec o m p o n e n to ft h ei n f o r m a t i o ns o c i e t y g o v e r n m e n ta sa ne c o n o m i ca n ds o c i a l1if eo ft h em a n a g e r sa n dp r o m o t e r s ，m u s t a c t i v e l yf o l l o wt h ed e v e l o p m e n tt r e n do fa c t i v ei n t e g r a t i o ni n t ot h ed e v e l o p m e n t t r e n d t h ec o n s t r u c t i o na n da p p li c a t i o no fe g o v e r n m e n ta n da d m i n i s t r a t i v e i n n o v a t i o no r g a n i c a l l yi n t e g r a t e d ，w h i c hi m p l e m e n tt h es c i e n t i f i cc o n c e p to f d e v e l o p m e n t ，b u i i d i n gs o c i a lm a r x i s ts o c i e t ya n da c c e l e r a t i n gt h er e f o r ma n d o p e n i n gu pa n dm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i o n ， i so fg r e a tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e a n df a r r e a c h i n gh i s t o r i c a ls i g n i f i c a n c e b u ti nt h ea c t u a lc o n s t r u c t i o np r o c e s s ， t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nr e l a t e dt op o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，s o c i a l ，c u l t u r a l ， p s y c h o l o g i c a la n do t h e ra s p e c t so fl i f ei s s u e ，a n de v e nb a dh a b i t so fs o m em a n a g e d t oc o m p l e t e l yn e g a t e ，b u ta l s oi n v o l v e st h es u b s e q u e n ti n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n ， t e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o na n ds oo n t h e r e f o r e ，i ti sb o t hac o m p l e xa n d s y s t e m a t i cp r o j e c t ，i n v o l v i n gt h ew h o l es o c i e t yi sa l s oal o n g - t e r ms t r a t e g i c t a s k ，w en e e dt os e r i o u s l ys t u d y ，r e s e a r c ha n di m p r o v e m e n t b a s e do nt h is ， i n f o r m a t i o no nt h es t a t u so fo u rg o v e r n m e n tw e r ea n a l y z e d ，a n ds o m eo ft h eis s u e s t h ea p p r o p r i a t es t r a t e g y 摘要 目录 一、政府信息化综述 i 2 ( 一) 政府信息化的概念2 ( 二) 政府信息化与电子政务2 ( 三) 电子政务在全球范围内的发展2 ( 四) 我国政府信息化发展现状3 1 我国政府信息化发展所处的阶段3 2 我国政府信息化所取得的成绩4 