（公共管理专业论文）我国政府绩效审计问题及对策研究.pdf

山东大学硕：l ：学位论文 中文摘要 2 0 世纪4 0 年代以来，随着社会经济的发展，在西方发达国家，政府绩效审计应 运而生。自此，西方发达国家的政府审计先后进入了绩效审计与传统的财务审计并重 的发展阶段，并且审计工作的重心逐渐向绩效审计倾斜。目前，绩效审计已经成为许 多国家政府审计的主要内容，美国、加拿大、澳大利亚等国家还建立起专门的绩效审 计制度。 在我国，随着改革开放以来社会主义市场经济的逐步完善和政府职能的转变，政 府审计工作的重心也从真实性、合法性审计向绩效审计转移。在2 0 0 3 年的全国审计 工作会议上，李金华审计长明确指出，效益审计是更高层次的审计目标，是审计工作 的发展方向。审计不仅要实行真实性合法性审计，更应当实行效益审计，以便为政府 宏观决策服务。发展政府绩效审计，不仅是我国审计融入世界审计主流的重要途径， 也是加快我国审计走向现代化的关键因素。时至今日，我国政府绩效审计的现状如何， 存在哪些需要改进的问题，是值得研究的问题。因此，研究我国政府绩效审计具有重 要的理论与现实意义。 本论文采用这样一种思路：通过对政府绩效审计一般理论的阐述，明确政府绩效 审计的涵义、内容、特点。在分析国内外政府绩效审计的产生和发展情况的基础上， 结合我国的实际，通过与发达国家政府绩效审计的对比，找出我国政府绩效审计存在 的问题，借鉴国外的先进经验，提出具有可操作性的对策建议。 论文共分四部分。第一部分为绪论，主要介绍论文的选题理由、研究对象、基 本思路以及研究方法等。第二部分为政府绩效审计概述，内容主要是政府绩效审计的 一般理论，如涵义、内容、特点等以及国内外政府绩效审计的产生与发展。第三部分 深入分析目前我国政府绩效审计存在的问题及成因。第四部分针对我国政府绩效审计 存在的问题，结合实际案例，分别从研究和宣传层面、制度建设层面、具体操作层面 以及队伍建设层面提出具有可操作性的对策和建议。 本论文主要采用了定性分析、比较分析以及案例分析的研究方法。论文的重点 是对发展我国政府绩效审计的对策和建议进行阐述，尤其是针对具体操作层面提出了 具有可操作性的建议，力争做到理论与实际的结合。 关键词：政府绩效审计；经济性；效率性；效果性；问题；对策 山东大学硕七学位论文 a b s t r a c t i nt h el a t e19 4 0 s ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i a la n de c o n o m y , g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i th a sb e e na p p e a r e d i nt h ew e s t e r nd e v e l o p e dc o u n t r i e s t h e nt h e g o v e r n m e n ta u d i te n t e r e dt h ed e v e l o p m e n ts t a g eb e t w e e nt h ep e r f o r m a n c ea u d i ta n dt r a d i t i o n a l f i n a n c i a la u d i t , a n dt h ea u d i tw o r kc e n t e ri si n c l i n n i n gt o w a r dt ot h ep e r f o r m a n c ea u d i tg r a d u a l l y n o w , p e r f o r m a n c ea u d i th a sb e c o m et h em o s ti m p o r t a n tp a r to fg o v e r n m e n ta u d i ti nm a n y c o u n t r i e sa n ds p e c i f i cp e r f o r m a n c ea u d i ts y s t e mh a sb e e nf o u n d e di ns o m ec o u n t r i e s ，s u c h a st h eu n i t e ds t a t e s ，c a n a d a , a u s t r a l i ae t c i nc h i n a , w i t ht h ei m p r o v i n go fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ya n dt h ec h a n g i n go f g o v e r n m e n tf u n c t i o n ss i n c er e f o r ma n do p e n i n g ，t h ec e n t e ro fg o v e r n m e n ta u d i tw o r kw i l l t r a n s f e rf r o mr e a la n dl e g a la u d i tt op e r f o r m a n c ea u d i t o nt h en m i o n a la