（公共管理专业论文）我国城市社区非营利组织研究.pdf

同济大学m p a 学位论文 中文摘要 论文题目：我国城市社区非营利组织研究 专业：公共管理 硕士生：崔茂华签名： 指导教师：王维达签名： 中文摘要 本文应用非营利组织的基本理论，从研究非营利组织提供公共产品的理论基 础入手，探究了城市社区非营利组织的发展背景，分析了城市社区非营利组织的 功能。本文作者认为，我国的非营利组织在社区中的缘起受到政府职能转变、“单 位制”向“社区制”转变、城市产品的需求扩张等因素的影响。非营利组织在社 区中的角色功能可以从其与政府、社区、居民的互动中体现：是政府政策的宣传 者，是政府实现基层社会控制的渠道之一，是政府与社区居民间沟通的桥梁：有 助于形塑社区意识，整合社区资源，推迸社区发展：服务于社区居民的需求，提 供居民社会参与和创新的渠道，激发个人潜能，实现自我价值。通过分析指出， 目前城市社区非营利组织发展存在着登记注册、志愿参与、资金不足、社会公信 度、认同与合作等困境。要扶持城市社区非营利组织的发展，需要在城市社区非 营利组织规范管理、完善公共财政和税收政策、建立监督和评估机制、培育社区 参与意识，理顺城市社区非营利组织与政府关系、城市社区非营利组织与企业建 立伙伴关系方面采取有效策略和措旌。 【关键词】城市社区；非营利组织；对策 【论文类型】应用基础 2 同济大学m p a 学位论文英文摘要 t i n e ： m a j o r ： n a m e ： r e s e a r c ho nn p o sw t h i nu r b a nc 蛐m u n i l yi nc h i 叫 m p a c u im a o h 帆 s u p e i 。订s o r ：w a n gv 毯d a a b s t r a c t u s i n gt l eb 邪i ct l e o r yo fn o n _ p f o f i to r g a n i z a t i o n s ( n p 0 s ) a n db 鹤c d t 醅 m e o r e t i c a lb 豁i so fn p 0 st op r 0 v i d ep u b l i cp d o d s ，l i sp a p e rs t u d i e s 血eb a c k 掣o u n d o fd e v e l d p m e md f n p o s 谢t h j nl l r b 锄c o m m u n 时锄da n a l y s e s 也e 缸1 c t i o no f n p o s w i t h i n b a i lc o 埘m 疵t y t h ea u m o ra r g u e st h a ts e v c r a la 商a c t o r se 彘c tt h en p o s e m e r g e n c e mc j l i n a ，s u c h 龉s y s t e mc h 如g m g ，p u b i cp 0 1 i c y c 伽i n 湎t yd w e l o p m e n t a 1 1 d 也ec o m m o n ss p a c en e e d s 咖t h er e l a l i o nb c 卿v e e nt h en p 0 s ，m es t a _ t c 趾dt h e c i t 函sf e f l e c t 也a tm en p o sp 王a yi m p o 衄幢r o l e s 泣c d 删够t h e y 玳h e l po f t a 珏n gs h 印et l l ec o m m l l t l i t yc o n s c i o t i s n e s s ，i m e 罂甚d l l gc o m m 嘣t yr e s o u r c e s 姐d a ( 1 v a r l c i n gc o m m m l i t yd e v e l o p m e m a sm eb r i d 萨o fm es 诅t ea i l dt h ec m z e n ，m e n p o sa r eo n eo ft 1 1 ea p p r o a c h e st h es c o r l 拄o lt h eg r a s sr o o t s ，m a l l h 粒l c ，t 1 1 en p o s s u p p l y 也es o c i a ls e i c ea n dc o m m 眦时p a r t i c