（公共管理专业论文）我国非营利组织税收政策研究——以南昌市非营利组织为例.pdf

内容摘要 内容摘要 当今社会非营利组织不断发展壮大，日益成为一股显著的经济和政治力量， 在各国匿内及国际活动中发挥着重要的作用。在我国，改革开放以来，特别是随 着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能发生了较大的转变，“小 致府，大社会”格蜀的正在逐步建立，尤其中国加入w t o ，j 筹营利组织获得了翦 所未有的发育和成长的空间，在我国的社会、经济、文化、生活中发挥越来越重 要的作用。然面，由于我豳的历史和现实的耪种原透，苏及与国际社会存在的董 大差异，我国非营利组织的发展和管理日益显现出种种问题和矛盾，严重阻碍了 其健康稳定发震。 、 ， 笔者从分析非营利组织的有关理论入手，结合现代国际社会对非营利组织的 理论界定、政策规范、税收政策优惠等，对我国毒营剩组织的发展、存在的闻题 进行分析，然后重点从我囡税收政策的调整角度，用税收经济杠杆、强化税收管 理等方面促进我圈菲营剩缀织的发展。首先分析我国现有对非蕾利组织的税收优 惠政策及缺陷，然后提出完善我国非营利组织税收政策思路：明确我国非营利组 织的免税资格、调整相关的税收政策( 包括瓣非营利缰织和捐赠主体) 、改进对 非营利组织的相关税收管理等，在使真正的非营利组织享受到免税待遇的同时， 又能对那些“以非营利力名、行真营利之实”的假菲营剩组织的蕾剩行为加强税收 征管，堵塞税收流失漏洞。 关键词：非营利组织：税收优惠；税收政策 珏 a b s t r a e t a b s t r a c t 。 w o r l dn p o ( n o n - p r o f i t o r g a n i z a t i o n ) i sd e v e l o p i n gc o n s t a n t l y , b e c o m i n g e c o n o m i ca n dp o l i t i c a ls t r e n g t hw i t har e m a r k a b l es h a r ed a yb yd a y , p l a y i n ga l l i m p o r t a n tr o l ei nv a r i o u sc o u n t r i e s d o m e s t i ca n di n t e r n a t i o n a la c t i v i t y i no u rc o u n t r y , s i n c er e f o r ma n do p e n i n g u p , e s p e c i a l l yw i t ht h eg r a d u a ls e t t i n g - u pa n dp e r f e c t i n go f t h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y s y s t e m ，g r e a t e rt r a n s i t i o n h a st a k e np l a c ei n g o v e r n m e n t sf u n c t i o n ，t h es e t t i n gu pp r o g r e s s i v e l yo fp a t t e r no f ”t h el i t t l e g o v e r n m e n t ，t h eb i gs o c i e t yi t , e s p e c i a l l yc h i n aj o i n sw t o ，n p oh a so b t a i n e dt h e u n p r e c e d e n t e dd e v e l o p m e n ta n ds p a c eo fg r o w t h ，p l a y i n gam o r ea n dm o r ei m p o r t a n t r o l e 证t h es o c i e t y ，e c o n o m y ，c u l t u r ea n dl i f eo fo u rc o u n t r y h o w e v e r , b e c a u s eo f h i s t o r yo fo u rc o u n t r ya n da l ls o r t so fr e a s o n so fr e a l i t y , a n dt h ee n o r m o u sd i f f e r e n c e e x i s t i n gw i t ht h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y , t h ed e v e l o p m e n ta n dm a n a g e m e n to fn p o o fo u r c o u n t r yd i s p l a ya l ls o r t so fq u e s t i o n sa n dc o n t r a d i c t i o n sd a yb yd a y , w h i c h , h a v e h i n d e r e di tt od e v e l o ph e a l