（公共管理专业论文）权力博弈下的制度变迁——浅析我国税权制度改革.pdf

论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文中除 了特别加以标注和致谢的地方外，不包含其他人或其它机构已经发表或撰写过的 研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作了明确的声明 并表示了谢意。 作者签名：凛致 论文使用授权声明 日期 a 司 ，。 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内 容，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵守此 规定。 储麟：趋名日期：睦立：! ：? 。 中文摘要 集权还是分权，对每个民主国家来说，都是一道两难的选择题。固然权力在 中央和地方之间的分配关系取决于国家政体，但是作为民主国家，其权力分配模 式确立后，随着内外部环境的影响，中央和地方会产生不同的利益诉求。正是这 种市场取向的分权化，使得原有权力分配关系处于不断波动中。而维持这种波动 的幅度并使之处于动态平衡的，就是权力博弈制衡机制， 虽然在博弈机制的作用下，某种权力分配关系中的系列公共政策会因受到中 央行政命令和众多制约因素的牵制而维持表面上的平静，但是被平衡或压制的动 能积累到一定的程度，就会产生制度变更的诉求 制度的沿革和变迁作为公共政策更迭的良性方式，当原有的某项公共政策在 博弈机制的作用下产生执行阻碍，进而对经济发展产生负面效应的时候，就会在 适当的时机。以适当的方式产生变革。 因此本文认为，对于某项公共政策的改革，原有的权力分配关系是其产生的 本质，由这种分配关系引发的博弈机制是改革的内在动因，而制度变迁则是改革 能量的积蓄从量变到质变的过程和外在表现。 税权，可以理解为一国政府可以行使的关于税收方面的所有权力，而税收收 入作为国家财政收入的绝对主要部分，其对国家的经济基础乃至统治基础的重要 性是不言而喻的因此税权制度的更替原因、变迁过程及改革趋势，与影响国家 权力分配关系的各类因素有着显而易见的关联。其直接引出的结论就是一一以权 力分配模式为出发点，结合市场经济中的博弈制衡关系，是分析我国税权制度变 迁的最有效途径。 我国作为一个传统的中央集权国家，中央政府向来在权力分配体系中占据绝 对主要的地位，而地方政府的权限完全由中央政府来限定。在计划经济时代，这 种权力分配模式能非常有效地集中各地的财力和资源，投入建国初期大量的基础 建设中，对帮助我国恢复国力，迅速跻身大国行列起到关键的作用。随着经济体 制的成功转型，我国的经济形态已逐步实现向社会主义市场经济的过渡，以往具 有强烈政治色彩的国家权力分配体系，也逐渐受到经济规律的作用，使中央与地 方的关系产生分权趋势。 我国现行的税权制度是建立在94 年“分税制”改革基础上的，其时我国的 市场经济虽然已经定性，但由于当时政府间的职责纠葛清理和地方政府职能调整 尚未完全到位，对原有体制和利益格局迁就太多，即政府间的合理分权体系还未 完全成熟，导致了此次改革的不彻底性，还保留了比较多的旧体制特征，产生了 一系列诸如财政领域的混乱和失范、地方势力的崛起以及地方保护主义等社会经 济后果。虽然博奔机制的效应使现行税权制度在相当长的一段时间内能维持其应 有作用，但越来越多的执行障碍显示，应该通过制度变迁的形式对税权制度再进 行一次改革。 既然进一步改革势在必行，那么应该以何为着眼点呢? 通过对现行税权制度 的变迁过程和弊端的分析，可知我国权力分配制度的不尽规范合理，是导致政府 问职责不清，产生市场取向的税权博奔的主要原因。因此正本清源，本文提出中 央和地方的合理分权应规范化、科学化和制度化，实现集权而不专权，分权而不 分裂。中央一地方之间保持适当的张力。在此基础上，构建“中央集权地方分 权”的混合型权力制衡的税权模式，并着重税种体系完善和征管方式改进，形成 由理论基础、制度核心、制度外延、制度执行等各方面构成的新型税权制度。 关键词：权力分配关系博弈机制制度变迁税权制度改革 中图分类号：c 9 3 。 2 a b s t r a c t f o re v e r yd e m o c r a t i cc o u n t r yc h o o s i n gc e n t r a l i z a t i o np o w e rs y s t e mo rt h e d i v i s i o n p o w e rs y s t e mi s a t ob eo rn o tt ob e 。