i p 舐o nt ot h ec i t i 瑚， n o w d a y s 肋ed e v e 】d p m e n td fn p o s 嘶1 1 1 i du f b a nc o 衄u i 】j l yi 1 1c 抽n a 白c e d 埘mm a n yo b s t a c l e s ，w h i c hi sm a i l l l yr c n e c t e di nt h er e a l mo fl e g a ls 啪s ，p u b l i c p a m c i p a t i o n 8 n d v o l 瑚吐c e r i s m ，铀d s f a i s 证g ，s o e i 矗c f e 麟 f e c o g i l i t i o n 蹰d c o o p e r a t i o n s o i no r d e rt ob o o s tt l l e d e v e i o p m e mo fn p o sw i m i n l l r b a i l c o m m u n i 啦，i ti sn e e d e dt 0a d o p te 丘跚i v ec o 呲r r n e u f e st oo v e r c o m eo b s t i e s a b o v e - m e n t i o n e d ，t h er e s u l tp r o p o 酬sa r el i s 缸l h e r e ：t o 蝣山a r i z et 王1 ep o s i 石o no f n p o s ，t oi m p r o v ef i s c a l 锄dt a xp o l i c y ，t oe 嘲b l i s hs u p e n ，i s i o n 锄de v a l l l a t i n g s y s ，t df o 曲p u b l i cv o l u n t a r yp a m c i p 撕0 n ，t dn o m a l i z e l er c l a t i o l l sb e t w e 髓 g _ o v e h 肌e ma n dn p o s ，a 1 1 dt ob 1 1 i l d 鲫dp a m e r s l l i pb e t w e c nn p 0 sa 1 1 dn p 0 s ，姐d t ob u i l d9 0 0 dp a n n e r 跚p b 酏w e c nn p o s 锄d e n t e t p f i s e s 【k e y r d s 】u r b a nc o m m u n i t y ：n p 0 ；c o u n t e r 嘴a s u r e s 【b p eo f t h 瞄i s 】a p p l i e df u n d 锄e 删 ， 吲济大学m p a 学位论文 主要符号表 图 图3 1 单位体制结构图1 6 图5 1 社区非营利组织非良性循环3 2 图6 1 捐助者、n p o 、受助者的关系3 7 图6 2 社区非营利组织评估框架4 0 图6 3 政府与社区非营利组织关系4 1 表 表2 1 物品的分类1 1 表5 1 我国1 8 岁或以上公民贡献每年服务时间情况2 7 表5 2 我国1 8 岁或以上公民每年参与志愿服务的频率2 7 表5 3 影响我国公民参与志愿服务的主要原因2 8 表5 4 自上而下的n p o 与自下而上的n p o 的比较2 9 同济大学m p a 学位论文 声明 声明 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果，撰写成硕士学位论文“毯国越直整匡韭萤型组缌受究”。除 论文中已经注明引用的内容外，对本文的研究做出重要贡献的个人和 集体，均已在文中以明确方式标明。本论文中不包含任何未加明确的 其他个人或集体已经公开发表或未公开发表的成果。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者签名： 舢6 年弓局日 上千 壤 蚓济大学m p a 学位论文绪论 1 1 问题的提出 1 绪论 1 9 7 8 年以来的改革开放，令中国大地发生了前所未有的变化。经济领域社会 主义市场经济框架明确，政治领域民主政治的目标也渐清晰，相伴经济政治领域 的改革，社会领域的步伐相对而言缓慢一些，但是变的趋势是无法改变的。三大 领域的发展是互相促进，互相制约的。