（公共管理专业论文）我国公务接待的现状与发展趋势——以湖南资兴公务接待改革为例.pdf

中南大学硕士学位论文 摘要 摘要 公务接待工作是各级党政机关日常工作的重要组成部分，对于保证党政机关 公务活动的顺利开展、促进经济文化交流与建设等方面发挥着积极的作用。然而 由于制度不规范等原因，公务接待中支出混乱、接待范围过大的现象时有发生， 公务接待已成为政府运营成本居高不下的一个“黑洞 。党的十七大报告提出， 要建设资源节约型社会。落实到公务接待领域，就是要对现行的公务接待进行改 革。本文以湖南省资兴市公务接待改革为例，对现行公务接待的现状、存在的主 要问题以及原因进行了分析研究，并提出了公务接待改革的具体路径。全文分为 三个部分：第一部分，从委托代理理论、交易成本理论、公共财政理论的视角出 发，研究公务接待改革的理论基础。第二部分，以资兴市改革前的公务接待为例， 分析了我国公务接待的现状、存在的主要问题以及原因。认为当前国内公务接待 存在代理成本的无限扩大趋势、违规消费扩大化、接待标准旧而乱、接待消费不 透明、理念认识模糊化等问题，认为这些问题的产生主要有公务接待制度和公共 财政制度的不完善，公务接待过程中代理人事实上的不退场、目标的多重性和政 府行政权力的自利性，公务接待领域中初始委托人的事实上不在场和委托代理关 系的多层次性，交易成本理念和市场机制的双重缺失，违规行为“越轨成本”过 小和不良公务消费文化的消极影响等五个方面的原因。第三部分，对我国公务接 待改革的具体路径进行了初步探索和思考。分析了资兴市公务接待改革的主要做 法、初步成效，给我们带来的启示以及对我国公务接待改革的借鉴意义，认为进 行公务接待改革必须具备公共利益、制度反腐、科学发展、廉价政府等四大理念， 公务接待改革必须朝着制度化、公开化、市场化、货币化的方向迈进，并提出了 公务接待改革的六大具体路径：1 、合理界定范围，科学确定标准；2 、引入市场 机制，整合两种资源；3 、公开财务信息，推进电子政务；4 、事前事中事后，完 善监督体系；5 、强化三种意识，重塑官员道德；6 、建立奖惩机制，提高违规成 本。 关键词：公务接待；改革；制度安排 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t o f f i c i a lr e c e p t i o ni st h em a i nc o m p o n e n to fp a r t ya n dg o v e r n m e n t o r g a n s a tv a r i o u sl e v e l s s d a i l yw o r k ，w h i c hp a l y sa na c t i v er o l ei n e n s u r i n gi t s a f f a i r ss u c c e s s f u l l ya n df a c i l i t a t i n gt h ec u l t r a le c o n o m i c e x c h a n g ea n dc o n s t r u c t i o n h o w e v e r , d u et ot h ei r r e g u l a rs y s t e m ， c o m f u s e de x p e n d i t u r ea n dw i d e s p r e a dr e c e p t i o ns t i l l h a p p e n sf r o mt i m e t ot i m e o f f i c i a lr e c e p t i o nh a sb e c a m eab l a c kh o l eo fg o v e r n m e n t s s t u b b o r n l yh i 曲o p e r a t i n ge x p e n s e t h er e p o r tt ot h es e v e n t e e n t hn a t i o n a l c o n g r e s so fo u rp a r t y p o i n to u tt h a tw es h o u l de s t a b l i s har e s o u r s et m 衄 s o c i e t y i m p l e m e n t i n gt ot h eo f f i c i a lr e c e p t i o na r e a ，w h i c hm e a n st h a tw e s h o u l di n n o v a t et h ec u r r e n to f f i c i a lr e c e p t i o n t h i sp a s s a g et a k et h ez i x i n m u n i c i p a lh u n a np r o n v i n c ef o re x a m p l et oa n a l y z et h es t a t u sq u o ，m a i n p r o b l e m sa n d c a u s e so fo f f i c i a l r e c e p t i o n a n da l s o p o i n t o u