u d i t i n g c o n f e r e n c e2 0 0 3 ，m r l ij i n h u a , a u d i t o r - g e n e r a l ，i n d i c a t e dt h a tt h eb e n e f i ta u d i ti sn o t o n l yah i g h e rt a r g e tb u ta l s oad e v e l o p m e n td i r e c t i o no fg o v e r n m e n ta u d i t w en e e dn o t o n l yt h er e a la n dl e g a la u d i t , b u ta l s ot h eb e n e f i ta u d i t ，i no r d e rt os e r v et h eg o v e r n m e n t m a c r o s c o p i cd e c i s i o n s t h ed e v e l o p m e n to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti sn o to n l ya n i m p o r t a n tm e t h o df o rc h i n at ob ei nh a r m o n yw i t hw o r l da u d i tm a i n s t r e a m ，b u ta l s oak e y f a c t o rf o rc h i n at or e a l i z et h ea u d i t i n gm o d e r n i z a t i o n a tp r e s e n t ，t h es i t u a t i o n sa n d p r o b l e m so fo u rg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ta r et h eq u e s t i o n st h a ts h o u l db es t u d y i n g s ot h er e s e a r c ho fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i th a si m p o r t a n tv a l u eb o t hi nt h et h e o r y a n dt h ep r a c t i c e t h ep r e s e n tp a p e ru s e st h er e s e a r c hr o u t e ：t h r o u g ht h ee l a b o r a t i o no fg o v e m m e n tp e r f o r m a n c e a u d i t sg e n e r a lt h e o r y , t oe x p l i c i tt h ei m p l i c a t i o n , t h ec o n t e n ta n dt h ec h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea u d i t o nab a s i so ft h ea n a l y s i s s i n go fp r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h e p e r f o r m a n c ea u d i ti nf o r e i g nc o u n t r i e sa n dd o m e s t i c ，l i n kt oo u rc o u n t r y sr e a l i t y , t h r o u g ht h e c o n t r a s to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nt h ed e v e l o p e dc o u n t r y ，t h e nf i n do u tt h ep r o b l e m so fo u r c o u n t r y sg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t t h e np r o f i t sf r o mt h eo v e r s e a sa d v a n c e de x p e r i e n c e ，a n d b r i n gf o r w a r ds o m ef e a s i b i l i t yc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s 2 山东大学硕r j ：学位论文 t h i sp a p e rd i v i d e di n t of o u rp a r t s t h ef i r s tp a r ti st h es u m m a r yt oi n t r o d u c et h e s e l