市场经济对于传统国有企业的冲击直接导 致了从国有单位中分流出的人员涌向社会，需要社会的接纳；政府的职能转变， 机构调整，也使得原有很多由政府承担的社会职能需要转移；社会领域如何快一 些成长成熟起来，以应对时下的问题，刻不容缓。近年来机制的转变，社区的建 设越来越受重视，在政府的指导和推动下，各城市社区强化自身的公共管理和服 务功能，促进了经济和社会的发展。但目前我国的城市社区建设仍处在起步阶段， 城市居民的社区意识还很缺乏，由政府主导建设下的社区大部分还只是发挥着类 似一级政府派出机构的职能，还没有成为真正意义上的从地理到心理上凝聚居民 的社会组织，社区的建设议题还有很多需要探讨，如何科学合理地划分社区，如 何培育社区居民的社区参与意识，如何让社区组织，尤其是非营利组织发挥更多 的功能，都有待探索。 在很多国家，社区服务、社区管理的很多职能是出非营利组织零担的，政府、 企业、非营利组织是社区服务体系中的三大机制。西方国家以及港台地区的发展 事实证明，政府不能也不擅长社区事务。菲营利组织以其弹性、多元、科层体系 较少的优势可以在社区中发挥重要的功能。作为一种社区组织，城市社区非营利 组织不以营利为目的，以自身特有的功能和运作方式。在城市社区开展各种志愿 性的公益或互益活动，在城市社区发展中发挥着不可替代的作用，是城市社区服 务的主导力量。可以说，城市社区发展状况是评价一个社会文明程度和生活质量 的尺度，城市社区非营利组织的发展状况是城市社区发展程度的重要标志。因此， 研究城市社区非营利组织对城市社区发展、对构建新的城市社区管理体制、促进 政府转变职能、理顺社区关系、合理配置和利用社区资源、完善社区功能、建立 科学的运行机制来说意义重大。本文即以城市社区非营利组织为研究对象，选择 宁波市8 1 8 9 0 社区服务中心、中山社区自治管理办公室和秀水社区新联文艺队作 为个案研究，对城市社区非营利组织功能作探析，指出城市社区非营利组织发展 所面l 临的障碍，并揭示形成这些障碍的原因，最后针对这些障碍提出对策，对城 市社区非营利组织规范化发展具有一定的理论指导和现实参考意义。 第li 吐( 共5 0 页 间济火学m p a 学位论文绪论 1 2 国内外研究现状 当代西方非营利组织的兴起是上世纪7 0 年代伴随着西方福利主义与自由市场 的“双重失灵”而产生的，同时也掀起了研究非营利组织的热潮。在美国，上个 世纪的8 0 年代以前就已形成了以耶鲁大学为研究中心的研究群体。上个世纪8 0 年代，非营利组织在美国迅速发展。相应地，大量的研究中心纷纷成立。现今， 美国此类以大学为基地的研究中心已达3 0 多个，比较有影响的有：纽约城市大学 的公益事业研究中心、印第安纳大学公益事业研究中心、霍布会斯大学的公民社 会研究中心、杜克公益事业与志愿活动研究中心等等。这些研究机构的专家学者 研究出了大量的理论成果，如伯顿韦斯布罗德的市场失灵政府失灵理论、亨 利汉斯曼的合约失灵理论、赛拉蒙的第三方管理理论、罗伯特伍思努的政府、 市场、志愿部门相互依赖理论等，一些学者还出版了颇具影响力的理论著述，如 赫兹林格的非营利组织、早贾纳e 赫兹琳杰的非营利组织管理等等， 为美国乃至世界各国非营利组织的发展提供了理论指导。其中许多的研究成果也 被我国的学者所借鉴，如霍布会斯大学的赛拉蒙教授基于对全世界4 1 个国家非营 利组织的考察而得出的“全球社团革命”的结论就为我国的非营利组织研究者所 广为引用。国外学者对于社区非营利组织的研究已经形成了基本的体系，积累了 大量的成果。尤其值得一提的是，国外学者在研究过程中实地考察分析了大量的 案例，其研究成果是建立在坚实的事实基础上的，具有相当高的可靠性和实证性。 除了众多具体研究成果之外，国外学者的贡献还突出地表现在运用了经济学、地 理学、社会学、人类学、心理学等多种学科理论来解释社区发展中各种现象，为 深入研究创造了良好的方法论基础。 我国对非营利组织的研究起步较晚，但也取得了一定的成绩。我国最早开始 对社区进行研究的是人类学科和社会学科的学者，大多数相关研究主要集中在社 区发展基础理论方面。随着我国社区建设的深入、体制改革的深化以及人口、资 源等问题的同益突出，非营利组织在社区发展中的作用引起了许多学者的关注， 多学科研究逐渐增多。各学科的深入发展与交叉渗透也为近年来我国菲营利组织 的研究起到了一定的推动作用，其中新公共管理学在上个世纪的兴起对非营利组 织研究的影响尤其引人注且。兴起于西方的新公共管理理论在上世纪8 0 一9 0 年代 传入我国后，引起了我国公共管理学者的广泛关注。新公共管理理论号召打破原 有的政府官僚体制，用企业的精神去改造政府。