t h i l ys t e a d i l ys e r i o u s l y ： is t a r tw i t ha n a l y s i n gt h er e l e v a n tt h e o r i e so fn p o ，c o m b i n i n gt h em o d e r nt h e o r y d e f i n i t i o no fi n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t yt on p o ，p o l i c yn o r m ，t a xp r i v i l e g ep o l i c y ，e t c ， a n a l y s i n ga b o u tt h ed e v e l o p m e n to fn p o o fo u rc o u n t r y ，e x i s t i n gp r o b l e m ，t h e nt h e f o c a lp o i n tp r o m o t e st h ed e v e l o p m e n to fo u r c o u n t r y sn p o w i t ht h er e s p e c t s ，s u c ha s e c o n o m i cl e v e ro ft h et a xr e v e n u e ，s t r e n g t h e n i n gt a xj u r i s d i c t i o n ，e t c 。i nt e r m so f a d j u s t m e n to ft h et a xp o l i c yo fo u rc o u n t r y a n a l y s i n ga tf i r s tt h a to u rc o u n t r yi s e x i s t i n gt h et a xr e v e n u ep r e f e r e n t i a lp o l i c ya n dd e f e c to fn p o ，t h e np r o p o s e p e r f e c t i n gt h et r a i no ft h o u g h to ft a xp o l i c yo fn p oo fo u rc o u n t r y ：d e f i n et h e d u t y f r e eq u a l i f i c a t i o no fn p oo fo u rc o u n t r y , a d j u s tt h er e l e v a n tt a xp o l i c y ( i n c l u d e s t on p oa n dp r e s e n t st h em a i nb o d y ) ，i m p r o v et h er e l e v a n tt a xj u r i s d i c t i o no fn p o e t e ，w h i l em a k i n gr e a ln p o 删o yd u t y - f r e et r e a t m e n t , s t r e n g t h e n i n gt h et a xl e v y i n g t ot h ef a l s en p o sp r o f i tb e h a v i o r ，s t o p p i n gt h el o s sl o o p h o l eo ft h et a xr e v e n u e k e yw o r d s ：n p o ；t a xp r i v i l e g e ：t a xp o l i c y 1 1 1 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他入已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得壶昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名。手写) 桫 签字罄期：夕伽8 年眵月乡f t 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解直昌态堂有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阕。本入授权壶昌态堂可以将学位论文的全 部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究 所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向 社会公众提供信息服务。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名( 手写) ： 签字日期：夕嬲年髟月多pe t 导师签名( 手写 蝴沪多7 w ? 第1 章引富 1 1 概述 第1 章引言 随着经济转轨和社会转型，我毽政府职能发生了较大的转变，“小政府，大 社会”格局的正在逐步建立。近些年来，我国非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n ， 套潆o ) 如雨后春笋般迅速发展，接管了大量政府不髯承担的社会事务，如教育、 扶贫、社会福利和保障以及环境保护等诸多方面。