二、我国政府信息化进程存在问题分析7 ( 一) 传统的思想观念和政府服务方式与信息化矛盾冲突严重7 思想观念的转变任重而道远7 乏片面强调政府信息化的技术手段7 3 政府公务员队伍的素质难于适应政府信息化建设的需要8 ( 二) 信息技术发展不完善所带来的相关问题9 缺乏整体规划和统一的技术标准9 2 电子政务存在巨大的信息安全隐患1 0 3 政府网站建设功利性强、“短期效应 问题严重1 0 ( 三) 经济发展的不平衡导致“数字鸿沟 推进政府信息化的对策研究u ( 一) 提高认识并强化观念1 2 ( 二) 制定整体规划和技术标准1 2 ( 三) 建立健全法律法规1 3 ( 四) 提高政府公务员队伍素质1 3 ( 五) 加强网络安全建设1 4 ( 六) 坚持服务导向，杜绝形象工程1 4 ( 七) 缩小“数字鸿沟”，消除“信息孤岛1 5 谢辞1 8 参考文献1 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 引言 政府信息化的目标，是利用信息技术，提高政府的运行效率，使政府的决策建立在 及时、准确、可靠的信息基拙之上，以便更好地为社会服务。我国政府信息化的发展方 向是电子政府，建议借鉴发达国家信息化发展过程中的先进经验，实现真正意义上的电 子化政府，在政府信息化进程中进行政府管理创新。 未来社会是以知识生产为基础的信息型社会，信息资源正在逐步取代传统的资源要 素而成为创造财富的源泉，信息的战略地位变得日益显著。这就给各国政府提出了严峻 的挑战，尤其是像我国这样一个正面 i ) 着政府职能转型的发展中国家，信息化建设就 具有了更为紧迫的意义。信息技术的发展及誉遍应用，推动了政府改革进程的加快，捉 进了政府管理方式的创新。政府信息化是时代的要求在国家信息化体系建设中，政府 信息化是关键。 本文结合实际情况，并依据2 0 1 0 年7 月以来对鄂尔多斯市东胜区电子政务建设情 况调查，从总体上概述了东胜区电子政务的发展状况，以及在开展电子政务的过程中出 现的诸多问题进行了客观的分析，并对今后我国电子政务的发展方向进行了理性的探 讨，对其他地区全面开展电子政务的必要性和可行性提出了我的一些看法。党的十六大 提出“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化 的发展战略，从而形成了中国特色 信息化的发展道路。推进电子政务，以政府信息化带动国家信息化，创造性地推进了信 息化建设。目前，我国各地的政务信息化建设正在如火如荼地开展之中，并且从中央到 地方对政务信息化建设的投入和推广力度也在不断加在。在这样一个大环境下，我们必 须进一步加深对政务信息化内涵的认识，了解我国政务信息化的实现程度及其与发达国 家之间的差距，认识到实现政务信息化与否对国民经济贡献的巨大影响。 随着经济全球化和互联网的快速发展，电子信息技术已经广泛渗透到经济和社会的 各个方面，深刻地改变着人们的工作方式和生活方式，同时也给传统政府的管理模式带 来挑战。2 0 0 2 年国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见发布以来，我国电 子政务建设步伐明显加快，作为经济快速发展的东胜区来说，地方领导高度重视，投资 力度逐渐加大，重大工程陆续启动，业务系统建设取得明显进展，政府门户网站建设蓬 勃发展，网上服务功能和服务项目也日益增多，电子政务建设的成效也尤为明显。但总 体来说，东胜区电子政务作为近年才快马建设的工程还处在初级阶段，存在不少问题， 发现这些问题并提出解决措施，对于提高我国其他类似于东胜这样经济快速发展地区电 子政务的效率具有十分重要的意义。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、政府信息化综述 ( 一) 政府信息化的概念 政府信息化，从理论上说，就是工业时代的政府( 即传统政府) 向信息时代的政府 ( 1 i p 现代政府) 演变的过程。 从目前的发展来看，所谓政府信息化，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通 过不同的信息服务设施( 如电话、网络、公用电脑站等) ，对政府机关、企业、社会组 织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及其它服务，从而建 构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。信息化是一项复杂的系 统工程，只有政府的积极参与和率先垂范，才能使信息化工程落到实处、产生效益。政 府是信息资源和信息市场的基本控制者，政府部门掌握着大量的社会信息资源，没有政 府信息资源的有效释放，经济和社会的信息化也只能是无源之水、无本之木。 