在公共产品的提供上，新公共管 理理论强调政府与非营利组织的合作，认为非营利组织能够弥补政府部门的某些 不足，在公共产品的提供上能发挥定的作用，这种对非营利组织功能的推崇也 促进了对非营利组织研究的深入。我国也有一些非营利组织研究机构，如清华大 第2 丘f 共5 0 负 同济人学m p a 学位论文绪论 学n g o 研究所等。此外，在政府和一些大型的非营利组织内部也有相应的研究机 构，对我国非营利组织的发展起到了促进作用。国内目前在城市社区非营刹组织 研究方面比较突出的是中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心的杨团， 她提出了促进城市社区j 营利组织发展的社会政策，在完善城市社区投入体制、 运行机制、管理体系，提高公共意识和认同意识方面具有独到的见解，并通过对 上海浦东罗山市民会馆、广州市文昌地区慈善会等城市社区非营利组织的调研， 提出要优先发展城市社区非营利组织尤其是承担城市社区公共服务生产的非营利 组织，以替代城市社区行政组织的直接服务功能，推进城市社区行政体制改革， 对促进我国城市社区非营利组织的发展有很高的参考价值。 1 3 研究方法与资料来源 本文是以参与式研究方法为基础，结合实证调查方法、深度访谈法、文献研 究法、个案分析法，从多个角度和层面对社区非营利组织的发展问题进行综合性 研究。 我的资料来源：一是会议记录，如宁波市海曙区有关社区建设会议的原始记 录，这有助于我们了解社区非营利组织发展过程中制度变迁的真实过程、具体细 节和动力。二是文献资料，本文文献资料主要涉及两个方面，一为非营利组织方 面的文献，二为有关社区建设与发展、及非营利组织参与社区建设方面的资料。 包括国内外相关学术论著、论文、期刊、报纸、网络资料及社区简报。 1 4 研究内容和分析思路 本文共分六章，论文研究内容和分析思路如下： 第一章部分为绪论。本章介绍问题提出的背景、国内外对城市社区非营剥组 织研究的现状、本文研究方法、资料来源及论文研究内容、分析思路。 第二章部分为非营利组织提供公共产品的理论基础。本章应用非营利组织理 论和公共产品理论，对非营利组织提供公共产品进行经济学分析，阐述了非营利 组织提供公共产品的可能性和必要性。 第三章部分为城市社区非营利组织发展背景。本章通过探析城市社区非营利 组织发展背景，指出城市社区非营利组织的任务是为城市社区提供公共产品。 第四章部分为城市社区非营利组织的功能。本章通过对宁波市8 1 8 9 0 社区服 务中心、中山社区自治管理办公室、秀水社区新联文艺队的个案研究，解析我国 社区非营利组织与政府、社区、社区居民互动过程中所扮演的角色和功能。 第3 负共5 0 虹 j 可= i j = 人学m 卧学特论文 学n g o 研究所等。此外，在政府和一些大型的非营利组织内部也有相应的研究机 构，对我围非营利组织的发展起到了促进作用。国内目前在城市社区非营利组织 研究方面比较突出的足中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心的杨团， 她提出了促进城市社区非营利组织发展的社会政策，在完善城市社区投入体制、 运行机制、管理体系，提高公共意议和认同意识方面具有独到的见解，并通过对 上海浦东罗山市民会馆、广州市文吕地区慈善会等城市社区非营利组织的调研， 提出要优先发展城市社区非营利组织尤其是承担城市社区公共服务生产的非营利 组织，以替代城市社区行政组织的直接服务功能，推进城市社区行政体制改革， 对促进我国城市社区非营利组织的发展有很高的参考价值。 1 3 研究方法与资料来源 本文是以参与式研究方法为基础，结合实证调查方法、深度访谈法、文献研 究法、个案分析法，从多个角度和层面对社区非营利组织的发展问题进行综合性 研究。 我的资料泉源：一是会议己录，如宁波市海曙区有关社区建设会议的原始记 录，这有助于我们了解社区非营利组织发展过程中制度变迁的真实过程、具体细 节和动力。二是文献资料，本文文献资料主要涉及两个方面，一为非营利组织方 面的文献，二为有关社| 叉：建设与发展、及非营利组织参与社区建设方面的资料。 包括国内外相关学术论著、论文、期刊、报纸、网络资料及社区简报。 1 4 研究内容和分析思路 本文共分六章，论文研究内容和分析思路如下： 篇一章部分为绪论。本章介绍问题提出的背景、国内外对城市社区非营利组 织研究的现状、本文研究方法、资料来源及论文研究内容、分析思路。 第二章部分为非营利组织提供公共产品的理论基础。本章应用非营利组织理 论和公共产品理论，对非营利组织提供公共产品进行经济学分析，阐述了非营利 组织提供公共产品的可能性和必要性。 