（公共管理专业论文）我国城镇企业养老保险制度改革的思考.pdf

摘要 社会保障制度是社会“安全网”和“减振器”，关系到社会稳定与经济社会 的协调健康发展。随着人口老龄化加速发展和社会主义市场经济体制的不断深 入，我国现行养老保险制度正面临前所未有的压力和挑战。本文围绕我国城镇企 业养老保险制度的改革，通过对养老保险制度的理论介绍，回顾了我国城镇企业 养老保险制度改革的历程，总结了改革取得的成就，分析了我国城镇企业养老保 险制度存在的问题，提出了今后改革的发展思路。全文共分三章： 第一章：养老保险制度的理论介绍。阐述了社会保障、社会保险、养老保险 制度的涵义，养老保险制度的基金类型，筹资模式，养老保险制度的产生、发展、 面临的危机和改革的趋势。回顾了我国养老保险制度改革的历程，总结了改革取 得的成就。 第二章：分析了我国城镇企业养老保险制度改革存在的问题。覆盖面较窄仍 然是当前的主要问题，责任的模糊使社会统筹与个人帐户相结合模式名存实亡， 基金的保值增值面临巨大的困难，退休制度改革的滞后拖累了改革的进程。 第三章：提出了今后我国城镇企业养老保险制度改革的思路。必须建立健全 同我国经济发展水平相适应的养老保险体系，责任的明确才能既保持统筹帐户互 济的功能，又发挥个人帐户激励的作用，要实现多渠道筹集的基金的保值增值， 改革退休制度，实现养老保险制度可持续发展。 关键词：社会保障；社会保险；养老保险 a b s t r a c t s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st h e s a f e t yn e t a n d s h o c ka b s o r b e r t ot h es o c i a l s t a b i l i t ya n dr e l a t e st ot h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fe c o n o m ya n ds o c i e t y w i t ht h e a c c e l e r a t e da g i n gt r e n do ft h ep o p u l a t i o na n dd e e p e n i n go fs o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , c h i n a sc u r r e n tp e n s i o ns y s t e mi sf a c i n gu n p r e c e d e n t e dp r e s s u r ea n dc h a l l e n g e s m y p a p e r d i s c u s s e st h er e f o r mo f t h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m b yi n t r o d u c i n gt h et h e o r y o f t h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ，t h i sp a p e rr e c a l l st h eh i s t o r yo f c h i n a sr e f o r mo f t h e e n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，s l i m su pt h ea c h i e v e m e n t sm a d ei nt h er e f o r m ，a n a l y z e s t h ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h i ss y s t e m ，a n dp u t sf o r w a r dt h ei d e a so f f u t u r ed e v e l o p m e n t t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t ot h r e ec h a p t e r s c h a p t e ri ：i n t r o d u c et h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m e x p o u n dt h em e a n i n go f s o c i a ls e c u r i t y ，s o c i a li n s u r a n c ea n d o l d a g ei n s u r a n c es y s t e m i n t r o d u c et h ef u n dt y p e o fp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ，f i n a n c i n gm o d e l ，i t sa p p e a r a n c e ，d e v e l o p m e n t ，r e f o r m t r e n da sw e l la sc r i s i si tf a c e s r e c a l lt h eh i s t o r yo fc h i n a sr e f o r mo ft h ee n d o w m e