tt h e i n n o v a t i v ec o n d i t i o n so fo 街c i a lr e c e p t i o n t h ep a s s a g ed e v i d e si n t o3 p a r s ：f i r s t ，t h i sp a s s a g em a k er e s e a r c hi no f f i c i a lr e c e p t i o nf r o mt h e a n g l eo ft h ep r i n c i p a l - a g e n tt h e o r y ，t r a n s a c t i o nc o s tt h e o r ya n dt h e o r y o fp u b l i cf i n a n c e t h es e c o n dp a r tp a s s a g et a k e st h ez i x i nm u n i c i p a l h u n a np r o v i n c ef o re x a m p l et oa n a l y z et h es t a t u sq u o ，m a i np r o b l e m s a n dc a u s e so fo f f i c i a lr e c e p t i o n c o n s i d e r i n gt h ec u r r e n td o m e s t i co f f i c i a l r e c e p t i o np r o b l e m sa r em a i n l ya sf o l l o w ：a g e n c yc o s ts h o w sat r e n do f f u r t h e re x p a n s i o n ，v i o l a t i o nc o n s u m p t i o nw a sb r o a d e n e dt o om u c h ，o l d a n do u t d a t e dr e c e p t i o ns t a n d a r d ，o p a q u er e c e p t i o nc o n s u m p t i o n ，f u z z y i d e a la n ds o o n c o n s i d e r i n gt h ep r o b l e m sa r em a i n l yb a s e do nt h e f o l l o w i n gf i v er e a s o n s ：t h ef a u l t ys y s t e mo fo f f i c i a lr e c e p t i o na n dp u b l i c f i n a n c e t h ep r o c e s so fo f f i c i a lh o s p i t a l i t ya g e n t si nf a c td on o tg ob a c k a n dm a n yt a r g e t sa sw e l la st h es e l f - a d m i n i s t r a t i v ep o w e ro fg o v e r n m e n t ， t r u s t o rd o e sn o te x i s t sa n dm u l t i p l e r e l a t i o n s h i p o fp r i n c i p a l a g e n c y , d o u b l ea b s e n c eo ft r a n s a c t i o nc o s ta n dm a r k e tm e c h a n i s m ，v i o l a t i o n a c t i o n “d e v i a t i o nc o s t ”i ss m a l la n db a dc o n s u m p t i o nc u l t u r e t h et h i r d p a r t ，m a k eap r e l i m i n a r ye x p l o r a t i o na n dc o n s i d e r a t i o ni nt h ei n n o v a t i o n f o ro u rc o u n t r y so f f i c i a lr e c e p t i o n a n a l y z i n gt h ei m p o r t a n tm e a s u r e m e n t ， p r e l i m i n a r ya c h i e v e m e n t so fz i x i n o f f i c i a lr e c e p t i o n ，w h i c hb r i n g s i g n i f i c a n c ef o rt h ei n n o v a t i o no f0 伍c i a lr e c e p t i o n c o n s i d e r i n gt h e 中南大学硕士学位论文 a b s t r a c t i n n o v a t i o no f0 伍c i a lr e c e p t i o ns h o u l dp o s s e s sf o u ri d e a sa sf o l l o w ： p u b l i ci n t e r e s t ，c o r r u p t i o ns y s t e m ，d e v e l o p m e n to fs c i e n c e ，m o d e r a t e p r i c eg o v e r n m e n ta n d s oo n 。