随着国家经济政治体制改革的 继续深入，我国社会扶“两头大，孛闻夸”的社会结构囱“两头小，中闻火”兹字 型社会结构过渡，各类非营利性组织将会越来越多。非营利组织在我国迅速发展， 是市场经济发展和不断深化政治经济改革的必然趋势，也是我国加入w t o 的客 观要求，我国非营利组织的研究已引起政府和理论界的高度重视。如何从法律制 度层面来规制、弓| 导非营利组织，尤其是在税收政策方面规范组织行为，为非营 利组织的发展创造良性的外部环境，愈益成为我国税务理论和实践急需研究的课 题。 1 2 研究目的 “新公共管理运动”认为，为了维护平等和社会正义，政麝毖须确保各项公共 服务和公共财货能被提供，但提供服务的事可以交给志愿性机构来承担，而不必 亲自处理。因此，政府必须在叁身之磐寻找一个合作者，n p o 以其自身的特点 和优点，成为政府挑选搭档的天然候选人。 1 2 1 非营利组织的概念及界定 非营利组织( n o n p r o f i to r g a n i z a t i o n s ) ，通常也称为毒# 政府组织( n o n g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n s ) 、第三部f - j ( t h et h i r ds e c t o r ) 、民间组织( c i v i lo r g a n i z a t i o n s ) 等，是指 在政府体系之癸，依法成立，具有公共服务宗旨或促进衽会福利发展，不分配盈 余，享有免税或减税待遇的组织。从职能上讲，非营利组织为社会提供特殊形 国王绍光，多元与统一# 第三部门估计比较研究 m 浙江：浙江人民出版社，1 9 9 6 ，第6 页 1 第1 章引言 式的公共物品，对政府职能不足提供必要的补充，其存在不以营利为目的，强调 的是非营利组织的职能是促进“公共利益”或“公共目的”。因此，可以把非营利组 织定义为服务公共目的的私立组织，即公益法人；从活动领域上讲，它主要从事 慈善、科学、教育、文化、卫生和互助等事业；从性质上讲，它提供的服务或产 品往往有着明显的公益性或互益互助性；从机构性质上讲，它区别和独立于作为 公共管理部门的政府和作为营利部门的企业，是第三部门。 从国外看，各国法律专家普遍认为，非营利组织是：不以营利为目的的法人； 不是政府的组成部分，不分配利润、收益或资产。非营利组织严格的范畴是“公 益组织”( p b o s ) 。一般而言，公益组织的唯一宗旨是，通过使社团的所有成员 或某些处于不利地位或其他特别受益的特定人群受益来为公众服务。如美国联邦 国内税法对于合乎规定的非营利组织作了以下界定：非营利组织本质上是一种组 织，其净余的分配，包括给任何监督与经营该组织的人，如组织的成员、董事或 理事等的报酬都受到限制。据估计，在1 9 9 5 年，在美国符合条件的非营利组织达 1 1 6 万个之多。日本非营利组织根据日本民法典设立，有公益性团体、私立 学校团体、社会福利团体、宗教团体、医疗团体等，公益性类型包括“崇拜、宗 教、慈善事业、科学、艺术和手工艺”及“健康改进、环境保护、国际交流”等相 关活动，各种非营利组织设立的程序和要求不同。比较中外关干非营利组织的定 义及解释，可以发现其共同点是都重视非营利组织的行为和目的；不同之处是国 际标准的概念突出非营利组织的主体地位，强调其法人地位，并附带限制条件， 如不分配利润、收益或资产。另外，世界各国将非营利组织从事政治活动排除在 税收优惠政策之外，即非营利组织不可从事任何政治活动。 我国的非营利部门是一个非常庞大的群体，单一采取上述任何一种分类法都 是无法囊括的。结合我国实际以部f - 歹d 举，包括下列6 类非营利组织： ( 1 ) 社会团体。社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意 愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织包括各种慈善会、基金会、学会、 协会、联合会、研究会等。社会团体在我国的非营利部门中占有很大的比重。 ( 2 ) 民办非企业单位。民办非企业单位是指企业事业单位，社会团体和其 他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会 。王绍光，多元与统一；第三部门国际比较研究f m l 浙江：浙江人民出版社，1 9 9 9 ，第6 6 页 2 第1 章弓l 谢 组织。包括各种民办的非营利性的学校、医院、福利院、研究所、文化中心等。 ( 3 ) 事业单位。事业单位是由匿家举办的毒# 营利组织，如国家举办的学校、 医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。 ( 4 ) 单位内部的社会霞体。高校内存程的学生裢团，大型国有企业内部的 职工业余组织等都属于此类不需登记的社会团体。单位内部的社会团体也是一种 正式组织，因为一般来说，这些组织首先要获得其所在单位酌领导或者职能部门 的批准，在业务上受其所在单位的指导，具有正式的组织机构，固定的活动场所， 甚至稳定豹活动经费。但是，单位内部的社会团体不具各独立麴法人资格。这使 得单位内部的社会团体不是一种完全意义上的正式组织，而不是非正式组织。