n t i n s u r a n c es y s t e m ；s u mu pt h ea c h i e v e m e n t sm a d ei nt h er e f o i t f l c h a p t e ri i ：a n a l y z et h ep r o b l e m se x i s ti nt h ep e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mr e f o r m t h en a r r o wc o v e r a g eo fp e n s i o ns y s t e mi ss t i l lt h ek e yp r o b l e m f u z z yr e s p o n s i b i l i t y m a k e st h em o d e - o v e r a l ls o c i a lp l a n n i n gc o m b i n e dw i t hi n d i v i d u a la c c o u n t s ，e x i s t s i nn a n l eo n l y ，i n c r e m e n ta n dv a l u em a i n t e n a n c eo ft h ef u n di s f a c i n ge n o r m o u s d i f f i c u l t i e s ，t h el a go fs u p p o r t i n gm e a s u r e sd e l a yt h er e f o r mp r o c e s s c h a p t e ri i i ：e x p r e s st h ei d e a so fc h i n a sp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e mr e f o r m si nt h e f u t u r e g o v e r n m e n tm u s te s t a b l i s has o u n dp e n s i o ni n s u r a n c es y s t e m ，w h i c hi s c o m p a t i b l e w i t ht h el e v e lo fc h i n a se c o n o m i c d e v e l o p m e n t ，a n do n l y c l e a r r e s p o n s i b i l i t i e sc a np r o v et h e f u n c t i o no fm a n p o w e ra c c o u n ta sw e l l - a st h e e n c o u r a g i n gf u n c t i o no fp e r s o n a la c c o u n t s t h ea i mi st oa c h i e v et h ei n c r e m e n ta n d v a l u em a i n t e n a n c eo ft h ef u n dr a i s e dt h r o u g hm u l t i p l ec h a n n e l s ，r e f o r mt h ep e n s i o n i n s u r a n c es y s t e ma n dr e a l i z eo l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ss u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t k e y w o r d s ：s o c i a ls e c u r i t y ；s o c i a li n s u r a n c e ：e n d o w m e n ti n s u r a n c e 厦门大学学位论文原创性声明 兹呈交的学位论文，是本人在导师指导下独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考的其他个人或集体的研究成果，均在 文中以明确方式标明。本人依法享有和承担由此论文产生的权利 和责任。 声明人( 签名) ：露、支、，八 年纽月乙日 论文指导小组： 罗思东 石牵助 副教授 处长 黄新华副教授 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人完全了解厦门大学有关保留、使用学位论文的规定。厦 门大学有权保留并向国家主管部门或其指定机构送交论文的纸 质版和电子版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允 许论文进入学校图书馆被查阅，有权将学位论文的内容编入有关 数据库进行检索，有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密 的学位论文在解密后适用本规定。 本学位论文属于 1 、保密() ，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密( 乙 ( 请在以上相应括号内打“”) 作者签名：务0 八 导师签名：呵埋投 日期：讼。