腑s h o u l ds t r i d ef o r w a r dt ot h e s y s t e m a t i z a t i o n ，o p e n n e s s ，m a r k e t i z a t i o na sw e l la sm o n e t i z a t i o na n dp u t f o r w a r dt h es i xm e t h o d st oi n n o v a t et h eo 伍c i a lr e c e p t i o n ： 1 s c i e n c e s t a n d a r d2 i n t r o d u c em a r k e tm e c h a n i s ma n di n t e g r a t et w or e s o u r c e s 3 d i s c l o s u r eo ff i n a n c i a l i n f o r m a t i o na n dp r o m o t ee l e c t r o n i cg o v e r n m e n t 4 i m p r o v i n gt h es y s t e mo fs u p e r v i s i o n 5 f o c u so n3i d e a l s ，r e s h a p e o 伍c i a l sm o r a l6 e s t a b l i s ht h e s y s t e mo fr e w a r d sa n dp e n a l t i e s t oe n h a n c et h ev i o l a t i o nc o s t k e y w o r d s ：o f f i c i a lr e c e p t i o n ，i n n o v a t i o n ，s y s t e ma r r a n g e m e n t i i i 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 作者签名： 嗍等年月上日 学位论文版权使用授权书 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文并根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文，允 许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内 容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文。同时授权中国科 学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库， 并通过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：拯导师签 _ 、f 。、七 f 7 剪弓f 二、 日期： 年兰月l 日 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究背景 第一章绪论 随着改革开放的不断深入和发展，外界交往日益频繁，各地之间互相考察学 习之风兴起，公务接待日渐增多，大多数地方接待规格越来越高，接待费用越来 越大，公务接待已然成为政府运营成本居高不下的一个“黑洞 。由于制度不规 范，公务接待中支出混乱、接待范围过大的现象时有发生。 据了解，本文研究对象湖南省资兴市2 0 0 2 年、2 0 0 3 年和2 0 0 4 年每年 的公务接待费用都在1 4 0 0 万元以上，这个数字还不包括乡镇和垂管单位；而每 年支出的公务接待费用真正用在公务接待上的还不到1 3 ，公务接待成了一个真 正的“黑洞”。行政成本过高，不仅耗费了大量社会财富，也给一些行政部门搞 腐败大开方便之门，使乱罚款、乱收费、乱摊派现象屡禁不止，严重损害了党和 政府的形象。2 0 0 5 年元月1 日起，资兴市委正式开始实施资兴市公务接待制 度改革办法( 试行) 。资兴市此项改革的具体做法是，实现公务接待费用包干管 理，按照分级负责、分档定标、指标到人、节约有奖、超支自负的原则进行，把 全市所有市直单位的公务费用分到单位，分到相关责任人，由相关责任人控制使 用，但资金由单位管理。改革试行仅一个月时间，资兴市党政机关公务接待费与 2 0 0 4 年同期相比下降了7 1 。 继资兴公务接待改革之后，湖南省古丈县、湖北省老河口市等地相继进行了 公务接待改革，并取得了初步成效。公务接待过程中存在诸多问题的现象，不仅 引发了湖南资兴等地方政府的主动改革，也引起了党中央和国务院的高度关注， 并以此为起点展开了一系列行动。