因 此，我们把单位内部的社会团体剜为我国非营利部门之一。 ( 5 ) 特殊社团法人。这类组织包括参加中国人民政治协商会议的人民团体， 由国务院机构编制管理视关核定，并经匡务院批准免予登记的圈体，国家根据特 定目的或特定法律设立的社会团体。 妒( 6 ) 以企业法人形式存在的毒摹营利组织。由予我国社团实行的是双重管理 体制，即社团既要接受登记机关的管理，又要接受业务主管管理。有些新生的社 团由予各种原因难以纳入到这静双重管理体制之内，因此谴们采取工商注册的方 式获得法人资格，但从事的仍然是非营利性活动。例如，北京市地球村环境文 化中心、北京市级枫妇女心理咨询中心都是企业注册的组织。 基于以上认识，笔者认为，非营利组织是指不以营利为目的、不分配收益， 活动有公益性或臣益互助性，主要从事慈善、科学、教育、文化、卫生和自律性 行业服务等事业的社会组织。它具有以下一些基本特征：( 1 ) “正规性”，即非营 利组织必须具有燕式注册的合法身份；( 2 ) “民间性”，即菲营利组织从组织机构 上应与政府分离：( 3 ) “非蓠利性”，即非营利组织不得为其拥有者谋求利润；( 4 ) “自治性”，l l p l l 芭营利组织要能控制自己的活动；( 5 ) “志愿性”，即在非营利组织 的活动和管理中均有显著的志愿参与成分：( 6 ) “公益性”，即非营利组织要服务 于某些公共目的并为公众奉献。 。刘国翰，j # 营利部门的界定【j 】，南京：南京社会科学。2 0 0 1 ( s ) 3 第1 章引言 1 2 2 非营利组织的产生原因及社会功能 1 2 2 1 非营利组织的产生原因 非营利组织的产生最早起源于西方国家，它经历了民众互助模式、慈善赞助 模式、人民权力模式、竞争与市场模式的发展过程。从世界各国非营利组织的发 展趋势来看，其数量和规模都在不断增长。对于非营利组织的产生与存在的原因， 由于不同学者分析问题的出发点和立场的不同，因而也存在许多不同的观点，总 的看来有以下几种有代表性的观点： ( 1 ) 市场失灵论。市场失灵基本是指市场可以非常好的处理我们个人消费 的物品，但是市场没法很好处理那些共同消费的物品，如国防、社区安全等，这 些公共物品的提供存在严重的“搭便车”的问题，因为公共物品一产生，任何人均 可得益。由于搭便车问题的存在，结果就会造成几乎无人想购买公共产品( 虽然 公共产品对每个人都有利益可得) ，除非消费者之间的交易成本低到能有效地使 消费者进行协商、讨价还价，最终达成共同付款的协议。但这种情况在一个大规 模的集团中是不可能的，因为每个消费者之间各自应该支付多大份额的价款进行 谈判和协商是极其困难的，成本相当高，足以阻止最后协定的形成。解决这个问 题的方法是建立非市场机制，如政府通过个人征税，政府迫使每个人分担公共物 品的成本。而非营利组织是另一种克服市场失灵的机制，它使个人群体将他们的 资源集中以解决他们共同需求的但又无法使大多数人都支持的公共物品。同时， 尽管有些人不付款也可以从某些组织行为获得利益。但如果他们的确支付了一定 数额的价款，他们就会从中获得更高的心理利益( p s y c h o l o g i c a lb e n e f i t s ) 。 、( 2 ) 政府失灵论。由于政府行为往往伴随着臃肿、不负责任和官僚化，人 们仍然存在着更倾向于由非政府机制提供服务和回应公共需求。同时，政府对公 共物品的提供倾向于反映中位选民( m e d i a nv o t e r ) 的偏好；而一部分人对公共 物品的过度需求( e x c e e dd e m a n d ) 或特殊需求( d i f f e r e n t i a t e dt a s t e s ) 等得不到满 足，非营利组织的作用就是拾遗补缺，为这一部分人提供公共物品以满足他们的 特殊偏好。政府机构需要非营利组织作为协调机构，发挥政府与公民个人之间的 纽带作用。非营利组织具有志愿性、私立性及非利润分配性，这就决定非营利组 织参与者能够以更大的公共目的性去处理公共物品。 ( 3 ) 第三者政府论。所谓第三者政府，主要的特点是由非营利组织来执行 4 第1 章引言 政府目标，对公共基金的支出具有实质的决定权，代为执行公务。非营利组织的 产生主要是调和人民对公共服务的渴望，但又惧怕政府权力过度膨胀，因而透过 第三者政府形成的组织，来增加政府提供福利服务的角色和功能。虽然，第三者 政府有其缺点，但它仍是传统政府及市场部门之外的一个重要机制，而这种观点， 也可解释第三部门存在的悠久历史。 ( 4 ) 契约失灵论。合约缺陷是汉斯曼( h e n r y h a n s m a n n ) 提出的，用以解 释在市场机制与非营利组织之间选择后者的原因。他认为在有些领域，消费者往 往缺乏足够的信息来评估服务的质量，当消费者和服务提供者之间存在信息不对 称时，就会发生合约失灵。有时是由于服务购买者并不是最终的消费者。例如， 一般情况下，中年人常常为他们的子女或老人购买消费品支付价款，这也是造成 对消费品质量进行监督和评价困难的原因。在这些情况下，尽管购买者可凭经验 对新购产品给出经验的评价，但直接消费者( 如小孩和老人) 常常无能力评判产 品质量从而无法将信息传递给购买决策人。有时由于服务本身的性质过于复杂， 消费者对它难以评估，如医院等。因此存在一种显性或隐性的契约缺陷，消费者 在选择服务往往会选择自己依赖，不需要花太多成本去了解的组织进行服务。如 果服务由营利性企业提供的话，他们可能利用自己的信息不对称关系中的优势地 位欺骗消费者。