q u e s t i o n t h o u g hh o wt o a l l o c a t et h ep o w e ri nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n ti n a n a t i o n sa u t h o r i t ys y s t e mi sd e t e r m i n e db yan a t i o n s p o l i t y , t h ec e n t r a l g o v e r n m e n ta n di o c a ip r o v i n c e sp u r s u et h e i ro w ni n t e r e s t ss i n c et h e e s t a b l i s h m e n to fd i v i s i o no fp o w e r su n d e rt h ei n n e ra n de x t e m a ie n v i r e n m e n t a i i m p a c t 1 1 1 eo d g i n a lp o w e ra l l o c a t i o ns i t u a t i o nh a sb e e nf l u c t u a t i n gw i t ht h e p a c eo fd i v i s i o no fp o w e r sa f f e c t e db ym a r k e te c o n o m y n e v e r t h e l e s s ，i ti st h e p o w e rg a m em e c h a n i s mt h a tk e e p st h i sk i n do ff l u c t u a t i n gr a n g ei nam o v i n g e q u i l i b r i u m s o m es e r i e so fp u b l i c p o l i c i e s ，w h i c ha r es u b j e c tt ot h ec e n t r a la d m i n i s t r a t i o n a ! o r d e r sa n dm a n yo t h e rc o n t a i n i n gf a c t o r s ，a r ep r o d u c e di ns o m ec e r t a i np o w e r s y s t e m sa n di m p l e m e n t e di ns o m es e e m i n gp e a c e f u lw a y sh o w e v e r , t h e s e p o l i c i e sa r ef o u n dt ob er e q u i r e dt oc a r w i n go u tr e f o r m sa tl e n g t hi nt h es y s t e m w i t hd e p r e s s e de n e r g yo fr e f o r m i n gn e e d sa c c u m u l a t e dt os o m eu n b e a r a b l e e x t e n 忸 t h ee v o l u t i o n sa n dc h a n g e so fap o l i t i c a ls y s t e mi t s e f fa r eu s u a l l yr e g a r d e da s g o a da i t e m a t i v e so fp u b l i cp o l i c i e s 。j e t h eo r i g i n a lp u b l i cp o l i c i e sb e c o m et h e i m p l e m e n t i n gb l o c k su n d e rt h ei m p a c to fp o w e rg a m em e c h a n i s ma n d f u r t h e r m o r ep r o d u c et h en e g a t i v ee f f e c t so nt h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y a sa r e s u l ta ne v o l u t i o nw i l lh a p p e nn a t u r a l l yi naa p p r o p r i a t ew a ya n da t a p p r o p r i a t et i m e t h ea u t h o rb e l i e v ei nt h i sp a p e rt h a ta st ot h er e f o r mi no n ep a r t i c u l a rp u b l i c p o l i c y , t h ei n i t i a la l l o c a t i o no fp o w e r si s 融b o r ne s s e n c e t h eg a m e p l a y i n g m e c h a n i s mi si t si n t r i n s i cm o t v a t i o n t h ee v o l u t i o no fs y s t e mi t s e l fi st h ef i n a i r e s u l ta n do nt h eo t h e rs i d ea l s oc o n t a i n i n gi t sr e f o r m i n g - r e q u e s ta c c u m u l a t e d e n e r g yt r a n s f e r r i n gf 