6 年佃 日期：p 妙6 年t z , e j7 目 一、养老保险概述 一、养老保险概述 ( 一) 养老保险制度的涵义 1 、社会保障 关于社会保障的定义，在世界各国的政策文献和有关论着中的具体说法不尽 相同，各国都根据自己的特点和认识来描述社会保障的含义。当就其所包含的主 要共同点而言，对社会保障可以做出如下表述：社会保障是以国家或政府为主体， 依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由 于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。 2 、社会保险 社会保险就是以国家为主体，对有工资收入的劳动者在暂时或永久丧失劳动 能力，或虽有劳动能力而无工作亦及丧失生活来源的情况下，通过立法手段，运 用社会力量，给这些劳动者以一定程度的收入损失补偿，使之能继续享有基本生 活水平，从而保证劳动力再生产和扩大再生产的正常运行，保证社会安定的一种 制度。 3 、养老保险 养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规 定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基 本生活而建立的一种社会保险制度 。这一概念主要包含以下三层含义： ( 1 ) 养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才 自动发生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的； 所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的 是，法定的年龄界限( 各国有不同的标准) 才是切实可行的衡量标准。 ( 2 ) 养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠 的生活来源。 ( 3 ) 养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各 。孙光德、董克用：社会保障概论，中国人民大学“；版社2 0 0 0 年版，第4 弧。 ”孙光德、莆克用：社会保障概论，中国人民大学出版社2 0 0 0 年版，第2 6 页。 “参见劳动和礼会保障部嘲站：h t t p ：w w w m o l s s g o vc n g b y w z n 2 0 0 5 - 1 2 0 2 c o n t e n l 9 5 2 0 9h t m 。 我国城镇企业养老保险制度改革的心考 国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点：第一，由国家立法， 强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门 领取养老金：第二，养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和 个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；第三，养老保险具有社会性，影响 很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现 代化、专业化、社会化的统一规划和管理。 4 、我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救济、社会救助和 优抚安置等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、医疗保险、 工伤保险、失业保险和生育保险共5 个险种。在我国，养老保险又分城镇企业养 老保险、机关事业单位养老保险和农村社会养老保险。养老保险是社会保险的核 心，2 0 0 4 年我国用以养老保险的支出占社会保险支出总额的7 5 7 。纵观国内 外，社会保障制度的成败，在很大程度上取决于养老保险制度的成败：社会保障 财政状况的优良与否，从根本上取决于养老保险制度的成败。有鉴于此，现阶段 研究我国的社会保障制度，重点应当放在养老保险制度上。 ( 二) 养老保险的主要理论 1 、养老保险制度的模式 ( 1 ) 自保公助型。自保公助型养老保险起源于1 8 8 9 年德国俾斯麦政府的养 老保险制度，后来为美国、日本所效仿。这种类型的养老保险制度是在工业化取 得一定成效，经济有较雄厚的物质基础的情况下实行的。它强调养老是个人的事、 应以自保为主，国家给予资助。 这种模式重视养老保险中权利与义务的密切联系，强化自我保障意识，在一 定程度上体现了效率原则；同时，保险基金在成员间统筹使用，符合大数法则原 理，也体现了保险互助互济的宗旨。但采取现收现付方式筹集基金，费率受人口 年龄结构与人口就业比例影响很大，在人r _ j 老化、就业比例下降时，费率会过高 而难以承受。 ( 2 ) 福利国家型。福利国家型养老保险起源于1 9 4 5 年英国的贝弗早奇计 第饭年 扳统国中年m 加 一签年计贼 ： 中 见 参算年 咐 鉴年统困中 嚣 、养老保险概述 划，后为瑞典及北欧一些国家仿效。这种制度是在经济发达、整个社会物质生 活水平有较大幅度提高的情况下实行的，是实行普遍养老金制度保障老年人晚年 生活、缓解社会矛盾的一项重要措施。“福利国家”借助财政、税收、金融等经 济杠卡t 的调节作用，以强大的社会福利刺激需求，推动经济发展。 