政府信息化是指政府为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技 术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，从而提升政府管理的有效 性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济发展的动态过 程。它是一项复杂的系统工程，不仅涉及技术手段层面的规划、设计与完善，而且牵动 政府各部门内部功能的重新整合、权利模式的改变以及政府的角色转换。政府信息化的 基本目标在于改善政府的公共服务体系，提升政府公共服务的公众信度，通过网络技术 的应用实现有机集成，实现政府组织结构和工作流程的优化组合，打破时间、空间和传 统政府部门“各自为政的局限性，全方位地向社会提供优质、高效、规范、透明、符 合国际水准的政府管理和服务。其核心价值则在于：其所具有的高透明度和接入的简约 化，将捉进行政管理的高效化与社会生活的民主化在政府治理与社会民众的互动沟通和 全息传播的过程中得以实现，从而全面推动政府管理实践的发展。 政府信息化的发展方向一电子政府政府信息化的建设，电子政务的实施，将改变传 统的政府管理模式，政府部门的工作机制、工作方法、工作思路都会有大的变化。原有 的政府部门之间的界限被打破，构建一个全面电子化的虚拟政府，传统政府的金字塔式 结构将变成平面化、无中心式的网络结构，行政机关原有的领导权威受到严重挑战。电 子政务就是利用现代信息技术及网络技术来确立一种政府与政府、政府与各业、政府 与社会互动的功能架构。它是以办公自动化、政府上网工程为基础，突出互动性，使 政府获取和提供信息实现网络化及与社会公众的互动化。电子政务打破了时间、空间和 部门分隔的制约，有助于建成一个精简、高效、廉洁、公平、有竞争力的政府运作模式。 政府信息化指的是政府主导的信息化建设，主要包括信息网络基础设施、基础数据 库、电子政务、公共领域信息化等方面。由于对整个信息化建设的巨大带动作用，以电 子政务为核心的政府信息化建设备受世界各国的重视。我国政府信息化建设虽然起步相 对较晚，但发展十分迅速。随着国务院信息化领导小组2 0 0 2 年8 月“我国电子政务建 设指导意见的出台，我国的政府信息化建设一浪高过一浪，各级政府都在紧锣密鼓地 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 搞规划、上项目，一个从中央到地方的政府信息化建设热潮正在我国蓬勃兴起。但目前 中国的政府信息化建设存在诸多突出的问题，如：很多项目实施质量达不到预期的要求； 很多项目的实施不能按期完成；很多项目的实施费用超出预算；绝大多数项目对实施完 成后的维护、修改、升级没有一个持续完善规划和预算计划；项目审批把关不严，低水 平重复建设现象严重。这些问题如找不到解决之道，中国政府的信息化建设将无法健康 发展。 导致政府信息化建设出现种种问题的重要原因之一，是我们对政府信息化建设的内 涵、本质和发展规律认识不够透彻，甚至认识错误。如何通过理念传播来提高包括信息 化的决策者、建设者和应用者在内的全民信息化认识，进而提高信息化建设的成功率， 是一个亟待解决的问题。信息化是一项系统工程，包含着一系列复杂的技术、组织、管 理等方面的知识，而且信息化飞速发展，知识更新日新月异，即使是一个专业人员也无 法全面跟踪、了解和掌握这些知识，因此，从复杂、庞大、动态的信息化知识体系中， 提炼出既能刻画信息化的本质和基本思想，又容易被大家接受的理念，不仅意义深远， 而且刻不容缓。 ( 二) 政府信息化与电子政务 电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公 自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。电子政务 实际上就是平常我们所说的政务工作信息化。在中国，电子政务既包括各级行政机关系 统的政务工作信息化，也包括执政党以及国家权力机关、司法机关、政协等机构的政务 工作信息化。从这个意义上说，政务信息化在中国特定的管理体制下，有着更为广泛的 含义。 电子政府国外也称电子化政府或电子网络政府，它是一个实在与虚拟( 数字化) 相 结合的跨平台政府。广义电子政府的范畴，应该包括所有国家机构在内；而狭义的电子 政府主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关。 电子政府绝不仅仅是一个新的概念，而是将政府管理与服务建立在现代信息技术、 办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。