两mt h eq u a n t i t a t i v ec h a n g ee v e n t u a l l yt ot h eq u a l i t a t i v e c h a n g e t h ep o w e ro fc o l l e c t i n gt a xc a nb ec o n s i d e r e da s ，i naw a y , an a t i o n s g o v e m m e n t sa l m i g h t ya u t h o r i t yi nt h et a xf i e l d i ti ss e l f - e v i d e n c et h a tt h et a x r e v e n u e a st h ep r i m a r yp a r to f o n en a t i o n sf i s c a lr e v e n u e ，i so fp d o r i t y i m p o r t a n c et oan a t i o n se c o n o m i ca n dp o l i t i c a lf o u n d a t i o n t h e r e f o r a i ti s o b v i o u st h a tt h ee v o l u t i o no ft a x - c o l l e c t i n gs y s t e m ，i t sc h a n g i n gp r o c e s sa n di t s r e f o r m i n gt r e n da r ec l o s e l yc o l l e c t e dw i t hv a d e df a c t o r sw h i c hm i g h ti n f l u e n c e d t os o m ee x t e n tan a t i o n sp o w e ra l l o c a t i o ns y s t e m n a t u r a l l yt h ea u t h o rd r a w s t h ec o n c l u s i o nt h a tt h ep o w e rg a m em e c h a n i s mi nt h ep o w e r - a l l o c a t i o n s y s t e mi st h em o s te f f i c i e n tm e t h o df o ru st oa n a l y z et h ee v o l u t i o no fan a t i o n s t a x - c o l l e c t i n gs y s t e m c h i n ai sat r a d i t i o n a lc e n t r a l i s mc o u n t y , w h i c hm e a n sc h i n a sc e n t r a l g o v e m m e n th a st h ep r i o r i t ya u t h o r i t yo v e ra n yo t h e rp r o v i n c e sw h i l el o c a l a u t h o r i t i e sa r et o t a l l yd e t e r m i n e dt ot h ec e n t r a lg o v e m m e n t i nc h i n a s s t p l a n n e d - e c o n o m yd a y st h i sk i n do fp o w e ra l l o c a t i o ns y s t e mw a sv e n je f f e c t i v e f o rc e n t r a lg o v e m m e n tt oc o l l e c tl o c a lf i s c a lr e v e n u ea n dr e s o u r c e sa n dt h e n p o o lt h e mi n t oo u rn a t i o n sv a s ts u mo fp u b l i cw o r k sa tc h i n a se a r l ys t a g e w h i c he x e r t sk e ye f f e c t sf o rc h i n ao nr e c o v e d n ga n dc a t c h i n gu pw i t ho t h e r g r e a tp o w e r d e c a d e sl a t e cn o w a d a y sc h i n a se c o n o m yh a sb e e nt r a n s f o r m e d g r a d u a l l y t ot h em a r k e te c o n o m yo fs o c i a ld e m o c r a c yw i t hs u c c e s s f u l r e v o l u t i o no fe c o n o m i cs y s t e m t h el o c a