第三章部分为城市社区非营利组织发展背景。本章通过探析城市社区非营利 组织发展背景，指出城市社区非营利组织的任务是为城市社区提供公其产品。 第四章部分为城市社区非营刹组织的功能。本章通过对宁波市8 1 8 9 0 社区服 务中心、中山社区自治管理办公室、秀水社区新联文艺队的个案研究，解析我国 社区非营利组织与政府、社区、社区居民豆动过程中所扮演的角色和功能。 社区非营利组织与政府、社匮、社区居民互动过程中所扮演的角色和功能。 染 韭5 0 负 同济人学m p a 学位论文绪论 学n g o 研究所等。此外，在政府和一些大型的非营利组织内部也有相应的研究机 构，对我国非营利组织的发展起到了促进作用。国内目前在城市社区非营刹组织 研究方面比较突出的是中国社会科学院社会学研究所社会政策研究中心的杨团， 她提出了促进城市社区j 营利组织发展的社会政策，在完善城市社区投入体制、 运行机制、管理体系，提高公共意识和认同意识方面具有独到的见解，并通过对 上海浦东罗山市民会馆、广州市文昌地区慈善会等城市社区非营利组织的调研， 提出要优先发展城市社区非营利组织尤其是承担城市社区公共服务生产的非营利 组织，以替代城市社区行政组织的直接服务功能，推进城市社区行政体制改革， 对促进我国城市社区非营利组织的发展有很高的参考价值。 1 3 研究方法与资料来源 本文是以参与式研究方法为基础，结合实证调查方法、深度访谈法、文献研 究法、个案分析法，从多个角度和层面对社区非营利组织的发展问题进行综合性 研究。 我的资料来源：一是会议记录，如宁波市海曙区有关社区建设会议的原始记 录，这有助于我们了解社区非营利组织发展过程中制度变迁的真实过程、具体细 节和动力。二是文献资料，本文文献资料主要涉及两个方面，一为非营利组织方 面的文献，二为有关社区建设与发展、及非营利组织参与社区建设方面的资料。 包括国内外相关学术论著、论文、期刊、报纸、网络资料及社区简报。 1 4 研究内容和分析思路 本文共分六章，论文研究内容和分析思路如下： 第一章部分为绪论。本章介绍问题提出的背景、国内外对城市社区非营剥组 织研究的现状、本文研究方法、资料来源及论文研究内容、分析思路。 第二章部分为非营利组织提供公共产品的理论基础。本章应用非营利组织理 论和公共产品理论，对非营利组织提供公共产品进行经济学分析，阐述了非营利 组织提供公共产品的可能性和必要性。 第三章部分为城市社区非营利组织发展背景。本章通过探析城市社区非营利 组织发展背景，指出城市社区非营利组织的任务是为城市社区提供公共产品。 第四章部分为城市社区非营利组织的功能。本章通过对宁波市8 1 8 9 0 社区服 务中心、中山社区自治管理办公室、秀水社区新联文艺队的个案研究，解析我国 社区非营利组织与政府、社区、社区居民互动过程中所扮演的角色和功能。 第3 负共5 0 虹 同济人学m p a 学位论文 第五章部分为城市社区非营利组织发展障碍。本章在对城市社区非营利组织 现状分析的基础上，指出城市社区非营利组织发展面临着登记注册、志愿参与、 资金、社会公信度和认同与合作等障碍。 第六章部分为城市社区非营利组织发展对策。本章针对城市社区非营利组织 发展面临的各种障碍，提出了为促进城市社区非营利组织发展，在城市社区非营 利组织规范管理、完善财政税收政策、建立监督和评估机制、培育社区参与意识， 理顺城市社区非营利组织与政府关系，城市社区非营利组织与企业建立伙伴关系 方面要采取的相应对策措施。 第4 贞共5 0 页 闸济大学m p a 学位论文 非营利组织提供公共产品的理论分析 2 非营利组织提供公共产品的理论分析 2 1 非营利组织的概念界定 “非营利组织”( n o n p r o 矗to r g a n i z a t i o n s ：n p o ) 是一个从西方引入的概念， 国际上对于非营利组织所涵盖的这片社会公共领域称法不一，与这个概念类似意 涵还有，“非政府组织”( n o n g o v e m m e n t a lo r g a i l i z a t i o n ：n g o ) 、“志愿组织” ( 、b l u m a r y0 r g a n i z a t i o n ) 、“免税组织”( e x e m 砸o no r g a n i z a t i o n ) 、“公民社会组织” ( c i v i ls o c i e t y0 r g a n i z a t i o n ) “公益组织”( p h i l a l l t h i d p i c0 r g a i l i z a t i o n ) 等，这些词 汇各有自己的侧重点，但都是指政府与企业之外的社会组织，被通称为“非营利 部门”、“非政府公共部门”、“第三部门”等。