2 0 0 6 年1 0 月2 0 日，中共中央办公厅、国务 院办公厅出台了党政机关国内公务接待管理规定，把它作为今后各级党政机 关公务接待的新规范。1 1 月1 5 日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，要求 国务院所属部门带头将公务接待费用纳入财政预算管理，公开透明，接受监督。 1 1 月1 7 日至1 8 日，国家机关事务管理局会同有关部门组织召开了国内公务接 待工作座谈会，学习贯彻中办、国办印发的党政机关国内公务接待管理规定 和温家宝总理的重要批示，落实国务院常务会议精神，总结交流党政机关公务接 待工作经验，研究贯彻落实规定的具体措施。随后，财政部发布中央国家 机关和事业单位差旅费管理办法、中央国家机关会议费管理办法和中央国 家机关出差和会议定点管理办法( 试行) ，三规定已于2 0 0 7 年1 月1 日起正式 施行。 公务接待改革在中央和各地相继展开，一方面说明我们的政府能勇于直面自 中南大学硕士学位论文第一章绪论 身的不足，站在执政为民的高度，从政府官员自身开始革命，有着巨大的理论勇 气和卓越的战略眼光；另一方面也说明原有的公务接待相关规定和制度已经不能 适应当前构建和谐社会、追求科学发展的要求，到了非改不可的地步。正如任何 一项新生事物的出现都会受到各方关注一样，公务接待改革同样也受到了社会不 同阶层的高度关注。有人说：“改革从根本上动摇了一些领导干部官本位的 意识，民本位、廉洁行政的思想正在显著强化。也有人说：“公务接待改 革群众满意，干部埋怨”。资兴公务接待改革推行至今，运行状况如何，这一举 措对全国范围内的公务接待改革有多大的借鉴意义和推广价值，我们应该在现有 改革和党政机关国内公务接待管理规定的基础上构建一个什么样的公务接待 模式，推进公务接待改革应该有哪些方面的配套改革并行? 这些问题是目前我们 在建设和谐社会、节约型社会和廉洁政府、服务型政府的过程中必须解决的重大 课题。因此，在掌握国内公务接待制度和改革现状的基础上展开对公务接待改革 的可能模式和具体路径的探索，无疑具有重大的现实意义和理论价值。为此，笔 者选择了这个论题作为本人的毕业论文的研究对象。 1 2 国内研究现状 任何一项研究和探索都是在已有研究基础之上进行的，本研究当然不能例 外。笔者利用多种文献搜索工具对该研究内容进行检索，暂时未能发现国外直接 以我国公务接待为研究对象的相关文献。公务接待改革属于政府行政体制改革的 重要组成部分，我们首先来了解一下国内对公务接待的理论研究进展情况。 1 2 1 国内公务接待改革研究进展 由于公务接待工作本身的具体性和计划经济形成的既有思维惯性，以前我国 理论界很少对它有相关的理论关注。从笔者的文献搜索情况看，大部分相关研究 文献都是在2 0 0 5 年之后，数量不多且大部分是实际工作者的经验性总结成果。 在2 0 0 6 年公务接待新规定和国内公务接待座谈会的推动之下，对公务接待的理 论研究才真正开始起步。 1 、职务消费中的公务接待研究。在国内已有的相关研究中，大部分学者、 政府部门政策研究工作者把公务接待的研究纳入了公务消费或职务消费的领域 中加以研究，从规范政府的公务消费或职务消费的角度来谈公务接待的改革。任 晓林对包括公务接待消费在内的职务消费执批判的态度，认为职务消费是对法 律、公平性原则、公民精神、公共管理中回应性原则等的背离，所以其基本的结 论是：职务消费既使人民群众利益受到损害，又使政府行政行为不能为维护公共 利益产生正的绩效，反给政府组织造成致命的损伤回。有的学者则提出应对包括 任晓林公共管理中职务消费的逻辑批判城市管理2 0 0 5 年第6 期。 2 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 公务接待在内的职务消费实行货币化改革。赵均田通过对美国的公务消费观的 考察提出我国的公务消费不但要实现货币化，而且要实现消费的个人化 。还有 人从职务消费“异化 的角度来探讨通过引入成本一效益机制来规范包括公务接 待在内的职务消费固，等等。以上观点和见解，虽然对公务接待改革有所涉及， 但只是作为职务消费或公务消费的一个部分，所以都没有具体展开或深入探讨。 2 、直接以公务接待为对象的研究。也有少数学者和政策研究工作者直接把 公务接待作为其探讨对象。周运启从对公务接待的基本理论归属和公务接待部门 的组织归属的探讨出发，对公务接待的前景作出分析，认为公务接待工作发展空 间巨大，应该对公务接待部门有条件的进行职能扩容，成为公共管理的更大职能 部门 。有学者对建国初期的公务接待的改革工作进行了较系统的回顾。 秦剑英 从立法角度来探讨解决我国公务接待中存在的问题，认为迄今没有专门的全国性 法律法规或全省的地方性法规对公务接待行为进行规范协调，对公务接待的性 质、功能、作用以及监督检查和法律责任等进行明确界定是制约这一问题的重要 因素之一。由于立法的“空白 ，导致我国公务接待在管理、资金使用、监督等 环节都存在一系列的问题，严重损害了人们对国家公权的信任。在此基础上分析 了当前公务接待立法的社会条件和立法依据。 雷忠东从分析公务接待的现状出 发，提出公务接待改革应从如下四方面着手：公务接待定点、发票实行“五人会 审”、定期公布接受监督、公务接待实行申报制。有人则认为行政单位公务接待 必须实行货币化改革，并提出了其相应对策 。