e c t e dt o p i cr e a s o n , t h eo b j e c to ft h i ss t u d y , t h er e s e a r c hr o u t ea n dt h er e s e a r c hm e t h o d t h es e c o n dp a r ti st h es u n u n a r yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t t h ec o n t e n ti sm a i n l yt h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t sg e n e r a lt h e o r y , l i k ei m p l i c a t i o n c o n t e n t , c h a r a c t e r i s t i ca n ds oo na s w e l la st h ep r o d u c t i o na n dd e v e l o p m e n to fd o m e s t i ca n df o r e i g ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t t h e t h i r dp a r ti sa n a l y z i n gt h ep r o b l e m sa n dc a u s e so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a t h ef o u r t hp a r ti st h es o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n s ，a i m i n ga tt h ee x i s t e n c ep r o b l e m sn o w , c o m b i n i n gt h ea c t u a lc 鹤e s ，t a k e s o m ef e a s i b i l i t ys o l u t i o n sa n ds u g g e s t i o n sf r o mt h e r e s e a r c ha n dp r o p a g a n d aa s p e c t , t h es y s t e mc o n s t r u c t i o na s p e c t , t h ec o n c r e t eo p e r a t i o n s a s p e c ta n dt h eh u m a nr e s o u r e ec o n s t r u c t i o na s p e c t t h ep a p e rh a sm a i n l yu s e dt h eq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n dc a s ea n a l y s i s r e s e a r c hm e t h o d t h ek e yo ft h i sp a p e ri se x p a t i a t i n gt h es o l u t i o n so fg o v e r n m e n t p c t f o r m a n c ea u d i t , p a r t i c u l a r l ya i m e da tt h ec o n c r e t eo p e r a t i o n st ob r i n gf o r w a r ds o m e f e a s i b i l i t ys u g g e s t i o n s ，s h o o t i n ga tt h eu n i o no f t h et h e o r ya n da c t u a l k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i t ；e c o n o m y ：e f f i c i e n c y ：e f f e c t i v e n e s s ： p r o b l e m ；s o l u t i o n 3 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：邈羔殓 e l 期：逝呈：丛1 2 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 型美硷导师签名：垒：竺：日 期：逝窆：丛! ! -。- 印 山东人学硕i ：学位论文 第1 章绪论 1 1选题理由 二战以后，伴随着公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，社 会公众对公共资源使用的安全性和有效性日益关注，由此，世界上许多 国家将绩效审计引入政府审计领域，并逐步走上制度化、法律化的轨道。 目前，绩效审计已经成为世界上许多国家政府审计的主要内容。在某些 发达国家，如英国和澳大利亚，绩效审计占其政府审计工作量的3 5 到 5 0 ，而美国则高达8 5 以上。