非营利组织则不同，由于受到非利润分配性的约束，所以它们利 用信息不对称获利的可能性小得多，因而在消费者看来就值得依赖。 1 2 2 2 非营利组织的社会功能 ( 1 ) 非营利组织是沟通政府与公民关系的重要渠道。虽说非营利组织和政 府之间存在某种微妙关系，但是总的说来，非营利组织是能够和政府有着良好合 作的，这样的合作关系是协调政府和公民关系的中介。一方面，各种非营利组织 可以及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达政府；另一 方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达其成员。 ( 2 ) 通过社会性福利服务这种利他行动来促进社会伦理的完善，并使社会 性整合的程度提高。在社会性福利领域，非营利组织常常起着一种制度创新的作 用。由于很多时候政府成为非营利组织的主要财政支持来源，二者形成的是一种 合作多于冲突的伙伴关系。非营利组织在社会活动领域的贡献，也使其成为政府 申毅，非营利组织兴起的经济分析【j 】。贵州：贵州工业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 3 ( 3 ) 5 第1 章引言 能力建构的一个重要补充。因此，我们认为，非营利组织在处理和政府的关系时， 是完全可以积极促进社会健康发展的。 ( 3 ) 一定程度上弥补政府提供公共服务或公共产品的不足。随着社会经济 的快速发展，人们对公共服务或公共产品的需求出现日益多元化的趋势。人们对 公共物品的需求是多元的，但政府提供公共物品的方式只能是一种。结果是，一 部分人对公共物品的超常需求( e x c e s sd e m a n d ) 得不到满足；另一些人的特殊 品位( d i f f e r e n t i a t e dt a s t e s ) 得不到照顾。在市场和政府双双失灵的情况下，非营 利组织可以拾漏补缺。它们是非营利的，不会利润挂帅，因此愿意提供公共物品。 它们是民间的，不必行动划一，因此可以为需求较高的人群提供额外的公共物品， 为需求特殊的人群提供特别的公共物品，从而满足政府和市场都满足不了的社会 偏好。 ( 4 ) 弥补政府理论上可以满足、但实际上没有满足的社会需求。这种社会 需求可以分为两大类。一类是特殊困难群体的社会救助需求，例如对孤儿、孤寡 老人、残疾人、严重疾病患者、贫困家庭、失学儿童的救助，这些群体往往由于 自身的特征或其它种种原因陷入贫困，甚至生存受到威胁，特别需要来自社会的 帮助；另一类是一般人对收入安全的需求，此类可能涉及任何人，社会发展和市 场经济中充满了不确定性，年迈、失业、工伤、重病都可能使职员和他们的家庭 陷入贫困。而由于存在“道德风险”( m o r a lh a z a r d s ) 和“逆向选择”( a d v e r s e s e l e c t i o n ) ，营利性保险公司往往不愿意承接这两类保险。从理论上讲，政府应该 是责无旁贷的来满足这种社会需求，但事实上，但由于政府财政汲取能力低下， 很难为全社会提供完善的社会救济和健全的社会保障，而非营利组织却能补充这 一不足之处。 1 3 非营利组织的存在的理论基础 公共部门与非营利部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和营利部门两 者的资源和力量解决复杂问题的有效方式，同时也提高了解决问题的效率和创 新。 现代经济学既揭示了在公共物品领域市场失灵的存在，也指出了“政府失败” 藤世华，公共物品非营利组织提供的可行性研究【j 】。北京，北京行政学院报2 0 0 3 ( 1 ) 6 第1 掌引富 的不可避免。解决公共物品领域的双重失败，既不是抛弃市场机制，也不是放弃政 府作用，蠢是如何将二者的有效有机缝结合起来。毒营利组织恰恰能够以多样化 的方式把二者很好地结合起来，从而可以展现其多样性服务和供给的优势，与政府 形成互李 关系。这样，政府与菲营利组织在公共服务提供域的会作，既增加了政府 提供公共物品和服务的不问方式和多种渠道，又促进了政府公共物品服务提供数 量和质量的改善。 7 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 2 1 我国非营利组织发展的现状 我国非营利组织发展的环境在1 9 7 8 年之后发生了巨大的变化。从宏观环境 看，中国相继进行的经济体制改革、政治体制改革和社会改革打破了计划经济时 期由国家垄断资源和严格控制私人活动空间的格局，重构了国家与市场、国家与 社会的关系，从而为各类非营利组织的生存与发展提供了广阔的空间。而我国加 入w t o 和全球化的趋势对我国非营利组织的发展又将起到推波助澜的作用；从 微观环境看，一方面，社会转型时期形成了各种新的社会问题和社会需求。另一 方面，随着我国经济的发展，逐渐形成了一个新的社会中间层，而公民闲暇时间、 自由支配时间的增多也使公众参与和志愿者行为成为可能。截至2 0 0 6 年底，全国 各类民间组织已发展到3 4 6 万家，其中社会团体1 8 6 万个、民办非企业单位15 9 万家、基金会1 1 3 8 个。此外，还有许多该统计数字之外的以工商注册形式存在的 非营利组织。南昌市的非营利组织在这几年也有着飞速发展。总之，改革开放以 来，我国非营利组织的发展面临前所未有的机遇。