lg o v e r n m e n t sa r ea s k i n gc e n t r a l g o v e m m e n tf o rm o r ep o w e rb e c a u s et h eo l da u t h o d t ys y s t e mw i t hs t r o n g p o l i t i c a lc o l o ri si m p a c t e db yt h ee c o n o m i cp r i n c i p l e si nam a r k e te c o n o m y c h i n a sp r e s e n tt a x - c o l l e c t i n ga u t h o r i t ya r eb u i l to nt h eb a s eo f 。d i v i d i n gt a x r e v e n u eb e t w e e nc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e m m e n r n1 9 9 4 a c t u a l l y o u rt a x - c o l l e c t i n ga u t h o r i t yh a sb e e nk e p td o w nw i t hm o r eo l ds y s t e m c h a r a c t e r st h a nn e w so n e sa st h e r e s u l to fa m b i g u o u sg o v e r n m e n t s r e s p o n s i b i l i t i e sa n di n c o m p l e t el o c a lg o v e r n m e n tf u n c t i o n sa tt h a tt i m e t h e o l ds y s t e ma n di t si n t e r e s td i s t d b u t i o nm o d ea r en o tr e f o r m e dc o m p l e t e l ya n d t h o r o u g h l y , a sar e s u l tt h ei n c o m p l e t er e f o r mg r o w ss e r i e so fn e g a t i v ea f f e c t s s u c ha sc o n f u s e da n du n l a w f u im a s si nf i n a n c i a if i e l d t h er i s eo fi o c a l a u t h o r i t i e sa n dt h ee m e r g i n go fl o c a lp r o t e c t i o n i s m t h o u g ht h ef u n c t i o no f g a m em e c h a n i s mm a yk e e pt h ep r e s e n tt a xs y s t e mo p e r a t ei naq u i t el o n g t i m e m o r ea n dm o r ei m p l e m e n t i n gb a r r i e r ss h o w st h a tw es h a l lc a r r yo u t a n t h e rr e f o r m si nn a t i o n a lt a x - c o l l e c t i n gs y s t e mi naf b r n lo fs y s t e mr e v o l u t i o n 4 w h a ts h a l lw ed o f i r s t l yt oi m p l e m e n tan e w r e f o r mi nt h et a x - c o l l e c t i n gs y s t e m s i n c ei t se a m e s tr e q u e s ti np m s e n ts i t u a t i o n ? i nt h i sp a p e rt h ea u t h o ra n a l y z e s t h ep m s e n tt a x - c o l l e c t i n gp o w e r sc h a n g i n gp r o c e s sa n di t sd i s a d v a n t a g e s ， a n db e l i e v e st h a tc e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n t sa m b i g u o u sr e s p o n s i b i l i t i e s d u et ou n r e a s o n a b l ep o w e ra l l o c a t i o ns y s t e m ，a r et h em a i nc a u s e sf o rt h e p r e s e n c