毫无疑问，绩效审计是当今世界审计的 主流与发展方向。 我国对绩效审计的探索开始于上世纪八十年代初审计机关成立之 时，但由于起步较晚，时至今日一直处于探索阶段。近年来，绩效审计 在我国的政府审计和内部审计领域开展得越来越普遍。本论文所称的政 府绩效审计是指政府审计领域的绩效审计。 由于我国的绩效审计尚处于探索阶段，因此，对于“绩效审计 这 一名称，长期以来并没有明确的规定。2 0 0 8 年之前，我国审计署采用的 是“效益审计一这一名称，但许多专家学者则更倾向于按照国际习惯， 使用“绩效审计一这一名称。2 0 0 8 年审计署最新颁布的2 0 0 8 至2 0 l2 年 审计工作发展规划中采用了“绩效审计一这一名称，实现了与国际接 轨，因此，本论文也采用“绩效审计一这一名称。 l9 9 5 年1 月1 日起实施的 中华人民共和国审计法第二条规定， 审计机关对财政收支或财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，从 而从法律上赋予审计机关进行绩效审计的职责。李金华审计长在2 0 0 3 年的全国审计工作会议上指出：“效益审计是更高层次的审计目标，是审 计工作的发展方向。 2 0 0 6 年6 月l 同起实施的修订后的审计法将 “提高财政资金使用效益”作为立法目的加以明确。审计署2 0 0 6 至2 0 10 年审计工作发展规划中提到：今后五年审计工作的主要任务要“全面 推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源 利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会一，审计内容和审计 山东人学硕卜学位论文 方法要“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入 效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方 式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促 进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计， 到2 0 10 年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。 而在最新颁 布的2 0 0 8 至2 0 12 年审计工作发展规划中，审计署又提出“全面推 进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、 使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友 好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水 平和建立健全政府部门责任追究制。到2 0 l2 年，每年所有的审计项目都 开展绩效审计 的新要求。可见，绩效审计是我国政府审计的发展方向， 也是我国政府审计与世界接轨的重要途径。 虽然近年来我国各级审计机关在真实性、合法性审计的基础上，积 极探索并开展绩效审计，但至今尚未形成成熟的理论体系与操作模式。 在这种情况下，研究我国政府绩效审计的现状，找出存在的问题并提出 对策就具有重要的理论及现实意义。 1 2 研究对象 国际上通常将审计划分为以真实性、合法性为基础的传统财务审计 和以效益性为目标的绩效审计。在我国，根据审计实施主体的不同，又 可以将审计划分为政府审计、内部审计和社会审计。目前我国的政府审 计领域和内部审计领域都在积极开展绩效审计。本论文的研究对象是政 府审计领域的绩效审计，也就是由国家审计机关进行的绩效审计。其实 施审计的主体是国家审计机关及其审计人员；审计的客体，也就是审计 的对象，既包括财务资料，也包括管理信息等相关资料；审计的内容包 括财政资金的使用情况、环境保护情况、政府效能情况和社会综合效应 等：最终目的是提高政府和公共机构的管理效率，维护政府履行公共责 任的合理性、有效性和科学性。 1 3文献综述 在西方国家，对于绩效审计的相关研究首见于1 9 4 8 年3 月阿瑟肯 特( a r h t u r k e n t ) 在美国内部审计师杂志上发表的 经营审计一 2 山东大学硕：+ ：学位论文 文。据相关文献记载，最早有关绩效审计的论著，是美国管理咨询师威 廉伦纳德( w i l l i a m p l e o n a r d ) 于l9 6 2 年撰写的管理审计。随后， 也有一些述及该方面的文章和专著。2 0 世纪9 0 年代以后，绩效审计成 为许多西方发达国家政府审计的主要内容，出现了大量绩效审计方面的 论文和专著，形成了成熟的绩效审计理论体系。 国外学者对绩效审计的研究，大致可分为三个主要领域国：一是政府 绩效审计的比较研究。j o h ng l y n n 于l9 8 5 年发表了一篇题为货币价值 审计一一国际概览和比较的论文，对英国、加拿大、澳大利亚、新西 兰、美国和瑞典六个国家开展政府绩效审计的情况进行了介绍和比较， 开创了政府绩效审计比较研究的先河。b a r z e l a y ( 19 9 7 ) 比较了经济合作 和发展组织( o e c d ) 十三个成员国政府绩效审计所表现出的统一性和 差异性。