这种模式过分强调了养老保险的普遍化和福利化，最突出的是福利开支庞 大，在国民生产总值中所占比重随人口老龄化的加重而逐年上升。高福利需要由 高税收来支撑，高税收政策给国家的财政和社会经济造成了日益沉重的负担。同 时由于标准太高，发放标准时统一的，与工作年限和个人所交纳保险费无关。严 重影响了劳动者的积极性。其结果时为了公平而牺牲了效率。 ( 3 ) 国家保险型。国家保险型养老保险是以公有制为基础的国家实旌的一 种养老保险制度。受保人不缴纳任何保险费；养老保险待遇偏高，如退休金一般 在原工资的7 0 以上；保险待遇不与缴费多少相关联，而与劳动贡献挂钩：各 级工会组织代表国家政权管理养老保险事宜。 这种模式由前苏联首创，前东欧各国和改革前的中国等一些实行计划经济的 社会主义国家都属于此种类型。 ( 4 ) 强制储蓄型。强制储蓄型养老保险以新加坡的中央公积金制为代表， 这种制度通过国家立法，强制所有雇主、雇员依法按工资收入的一定比例向中央 公积金局缴纳公积金，由中央公积金局加上每月应付的利息，一并计入每个公积 金会员的帐户，专户储存。会员所享有的待遇，只在其帐户的公积金额以内支付。 这种模式财政不予支持，职工和企业缴纳的养老保险基金全部计入个人储蓄 账户，职工退休时连同本息一次性发还给职工。养老金额与个人劳动贡献或劳动 报酬紧密相连，更有利于调动人的积极性。但这一模式缺乏社会互助性，养老金 在社会成员之间不能调剂使用，基金抵御通货膨胀和金融危机等事件的能力较 弱。 2 、养老保险的基金筹集模式 ( 1 ) 现收现付制。这种筹资模式由社会保险机构按所需支付的保险金总额 进行社会筹资，即由雇主和雇员按工资总额的一定比例缴纳保险费。这种支付方 式是以支定收不留积累，其主要特点是费率调整灵活，社会共济性强、易于操作， 不存在基金受通货膨胀和利率波动的影响，具有通过再分配达到公平为主导的特 我国城镇企业养老保险制度改革的思考 征。但这种模式面临人口老龄化的挑战，因而各国支付都将面临退休高峰期养老 金支付危机，并将严重影响经济发展和社会稳定。 ( 2 ) 基金积累制。远期纵向收支平衡，以收定支，个体一生中的代内收支 再分配平衡。优点是容易实现长期平衡，缴费比例比较确定，受人口老龄化因素 影响小，对个人有明显的激励机制，利于长期积累增值；缺点是缺乏共济性，容 易受通货膨胀、利率调整、工资增长等因素影响，基金运营风险大。 ( 3 ) 部分积累制。在维持社会统筹现收现付制框架基础上引进个人帐户储 存基金制的形式，积累基金建立在个人帐户的基础上，具有了激励和监督机制， 同时又保持了社会统筹互济的机制，具有两者之长，防止和克服了两者的弱点和 可能出现的问题。 现收现付制与基金积累制的整合，当年筹集的养老保险费，一部分用于养老 金发放，另一部分计入个人帐户用于基金积累，兼顾近期横向平衡和远期纵向平 衡。取上述两种模式的优点避其缺点，但其操作较为复杂。我国养老保险制度改 革正是采用社会统筹和个人帐户相结合的部分积累模式，但是改革实践处于起步 阶段，制度不健全，操作很不规范。 ( 三) 养老保险制度的发展与改革 1 、养老保险制度的产生 养老问题从家庭走向社会，发生在产业革命以后。现代社会中激烈的市场竞 争，一方面促进了技术创新和经济效率的提高，使社会成员之间的关系越来越紧 密；另一方面则扩大了社会成员之间的收入差距，弱化了家庭成员之间的经济联 系。因此，社会化的养老保障成为失去土地的城市低收入居民的制度性要求。 虽然英国政府早在1 6 0 1 年就颁布了济贫法，并于1 8 3 4 年进行了重新修 订，但由于种种原因，最早推出养老保险制度的是德国。1 8 4 8 年革命后，德国 产业工人的社会民主运动空前高涨，社会党人提出建立不由政府控制的社会保障 制度，给当时的德国政府造成了很大的压力。普法战争胜利后不久，在颁布反 社会党人法令的同时，德国的俾斯麦政府于1 8 8 1 年颁布了社会保险法。随 后陆续退出1 8 8 3 年的疾病保险法、1 8 8 9 年老残保险法。英国继德国之后， 于1 9 0 8 1 9 1 1 年问，颁布了养老金法。 一、养老保险概述 2 、养老保险制度的发展 2 0 世纪3 0 年代，西方国家发生了世界性的经济危机，其造成的社会生活动 荡相当大，尤其是产业工人、老年人特别是实业者，他们要求进行社会保障制度 改革，获得生活保障，并对政府实施压力。1 9 3 5 年，美国罗斯福政府颁布了社 会保障法案，第一次应用了“社会保障”这个名词。二战期间，英国于1 9 4 2 年 发表了著名的贝弗里奇报告，对战后西方国家社会保障体系的形成产生了广 泛的影响。1 9 5 2 年，在总结各国社会保障立法经验的基础上，国际劳工组织制 订了第1 0 2 号社会保障最低标准公约。 二战后，随着“福利国家”纷纷涌现，普遍福利政策的广泛实施，现代养老 保险制度进入了新的发展阶段。美国政府奉行凯恩斯主义，着眼于扩大社会总需 求，以引导经济走出衰退、促进经济复苏。西方各国的养老保险制度都在不同程 度上向全民化、普及化方向发展。 3 、养老保险制度面临的危机 7 0 年代以后，两次石油危机冲击导致西方国家经济滞胀，各国的社会保障 制度开始面临财政上的困境。其基本原因是保障支出的扩张超过了缴费基础。与 此同时，新古典经济学取代了凯恩斯主义的主流地位，使人们不得不对那种“从 摇篮到坟墓”的“福利国家”制度进行经济学上的反思。 ( 1 ) “激励”问题。由于战后形成的各国社会保障制度，实际上存在着“过 度保障”问题。保障范围过宽，支出标准过高，使得一些具备工作能力的懒人宁 可依赖政府提供的福利、救济过日子，也不愿意工作或为了工作而继续学习。