e o f g a m ep l a y i n g i nt a x - c o l l e c t i n gs y s t e ma c c o r d i n gt om a r k e t e c o n o m y t h e r e f o r e t h ea u t h o rp r e s e n t st h a tt h ep o w e rd i v i s i o nb e t w e e n c e n t r a la n dl o c a lg o v e r n m e n ts h a l lb ei m p l e m e n t e di nar e g u l a t e da n d s c i e n t i f i cs y s t e mt oa c h i e v et h eg o a lo fc e n t r a l i s mi n s t e a do fa u t a r c h y , t h eg o a l o fd i v i d i n gp o w e ri n s t e a do fs p l i t t i n gs o v e r e i g n t y 1 1 1 ec e n t r a lg o v e m m e n ta n d l o c a ig o v e r n m e n ts h a l lb es t a y e di nae q u i l i b d u mo fe a c hi n t e r e s t w es h a l l b u i l dan e wm i x e dt a x - c o l l e c t i n gm o d eo fp o w e re q u i l i b r i u mb e t w e e nc e n t r a l g o v e m m e n ta n dl o c a lp r o v i n c e s ，f o c u so ni m p r o v i n gv a r i e dt a xi t e m sa n d c o l l e c t i n gm e t h o d s ，a n ds t r i v et oa c h i e v ean e wt a xr e v e n u ea n da u t h o r i t y s y s t e mw h i c hc o n s t i t u t e dw i t hi t so w nt h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n i t so w nf o r m i n g c o r e ，i t so w ne n f o r c i n ge x t e n s i o na n di t so w ni m p l e m e n t i n gp d n c i p l e se t c k e y w o r d s = t h ep o w e ra l l o c a t i o nt h eg a m e - p l a y i n gm e c h a n i s m t h ee v o l u t i o no fs y s t e m t h er e f o r mo ft a x c o l l e c t i n gs y s t e m c i a s s i 行c a t j o nc o d e ：c 9 3 导论 1 、问题的提出和选题的意义 我国的税权制度发展至今，已经历了多次变革由于税权代表了对国家税 收收入的支配权，因此税权制度的每次变革都带来了利益分配格局的调整。当然， 对于处于税权分配关系两头的中央和地方政府来说，两者的根本利益是一致的， 但作为市场经济调节下的民主国家，只要政治上的分权化改革和市场主导的分权 趋势存在，势必会产生利益多元化格局，此时的地方政府就具有了双重身份：作 为次一级的政府，在维护中央权威的同时，要实现中央政府确定的目标，增进全 社会公共利益；而作为经济学上理性的“经济人”，又要为本社区提供符合人们 偏好的地方公共品，实现辖区社会福利最大化。从历次税权制度改革的内涵来看， 的确存在一个中央向地方“分权让利”，调动地方政府的积极性，使之加强财力 动员能力的过程。 一个成熟完善的税权划分模式，其理想状态是中央和地方在很大程度上彼 此相互独立，自求平衡，呈现出对称性的特征。但是从我国现行税权制度来看， 虽然在分权力度上中央政府已经作了最大的让步，可以认为，现在我国地方政府 所拥有的权力是我们这个传统中央集权国家的历史上最多的但是，这种权力并 没有从法律角度得到切实的明晰和保障，中央政府在财政压力的作用下，会在不 下放税权的情况下向地方甩公共支出包袱；而地方政府在权力膨胀、职能扩大的 同时进行制度创新，需要支付巨大的改革成本，而且在发展的要求、辖区人民生 活水平和公共福利刚性等共同作用下，地方政府实际负担的事权明显大于中央政 府赋予的财权。从博弈论的角度来看，当资源有限而双方利益重叠时，博弈机制 发生作用，使得利益分配关系中信息占优一方会尽量以最小的代价来谋求最大经 济收益。