目前我国对于非营利组织还没有明 确的界定与特性上的分析，国际研究中运用得较多的是美国约翰一霍布金斯大学 非营利组织比较研究中心推荐的“结构一运作定义”，它着眼于组织的基本结构 和运作方式，认为非营利组织应具有以下五特征： 1 组织性。指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员 等； 2 非政府性。指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配，也可 称为“民间性”； 3 非营利性。指不以营利为目的，不进行分红或利润分配； 4 自治性。指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理； 5 志愿性。指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿 性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加。 美国学者沃夫( w o l f ) 也指出非营利性组织的五个方面特质：有服务大众的 宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何人刹己营私的管理制度； 本身具有合法免税地位；具有可提供捐助人减( 免) 税的合法地位2 。 从他们对非营利组织的界定可以看出，非营利组织就是指那些有服务大众的 宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的 免税资格和提供捐赠入减免税的合法地位的组织。 2 2 主要非营利组织理论概述 2 0 世纪7 0 年代以来，在北美和欧洲，学术界对于非营利组织的研究急剧增加 1 工建军，曾巧，我固礼区卅背利组上织矬设中的问题投对策分析剖会科学研究，2 0 0 3 年第3 期，第1 1 0 一1 1 3 页。 2 同j 二。 第5 狐共5 0 贞 同济大学m p a 学位论文 非营利组织提供公共产品的理论分析 对非营利组织也给予了高度关注，非营利组织在世界范围内成为一个新兴的跨学 科研究领域。随着7 0 年代福利国家危机的到来，研究者开始较为集中的探讨国家 力量退出以后，西方福利制度的重构闯题，非营利部门作为福利国家中政府行动 的替代性工具受到了极大重视。西方非营利组织研究的热潮就是在这一背景下兴 起的，并在非营利组织研究领域中形成了几种较为公认的理论。 2 2 1 市场失灵政府失灵理论3 该理论由美国经济学家伯顿韦斯布罗德( b u r t o n a w e i s b m d ) 于1 9 7 4 年最 早提出。韦斯布罗德认为，第三部门是提供公共物品的私营机构。公共物品的两 个基本的特性是不可分割性和非排他性。这两个特性使得花钱买这种物品的人无 法阻止不花钱的人享受同样的好处。人们如果都希望别人出钱，自己免费“搭便 车”，公共物品便无法提供。所以，公共物品的供给是无法通过市场体系，由个别 消费者和生产者之间的交易来提供。这就是市场失灵。一般来说，政府干预，即 政府通过一定的强制手段提供公共物品，在一定程度上可以弥补市场失灵的后果。 但是，由于人们对公共物品的需求在质和量上的不同，政府提供的公共物品并不 能满足所有人的需要。韦斯布罗德认为，个人的需求数量是异质性的，在任何政 治单位中，个人在收入、财富、宗教、种族背景、教育水平等方面都有着一定程 度的不同，这直接导致了个人对于税收制度等各种公共物品需求的差异性。政府 提供的任何商品的数量和质量都是出政治决策过程决定的，对于公共物品的提供 也不例外。在不存在投票交易的简单多数模型中，投票结果往往反映了中位选民 ( m e d i a nv o t e r ) 的需求，政府在提供公共物品时，倾向于满足中位选民的偏好而 留下了大量的不满意的选民群体。尽管在公共选择中也可能采用加权投票的方法， 但韦斯布罗德认为，投票方式的变化只是会较小的改变不满意人群的数量，只要 反映中位选民需求的政治决策过程还存在，就仍然不能满足异质性较强的消费者 需求，这就是政府失灵，也为其它组织机制的介入提供了前提条件。在他看来， 任何投票者都有对于物品的需求( 包括公共物品和私人物品) ，政府、市场和非营 利部门都是满足个人需求的手段。这三者在满足个人的需求方面存在相互替代性。 