p o l l i t t 主持调查了欧洲五国( 芬兰、法国、荷兰、瑞典和英国) 最高审计机关( s u p r e m ea u d i ti n s t i t u t i o n ，s a i ) 开展绩效审计的状况， 从中发现五国政府绩效审计的趋势和规律。二是整体制度安排下的政府 绩效审计研究。如h a n b u r g e r ( 1 9 8 9 ) 、p a r k e r 和g u t h t i e ( 1 9 9 1 ) 以及m c c a r e 和v a d a ( 1 9 9 7 ) 通过对澳大利亚绩效审计的研究，j a e o b s ( 1 9 9 8 ) 通过 对新西兰绩效审计的研究，阐述了整体制度安排与政府绩效审计之间的 相互作用关系。三是政府绩效审计角色和作用的研究。p e r c y ( 2 0 0 1 ) 提 出了“最佳价值 ( b e s tv a l u e ) 审计框架，认为最佳价值审计是审计过 程，而非审计产出。r a a u m 和m o r g a n ( 2 0 0 1 ) 提出，绩效审计是信息拓 展审计，通过公平和公正的评价，提供绩效信息以及改进政府运行方式 和结果，实现价值增值。 我国对绩效审计的理论探索开始于l9 8 2 年。国内较早关于绩效审计 的论文是经济效益审计初探，由徐日清和肖正乾撰写，收录于 上海 市会计学会1 9 8 2 年年会论文选。在1 9 8 5 1 9 8 6 及1 9 9 1 1 9 9 3 两个时 期，我国绩效审计理论研究先后出现两次高潮，发表与出版了大量的论 文与专著。另外，一些国外绩效审计专著的翻译出版，如中国商业出版 社分别于l9 9 0 年和l9 9 2 年出版的约翰格林的绩效审计和r e 布 国春常，吴少华：我国绩效审计理论研究【口| 颐与展掣 ，市计研究 ，2 0 0 4 年第2 期，第3 l 页 白刘秋明：国际政府绩效审计研究：一个文献综述 。审计研究) ，2 0 0 7 年第1 期，第1 5 页。 山东大学硕= ：学位论文 朗等编著的政府绩效审计，也对我国政府绩效审计理论研究起到了积 极的推动作用。据不完全统计，自19 8 2 年至2 0 0 2 年，在国内比较权威 的审计期刊上发表的有关绩效审计的文章共有1 6 4 篇，出版专著或译著 十余部。( 详见表一、表二) 。 表一：1 9 8 2 年至2 0 0 2 年有关绩效审计的论文 经管经经管政效社经 厂 经承 文 济 理营 营理府益 厶 济长济包 童 内 “ 效效管审 宙 绩审效审离责经 厶 口 益益理计计效计益计任任营计 容 审审审审审 宙宙 审 计计计计 计计计计 数 9 0l11981 2ll733 016 7 量 来源：我国绩效审计理论研究同顾与展望，审计研究2 0 0 4 年第2 期 表二：1 9 8 2 年至2 0 0 2 年有关绩效审计的专著及译著 经济效益管理审计翻译绩效经济责任 内容合计 审计专著专著审计专著审计专著 数量 9l4 51 9 、 来源：我国绩效审计理论研究同顾与展望。审计研究： 2 0 0 4 年第2 斯 从上表可以看出，我国早期对绩效审计的理论研究侧重于经济效益 的角度，此后逐渐转向研究我国绩效审计的涵义、范围、内容、程序以 及模式等方面。近几年，随着我国绩效审计的大力推迸，绩效审计又成 为理论界研究的重点。据统计，自2 0 0 3 年至2 0 0 7 年5 月。在我国各类 期刊上发表的以效益审计为篇名的理论文章就多达4 9 1 篇 。目前，我国 对政府绩效审计的研究主要集中在以下几个方面：一是介绍国外政府绩 效审计的先进经验：二是对政府绩效审计进行比较研究；三是阐述政府 。肖叛东：效益审计的另类思考，h t t p ：w w w a u d i t g o v ，c n n 1 0 5 7 n 1 0 7 2 n 1 3 4 2 1 3 2 7 0 2 h t m l 4 山东大学硕：l 学位论文 绩效审计的相关理论及对我国政府绩效审计的思考：四是针对政府绩效 审计某一方面的具体问题，如模式选择、评价体系等进行研究。总体来 说，虽然我国的政府绩效审计理论研究取得了一定的成果，但时至今日， 仍没有形成一套完整的理论体系。 1 4 基本思路 本论文采用这样一种思路：通过对政府绩效审计的一般理论的阐述， 明确政府绩效审计的涵义、内容、特点。在分析国内外政府绩效审计的 产生和发展情况的基础上，结合我国的实际，通过与发达国家政府绩效 审计的对比，找出我国政府绩效审计存在的问题，借鉴国外的先进经验， 提出具有可操作性的对策建议。 论文共分四部分。第一部分为绪论，主要介绍论文的选题理由、研 究对象、基本思路以及研究方法等。 第二部分为政府绩效审计概述。首先论述政府绩效审计的一般理论， 包括政府绩效审计的涵义、内容、特点等，其次分别介绍国外以及我国 政府绩效审计的产生背景与发展情况。 第三部分通过与政府绩效审计先进国家的对比，深入分析目前我国 政府绩效审计存在的问题及成因。 第四部分针对我国政府绩效审计存在的问题，结合实际案例，分别 从研究和宣传层面、制度建设层面、具体操作层面和队伍建设层面提出 具有针对性的对策和建议。 1 5研究方法 本论文主要采用定性分析法、比较分析法以及案例分析法。