这 不但减少了缴费人数，同时增加了政府的财政负担；而且降低了整个经济的活力。 ( 2 ) “约束”问题。政府行为的短期化和软约束，成为各国社会保障负担增 长过块的重要因素。社会保障支出的刚性，加上政府管理机构的膨胀和管理不善 导致的浪费，进一步增加了对现行社会保障制度的财务压力。 ( 3 ) 人口老龄化问题。6 0 年代中期以后，西方国家的出生率大为下降，预 期寿命不断上升，人口老龄化阶段提前到来，使养老保险制度的计算基础发生了 根本性的变化。按照以前规定的缴费水平和支付标准计算，没有一个西方国家的 养老保险制度，能够顺利度过2 0 1 0 到2 0 3 0 年伴随二战后生育高峰期而来的深度 老年化阶段。 我国城镇企业养老保险制度改革的思考 4 、养老保险制度改革的主要趋势 ( 1 ) 改进现收现付制。通过增加缴费标准，降低支付水平，取消过度保障， 增加各种税收，以维持现行体制运转。 ( 2 ) 完全积累的个人帐户制。尽量在人 1 深度老龄化到来之前，保持养老 基金的盈余状态，并通过投资使之不断增值。 ( 3 ) 实行多支柱的养老保险制度。通过长期削减现收现付制的规模来减少 现收现付制的风险，将基金的管理交给市场，实现保值增值，将养老保险资金多 样化，最终建立一个多支柱的制度。 ( 四) 我国城镇企业养老保险制度的改革回顾 1 、改革的历程 传统养老金制度的最初变革可以追溯到市场化改革之初的1 9 8 4 年。以国有 企业改革为核心的市场化改革开始在城镇经济体系内部全面展开，传统养老金制 度在部分国有企业出现支付危机，迫使中央政府不得不在传统年金制度框架内设 置社会统筹机制以平衡新老企业之间畸轻畸重的养老负担。1 9 8 4 年1 0 月，中央 政府首先在广东、四川、江苏和辽宁等省的5 个市县进行国有企业职工养老金社 会统筹试点，随后便在全国推广实旌。1 9 8 5 年1 月，由当时的劳动人事部发出 劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意 见，为各地国营企业养老金社会统筹确立了基本的政策框架。 1 9 8 6 年4 月1 2 日，六届全国人大四次会议通过中华人民共和国经济和社 会发展第七个五年计划，“七五”计划中明确提出要逐步建立和健全适应新形势 需要的社会保障制度，并首次提出要以社会化管理为主；同年7 月1 2r ，国务 院发布国营企业实行劳动合同制暂行规定，明确规定国家对劳动合同制工人 的退休养老实行社会统筹，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳， 退休会收不抵支时国家给以补贴，并具体规定缴费额和养老保险待遇等。 1 9 9 1 年6 月2 6 同，为扩大传统养老金讨划的缴费基础，国务院发布关于 企业职工养老保险制度改革的决定，对全民所以制企业的职工养老保险改革进 行了规范，明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单 位职工和农村养老保险。社会统筹体制开始在全国范围逐步推行，统筹层次大多 、养老保险概述 集中在市、县两级。 1 9 9 3 年1 0 月1 5 日，国务院发出关于企业职工养老保险统筹问题的批复， 肯定了交通部等八个部门的职工养老保险实行行业统筹。同年1 1 月1 4 同，中共 十四届三中全会通过中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定， 将多层次的社会保障制度确立为我国社会主义市场经济体系的基本支柱之一，并 提出建立新型社会保障体系的三项原则：第一，建立全面的同时又是多层次的社 会保障体系；全国实行统一的社会保障政策，但城乡居民的具体保障办法又有所 区别；第二，城镇职工养老金由雇主和职工个人共同负担，实行社会统筹与个入 帐户相结合：第三，社会保障的行政管理与社会保障基金的经营分开，社会保障 管理机构主要是行使行政管理职能。 1 9 9 5 年3 月1 日，国务院发出关于深化企业职工养老保险制度改革的通 知，确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险新模式。在这种制度模式下， 企业和职工均按一定的比例承担缴纳养老保险费的义务，其缴纳的各分解为两个 部分，分别记入社会保险经办机构的统筹基金帐户和归职工所有的个人帐户，职 工的退休待遇则包括来源于社会统筹部分的养老金和个人帐户的积累额。并且要 在统帐结合的框架内实现行政管理与基金管理、执行机构与监督的分设。由于不 同部门之间在一些问题上存在意见分歧，还同时提供了两套不同的实施方案，并 允许各地结合本地实际加以改造。 1 9 9 7 年7 月1 6 日，国务院颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险 制度的决定，在各地原有方案的基础上提出了全国统一的方案并要求各地贯彻 落实。自此，各地不同的社会统筹与个人帐户相结合方式开始走向统一。 1 9 9 8 年3 月，劳动和社会保障部成立，全国社会保险管理体制在经历了一 个分割管理的较为混乱局面后实现了行政管理的统一。同年7 月2 9 日，国务院 发布了关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关 问题的通知，将原来1 1 个行业的行业内养老统筹移交地方( 省、直辖市) 管理； 提高统筹层次，实施省级统筹；养老保险的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老 金社会化发放。 