有学者为公务接待把脉，北京大 学政府管理学院石志夫教授认为公务接待没有标准成为职务消费的重要黑洞；首 都经济贸易大学财政金融学院焦建国博士认为堵住职务消费黑洞必须让预算软 约束变硬。黄振威则从成本一策略与博弈论的视角对公务接待进行了分析，构 建了公务接待几种博弈矩阵，认为在没有外界因素的介入下，目前的公务接待状 况是一种于政府组织和官员的最优选择。在此基础上提出了公务接待改革的几个 解决方案：加强公众监督，提高政府官员的工资或福利和健全预算制度和财政体 制 。陈卫民等从新时期公务接待工作的定位、内涵和须着力处理的几大关系这 马强公务员职务消费货币化探析辽宁经济职业技术学院学报2 0 0 6 年第2 期，杨树俊关于职务消费制 度改革的几点浅见中国机关后勤2 0 0 6 年第4 期，于洪波关于职务消费制度改革的思考甘肃社会科 学2 0 0 4 年第6 期。 赵均田美国公务消费浅观及思考中国监察2 0 0 5 年第9 期。 钟裕民领导干部职务消费“异化”的原因及其整治途径理论探讨2 0 0 5 年第l 期。 周运启公务接待的理性认识中国机关后勤2 0 0 1 年第8 期。 白振刚建国初期公务接待- t 作改革斟顾中国机关后勤2 0 0 7 年第6 期。 秦剑英公务接待立法的社会条件和法律依据求索2 0 0 6 年第9 期。 雷忠东公务接待中存在的问题及对策中国监察2 0 0 4 年第6 期。 罗利英行政事业单位公务接待应推行货币化改革湖南经济干部管理学院学报2 0 0 6 年第7 期。 公务接待改革：用量化的方法堵住腐败黑洞7 宁波经济信息2 0 0 5 年第5 期。 黄振威成本一策略与博弈论视域中的公务接待改革分析赫石公共管理( h t t p ：p u b l i c 0 5 b l o g c h i n a c o i l 3 2 7 7 6 9 8 h t m l ) 3 中南大学硕士学位论文第一章绪论 三个方面对如何做好新时期公务接待工作作了分析。结合新的公务接待工作规 定，笔者认为新时期公务接待工作必须处理好如下关系：即知与行、服务中心与 辅政、规范节俭与体现特色、体制与机制、自我监督与社会监督、发挥内部资源 与利用社会资源六种关系。 1 2 2 对已有相关研究的简要评述 从上述对国内相关文献的回顾，我们不难发现，有关目前国内公务接待研究 具有以下特点：一是直接以公务接待作为研究对象的不多，多数把公务接待作为 职务消费或政府改革的一个方面附带论及；二是经验性的总结和归纳多，而理论 指导下深入的研究较少；三是零散、就事论事的研究较多，而系统、深入研究的 较少。因此，以委托代理理论、交易成本理论和公共财政理论为理论基础，对我 国政府公务接待的现状、存在的主要问题和公务接待改革的具体路径作系统性研 究就成为了一项非常必要和迫切的工作。 1 3 相关概念的界定 与诸多研究中已有关键或者核心概念的泛滥成灾相映成趣的是，公务接待研 究的接待、公务接待等基本概念的科学定义在以往的研究中都还出现较少。实际 上，自人类社会产生以来，接待，作为人类联系和交往最普遍、最经常的方式就 随之产生了。阶级社会出现后，国家为行使公共管理权力，承担处理国家公务交 往的公务接待也随之而产生。到了现代社会，公务接待逐步发展成为国家( 地区) 公务交往最直接、最重要的工作方式之一。笔者在综合国内为数不多亦最具代表 性的几种观点的基础上，对本研究中的三个基本概念作简明扼要的界定。 1 、接待 所谓接待，一般是指在社会生活中为实现某种目的，人们运用一定的物质和 精神手段进行的为来访者提供的符合礼仪的服务行为的过程。从这一概念我们可 以看出，在要素构成上，接待包括接待主体、接待介体和接待客体三个要素；在 性质上，接待具有目的性、合礼仪性和交互性的特点。 2 、公务接待 公务接待是指各级党政机关使用财政性资金来接待办理公务的其他党政机 关工作人员的活动。它是各级党政机关日常工作的重要组成部分，对于保证党政 机关公务活动的顺利开展，促进经济文化交流与建设等方面发挥着积极的作用。 3 、公务接待制度 公务接待制度是指规范公务接待部门和公务人员进行公务接待活动的一系 列规则体系。 陈卫民、李剑全面推进新时期公务接待工作初探接待与交际2 0 0 7 年第3 期。 4 中南大学硕士学位论文第一章绪论 1 4 研究内容与研究方法 1 4 1 研究内容 本文以目前社会公众高度关注的公务接待为研究对象，以湖南资兴公务接待 改革为样本，以委托代理理论等相关西方行政管理学理论为视角，同时借鉴国外 一些先进的做法，旨在探索一种能够推进公务接待改革的新思路，进而找寻到公 务接待改革的具体路径模式。 全文共分四章，每一章都是逐步深入展开的。全文的结构及研究内容如下： 第一章绪论，主要阐述本文的研究背景、目的与意义，国内研究的现状与水平， 相关概念的界定，本文的研究内容与研究方法。第二章阐述公务接待改革的理论 基础。第三章阐述公务接待的现状与问题及其成因。第四章探索公务接待改革的 具体路径。 1 4 2 研究方法 本文拟采用以下几种研究方法： 1 、调查访谈法：利用本人有利的工作条件，深入湖南资兴市，对该市政府 工作人员和领导干部、该市各社会阶层成员分别作深入调查，并结合访谈法对部 分调查对象进行访谈，深入了解他们对该市公务接待改革的认知、评价、期望状 况。 