当然，在面临机遇的同时，也 面临诸多问题与挑战。 2 2 我国非营利组织发展面临的问题与挑战一以南昌市的非营 利组织为例 自2 0 世纪8 0 年代以来，我国非营利组织的数量和规模都得到了较为快速的增 长，在许多领域发挥了积极的作用，一定程度上弥补了政府提供的公共产品的不 足。应该说，改革开放后，无论从宏观环境还是从微观环境看，我国非营利组织 的发展都面临前所未有的机遇。然而，在面临机遇的同时，我国非营利组织的发 展也面临许多问题和挑战。 7 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 2 2 1 非营利组织本身的能力不足，还难以担负起历史的重任 一方面，无论是经济体制改革、政治体制改革，还是社会改革的进一步深化， 都需要有非政府组织来承接以往由政府包揽的提供公共物品和社会福利的某些 职责，这甚至关系到改革开放的成败；另一方面，从清华大学n g o 研究中心最 近的调查情况看，我国现有的非政府组织还非常弱小，能力极为不足，还难以承 接政府转移的职责。主要表现在： ( 1 ) 非营利组织的经费缺乏，收支结构不合理 经费匮乏是全球非营利组织普遍存在的问题，在我国则显得更为突出。这是 因为，尽管改革开放以来我国的经济发展取得了巨大的成就，但总的来说，我国 还是一个贫穷落后的发展中国家，根据世界银行的统计，1 9 9 8 年我国的人均g n p 仅7 5 0 美元，还远远低于世界的平均水平4 8 9 0 美元。另外，政府限制非营利组织 从事经营活动，这使非营利组织的经费来源较为单一。而且，迄今为止，政府在 鼓励个人和企业捐赠方面的措施还极为有限。根据2 0 0 0 年的有关调查，我国社团 鼍 组织收入来源的结构为：政府补贴占5 3 ，会费和营业收入占3 1 ，个人和企业 ， 捐款占1 0 ，国外捐款仅占2 。从表面上看，我国社团组织的收入来源结构似 乎接近发达国家的模式。但这仅是表象而已。实际上，我国社团组织面临着十分 严重的资金短缺问题。同一项调查显示，我国社团组织支出规模很小。近三分之 二的组织年支出在十万元以下；年支出超过百万元的只占组织总数的1 6 ，所有 组织的平均支出规模为1 9 9 7 万元。据估算，我国社团在1 9 9 8 年的总支出规模约 为3 6 0 亿元，占当年国内生产总值( 7 8 3 4 5 亿元) 的0 4 6 ，远低于发达国家，也 低于一些发展中国家。 我国非营利组织的收入结构存在很大的不合理，表现在：政府资金支持比 重过高，而政府资金支持主要是财政拨款和补贴，而不是以项目为导向的经费支 持，其结果是非营利组织缺乏提高效率的激励机制。来自企业的捐赠和项目资 金比例太低。这从一个侧面说明了我国非营利组织同企业的联系不紧密，这是我 国非营利组织的缺陷和不足，但同时也是未来我国非营利组织发展的突破口。 我国非营利组织的营业性收入过低，这说明我国非营利组织和许多国家的非营利 组织一样，面临着市场化的问题。只有真正的市场化，才能避免在资金方面过于 。邓国胜。中国m p 0 问卷调查的初步分析【r 】2 0 0 0 8 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 依赖政府或其他部门，形成自身独立发展的机制。最后，私人慈善捐赠比例极低。 我国非营利组织向社会筹款的效果很差。例如，笔者走访了南昌市体校青少年体 育俱乐部，该组织自成立以来，仅收到省体育局2 万元器材资助后就再无任何资 金收入，该组织目前已处于瘫痪状态。总而言之，我国非营利组织的收入来源过 于单一，这严重制约着非营利组织的发展，使非营利组织缺乏密切联系社会、满 足不断出现的新的社会需求的动力。而且支出经费中，用于人工费用的开支过大， 占整个支出的1 ：3 有余，真正用于组织活动和项目的费用相对较低。这一方面是 由于非营利组织的活动经费短缺造成的，另一方面说明我国非营利组织仍处于维 持自身发展的“温饱”状态，其开展项目和活动的能力还很弱，非营利组织的真正 价值和生命力还不能完全体现。在笔者走访的几家非营利组织中，仅江西省网球 协会相对来说开展得好些，该组织无政府拨款，但由于该协会中各企、事业中层 以上的人员较多，其接受的社会赞助已足以维持协会的运行和开展各项协会活动 以保持该协会的良性循环。但该组织形成的营业性收入相对来说还是很少，如果 以后该协会的人员层次发生变化，也会给该协会的资金状况带来影响。 ( 2 ) 非营利组织的志愿缺失，人才和人力资源不足 社会志愿行为不发达。我国非营利组织的收入来源中，公众捐赠的资金只占 资金总收入的2 1 8 ，同时志愿者缺乏，非营利组织中的职员包括全职工作人员 ( f e ) 、兼职工作人员( m ) 和志愿者。其中f t e 的比重很小，专业人员的整 体规模不大。兼职人员在非营利组织中所占比重较高，这与我国有些非营利组织 与政府部门混合运作的机制有关，业务主管部门的工作人员在下属的非营利组织 中兼职。我国缺乏志愿者，这是造成我国非营利组织和外国非营利组织差别的一 个重要因素。资金不足带来的一个后果就是不能吸引高素质的专业人才到非营利 组织中工作，致使不少非营利组织出现冗员过多、机构庞大、效率低下。伴随着 人才的缺乏，又必定导致非营利组织的管理落后、经营不善以及缺乏创新，从而 影响其功能的发挥。例如笔者前面提到的南昌市体校青少年体育俱乐部和江西省 石油化工信息中心，由于长年无资金来源都已成为瘫痪组织，其成员也就只留下 法人代表而已。 