电子政府与传统政府 的最大区别，就在于它所具有的虚拟性，也就是说，与传统的实体政府相比，电子政府 在传统的实体政府之外，又存在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供 各种在线服务的虚拟政府。电子政府的这种虚拟性，决定了电子政府的出现，将预示着 政府治理的一场深刻革命。 政府信息化是人们在日常工作中经常使用的一个概念，它是相对于国民经济信息 化、社会信息化、企业信息化等来使用的。从1 9 9 9 年开始，联合国经济社会理事会连 续两年都把通过信息化改造发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源 的共享作为其工作的重点，并在世界各国积极倡导“信息高速公路 建设的五个领域中， 将推动政府信息化、建设电子政府一直列为第一位。可见，政府信息化是指为了适应信 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手 段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性，满足社 会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展。 电子政务的核心价值或主导取向，是其所具有的透明度和政府治理与社会、民众的 互动；其基本目标是改善政府的公共服务。具体来说，电子政府把曾经只能在真实空间 里行使的政府职能，通过数字化的方式延伸出去；将原来需要大量的人力来处理的行政 事务，可以在数字化设备和虚拟空间中轻松，甚至自动地进行。从而使政府、社会与民 众的交流、互动都变得十分容易，政府系统的反映、决策、沟通能力也会大大提高，并 从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。 对于电子政务，人们有不同的理解，电子政务最重要的内涵及精髓是建构一个虚拟 政府( v i r t u a lg o v e r n m e n t ) ，即跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系，从而 实现政府的网络信息化、政务公开以及电子政务。它的实际含义是：政府从网络上获得 信息，推进“网络信息化，政府在网上向公众提供非保密政府信息的检索服务，以便 政务公开；实行电子化的政府服务，建立网上服务系统，使政府在网上与社会公众互动 处理，即电子政务。电子政务就是利用现代信息技术及网络技术来确立一种“政府与政 府、政府与企业、政府与社会芹互动的功能架构。它是以办公自动化、政府上网工程为 基础，突出互动性，使政府获取和提供信息实现了网络化及与社会公众的互动化。电子 政务打破了时间、空间和部门分隔的制约，有助于建成一个精简、高效、廉洁、公平、 有竞争力的政府运作模式。推进电子政务建设，能够有效地提升政府形象。 政府信息化( 电子政务) 决不仅仅是一个新的概念，而是将政府管理与服务建立在现 代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。 ( 三) 电子政务在全球范围内的发展 电子政务的发展已经成为当代信息化的最重要领域之一。根据联合国教科文组织在 2 0 0 7 年对6 2 个国家( 3 9 个发展中国家，2 3 个发达国家) 所进行的调查，9 5 的国家都 在不同程度上推动了电子政务的发展，并将其列为国家的重要事项。事实上，电子政务 已经迅速地列入了所有工业化国家的政治日程。 电子政务的发展之所以受到世界各国的重视，一方面是利用其提高政务工作的效 率，建立一个更加勤政、廉政、精简和有竞争力的政府；另一方面是可以使政务工作更 好地为居民和企业服务，能够使人民更好地参与各项决策活动。 当前，电子政务在世界范围内的发展有两个主要的特点，第一个特点是以互联网为 基础设施来构造和发展电子政务。第二个特点是电子政务的内涵更强调政府服务功能的 发挥和完善。 从国外电子政务的发展情况来看，电子政务的发展大致经历以下四个阶段： 1 起步阶段：政府信息网上发布。 2 政府与用户( 即企业和居民) 单向互动阶段：政府主动、用户被动。 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 3 政府与用户双向互动阶段。 4 政府事务网上处理阶段。 ( 四) 我国政府信息化发展现状 1 我国政府信息化发展所处的阶段 我国的电子政务建设于1 9 9 9 年进入起步阶段。 2 0 0 2 年8 月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了5 国家信息化领导小组关于我 国电子政务建设指导意见( 中办发1 2 0 0 2 2 1 7 号文件) ，按照这个指导意见，2 0 0 3 年初国 务院信息化工作办公室宣布，我国电子政务建设，将主要围绕“两网一站四库十二金 重点展开。 