2 、文献研究法：利用文献资料，研究学术界和相关政府工作人员探讨较多 的公务接待改革的相关理论成果和经验总结，为本研究提供相关的理论基础和经 验借鉴。 3 、对比分析法：通过把国外新公共管理运动中的相关做法与我国现行公务 接待的相关制度和规定进行对比，分析相互间的差异，借鉴经验，开拓思路；通 过对资兴市公务接待改革的前后对比，归纳、总结公务接待改革中的可行性经验 和具有推广价值的经验。 1 5 研究意义 目前我国公务接待的现状令人担忧，公务接待改革已是势在必行。在这样的 背景下，选择公务接待作为研究课题，在现实和理论方面都具有较大的意义。 当前公务接待，一直打着公家的招牌频繁出现在政府官员们的生活中。公款 吃喝之风屡禁不止，已经成为一大久治不愈的顽疾。公务接待过程中隐性腐败严 重，公款吃喝喝坏了党风，腐蚀了干部，疏远了干群关系，败坏了党和政府在广 大人民群众中的形象。通过探索新的公务接待制度，纠正以往的偏差，对于加强 党风廉政建设、改善党群干群关系、优化党和政府的形象，对于促进社会公平公 5 中南大学硕士学位论文第一章绪论 正，对于缓和社会矛盾、实现社会和谐，对于转变执政理念、提高行政绩效、建 设公务文明等等，都有着重要的现实意义。 在理论上，本课题是对公务接待改革的理论探索，它能弥补我国在公务接待 改革理论系统研究的不足，拓宽公务接待工作的理论视野，提高公务接待工作者 的理论素养和促进公务接待工作理念的转变。同时也能为我国政府公务接待改革 提供理论上的咨询参考，丰富我国公共行政理论、公共管理理论知识的宝库。 6 中南大学硕士学位论文 第二章公务接待改革的理论基础 第二章公务接待改革的理论基础 公务接待改革是一项系统工程，改革能否真正取得实效，取决于这项改革的 科学性和可行性。这不仅要求改革建立在以往公务接待工作中积累的宝贵经验之 上，更要求改革必须坚持科学的理论指导，建立在科学的、可行的理论基础之上。 回顾我国公务接待改革的历程和目前公务接待工作中出现的种种问题，笔者发 现，以往对公务接待工作的理论定位不准是造成这种状况的重要原因之一。笔者 在考察了公共管理学学科理论的基础上，认为委托代理理论、交易成本理论和公 共财政理论对我国公务接待改革有着重要的启示意义和借鉴价值。委托代理理论 和交易成本理论源自西方，最初主要是在经济领域运用，但实际上都揭示了人类 社会行为的本质性特征，因为在政府和公共管理部门中普遍存在着委托代理关系 和交易行为，公务接待作为政府和公共管理部门的重要活动，亦不例外。公共财 政理论源自于亚当斯密的国富论，至今已有几百年的历史。其实质是要以 周密的理财制度防止公权扭曲和追求公众利益最大化。我国公务接待的巨额开支 和无限膨胀之势正是公权扭曲的重要表现，其愈演愈烈之势极大地妨碍了政府行 为追求公众利益最大化的基本原则和目标。 2 1 委托代理理论 2 1 。1 委托代理理论的主要内容 委托代理关系广泛存在于经济活动领域，它描述了一种信息不对称条件的契 约关系。就其实质来说，委托代理理论是一种契约理论，其基本内容就是：某一 当事人( 委托人) 聘用另一当事人( 代理人) 完成某项工作( 也即所有权与经营权是 分离的) ，而代理人又比委托人拥有更多的有关此项工作的信息( 存在信息不对 称) ，委托人可能无法观测到代理人努力工作的水平，而代理人也知道委托人无 法确定其努力工作的程度( 这一点是委托人和代理人之间的共识) ，此时代理人就 有可能为了使自身效用达到最大化而采取机会主义行为( 如偷懒、规避风险等) ， 进而损害到委托人的利益，这就是委托代理问题。委托代理问题的存在有一个微 观的理论基础，就是经济学对人性的基本假设：每个人都是理性的经济人，追求 自身利益的最大化，其采取的一切行动都以是否对自身有利为标准。知识问题和 信息不对称的存在，就使得委托代理问题在整个社会领域都有普遍意义。公共领 域和私人领域一样存在着广泛的委托代理关系，如民众和政府的关系、选民与政 治家的关系以及政府与通过合同或招标提供公共供给的私人组织的关系等等。但 公共领域的委托人并不像私人领域那么明确，作为最终委托人的公民，他们的人 数众多，其目标和意愿般较为分散和多样，难以在对代理人进行监督和激励中 7 中南大学硕士学位论文第二章公务接待改革的理论基础 达成致。无疑，这也使代理人确定公民合理的利益和意愿变得困难，给公职人 员逃避公共责任带来借口。 解决委托代理问题的办法就是通过委托人和代理人共同认可契约( 在经济领 域就是合同的订立) 来确定他们各自的权利和责任。在信息不对称的条件下，如 何通过设计一套激励机制和监督机制，使代理人与委托人的利益尽可能地趋于一 致，从而促使代理人会像为自己工作一样地去采取行动，最大限度地增进委托人 的利益，就是解决委托代理问题的关键。具体而言，针对公共领域中存在的委托 代理问题，委托代理理论主张： ( 1 ) 通过对外签订合同，将公共领域委托代理 关系变成私人领域的委托代理关系。由于合同是建立在自愿、互利的基础上的， 在合同签订的过程中，能够明确双方的利益和责任，找出实现双方利益的最佳契 合点，使双方的目标和利益达到最大的一致性。( 2 ) 明确代理人的责任，注重 对代理人的激励。在传统的公共行政中，由于程序重于个人责任，责任意识弱化， 代理人往往不能很好地履行职责。如何有效激励代理人以使代理人按照委托人的 目标去行动是委托代理理论中最核心的内容，在公共领域中尤其要更加注意，因 为最终的委托人是公民，一旦代理人失职，将产生很大的社会危害。