另一方面，由于一些特殊原因，我国很多非营利组织成为吸收离退休人员、 。李文良等，2 1 世纪中国发展问题报告；中国政府职能转变问题报告【r 1 北京：中国发展出版社，2 0 0 3 ， 第4 3 7 页 9 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，其人员素质较低，缺乏创新精神，这 也制约了非营利组织的发展；第三，缺乏相关的知识与经验。我国现有的非营利 组织很多是从原政府机关或事业单位分离出来的，甚至被人称为“第二政府”或 “准政府”。他们有的还保留着原有的官僚习气，既不了解非营利组织的管理技能， 也缺乏非营利组织的创新性、灵活性，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验 与手段。 ， 2 2 2 管理混乱，法制不健全，监管机制不成熟 t 尽管我国政府正在积极建立有关非营利组织登记管理的较为完整的法律制 度框架，但是，现实中很多法规中的有关规定在很大程度上不利于非营利组织的 发展，它们所带来的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架，在相 当长的时期里都将成为制约非营利组织发展的重要因素。我国的非营利组织可以 通过以下途径取得合法资格：在民政部门合法登记注册：以企业法人身份在 工商管理部门注册；经本单位批准成立，在单位内部开展活动；其他的不许 在民政部门登记注册的社会团体，和无法人地位的次级社团。事实上，我国有大 量的非营利组织并没有在民政部门登记注册，很多的非营利组织是在工商部门登 记注册的。由于管理的混乱，为政府管理非营利组织带来了难题，如在工商部门 登记注册的草根组织的减免税问题，组织自身财务审计和财务公开问题等。 对非营利组织的监管机制也极不成熟。首先，政府的管理能力弱。我国政府 对非营利组织的管理可以概括为“管理权力很大，但管理能力很弱”。其次，社会 监督缺位。我国至今没有一个独立的，类似美国慈善信息局的第三方专门对民间 组织进行监督。而媒体对民间组织的监督作用和力度也很有限。我国对非营利组 织的评估机制还存在很大缺陷和不完善的地方，公众缺乏合理的、制度化的、公 开的渠道来揭露民间非营利组织背离组织宗旨的行为。 从目前情况看，我国非营利组织鱼龙混杂，制约了非营利组织的发展。据统 计，到2 0 0 2 年底，我国全国性社会团体达到2 1 0 0 多个，地方性社会团体总数达 1 7 5 6 万个，民办非企业单位可能有8 0 多万。除此之外，还有大量经单位批准成 立，在本单位内部活动的不需要登记的团体。另外，还有一些草根组织因找不到 业务主管单位，或不愿受业务主管单位的管理而采取了工商注册的形式。即名义 1 0 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 上是公司、企业，实质上是非营利组织的组织。例如笔者走访的江西省铸造协会， 该协会由几名南昌航院铸造系的老师牵头联合成立，该组织在王商局登记为企业 性质，可其实际为非营利组织。可见，我国非营利组织的数量还是非常庞大的。 然而，这些非营利组织的质量却参差不齐、鱼龙混杂。有的非营利组织非法集资、 非法牟利，触犯了国家的法律；有的争名夺利、内耗严重；有的财务混乱、贪污 腐败；有的进行愚昧迷信溪动，诈骗钱财，有的甚至进行反政府、反人类、反科 学的活动。由于少数败类的存在，一方面非营利组织的社会公信度不足，以致非 营剩组织在国内筹款困难，也难以攘募志愿者；另一方葱政府对鼍# 营剩组织的政 策也缺乏连贯性，当非营利组织出现问题较多时，政府对非营利组织的政策相对 就紧，反之则相对较松。这制约了葛营剩组织的长期发展。 2 。2 。3 对非营利组织的认识有限，非营利组织的发展受到一些限制 非营利组织在我国还是一个新生事物，大多数人对非营利组织的了解程度还 极为有限，再加上一些认识上的误区，我国非营利组织的发展受到一些限制。在 我国，一提起非营利组织，人们往往容易联想到国外的压力集团、反政府组织。 特别是东欧和前苏联巨变和近年来墨 营利组织大阉两雅图世贸会、世符年会以 后，媒体对非营利组织这方面的报道较多，使人们对非营利组织的认识带有某种 局限性。其结果是一方嚣政府需要培育和发展菲营剩组织，以承接政麝转移的部 分职能，深化改革开放的成果；另一方面一些人也担心非营利组织壮大后可能会 影响到社会的稳定。毕竞我国人民历尽磨难，再也经受不趋政治动荡，稳定已成 为新时期我国政府压倒一切的任务。在这种背景下，非营利组织在我国的发展也 就不可避免地受到些限制。这也是我国的非营利组织缺少自治，与政府联系过 于紧密的原因之一；也是些自发的非营利组织在成立之后很快又被纳入行政体 制之内的原因之一。 目前，我国非营利组织的运营缺乏独立性。首先缺乏人事饪免权，其次，我 国对社会团体实行“双重管理”的办法。社会溺体既受登记管理机关的管理，又受 业务主管部门的篱理。民政部门是非营利组织的法定登记管理机关，而在非营利 组织向登记管理机关申请注册之前，必须得到主管单位的批准，只有党政机关和 得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位。我国的非营利组织实际 第2 章我国非营利组织发展的现状及面临的挑战 上是主管单位的下属机构，从而导致非营利组织的管理人员缺乏管理控制权，这 也是我国非营利组织效率低下的原因之一。