采用定 性分析法查阅有关国内外政府绩效审计的资料，了解绩效审计的产生背 景以及发展情况：运用比较分析的方法，通过对国内外政府绩效审计的 涵义、内容、特点等情况的对比，找出我国政府绩效审计存在的差距。 同时，要搜集大量政府绩效审计的案例，在此基础上进行分析、归纳、 总结，找出我国政府绩效审计存在的问题，并提出建议，力争做到理论 与实际相结合。 。周弧荣：我国政府绩效审计理论研究与实践现状 ，市计与经济研究，2 0 0 8 年第2 期， 第1 6 页 山东大学硕士学位论文 第2 章政府绩效审计概述 2 1 政府绩效审计的一般理论 2 1 1 政府绩效审计的理论基础 受托经济责任是政府绩效审计产生的前提条件。随着社会经济的发 展，社会资源财产的所有者委托他人代为经营、管理其资源和财产，使 资源财产的所有权和经营管理权出现分离。在这种受托管理和受托经营 的条件下，受托人在经营和管理方面对委托人承担一定的义务和责任， 而委托人为了维护自身的经济利益，需要对受托人所负经济责任的履行 情况进行审查和监督。但在实际生活中，由于时间、技术等原因的限制， 委托人往往无法直接对受托人进行审查和监督，因而需要独立的审计人 员来完成这一职责。 凯恩斯主义是政府绩效审计产生和发展的经济基础。1 9 2 9 1 9 3 3 年 经济危机爆发后，主张国家干预经济的凯恩斯主义逐渐被西方资本主义 国家所接受，政府成为宏观经济的管理者，由此导致了公共部门的大量 涌现和公共支出的大幅增长。此时的政府作为受托人对公共资源进行经 营和管理，而作为委托人，也就是公共资源所有者的社会公众，必然要 求对政府经营、管理公共资源的经济责任进行审查和监督。随着社会的 发展，这种经济责任逐渐从单纯的财务责任向经营责任、管理责任、社 会责任等方面扩展。由于社会公众无法直接对政府的经济责任进行审查 和监督，这一职责只能由独立的政府审计机关来完成。 新公共管理是推动政府绩效审计发展的政治因素。西方国家兴起于 二十世纪七十年代的新公共管理对政府与社会的关系进行了不同于传统 公共模式下的定位，认为政府应该以社会公众为导向，增强对社会公众 需求的回报。此外，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重 视提供公共服务的效率和质量，同时还主张实现严明的绩效目标控制， 并更根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此产生了“3 e 一， 6 山东火学硕t - 学位论文 即经济、效率、效果。可见，新公共管理提高了对政府工作的要求，并 引导社会公众越来越关注政府经营和管理公共资源的经济性、效率性和 效果性，从而为政府绩效审计的发展创造了有利的政治环境。 2 1 2 政府绩效审计的涵义 由于世界各国的审计体制和发展历程不同，政府绩效审计的目标和 方法存在差异，各国对绩效审计的称谓也不尽相同，如美国称为“绩效 审计一( p e r f o r m a n e ea u d i t ) ，加拿大称为“综合审计( c o m p r e h e n s i v e a u d i t ) ，英国称。价值为本审计”或“物有所值审计 ( v a l u ef o rm o n e y a u d i t ) ，澳大利亚称“效率审计一( e f f i c i e n c ya u d i t ) 等。不同的称谓体 现了各国绩效审计的涵义也有所差别。 美国审计总署( g e n e r a la c c o u n t i n go f f i c e ，g a o ) 在2 0 0 3 年版的 美国政府审计准则中指出，绩效审计是指对照客观标准，客观地、系统 地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行的独立评价，对前瞻性的 问题进行的分析或对有关最佳实务的综合信息或者某一深层次问题进行 的分析。 加拿大审计长公署在2 0 0 2 年颁布的绩效审计手册中指出，绩效审计 是对政府活动有系统的、有目标的、有组织的和客观的检查。 英国国家审计署( n a o ) 在l9 8 3 年颁布的 ，中国审计 ，2 0 0 1 年第1 2 期，第1 6 页 1 4 山东人学顾1 j 学位论义 全部工作量的8 5 以上，而英国、澳大利亚、芬兰等国的绩效审计也已 经占到其工作量的6 0 到8 0 。绩效审计已经成为世界发达国家政府审 计的主流和发展方向。 2 2 2我国政府绩效审计的产生与发展 我国的绩效审计是伴随着改革丌放而产生的。1 9 7 8 年的十一届三中 全会拉开了我国改革开放的序幕。l9 8 4 年中共十二届三中全会通过了 关于经济体制改革的决定，确定我国经济体制改革的重心由农村转移 到城市，国有企业改革成为经济体制改革的中心。作为国有企业的管理 者，政府要求审计机关对国有企业的财务收支进行审计监督，以维护j 下 常的经济秩序，保证经济体制改革的顺利进行。同时由于在旧的体制下， 国有企业存在着严重的损失浪费和决策失误现象，因此政府也要求审计 机关在丌展财务审计的同时，对国有企业的经济效益进行考核，早期的 经济效益审计便由此开始，这也是我国对政府绩效审计的最初探索。 同西方发达国家相比，我国政府绩效审计的发展起步较晚，大致可 分为以下四个阶段： 第一阶段是二十世纪八十年代。这一阶段，我国的政府绩效审计主 要侧重于经济效益方面。