。两网 是指政务内网和政务外网； 搿一站是指政府门户网站； 搿四库”是指人口、法人单位、空间地理和自然资源以及宏观经济等四个基础数据 库； “十二金 是指对提高政府的决策、监管和服务水平，逐步规范政府业务流程，维 护社会稳定起到核心作用的十二个重要业务信息系统。 “两网一站四库十二金 ，覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，初步构成 我国电子政务建设的基本框架。这个框架的确立，使我国电子政务建设的步伐大大加快。 2 0 0 7 年7 月，中国互联网络信息中心( c n n i c ) 发布了第1 7 次中国互联网络发展状况统计 报告。报告显示，截至6 月底，我国的上网人数达到4 2 亿，注册的c n 域名总数达到 6 7 8 2 2 1 6 个，其中政府类域名( 即g o v c n ) 为2 3 9 6 3 个，与半年前相比增加2 1 9 9 个，增 长率为1 8 7 ，居各类域名增长率之首；我国的w w w 站点总数达到6 2 6 6 0 0 个，其中政府 类的为1 2 3 3 2 个，与半年前相比增加2 2 8 1 个，增长率为2 2 7 ，同样居各类别站点增长 率之首。这些数字说明，当前我国电子政务建设的发展势头很好。 但另一方面，2 0 0 7 年4 月1 日，国务院信息化工作办公室公布了2 0 0 6 年中国互联 网络信息资源数量调查报告，报告显示，我国只有半数以上的政府网站能提供下列信息： 法律法规、政策、文件，政府职能、业务介绍，办事指南、说明，政府新闻，办公、业 务咨询，政府通知、公告，统计数据、资料查询，企业、行业经济信息等。而能提供表 格下载，便民生活、住行信息，办事进程状态查询和其他信息服务的政府网站比例则较 低。调查报告显示，有关政府公告、新闻、政策等信息通过政府网站发布的情况详见表 l ： 表1 政府网站信息发布状况 发布状况全部一半以上一半不足一半几乎没有 所占比重( ) 1 5 6 2 6 7 1 4 8 2 0 7 2 2 2 ( 图表来源：国务院信息化工作办公室) 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 从表l 可见，仍有2 2 2 的政府网站形同虚设，另外还有1 4 8 和2 0 7 的政府网站 需要大力提高其信息发布能力。 调查报告显示，政府日常办公事务与政府网站相关服务的结合程度详见表2 ： 表2 政府日常办公事务与政府网站相关服务的结合程度 结合程度非常紧密比较紧密一般不太紧密没有结合 所占比重( ) 5 2 2 3 o 2 2 2 3 0 3 1 9 3 ( 图表来源：国务院信息化工作办公室) 从表2 可见，仍有1 9 3 的政府网站形同虚设，另外还有2 2 2 和3 0 3 的政府网站 需要大力提高其与政府日常办公事务结合的程度。 调查报告还显示，我国政府网站提供的交互式服务( 包括简单的单向交互) 主要有： 在线投诉、举报、信访( 为政府网站提供最多的交互服务，有5 4 1 的政府网站提供该服 务) ，民意调查、意见征集( 有3 9 3 的政府网站提供该服务) ，在线交流论坛( 有3 5 6 的政府网站提供该服务) ，而能提供其他交互式服务的政府网站则较少。 上述调查报告表明：我国电子政务建设仍处于政府信息网上发布和政府与用户单向 互动的低级阶段。 2 我国政府信息化所取得的成绩 ( 1 ) 公共信息网络已遍及全国城乡 根据c n n i c 第1 0 届中国互联网发展状况统计报告显示：截止2 0 0 4 年7 月3 1 日， 以g o v c n 结尾注册的英文域名总数达1 3 9 6 3 个，占c n 下注册域名数的比率为2 2 4 。 各地在政府网站上发布了大量政府信息用于社会共享，使政府网站成为承载当地政府信 息资源的主流网站。 ( 2 ) “金 字信息化工程取得了突破性进展 我国的政府信息化建设是沿着下面一条线展开的，即：机关内部办公自动化职 能管理部门的“金 字工程( 如金关工程、金税工程) 全面的政府上网工程。经过 近2 0 年的发展，已经取得了一些阶段性成果：各类政府机构i t 应用基础设施建设已 经相当完备；网络建设在政府上网工程的推动下已获得了长足的进展；大部分政府职能 部门如税务、工商、海关、公安等部门都已建成了覆盖全系统的专网。 ( 3 ) 政府信息化内、外部环境都有所改善 从内部环境来看，随着内网的建设全面展开，公务员的计算机操作水平有所提高， 信息观念有所加强。从外部环境来看，我国公众网络意识有所增加，网民数量增长迅速； 我国首部政府信息公开的地方立法一 广州市政府信息公开规定已于2 0 0 3 年开始 实施，上海、成都市也于2 0 0 4 年5 月1 日开始实施，使我国政府信息化建设法律法规 建设迈出了关键一步。 ( 4 ) 地方政府建设数字城市的步伐明显加快 6 内蒙古大学公共管理硕士( 加p a ) 学位论文 上海、深圳、广州、天津等沿海开放城市纷纷提出建设数字化城市或数码港的概念， 其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确提出了建设电 子政务的时间表，如北京市提出电子政务具体目标是：2 0 0 5 底初步实现政府面向企业 和市民的审批、管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网络化办公；在 此基础上，再利用5 年时间，到2 0 1 0 年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联 互通的电子政务网络体系，最终建成北京市政务系统共建共享的信息资源库，全面开展 网上交互式办公。 ( 5 ) 办公自动化、管理信息化的水平不断提高 适应政府机关办公业务和辅助领导科学决策需求的电子信息资源建设已初具规模。 7 0 以上的地市级在网上建立了办事窗口，政府网站也已经多达3 0 0 0 多个。早期启动 “金 字工程已经发挥作用，其他“金 字工程也已陆续启动，如金税工程二期在遏制 骗税和税款流失上取得了显著的收效。金财工程、金盾工程也已经陆续启动；金水工程、 金质工程被列为重点发展的十二个业务系统之一。 二、我国政府信息化进程存在问题分析 目前，我国政府信息化建设成就有目共睹，政府上网工程已经达到了相当的规模， 在充分肯定我国电子政务取得重要进展的同时，也暴露出一些问题，制约着政府信息化 的健康发展。这些问题集中起来主要有以下一些方面： ( 一) 传统的思想观念和政府服务方式与信息化矛盾冲突严重 1 思想观念的转变任重而道远 在政府信息化过程中，传统的行政思想观念根深蒂固，这种思想观念是阻碍中国政 府信息化发展的重要因素。具体体现在以下几个方面： ( 1 ) 把自己的工作与政府信息化割裂开来，认为只要政府有了网站，有了相应的 软硬件设备就解决了信息化问题，自己置身事外，走传统行政之路。 ( 2 ) 认为只有传统的行政方式才是为人民服务的观念还没有改变，政府管理人员 对政府信息化认识不深，主动参与性差，认为只有按照过去传统的办事方式才是为人民 服务。 ( 3 ) 政府部门管理层对政府信息化存在抵触、消极的态度，因为在传统的行政中， 权力直接联系着利益，而一旦实行了政府信息化，必然会提高行政程序的透明度和规范 性，大大加强监管力度，对自身的既得利益构成威胁，因此总是想方设法抵制电子政务 的采用。 ( 4 ) 长期以来已经习惯了较为平常的官僚语言思想和作风，而且对公费旅行、文 山会海等现象已经习以为常，现在一下子要与这种工作方式决裂，所遇到的困难可想而 知。 2 片面强调政府信息化的技术手段 部分政府人员对电子政府认识存在偏差，信息网变成了“静态网 。政府信息化 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的成败，可以说三分靠技术、七分靠管理。各级政府部门特别是县、乡两级政府对电子 政府的建设不够重视，部分领导对政府上网建设工程认识不到位，认为花巨额投资建成 的网络只要开通就行了，至于今后的管理，对信息的收集、处理、反馈及其效率评估则 是以后的事。因此没有按国务院的要求设立对口信息化建设办公室；有的地方虽设立了 此类办公室，但没有完全履行职能，形同虚设。这样，许多政府网站只是一个“虚拟政 府 而已，没有真正发挥其应有的作用，严重背离了政府信息化建设的意义和初衷。因 为政府信息化建设是一项制度创新，它涉及到大量的利益变动，与企业相比，政府信息 化涉及的利益变动更大、更深刻，组织、管理的难度也更大。这一认识不足必然导致以 下现象的产生： ( 1 ) 重技术改造，轻体制改革。政府信息化的目标是构建信息化的电子政府，是 通过电子政务的形式得以体现的，实施电子政务的核心价值在于政务而非电子，即其目 的是改善政府管理能力，提高政府管理绩效，提升政府服务品质是电子政务建设的任务， 电子化、数字化、信息化都是服务这一目标的主要手段。忽视了这一前提，结果经常是 计算机处理方式要沿用i e l 的或现成的处理方式做事，信息化的存在一定程度上反而加重 了公务员的负担，成为累赘。 ( 2 ) 政府网站发布的信息单一，缺乏实质性内容。政府网站无法体现政府网站的 服务性和公共性，缺乏互动。有些政府和部门更是把政府网站办成了新闻联播和会议纪 要，缺乏真正面向公众的信息服务和网上办公一体化服务。 ( 3 ) 政务和信息化“两张皮修，各行其是。政府习惯于。