因此，地方政府自然产生两种不同应对方式：对于本地区有经济利益可 图的政策，地方政府会想方设法扩大权限范围，甚至不惜以“越位”的方式博得 最大经济收益，如地方政府动用自身行政权力筹集公共收入，以不规范的收费形 式替代税收；对于利益预期大于成本支出的政策，地方政府会利用其信息优势欺 瞒中央政府，对其中具有较强刚性的事权以较低的成本低质完成，对其它一些刚 性较弱的事权则采取拖延的方式敷衍上级，最终导致公共政策效率低下，政府行 为缺失。 6 基于此，本文认为，构建一个建立在中央地方合理分权基础上的，由经过优 化的税种体系和征管方式组成的新型税权制度对我国经济具有积极意义，同时制 度交迁这一良性改革方式可以实现政策上的无缝衔接，成为现阶段税权改革最可 取的进行途径 税权制度的改革是当前财税界的热点话题，国家税务总局成立专门的课题 组，对这一问题进行调研，以求形成一个切实有效的改革方案。但大多数已有的 改革建议仅仅是就事论事，针对现状提出改进措施。本文力求能从现行税权制度 弊端形成的根源入手，以权力分配理论作为最重要的理论依据来对税权制度进行 全面分析，同时把在市场经济环境下不可被忽视的，利益分配格局中的博弈机制， 作为分权理论框架下的次级理论，以此来阐述税权制度以制度变迁形式进行改革 的动因，从中找出税权制度改革的一般规律。并希望能为税权制度改革的进一步 深入提供理论工具。从这一点看，本文具有了一定的现实意义。 2 、本文的基本假设 本文通过对我国现行税权制度的沿革过程及弊端成因的分析，提出一个基本 理论假设：“某项公共政策的改革，原有的权力分配关系是其产生的本质，由这 种分配关系引发的博弈机制是改革的内在动因，而制度变迁则是改革能量的积蓄 从量变到质变的过程和外在表现。” 对于这一基本假设，主要由如下几个主要观点组成： ( 1 ) 无论从理论模型还是从西方国家分权模式来看，主流权力分配关系均趋 向予地方分权型。不管是施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 的最优分权模式理论、奥 茨( w a l l a c ee o a t e s ) 的分权理论还是特里西( r i c h a r dw t r e s c h ) 的偏好误 识理论，公共经济学中的分权论主流学派均认为，由于地方分权的优越往和资源 利用有效性的无可取代，因此只要是市场取向性的国家，其分权模式会越来越倾 向于向地方分权。从西方主流国家的税权模式来看，均在强调中央税权主导性的 基础上，根据各自不同的政权组织形式，赋予地方相应的税收自主权。而从我国 税权制度的沿革历史来看，需不需要向地方分权已是毫无疑问的了，问题在于如 何规范合理地分权。因此需要构建中央地方之间合理的分权模式，我国税权制度 改革能够在这一基础上开展，真正实现地方政府的事权、财权和税权的对称。 ( 2 ) 博奔机制产生于市场取向的权力分化根据布坎南( j a m e sm c g i l l b u c h a n a n ) 的理论，每级政府组织都是追求自身利益最大化的组织，尽管这种利 益不一定表现为财富。当中央政府的政策使得地方政府获得不低于政策实施以前 7 的租金收入，地方政府会积极执行中央政府的政策；而当执行中央政府的某些政 策，地方政府自身利益会受到损失时，地方政府会利用中央政府监督的高成本、 信息的不对称，采取暖昧、消极的态度予以执行此时，权力博弈就会产生，而 市场取向的分权化就是产生权力博弈的制度性根源。从我国实行分税制改革后税 权制度的变迁中可以看出，地方政府在追求独立利益最大化的情况下，会充分利 用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其做出对自己有利的制度安排； 或者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内理解和贯彻上级要求 实施的制度规则，正是博弈机制在利益驱动下发生作用的表现。 ( 3 ) 制度变迁是政策改革的良性方式既然任何制度都是权力和利益的分 配规则，则制度改革必须能给实施改革的主体带来现实或潜在的利益。当各利益 主体闻的利益冲突是以博弈的机理引发的，换句话说，就是各利益主体之问只是 在大利益一致的前提下要求利益局部调整时，必然会以制度变迁这样一种良性的 改革方式进行。我国税权在中央地方阊的分配关系就经历了从计划经济体制下的 “命令服从”关系，到改革开放后有计划的商品经济的“讨价还价”式的协 商关系，再到市场经济条件下的“分税分级分管”相对稳定的法制关系这样一个 变迁过程。 3 、相关基础理论综述： 本文分析的主题为我国的现行税权制度，从其构成来看，税权概念的偏重在 于“权”。因此本文所援用的第一个理论就是对“权”的理解及由此延伸的分权 理论。从政治学的角度来讲，权力可以理解为“一种社会关系，意味着权力主体 对他人实旋控制和影响以贯彻自己的意志的能力”1 ，对权力的掌握和运用，是 判断一个权力主体的意志能否得到实现的关键。在公共经济学中，关于中央与地 方之间权力划分的理论主要有施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 的最优分权模式理论、 奥茨( w a l l a c ee o a t e s ) 的分权理论和特里西( r i c h a r dw t r e s c h ) 的偏好误 识理论。三者分别从中央与地方的分工合作，社会福利最大化均衡分析和信息的 角度对地方政府在分权体系中存在的必要性和合理性进行论证。