( 3 ) 信息 公开。信息不对称是委托代理问题产生的一个重要因素，公共部门的信息公开有 利于规避代理人的以权谋私行为。 2 1 2 委托代理理论在本研究中的运用 “主权在民的民主主义思想的确立，是近现代民主政治实践的必要前提。” 如今，主权在民的思想已经深入人心。从宪政的层面上说，人民是国家的主人， 是公共权力的真正来源。民众把管理社会公共事务的权力委托给了国家，国家将 民众的利益上升为国家意志，行政机构作为国家意志的执行部门，其权力的合法 性来源就是国家的委托，国家将一部分公共权力委托给行政机构，由行政官员来 具体处理国家事务。由此可见，在公共管理领域也同样存在着委托代理关系， 在委托人监督不到位的地方，代理人就有可能不顾委托人的利益而采取机会主义 行为。正如美国著名行政学家埃莉诺奥斯特罗姆所指出的，“在每一个群体中， 都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况， 其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范 也不可能完全消除机会主义行为。 公务接待作为政府部门的一种重要公共管理 活动，在公民与政府之间、政府与官员之间、领导与下属之间等都存在委托代理 关系。 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局 马克思恩格斯选集( 第二卷) 人民出版社1 9 7 2 版。 美 埃莉诺奥斯特罗姆公共事物的治理之道上海三联书店出版社2 0 0 0 年版第6 l 页。 8 中南大学硕士学位论文 第二章公务接待改革的理论基础 ( 1 ) 委托代理理论在公务接待领域应用的特殊性由于委托代理理论源自于 经济领域，委托代理问题的出现主要是基于对代理人“利益最大化 的考虑。与 经济领域相比，公务接待领域中的委托代理关系有着不同的特性，具体体现在如 下四个方面： 一是政府及其公务员作为代理人是单一的、非选择性的、可持续性的。政府 代理的身份具有强制性，不因委托人的主观意志为转移，因而不存在代理人市场 的问题，不存在代理人的竞争机制。加之目前我国公务员的一种事实上的不退出 机制的存在，因此，公务接待过程中的委托代理关系中实际上存在着代理人不退 场的一个基本事实。 二是初始委托人的事实上不在场。尽管从宪政意义上，公务接待和公务消费 的领域，公民是终极性的委托人。但是，在具体的公务接待和公务消费行为中， 公务接待由对全体委托人负责具体化为对上级主管部门和上级领导负责，公务接 待的终极性委托人虚化了，变成事实上的不在场。同时，尽管每个公民都清楚公 务接待和公务消费的资源都来源于全体公民所缴纳的税收，但是，作为每个个体 的公民都不太关心公务接待的各种资源是如何开支，因为所耗费的是全体公民的 税收，而不是某个人的税收，所以，公民缺乏对公务接待进行监管的积极性。 三是代理人目标的多重性。在经济领域，委托代理问题的出现主要是在信息 不对称条件下，代理人追求自身经济利益的最大化。而在中国这样一个有着特殊 行政文化背景的国家，公务接待活动不但是实现部门利益的最大化目标，而且也 是实现公务员和政府官员自身利益的最大化目标的重要手段和工具。因此，公务 接待领域代理人的目标更加复杂，具有多重性的特点。 四是委托代理关系的多层次性。从委托代理的视角看，公务接待作为政府行 为的一种重要形式，其初始委托人是全体纳税公民。但在公务接待的具体执行过 程中，公务接待的委托代理关系包括三个层次：公民与政府之间，政府与公务接 待部门或公务员之间，上级领导与下级之间。委托代理关系的层次越多，终极委 托人对代理人行为的信息就越难以掌握，下游代理人逃避委托人的监管机会就越 大。因此，在多层次委托代理关系中很容易出现委托人对代理人监管的“衰减 现象，代理人违规进行公务接待和公务消费的机会主义行为的几率越大。 ( 2 ) 委托代理理论在本研究中的具体应用 基于公务接待领域委托代理关系的特殊性，委托代理理论在本研究中主要应 用于如下两个方面：一是对目前公务接待现状的原因分析；二是公务接待改革的 制度设计。 9 中南大学硕士学位论文第二章公务接待改革的理论基础 2 2 交易成本理论 2 2 1 交易成本理论的基本内容 所谓交易成本，就是在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作达成交 易所支付的成本，也即人一人关系成本。从本质上说，有人类交往互换活动，就 会有交易成本，它是人类社会生活中一个不可分割的组成部分。交易成本理论认 为任何交易中都存在着成本，但承认在一定环境中存在着能够有效降低成本的方 式。原因在于，交易成本理论是建立在有限理性和机会主义行为两个经典的契约 人行为假设之上，在这两个行为假设前提下，将交易作为其研究的基本中位，将 影响交易的不确定性程度和资产专用性作为考察交易的主要维度。威廉姆森对资 产专用性的界定，是指为支撑某种具体交易而进行的耐久性投资；一旦最初达成 的交易没有达到就提前结束，这种资产改用于最佳其他用途或由其他人使用，那 么，发生在这种投资上的投机成本要低得多。例如，公司为了节约交易成本， 可以通过市场检验或签定合同的方式将部分交易活动转包出去而不必将所有“交 易 活动都限制在公司内部进行。 