上有政策，下有对策， 中央要求搞政府信息化，地方政府逐层建立信息中心、信息化领导办公室，机构虽然建 立了，但与政府政务之间却互不搭边，有的信息中心惟一功能就是信息的上传下达，基 本上成了专门的技术机构，与机构精简、降低政府服务宗旨背道而驰，失去了政府信息 化的真正含义。 ( 4 ) 政府信息化建设形式主义之风盛行。一部分政府机关仅仅把发展电子政务、 建设政府网站当作一项重要的政治任务来完成，把网站的建设视为个人的政治业绩，从 而在电子政务建设过程中大搞形式主义。在相当一部分政府主页中，看似内容丰富，实 际上许多网页无法打开，即使是打开了也只有简单的文字说明，缺乏实际意义。 ( 5 ) 盲目追求信息化设备的先进性。一些政府信息化建设的决策者习惯了用投资 大小来证明对信息化建设的重视和政绩，还存在着“一步到位 、“盲目先进”的误区， 大量的一流设备成了闲置资产，大多没有发挥其作用，已经过了技术生命周期，成了淘 汰品。 3 政府公务员队伍的素质难于适应政府信息化建设的需要 据有关数据显示，我国国务院近1 7 万名公务员中只有6 5 的人具有大学本科学历， 在地方政府则更低，5 0 0 多万公务员中只有1 0 的人具有本科以上学历。这说明： 一方面，这样的素质要求与政府信息化知识管理的要求还有一定差距，难以保证信 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 息资源挖掘广度、深度和科学性要求；另一方面，在政府信息化系统建设过程中，客观 上就需要一批既通业务又熟知计算机知识的专门人才，来维护整个系统，并及时处理突 发故障，提供在线支持等。而且多数公务人员的信息知识和运用信息工具的水平还不高， 难以适应电子政务发展的要求。 电子政务的发展必然对行政权力的行使提出更高的要求，如透明度要高、更加规范 等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用，这一点容易引起少数 公务员的抵触情绪，从这个意义上说更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段， 对公务员的权力观、利益观是一个严峻的考验。 ( 二) 信息技术发展不完善所带来的相关问题 1 缺乏整体规划和统一的技术标准 政府信息化是一项重大复杂的系统工程，需要政府部门内部、部门之间、系统之间、 地区之间、中央与地方之间、上下级之间等做好协调，由一个统一的协调委员会来领导 并制定出科学合理的发展计划。在国际上政府信息化成熟度较高的国家都由政府根据本 国具体情况设立了政府信息化领导组织机构，如设立顾问委员会、技术小组、监督委员 会、评估委员会等，对政府信息化的发展进行有效的组织、调控和引导。而我国目前虽 成立了信息化办公室，但由于其非“一把手一工程，缺乏权威性，领导力度小，导致各 部门、各地区各行其是，政出多门，本地区、本系统与其下属之间关系也没有协调好。 结果导致以下问题的出现： ( 1 ) 政府体制改革进程缓慢，阻碍了政府信息化建设。由于我国现行政府机构都 是在计划经济体制下形成和确定的，曾在长期计划经济体制下管理运行，尽管现在正在 向社会主义市场经济体制过渡，但计划经济体制的烙印还随处可见。传统政府运作机制 的障碍如政府机构设置不合理，透明度低、暗箱操作严重，政府决策科学性差，政府行 为自由度大、缺乏监督等。 一方面，原有的金字塔式的行政组织结构不利于信息的有效传播。信息在行政传播 过程中呈现非对称性和层级性，往往造成信息的失真或失效。另一方面，原有的鱼网状 行政职能体系不利于行政效率的提高。原有的行政机关部门林立、层次繁多、职能交叉， 相互推诿、扯皮现象时有发生，这种多层次、低效能的行政机构不利于信息的统一收集 和整理。 ( 2 ) “条块分割”的管理体制与政府信息化的统一性、交互性和规模经济等自然 属性产生严重冲突，各级政府和部门在推进电子政务时采用的标准不尽相同，业务内容 单调重复，造成新的重复建设。 ( 3 ) 数据“孤岛刀现象，部分数据库成了“死库”。在多数政府网站建设过程中， 都各自制定了发展规划和技术标准，建立起来的网络往往只适用于本系统和行政区内的 各项管理事务，忽视了与相关政府和部门的数据接口问题，从而造成数据传输过程中系 统不支持、软件不兼容、数据无法正常传输等技术问题。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 2 电子政务存在巨大的信息安全隐患 信息安全成为当前政府信息化中的关键问题，信息化安全问题阻碍了电子政府的进 一步发展。特别是美国“9 1 1 事件 后，这个问题显得尤为突出。我们只有下决心自主 地研制保障信息安全的产品，掌握这方面的技术，才能为信息化提供安全保障。 政府信息不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资产。信息安全在某种意