他们认为，与中 央政府相比，地方政府更了解辖区内民众的需求和偏好，因此公共产品如果由中 央政府统一提供的话，可能会由于中央政府所掌握的关于民众偏好信息的随机性 和片面性而导致浪费或不能满足需要，从而不能达到资源配置优化和社会福利最 大化。因此相当一部分的公共产品由地方政府提供优于由中央政府提供，“让地 孙关宏胡雨春： 政治学 复旦大学出版社，2 0 0 4 方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政 府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”1 但是在解决分配 不公的问题上，以及中央与地方地方与地方之间的竞争和摩擦上，中央政府的 调控是不可取代的。 其次，对于中央和地方政府产生权力博奔的制度性根源。公共选择经济学的 鼻祖布坎南( j a m e sm c g i l lb u c h a n a n ) 这样认为：“政府是自利的，是追求自身 利益最大化的组织，只是这种利益不一定是财富”2 每级政府组织都是一个利 益集团，一方面，他们要完成本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能， 例如维持一定的增长速度，增加居民收入，扩大就业，而这一切都需要有充足的 财政收入作为支撑；另一方面，他们又要在仕途上获得晋升和政治支持的最大化。 当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府会支持中央政府的行为；当二者不 一致时，中央政府采取调控政策，地方政府会采取如下两种行为消极执行该政策： 一方面，地方政府会尽可能维护自己的利益，获取租金；另一方面，由于中央政 府对下级政府执行政策的监督成本非常高，因此，二者是信息不对称的，地方政 府会利用其与上级政府的信息不对称，掩盖其不支持中央政府的行为。由此产生 权力博弈。 。 再次，对于制度变迁，国外学术界提出了各种解释模型“诺斯模型”是一 种建构主义制度变迁理论，道格拉斯c 诺斯认为，如果预期的净收益超过预 期的成本，一项制度安排就会变迁至于制度安排的形式，从纯粹自愿的形式 到完全由政府控制的形式都有可能，在这两种极端之间存在着广泛的半自愿半政 府结构诺斯认为，从理论上讲，有许多外部事件能导致利润的形成。在现有的 制度安排给定的情况下，这些利润是无法获得的，他将这类收益称为“外部利润” 他认为，制度安排一旦获取了利润，系统就复归均衡，这时就不再有改变安排的 任何压力，除非一些外在事件又产生新的外部利润，均衡重新被打破与诺斯的 建构主义制度变迁理论相对应的，是哈耶克的演进主义制度变迁理论，或称为自 我扩展理论。该理论可以归纳为以下几点：第一，制度的演进是一个自发性的过 程。第二。制度演进的方向是不明确的，最终结果具有不确定性。第三，制度中 的财产权利与自由竞争是密不可分的。第四，制度变迁是在适应性过程中涌现的。 第五，政府在制度变迁过程中应该充当制度的守夜人，应该创造和维护一个有效 的竞争制度和其他制度。以激发制度变迁的源动力 最后，博弈机制成为制度变迁的内因的同时，博弈论也可作为制度变迁的研 。樊勇明桂莉：公共经济学l ，复旦大学出版社，2 0 0 1 2 詹姆斯麦吉尔布坎南著，类承曜译：公共财政与公共选择两种截然对立的国家观 ，中嗣财政经济出 版社，2 0 0 0 r 科斯、a 阿尔钦、d 诺斯等：财产权利与制度变迁 ，上海人民出版社，2 0 0 4 9 究方法和分析工具对于博弈论的研究方法，可分为传统博弈论和进化博弈论。 在传统博弈论的框架下，重复博弈论是适合于研究制度变迁的。应用重复博弈论 方法研究制度变迁的最具代表性的就是格雷夫进行的“历史的比较制度分析” 2 0 世纪9 0 年代中期格雷夫倡导的历史一比较制度分析框架，将博弈论引入经济 史进化尤其是制度变迁的研究，强调制度起源于积极的文化信仰，是长期历史自 然演化的产物。该分析框架综合运用了博弈论与历史经验的归纳性分析相结合的 研究方法。格雷夫在总结该学说的基本特征时指出：历史的比较制度分析在本质 上与以往的制度史研究不同，它是在博弈论的分析框架下运用历史经验的归纳性 分析方法研究制度选择与制度变迁。进化博弈论开创了制度变迁研究的新视角， 进入2 0 世纪9 0 年代以后，随着博弈论的不断发展，特别是进化博弈论所取得的 新成果，使其成为新制度经济学的一个前沿课题。其中较为引人注目的是日本学 者青木昌彦、奥野正宽等人在进行比较制度分析时，把进化博弈论的分析框架引 入到社会制度变迁的研究中2 。他们的制度变迁模型假定博弈参与人是有限理性 的，且受到每个参与人思维惯性、战略眼光和创新性思维的影响 4 、本文研究方法： 本文研究的是使用权力博弈下的制度变迁理论来分析我国税权改革的沿革 过程及发展趋势的问题，因此必须坚持以马克思主义的科学世界观和唯物方法论 为指导，坚持理论与实际相结合的研究方法。在这一基本的方法论指导下，本文 主要采取的研究方法是： ( 1 ) 规范分析与实证分析相结合的方法。制度分析的起点其本身就具备规 范分析的性质。同时，对我国现行税权制度的沿革过程和执行障碍的分析必须是 实证的，从中得出的解决方法才具有适应性和可检验性。因此，本文在坚持规范 分析的同时，针对我国税权制度的历史和现状收集了大量实证资料进行实证分 析。 ( 2 ) 比较研究的方法。由于关于权力分配体系的理论基本都是由西方经济 学家所界定，及由其衍生的税权制度的主要模式也存在于西方国家，因此通过对 西方主要国家的税权制度的分类比较，可以提炼出现行各类税权制度利弊，从而 对我国税权改革具有借鉴意义。 ( 3 ) 过程分析的方法本文通过对我国税权制度确立和发展过程中的政策 变革进行论述、分析。发现我国税权制度产生执行障碍的根源是权力博弈所致， 张维迎：博弈论与信息经济学，上海人民出版社，1 9 9 6 2 王冰：进化博弈论与经济体制的演进 ，武汉交通管理干部学院学报2 0 0 1 年9 月 l o 从而提出制度变迁的设想 5 、本文的篇章结构 在“税权博弈下的制度变迁”这一理论框架下，围绕对我国现行税权制度的 沿革历史和执行障碍及改革方向的分析，本文的框架结构分为六个部分，分别为： 导论，通过对问题的提出和选题的意义、相关基础理论综述、本文基本假设、 本文研究方法等方面的阐述，引出本文的理论领域和主题综述，使读者能提纲挈 领地对本文有初步的了解。 第一章，权力博弈下制度变迁的理论性分析框架。本章阐述了分权理论、 权力博弈、制度变迁的基本概念，分析了中央一地方分权关系产生权力博弈，从 而引起制度变迁的系列理论，引入博奔论的分析方法，并对税权的概念及相关理 论进行阐述，为以后各章对我国税权制度改革进行的分析提供一个理论性分析框 架。 第二章，我国税权制度变迁及博弈关系分析。通过回顾我国税权制度的改革 发展过程，分析论证了其中权力分配体系和博弈机制作用正是我国税权制度历次 改革的规律性因素，以此为基础分析我国现行税权制度的形成有其历史必然性， 在当时的经济环境下的积极性表现。 第三章，我国现行税权制度的弊端及成因分析对我国现行税权制度存在的 弊端充分展示的基础上，运用权力分配理论和博弈理论对其成因进行全面分析。 第四章，完善我国税权制度改革的对策思考。通过对前文的分析，提出在中 央地方政府合理分权的基础上，构建由“中央集权地方分权”的混合型权力 制衡税权模式、以财产税为主体的地方税体系、国地税及有关机构联系协作制度 等方面组成的新型的税权制度。 结束语，对全文内容回顾总结，肯定权力分配理论和博弈理论对税权制度改 革在理论上的支持及实践上的指导意义，同时指出本文研究的未尽之处，亟待日 后进一步完善。 第一章权力博弈下制度变迁的理论性分析框架 第一节中央和地方政府权力分配理论阐述 1 、公共经济学中关于中央与地方权力划分的理论介绍 1 ) 施蒂格勒( g e o r g es t i g l e r ) 的最优分权模式理论 施蒂格勒从中央与地方的分工合作角度详细论述了地方政府存在的必要性 与合理性。他认为：( 1 ) 与中央政府相比，地方政府更接近公众，因此地方政府 比中央政府更了解辖区内的选民需求与偏好；( 2 ) 各地区居民有权通过投票对公 共产品供应的水平和数量进行选择。既然由中央政府统一提供公共产品是不经济 的，那么各地方应该自行确定本地公共产品的数量和种类。至于中央政府，施蒂 格勒认为，在解决分配不公问题上，以及中央与地方，地方与地方之间的竞争和 摩擦上，中央政府的调控不可替代。因此，施蒂格勒主张为实现资源配置的有效 性，决策应该在低层次的政府中进行，中央政府的作用主要在解决分配不公平和 地区之间竞争摩擦上。 2 ) 奥茨( 胃a ll a c ee o a t e s ) 的分权理论 奥茨通过自由配置和社会福利最大化一般均衡分析发现，在提供等量的公共 产品前提条件下，相当一部分公共产品由地方提供优于由中央政府提供。他认为： 既然公共产品的成本是同样的，那么“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提 供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一 致的产出量有效得多” 3 ) 特里西( r i c h a r d - t r e s c h ) 的偏好误识理论 特里西从信息角度论述了地方政府的优越性和地方分权的必要性。特里西认 为，如果信息是完全的、准确的，那么由中央政府或地方政府提供公共产品是一 回事，没有差异。但是，现实生活中并非如此。社会经济生活中的信息并不完全， 也非确定。因此，接近于选民的地方政府则能较好地了解掌握居民的偏好，而中 央政府所掌握的关于选民偏好的信息则带有随机性和片面性。中央政府因此在提 供公共产品时必然会受到失真信息的误导，提供的公共产品或者太多造成浪费， 1 2 或者太少满足不了需要，从而不能达到资源配置优化与社会福利最大化。如果由 地方政府来提供公共产品情形就不一样，就不会发生偏差。偏好误导理论所提供 的不确定性是西方国家实行地方自治制度的理论依据 2 、中央与地方政府权力的结构类型 现代政府都必须对社会进行分级管理，从而形成中央政府与地方政府的权力 划分。按照政治学的定义，中央政府是指在全国范围内总揽国家政务的政府机关， 在政府体系中居于核心和最高地位。地方政府是按行政区划所建立的政府，只负 责本行政区域内的公共事务管理。中央政府与地方政府的权力关系是历史形成 的，决定了政府总体的社会调控和资源配置方式 根据政治学的法理原则，中央地方政权的纵向分配有两种类型：第一种是保 留权力的分权原则。这一原则认为，地方政府的权力是固有的，中央