由于任何交易活动中都存在着成本，我们可以将政府和公共组织的公共活动 过程的每一个环节都看成是一次“交易”的过程，都存在着“交易成本”并需要 据此做出选择和决策。为了降低公共活动中的“交易成本”，可以效仿私人公司 的做法，通过市场检验来增强公共组织的市场“交易”能力，利用签定合同的方 式将一些公共供给活动签约出去，不仅减少了财政开支，也有利于降低交易成本。 2 2 2 交易成本理论在本研究中的具体应用 公务接待作为政府和其他公共管理组织的一种公共管理活动，我们可以把公 务接待和公务消费看成是各级政府和各种公共管理组织进行正常的公务活动、促 进经济文化交流与建设的必不可少的交易成本。鉴于各级政府部门和其他公共管 理组织在具体的公务接待活动中同样存在有限理性和机会主义两个行为假设，我 们认为，规范公务接待行为，遏制公务消费的机会主义行为倾向，必须引进交易 成本概念，引导公务接待和公务消费健康发展。具体而言，一是必须承认公务接 待的合理开支是政府部门和公共管理组织开展公务活动的必需，是行政成本的重 要组成。我们进行公务接待改革必须考虑这一点。如果不合理界定接待范围，不 科学确定接待标准，不准确估算接待费用，那么就会影响到接待活动的开展。资 兴市公务接待改革按职务和级别安排接待费用，也是出于这个考虑。二是必须引 进交易成本概念，倡导在公务接待和公务消费中节约交易成本，降低政府行政成 本，为建立廉价政府而努力。资兴市公务接待改革实行“节约有奖、超支自付 美 奥利弗威廉姆森资本主义经济制度( 段毅才译) 商务印书馆2 0 0 2 年版第2 6 - 6 5 页。 1 0 中南大学硕士学位论文第二章公务接待改革的理论基础 的做法，就是鼓励大家节约，以降低公务行政成本。我们在进行公务接待改革时 实行接待费用货币化、量化，也是为了降低行政成本。三是针对公务接待和公务 消费的现状，必须引入市场机制，将公务接待活动的一些内容通过签订的方式交 给市场，以减少财政开支，降低政府交易成本。我们在第四章“公务接待改革的 基本方向 中提出“要实行市场化，在改革的具体路径中提出“引入市场机制， 整合两种资源 ，也是基于这个原理。资兴市实行公务接待改革后，街头大量的 “自助餐馆 的出现，是资兴市把公务接待活动交给市场的结果。 2 3 公共财政理论 2 3 1 公共财政理论的基本内容和特征 公共财政理论发端于1 8 世纪英国著名经济学家亚当斯密的经典著作国 富论，基本经历了亚当斯密的廉价政府论、凯恩斯的政府干预论、理查德a 莫 斯格雷夫的公共财政理论、布坎南为首的公共选择学派等四个主要发展阶段。其 实质是将财政职能定位于满足社会公共需要，弥补市场机制在提供公共产品、维 持宏观经济稳定和促进社会财富公平分配方面的失灵。公共财政产生的前提是市 场经济，它的产生和发展的过程就是政府在市场中的作用被认识和发展的过程。 在我国，伴随着我国传统经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程，公 共财政理论得到了长足发展。我国著名经济学家贾康的公共财政理论体现着该领 域的重要进展。贾康认为，财政作为一个理财系统，是以社会权力中心为主体的、 “以政控财 、“以财行政 的分配关系，而实施公共财政是当今时代我国政府和 财政职能调整的基本思路和导向。他提出了公共财政的四个基本特征：第一个特 征是强调财政的公共性，要以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和工作 重心；第二个基本特征是应该以提供公共产品和服务作为满足公共需要，“以财 行政 的基本方式；第三个基本特征是公共财政要以公民的权利平等、政治权力 制衡的前提下的规范的公共选择作为决策机制和监督机制，就是要实行政府理财 和公共事务管理的宪政化、法制化、民主化。第四个基本特征是公共财政在管理 运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明性、完整性、事前确定、严格执行、 追求绩效和可问责的预算作为基本管理制度的。这些特征归结起来，也就是要以 周密的理财制度防止公权扭曲和追求公众利益最大化。 2 3 2 公共财政理论在本研究中的具体应用 公务接待作为政府部门重要管理活动，主要内容应该是政府进行正常的公务 活动，促进经济社会文化交流和建设，其资金来源应该是公共财政。公共财政的 首要特征是公共性，因而政府部门的公务接待活动必须保证其活动的公共性，不 李全解读公共财政，构建和谐社会留脐学家贾康财政理论综述生产力研究2 0 0 6 年第2 期。 l l 中南大学硕士学位论文第二章公务接待改革的理论基础 能在公共性的名义之下公权私用和公钱私用。我国目前公务接待的开支数额巨大 且呈不断膨胀之势，与我国公共财政职能的扭曲有很大的关系。造成目前“公务 接待是个筐，什么都往里面装 的这种状况，是与目前我国公共财政缺乏以公民 的权利平等、政治权力制衡的前提下规范的公共选择作为决策机制和监督机制， 缺乏以现代意义的具有公开性、透明性、完整性、事前确定、严格执行、追求绩 效和可问责的预算作为基本管理制度密切相关的。因此，对我国公务接待进行改 革，必然要按照公共财政的基本特征为标准，防止公务接待过程中公权扭曲，实 现公务接待活动满足公共利益最大化的目标。具体而言，公共财政理论在本研究 中的应用体现在如下方面：一是目前公务接待巨额开支且呈不断膨胀之势的原