1 9 9 9 年1 月2 2 日，国务院颁布社会保险费征缴暂行条例，强化了养老 保险社会保险费的征缴工作。 我目城镇企业养老保险制度改革的思考 2 0 0 0 年9 月，国务院决定建立全国社会保障基金，并设立全国社会保障基 金理事会，负责筹集和积累社会保障资金。全国社会保障基金的来源包括：国有 股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集 的资金及投资收益。全国社会保障基金由全国社会保障基金理事会负责管理，按 照全国社会保障基金投资管理暂行办法规定的程序和条件实行市场化运营。 2 0 0 0 年1 2 月2 5 日，国务院发出关于印发完善城镇社会保障体系试点方 案的通知，这一方案对正在确立中的基本养老保险制度进行了改进，包括分离 基本养老保险的社会统筹帐户与个人帐户，对社会统筹基金与个人帐户基金进行 分帐管理，并决定落实个人帐户，准备尝试与资本市场对接。这一方案于2 0 0 1 年7 月1 日正式在辽宁全省进行试点。 2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，将“国家建 立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法第十四条第四款，强调 了国家负有建立社会保障制度的义务和职责，并赋予了社会保障制度的法律地 位。 2 0 0 4 年9 月7 日，国务院发表中国的社会保障状况和政策白皮书。充 分体现了中国政府对社会保障问题的高度重视，也说明了中国为建立和完善与经 济发展水平相适应的社会保障体系所做的不懈努力。 2 0 0 5 年1 2 月3 日，在总结东北试点经验和深入调研论证的基础上，国务院 发布关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，统一调整基本养老保险个 人账户规模，规定从2 0 0 6 年1 月1 日起，将个人账户规模统一由本人缴费工资 的1 1 调整为8 ，稳妥改革基本养老金计发办法，进一步扩大做实个人账户试 点工作，实现养老保险制度的可持续发展。 2 0 0 6 年1 0 月，国务院批转劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要 ( 2 0 0 6 年- - 2 0 1 0 年) ，确立了建立健全与国民经济和社会发展相适应的比较完 善的劳动保障制度及运行机制，作为2 0 0 6 年- - 2 0 1 0 年劳动和社会保障事业的发 展目标。 2 、改革的成就 ( 1 ) 统一了养老保险管理体制。1 9 9 8 年国务院机构改革后，劳动和社会保 障部成立，将原来由劳动部门组织实施的企业基本养老保险、人事部门组织实施 一、养老保险概述 的机关事业单位养老保险、民政部门组织实施的农村养老保险、各行业部门统筹 的养老保险统一到劳动和社会保障部门，结束了养老保险领域“多龙治水”的格 局，改变了养老保险制度政出多门的局面。 ( 2 ) 从单位化走向社会化 第一，改变了单位管理、封闭运行的格局。在统帐结合模式下，无论是社会 统筹还是个人帐户，都是独立于企业、事业单位之外的社会保险经办机构负责管 理；养老保险基金的运营，则确定引入市场机制并由社会化或非官方机构负责运 营；从养老保险基金的征缴、投资运营到待遇给付，整个运行过程不仅要接受行 政部门的监督，而且还要接受由政府代表、企业代表和职工代表组成的社会机构 的监督。 第二，养老金实行社会化发放。银行、邮局等社会机构取代离退休人员原工 作单位，承担起了发放离退休人员养老金的服务工作，全国企业离退休人员养老 金全部做到按时足额发放。积极推进企业退休人员社会化管理服务，到2 0 0 5 年 末，纳入社区管理的企业退休人员共2 6 5 5 万人，占企业退休人员总数的6 8 3 。 第三，基金纳入财政专户统一管理。基本养老基金结余额，除预留相当于2 个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入财政专户，任何单位和个人不得 利用基本养老基金在境内外进行任何其他形式的直接或间接投资。这在一定程度 上保证了基金的专款专用，避免了基金的挪用。 ( 3 ) 责任共担机制在取代单一责任主体 全国各类企业都按职工工资总额的2 0 左右缴纳基本养老保险费，个人缴 纳本人工资的8 ；个人全部缴费和企业缴费的3 计入职工个人账户：职工到 达法定退休年龄，按当地职工平均工资的2 0 从统筹基金中领取基础养老金， 并按个人帐户总额的1 1 2 0 领取个人帐户养老金。 企业和职工分担缴费义务，意味着原来由企业单独承担的职工养老责任已经 转变为企业和职工共同承担。政府通过承担整个社会保险机构的运行与管理经 费，以及最终弥补基本养老保险基金缺口来分担着职工的养老保险责任，2 0 0 3 年，全国各级财政补助基本养老保险基金5 4 4 亿元，其中中央财政补助4 7 4 亿元。 此外，中央还建立了具有战略储备资金性质的全国社会保障基金，2 0 0 5 年底已 ”( ( 2 0 0 5 年度劳动和社会保障事业发展统计公撒。劳动和社会保障部州站：h t t p ： w w w m o l s s g o vo n 9 我罔城镇企业养老保险制度改革的思考 积累到4 0 4 1 亿元。政府、企业、个人三方共担责任的格局已经形成。 ( 4 ) 单一层次的保障正在转变为多层次的保障 政府主导并负责管理的基本养老保险构成职工养老保障体系的第一支柱；企 业根据自身经济实力，在国家规定的政策和条件下实施的企业补充养老保险( 或 称企业年金) 构成职工养老保障体系的第二支柱；职工个人自愿参加、自愿选择 选择经办机构的个人储蓄性养老保险构成职工养老保障体系的第三支柱。 ( 5 ) 新制度的覆盖范围在不断扩大 养老保险制度的覆盖范围由过去只覆盖公有制经济部门逐步覆盖城镇各种 经济类型及其从业人员。这对于解决不同单位间负担不均衡、为不同类型企业创 造公平的竞争与发展环境，对于推进国有企业改革和促进其它所有制经济发展， 促进劳动力流动，对于保障劳动者权益、维护社会稳定发挥了积极的作用。 1 。( 2 0 0 5 年度劳动和社会保障事业发糙统计公搬。劳动和礼会保障部刚站：h t t p ：w w w m o l s s g o v c n 。 1 0 二、我国城镇企业养老保险制度的改革存柏：的问题 二、我国城镇企业养老保险制度的改革存在的问题 ( 一) 养老保险的覆盖面仍然较窄 1 、养老保险制度的基本目的就是保障所有劳动者的养老安全。2 0 0 5 年底， 全国参加城镇基本养老保险的职工( 包括企业基本养老保险和机关事业单位基本 养老保险) 为1 3 1 2 0 万人，而同期全国城镇就业人员总数为2 7 3 3 l 万人。，覆盖 率还不到一半。大量的个体从业人员、灵活就业人员和进城农民工游离于养老保 险体系之外，“安全网”存在严重的漏洞。当这些人逐步进入老年，而又得不到 制度化保障，必然会带来贫困等各种社会问题，对社会稳定构成影响。 表一：全国参加城镇基本养老保险职工人数及增长速度 参加基本养老保险在 年份增长速度( ) 职职工人数( 万人) 1 9 9 58 7 3 8 o 0 3 1 9 9 68 7 5 8 o 2 3 】9 9 78 6 7 1 0 9 9 1 9 9 8 8 4 7 6 2 2 5 1 9 9 99 5 0 2 1 2 1 2 0 0 01 0 4 4 8 9 9 6 2 0 0 l1 0 8 0 2 3 3 9 2 0 0 21 1 1 2 9 3 0 3 2 0 0 31 1 6 4 6 4 6 5 2 0 0 41 2 2 5 0 5 1 9 2 0 0 51 3 1 2 0 7 1 0 资料来源：中国劳动统计年鉴一2 0 帖年，第5 7 4 页。 2 、更突出的问题是扩大覆盖面已经越来越难( 见表一) 。扩面难的原因有很 多，比如有关组织和个人的参保意识淡薄、政府的行政能力不足等，但核心的问 题还是缴费率过高。目前，多数地区企业养老保险的单位缴费率都超过工资总额 的2 0 ，再加上医疗、工伤、失业、生育，五项社会保险的单位缴费率己达占 工资总额的3 0 ，远远超过国际公认2 5 的警戒线。过高的缴费率会大大影响 。9 2 0 0 5 年度劳动和 ；l = 会保障事业发展统计公搬。劳动和 1 1 ：会保障部罔站：h t t p ：h w w wm o l s sg o v c n 我国城镇企业养老保险制度改革的思考 影响企业的人工成本和赢利水平，很多企业实在是无力缴费，其结果必然是企业 以各种方式逃避参保。而且，某些职工个人的参保积极性也不高，特别是那些就 业流动性较高的农民工。 覆盖率始终徘徊不前。随着我国城镇大约每年新增1 0 0 0 万就业人员，而我 国养老保险覆盖人数大约每年只新增5 0 0 万人，远远落后于城镇就业人口的增长 速度，这导致我国城镇养老保险的覆盖率始终的将近5 0 的水平上徘徊不前( 见 表二) ，扩面工作无法取得实质性进展。 表二：历年城镇就业人数及基本养老保险覆盖率、增长速度 年份 城镇就业人数( 万人) 覆盖率 增长速度( ) 1 9 9 82 0 6 7 84 0 9 9 1 9 9 92 1 0 7 44 5 0 9 1 0 0 0 2 0 0 02 1 2 7 44 9 1 1 8 9 2 2 0 0 l2 3 9 4 04 5 1 2 8 1 2 2 0 0 2 2 4 7 8 0 4 4 9 1 一o 4 7 2 0 0 32 5 6 3 94 5 4 2 1 1 4 2 0 0 42 6 4 7 64 6 2 7 1 8 7 2 0 0 52 7 3 3 14 8 o o 3 7 4 资料来源：根据历年度劳动和社会保障事业发展统计公撒计算。 3 、扩面计划的推进不力，与我国城镇职工基本养老保险制度的目标设计有 直接的关系。扩大基本养老保险制度的覆盖面，保障大多数人的养老权利是大势 所趋。但是把扩大覆盖面的目的集中于缓解近期基金支出的缺口，则是缺乏远见 的做法。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的方法，无异于“寅 吃卯粮”，转嫁负担的动机十分明显。即使能迅速地扩大覆盖面，特别是将非公 有制经济全部纳入基本养老保险体系，固然可以在一定程度上降低体制内抚养 率，并缓解当期养老会支出的危机，也不过是支付风险的推迟。因为参保人群的 扩张是有限度的，而全社会范围内的老龄化是不可避免的。等到这些非公有制经 济部门的职工陆续进入退休年龄时，正值人口老龄化的高峰期，必将出现抚养率 的刚性反弹，届时基金的支出压力将会更大，反而会对制度未来的安全带来更大 隐患。所以扩大覆盖面应当谨慎推行，不能只考虑当前收费多少，更要考虑将来 的支付能力。 二、我国城镇企业养老保险制度的改革存n ：的问题 ( 二) 养老保险责任的模糊 1 、历史责任与现实责任 养老保险笨4 度由现收现付制转为部分积累制，意味着以往数十年没有任何养 老基金积累已经构成了一笔巨大的历史债务。