我国在l9 8 3 年审计机关成立之时就已经丌始了 对绩效审计的探索。l9 8 3 年国务院转发的审计署关于丌展审计工作几 个问题的请示中对审计机关的任务有如下规定：“对国营企业、基本建 设单位、金融保险机构，以及县以上人民政府管理的相当于国营的集体 经济组织的财务收支，进行审计监督，并考核其经济效益。 据19 8 4 年 审计资料记载，当时全国有2 2 个省、市、自治区的2 7 0 个县以上审计局， 对l2 6 3 个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效益因 素。19 8 5 年国务院颁布的关于审计工作的暂行规定第二条规定“通 过对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，财政金融机构、企 业事业组织以及其他同国家财政有关的单位财务收支及其经济效益，进 行审计监督，以严肃财经纪律，提高经济效益。一这一时期，无论是理论 研究还是实践探索方面我国的绩效审计都侧重于经济效益的方面。 “邢俊芳t 接轨周环缋效市计j 椠求中国审计发i ! 芝扫【j ! 1 ) ，中国审计) ，2 0 0 3 年第1 7 期，第 2 6 4 贝 山东入学硕1 ：学位论文 第二阶段是二十世纪九十年代。这一阶段，政府绩效审计与宏观经 济财务收支审计结合在一起，得以发展。l9 9 1 年，在全国审计工作上， 审计署要求各级审计机关都要确定一批大中型进行经常审计，既要事计 财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济 效益方面延伸，并做出适当的审计评价，推动经济效益的提高。这是我 国政府部门首次提出效益审计的概念。这一时期，审计机关一方面继续 以国有企业为主要审计对象，进行微观效益审计的试点，另一方面也尝 试开展了些带有宏观经济效益审计性质的工作。如19 9 9 年全国开展了 建设项目开工前审计，到2 0 0 2 年，全国共审计开工项目2 0 0 0 0 余个，审 计总投资额达10 5 815 亿元，通过审计对7 l6 个不具备开工条件的项目提 出了意见，压缩项目投资舰模12 8 5 亿元q 。“两个延伸”的提出，掀起了 各级审计机关探索效益审计的热潮。 ， 第三阶段是入世以后至2 0 0 3 年。这一阶段，政府绩效审计融合经济 责任审计及专项资金审计得以扩展。我国自2 0 0 1 年加入w t o 之后，经 济社会发尘了重大变化。随着我国经济的飞速发展以及政府职能的转变， 国际上及社会公众对政府公开性、透明性的要求越来越高，对政府使用 公共资源的效率性和效果性的关注程度也f i 益提高，我国政府绩效审计 进入快速发展的时期。但这一时期大多数项目是结合经济责任审计及专 项资金审计展丌的。对党政领导干部的任期经济责任审计，既包含传统 的真实性、合法性审计，又包括对领导任期内经济性、效率性和效果性 的审查评价。同样，对专项资金的审计，一方面包括对专项资金支出的 真实性、合法性审查，另方面要求对其使用效果进行评价。例如，2 0 0 1 年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计，披露了虚报退耕还林 试点工程完成量骗取补助的问题：2 0 0 2 年组织实施的重点机场审计，披 露出机场建设布局不合理、建设标准和规模过度超前的问题等，这些都 属于对专项资金使用效果的评价。 第四阶段是自2 0 0 3 年以来。这一阶段，我国的政府绩效审计的范围 和领域全面扩展。主要表现为除了在经济责任审计和专项资金审计中融 m 域啸艳i i 尖，易仁滓：中外耋l i i 效审计翩度变迁及我国现行制度体系完善的思考，市计 硪究，2 0 0 5 年第6 期，第2 4 吹， 1 6 山东人学硕i ：学位论文 入绩效评价内容的审计项目外，审计署和地方审计机关也组织实施了一 些单独立项的基于二者基础上的绩效审计项目，如：审计署组织了开发 区财税政策专项审计调查、青藏铁路环境保护资金使用情况审计调查、 失业保险基金效益审计、重点流域水污染防治情况审计等项目。地方审 计机关也开展了一些绩效审计项目，如北京市西城区审计局开展的什刹 海风景区保护与更新改造资金效益审计、青岛市开展的麦岛污水处理厂 效益审计、上海市审计局开展的政府利用外资环境保护项目效益审计、 天津市审计局开展的天津市危旧房屋拆迁专项审计调查、江苏省审计厅 的某市长经济责任审计中的效益审计试点等审计项目，我国政府绩效审 计进入全新的发展时期。以深圳市为例，2 0 0 3 年至2 0 0 5 年，深圳市审 计局共开展绩效审计项目2 4 个，涉及建设项目、专项资金、环境保护、 企业经营等多个领域。时任审计长李金华在2 0 0 8 年全国审计工作会议上 讲到：2 0 0 7 年l 至1 1 月，全国审计机关涉及效益审计的工作量已占到 全部审计工作量的四分之一左右，比2 0 0 6 年同期提高十个百分点以上。 审计署统一组织的3 0 个项目中，涉及效益审计的项目占一半，包括南水 北调工程等3 个重大投资项目、救灾资金等7 项专项资金、外国政府贷 款项目等6 个重点项目。预算执行、金融和企业审计在传统财务收支审 计的基础上，也增加了效益审计的内容。审计署涉及效益审计韵工作量 已占到全部审计工作量的三分之二左右，比2 0 0 6 年同期提高十个百分点 以上。