例如南昌市体校青少年俱乐部，该组 织受其主管部f - l i g 昌市体校管理，该组织无运营权，因此该组织即便有场馆、设 施也无法向社会进行营利行为，也就无法创造收入。江西省石油化工信息中心的 情况也是如此，该组织的上级管理部门为江西石化集团，该组织也无单独运营权。 这样由于历史和现实的原因，我国的非营利组织的主要收入来源于政府的项目资 金、财政拨款和补贴，这几项收入来源约占总收入的5 6 。这与我国非营利组织 同政府的密切联系是分不开的：同时也进一步加深了我国非营利组织对政府的依 赖性。由于相当一部分的社会团体是由政府职能部门转变而来或者直接由政府机 构建立的，因此，他们和政府之间有着千丝万缕的联系，在观念、组织、体制、 职能等方面都过分地依赖政府，实际上是作为政府的附属机构而发挥作用。毫无 疑问，这种状况的存在会束缚非营利组织的发展。 总之，我国非营利组织在得到迅速发展的同时出现的各种问题和挑战，严重 影响了我国非营利组织的可持续发展，也有悖于非营利组织成立的初衷。 1 2 第3 章促进我国非营利组织发展的相关税收政策改革 第3 章促进我国非营利组织发展的相关税收政策改革 3 1 我国现行有关非营利组织的税收政策规定 我国在税收立法上也同其他国家一样对非营利组织在税收立法作出了一系 列规定。涉及到非营利组织的税收主要有所得税、商品税和财产税三大类。在所 得税方面主要有企业所得税暂行条例及其实施细则、中华人民共和国公 益事业捐赠法；商品税方面主要有中华人民共和国营业税暂行条例及其实 施细则和财产税方面有房产税暂行条例、城市房地产税暂行条例、车辆 使用税暂行条例、车辆使用牌照税暂行条例、中华人民共和国城镇土地使用 税暂行条例、中华人民共和国投资方向调节税暂行条例、中华人民共和国土 地增值税暂行条例、中华人民共和国耕地占用税暂行条例和中华人民共和 国契税暂行条例等。总体上也体现为分别针对非营利组织的税收优惠政策和针 对捐赠人的税收优惠政策两大方面。 ， 3 1 1 对非营利组织自身的税收优惠政策 根据我国现行税制体系，将其优惠政策划分为以下三类： ( 1 ) 所得税优惠政策。主要依据是事业单位、社会团体、民办非企业单 位所得税征收管理办法( 国税发 1 9 9 9 1 6 5 号) ，关于事业单位、社会团体征收 企业所得税有关问题的通知( 财税字 1 9 9 7 1 7 5 号) 。在上述规章中对其免税收入 作出了具体规定，如对九项收入免税，免税优惠划分标准是看其收入是否纳入财 政预算管理和财政预算外资金专户管理。对其存款取得的利息收入，暂不征税。 对其购买股票、债券( 国库券除外) 等有价证券取得的收入，征收企业所得税。 ( 2 ) 流转税优惠政策。对直接用于科学研究、科学试验和教学的进口仪器、 设备和由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品免税。在中华人民共和国营 业税暂行条例第六条及其实施细则中对某些非营利性机构的免税待遇作了 规定说明；规定非营利性社会团体的会费收入不征收营业税。关税的优惠政策主 要是外国政府、国际组织无偿赠送的物资可以免进口关税。 签兰童筵整垫垦韭黧型堡堡茎壁魁塑菱鍪! | 錾墼整墼蔓 ( 3 ) 其他税种的优惠政策。房产税、车船使用税、城镇土地使用税、城市维 护建设税、耕地占用税、契税、车辆购置税等税种中瓣j # 营利组织的优惠政策， 主要是对社会团体、宗教寺院、公园、名胜古迹等非营利组织的财产和经济行为 免税。 3 羔。2 对捐赠主体的税收优惠政策i 。 ， ( 1 ) 企业。2 0 0 7 年3 月1 6 日第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过 的中华入民共和国企业所得税法( 以下简称企业所得税法) 第九条规定， 企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额1 2 以内的部分，准予在计算应纳 税所得额时扣除。 ( 2 ) 个人。根据中华人民共和国个人所得税法及其实施条例的相 关规定，个人用于公益、救济性捐赠，在年度应纳税所得额3 0 范围内准予扣除。 另外在相关税收政策中还突破了上述扣除比例，通过列举的方式将纳税人( 包括 企业及个人) 向中华慈善总会等2 5 家非营利组织的捐赠扣除标准提高到全额扣 除。 ：j ： 3 2 。现行税收优惠政策存在的制度缺陷 随着非营利组织的数量、规模的扩大，我国税收法律、法规对非营利组织的 调整也不断地发展。我国税法对毒# 营剩组织的非营利收入诈浅了税收优惠的趣 定，是符合税收法理和国际惯例的。从历史来看，非营利组织在中国的大规模发 展也仅仅是近十凡、二年的历程。我国现行的税收法律、法规也是在与非营利 组织发展的互动中不断制定与完善的。但总体来说，我国非营利组织的税收政策 。还存在一定酶不足。j | 譬纳起来主要有下几点： 3 。2 熏征税办法不协调、不规范，裁收立法的层次性不高 目前，我国采取的是分税立法的模式，并未确立一套适用于非营利组织的独 特制度，对菲营利组织的税收阀题大多是依靠各个行政部门的规章来调整，散见 于各类法律、法规、规章之中，征税办法不协调、不规范，立法的层次性不高。 1 4 3 2 2 税收优惠涉及的税种过多，政策过宽 我国现行有关非营利组织的税收优惠政策相对于其他国家较为优厚和宽松。7 不仅涉及的税种多，而且税收优惠政策过宽。无论是减免税政策，还是所