已经离退休的职工因其没有任何积 累而需要筹集足够支付其全部养老金的经费；还未退休但在旧体制下工作过的中 年职工，则需要对其在改革前的工作年限视同缴费年限进行补偿，两者相加所形 成的历史欠帐数以万亿元计。这种隐藏在代际转移支付背后的历史债务便迅速显 性化，需要有合理的消化途径，否则必将危及新制度的成长。虽然国家也在通过 调整财政支出结构来不断扩大财政投入，同时通过国有股减持等措施对基本养老 保险基金的缺口进行补偿，但如何认定并消化这种历史债务却始终没有明确的政 策界定。与智利在改革时政府对历史债务的认可并采取积极的措施来偿付相比， 我国在处理历史债务问题上始终缺乏明确的主张和力度，以致于在1 0 多年的改 革历程中，仍未划定明确的偿债起点，仍然不能准确测算出偿付的额度，历史债 务至今仍是一笔胡涂帐。其中：劳动部社会保险所于1 9 9 5 年测箅的结果是2 8 7 5 3 亿元；世界银行于1 9 9 6 年的测算结果为1 9 1 7 6 亿元；2 0 0 0 年，国务院体改办有 关专家以不同的假设条件为前提进行测算，得出1 0 种不同的债务规模，结果相 差很大。 由于对历史债务处理不力，传统退休养老制度与正在建立中的基本养老保险 的现实责任便无法划清。不同地区问历史负担的不平衡，造成各个地区的基本养 老保险费率参差不齐，直接恶化了地区之间的竞争环境。而且还无法满足离退休 人员增长所带来的养老金需求增长的需要，只能靠用个人帐户基金来弥补缺口， 进而使统帐结合型养老保险制度在实践中因个人帐户空帐运行而变形，最终造成 新型养老保险制度偏离预定的轨道。 2 、社会统筹与个人帐户 统帐结合的模式为每个职工设计一个个人帐户，实行企业和个人共同缴费， 企业缴费的一部分归社会统筹，用于支付离退休人员的养老金，另一部分计入职 工的个人帐户。它实际上是将现收现付的社会统筹制度和完全积累的个人帐户通 过国家强制实施的形式结合在一起，达到兼顾效率与公平，自我保障和社会互助 “，财经杂志编辑部：转型中固，社会科学义i 姨f f l 版礼2 0 0 1 年版，筘8 5 贞。 1 3 我国城镇企业养老保险制度改革的思考 相结合的目的。在方案设计时，个人帐户就有部分“空帐”，即个人帐户上由单 位代缴的部分实际上“空帐”，这部分资金仍然以现收现付的形式用于社会统筹 的支出上。不过，方案设计时认为，个人缴纳划入个人帐户的部分应该全额积累， 即这部分是实帐。然而，该制度运行至今，不仅未达到理想的目标，把个人帐户 逐步做实。反而通过社会统筹帐户向个人帐户透支的方式，把职工个人缴纳的那 部分积累也都用光，个人帐户成了名副其实的“空帐”。 应当承担应有责任的政府并不承担其责任的不合理情况下，我国的企业养老 保险表面上实行的是社会统筹和个人帐户相结合的模式，实质上是一个高标准、 高负担的现收现付模式。长此以往，统帐结合的制度将蜕变成为一种计发方式， 部分积累制将名存实亡，改革的初衷将会落空。而在个人帐户和统筹基金“混帐” 管理的情况下，基金总量的结余又掩盖了个人帐户空帐的严重性。 3 、中央与地方 ( 1 ) 责任不清。中央与地方之间，责任划分不清，财权与事权并不统一， 没有形成明确的筹资和责任分担机制。中央和地方、上级政府和下级政府的实际 分担结果基本没有制度依据，主要依靠各级政府问的讨价还价。现阶段的一个显 着事实是中央的责任在持续扩大，而地方的责任在逐渐淡出。如2 0 0 3 年，全国 各级财政补助基本养老保险基金5 4 4 亿元，其中中央财政补助4 7 4 亿元，占8 7 ，而地方财政补助7 0 亿元，仅占1 3 o 。 ( 2 ) 地方政府的机会主义倾向。地方政府更多是从地方利益出发来管理养 老保险，为缓解社会矛盾，减轻本地企业的压力，不积极督促企业缴费，甚至自 行降低企业养老保险费率，纵容企业职工提前退休，随意出台减免养老保险费的 “优惠政策”，以及用养老保险基金支付各种非社保范围的老年人福利等。 ( 三) 养老保险基金管理滞后 1 、基金的统筹层次还比较低 除几个直辖市和个别省区外，多数都还是以地市级、甚至县级为统筹单位， 各地在缴费基数、缴费比例等方面存在较大差异，造成了各地的养老金待遇也不 一样，职工在不同地区之间流动的时候，养老保险关系的转移就带来了一定的困 “、 2 0 0 4 年度劳幼和礼会探障事业发展统计公搬。劳动和 l ：会保障部网站：h t t p ：w w w m o l s sg o v c n 。 1 4 二、我国城镇企业养老保险制度的改革存在的问题 难。由于地方利益的影响，省级统筹的强制性、法制性不够，出现一些地区拒缴 或少缴省级调剂金的现象，使省级集中资金困难，形不成规模，发挥不出有效的 调剂功能，大大降低了基金的抗风险能力。即使是在实行省级统筹试点的辽宁省， 在有中央财政大力支持的条件下仍未能实现基本养老保险省级统筹，各地的缴费 率仍如试点前，直接影响不同地区问企业的平等竞争。 有的地方虽然实现了养老保险基金的社会统筹，但仅在省级范围内，而由于 省内地区间的发展不平衡，养老金的负担不一，财政实力差距大，按同一标准缴 纳基金既不合理，也无法全面推行。养老基会的社会统筹，社会化程度低，调剂 方式不灵活，从而加大了改革的风险性。 2 、基金缺乏有效的保值增值渠道 我国养老保险基金的积累规模虽然不是很大，但是毕竟有了一定的积累额 ( 见表三) 。基金主要是存入财政专户或购买国债，资金运用形式比较单一，平 均回报率低，难以克服通货膨胀因素的贬值，不仅未能充分发挥保障增值的作用， 反而增加了基金的风险和不安全因素。 表三：全国基本养老保险基金期末累计结存情况 年份