按照审计署的部署和要求，绩效审计在我国政府审计中的比重将 逐渐加大。 虽然经过二十多年的探索和实践，我国在政府绩效审计方面已经积 累了一些经验，但从总体上看，我国政府绩效审计的内容、范围、技术 方法以及实际作用都非常有限，与世界发达国家还存在着较大的差距， 政府绩效审计仍然处于探索阶段，因此需要全国审计机关不断实践、创 新，尽快建立起符合我国实际的政府绩效审计体系。政府绩效审计的发 展，不仅关系到我国政府审计事业的发展，对我国社会政治、经济的发 展与进步也起着巨大的推动作用，主要体现在以下几点：第一，发展政 。李金华：认真学习贯彻十七大精神，依法有效履行审计监督职责 ，2 0 0 8 年2 月3 口在全 国审计工作会议上的讲话 1 7 山东大学硕士学位论文 府绩效审计有利于发展社会主义民主政治，满足公众对政府使用公共资 源情况进行监督的需要，使社会公众享有更多的知情权和监督权；第二， 发展政府绩效审计有利于建设廉洁高效的政府。政府绩效审计从宏观的 角度提出具有建设性、前瞻性的建议，帮助政府各部门健全内部管理机 制，改进管理组织和管理方法，提高管理水平，促进政府各部门提高绩 效，有力地推动服务性政府的建设：第三，发展政府绩效审计有利于提 高公共资源的使用效益。政府绩效审计通过对政府管理和使用财政资金 以及公共资源的情况进行综合的分析评价，找出问题，分析原因，提出 建议，可以提高财政资金和公共资源配置、使用的经济性、效率性和效 果性，有利于转变经济发展方式，推动建立健全政府绩效管理制度，促 进建设资源节约型和环境友好型社会，提高公共资源的管理水平和使用 效益。第四，发展政府绩效审计是我国审计与世界接轨的重要途径。西 方审计研究者认为，在政府审计中，绩效审计的实施，是具有划时代的 催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府 审计是否具有活力的标志之一。日i i i ，我国审计署是亚洲审计组织主席 和环境审计委员会主席，也是世界审计组织理事会的成员，这为促进我 国审计与世界审计的交流，扩大中国审计的国际影响，提供了良好的平 台。综上所述，我国政府审计应当抓住这一战略发展机遇，积极开展具 有中国特色的政府绩效审计，提升我国政府审计的总体水平，推动我国 审计走向世界，在世界审计中主流中占有一席之地。 霍志秋，崔晓雁：我国政府绩效审计发展历程研究 北方经贸 2 0 0 6 年第2 期，第5 7 页 1 8 山东大学硕k 学位论文 第3 章我国政府绩效审计存在的问题及成因 虽然我国的政治经济发展现状要求大力发展政府绩效审计，理论界 与各级审计机关也进行了大量的研究与探索，但同西方发达国家相比， 我国的政府绩效审计仍然存在较大差距，要建立起完善的适合我国国情 的政府绩效审计体系尚需时日。当前我国的政府绩效审计存在的问题主 要体现在以下几个方面： 3 1法律保障方面 从世界范围看，凡是政府绩效审计开展得比较好的国家，都较早地 通过法律法规的形式确立了政府绩效审计的法律地位，如美国早在l9 7 2 年就颁布了政府的机构、计划项目、活动及职责的审计准则，对政府 部门及其他非政府部门使用公共资金的领域进行绩效审计做出了具体的 规定，成为世界上最早制定绩效审计准则的国家。 由于我国的政府绩效审计起步较晚，截至目前我国还没有一套完整 的法规体系用于政府绩效审计，法律保障的缺失影响了政府绩效审计的 发展。虽然l9 8 8 年的中华人民共和国审计条例以及l9 9 5 年1 月1 日施行的中华人民共和国审计法中都提到要对被审计对象的效益进 行审计，新修订的审计法又将“提高财政资金使用效益 作为立法 目的加以明确，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益 进行审计监督，但所有的法律法规中都没有将政府绩效审计作为独立的 审计类型进行表述，对政府绩效审计的目标、范围、内涵、程序、职责、 法律责任等也没有作明确的规定，审计署颁布的3 8 个审计规范中基本不 涉及绩效审计，造成政府绩效审计执法依据不充分。目前，全国仅有深 圳市的深圳经济特区审计监督条例、湖南省的湖南省审计监督条例 以及珠海市的珠海经济特区审计监督条例对绩效审计作了明确的规 定。因此，制定独立的政府绩效审计法规体系，是我国发展政府绩效审 计亟待解决的一个问题。 3 2 审计观念方面 虽然绩效审计在我国已经经过了二十多年的探索，但是目前审计人 1 9 山东大学硕：l 学位论文 员及社会各界对政府绩效审计的认识和理解有限，绩效审计观念落后。 一方面，目前许多审计人员，特别是基层的审计人员，对政府绩效审计 还相当陌生，有的仅听说过这一概念，但对这一审计业务类型的具体内 容、目标、方法等知之甚少。另一方面，地方审计机关和地方政府的领 导对政府绩效审计的重大作用和巨大潜力还缺乏完整的认识，政府绩效 审计观念有待提高。 造成上述现象的原因，一方面是由于长期以来，传统的财务审计一 直是我国政府审计的主要形式，真实性、合法性的审计目标根深蒂固。 在实际工作中，审计人员仍习惯于传统的工作方法，如看报表、查账本、 翻凭证，善于发现被审计单位个别的、微观的经济问题，而缺乏从宏观 角度对被审计单位经济活动的经济性、效率性和效果性进行分析评价的 能力。另一方面，虽然近几年的“审计风暴 扩大了审计的影响，使传