正是政府和市场在提供公共物品方面的局限性，导致了对非营利部门的功能需求， 它们的作用是拾遗补缺，以弥补市场和政府提供服务的不足，这是非营利部门存 在的主要原因。 3 详见w c i s b r o d ，b u n o n1 9 7 4t o w a r da t h e o r yo f i h ev o i u n t a r y n o n p r o n ts e c 【o r i nt h r c e - s e c t o re c o n o m yi n ep h e i p s e d s a i t r u i s mm o r a l i t ya n de n o mj c 丁h e o r yn e wy 0 r k ：r u s s e is a g e 第6 虹共5 0 负 同济大学m p 学位论文非营利组织提供公共产品的理论分析 2 2 2 合约失灵理论4 这是美国法律经济学家亨利汉斯曼( h e n r yb h a i l s m a r h l ) 提出的理论。汉 斯曼从营利性组织的局限性入手柬开始对非营利组织的功能需求的分析。现有的 经济学理论认为，当某些特定的条件满足以后，营利性厂商会以体现社会效率最 大化的数量和价格柬提供商品和服务。这些条件中最重要的是，消费者能够不需 付出不适当的成本做到：( 1 ) 在购买之前，能够对不同厂商的产品和价格做出精 确的比较；( 2 ) 能够与选定的厂商在商品与服务的价格上达成一致；( 3 ) 判断厂 商是否遵守了达成的协议，如果没有，可以获得赔偿。在许多情况下，这些条件 能够得到适当的满足，但有时候，要么由于购买产品的具体情况，要么由于产品 本身的性质，消费者与生产者在关于产品和服务的质量上存在明显的信息不对称， 消费者无法准确判断厂商承诺提供的商品或服务，这就使得他们往往在最初不能 达成最优的契约，即使契约达成，也很难实施契约。在这种情况下，由营利性的 厂商构成的市场竞争只能是无效率的。生产者完全有能力通过提供劣质商品来获 取额外的收益。结果消费者的福利蒙受了大量的损失。由于信息不对称，仅仅依 靠生产者和消费者之削的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，这就 出现了汉斯曼所说的“合约失灵”现象。汉斯曼认为，在再分配的慈善、提供复 杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、 提供公共物品等制度条件下，都会出现合约失灵现象。如果这类商品或服务由非 营利组织来提供，生产者的欺诈行为就会少得多。这是因为非营利组织受到了“非 分配约束”。所谓“非分配约束”，是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对 该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等。净收入必须得以保 留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。在汉斯曼看来，“非分配约束”是非 营利组织区别于营利性组织的最重要的特征。这个特征使得非营利组织在提供存 在信息不对称的商品和服务时，尽管有能力去提高价格或降低产品质量，而且不 用担心消费者的报复，但他们仍然不会去损害消费者的利益，因为他们所获得的 利润不能参与分配。这在很大程度上抑制了生产者实施机会主义行为的动机，从 而维护了消费者的利益。非营利组织的“非分配约束”特性，实际上是在市场上 可能出现“合约失灵”情况时，对生产者的机会主义行为的另一种有力的制度约 束。非营利组织是消费者无法通过通常的合约方式柬监督生产者( 即“合约失灵”) 时的一种制度反应。 4 详见ha 1 1 s m a r i n ，h e n ut h e r o l eo f n o n p r o me n t e r p n s e ，y a l e l a wj o u m a i ，1 9 8 08 9 ：8 3 5 。9 0 同济人学m p a 学位论文啦营刹组织提供公共产品的理论分析 2 2 3 第三方管理理论5 这是美国公共政策学者、菲营利组织研究专家赛拉蒙( s a l a 硼o n ) 提出的理论。 赛拉蒙认为，非营利部门研究中的市场失灵、政府失灵和合约失灵理论在对美国 的社会现实进行解释时都存在着某种程度的局限性。因此，重新构建更具有解释 力的理论是非常必要的。在赛拉蒙看来，福利国家理论对于美国来说是不适用的， 因为这种理论没有区分作为“资会和指导的提供者”的政府和“服务递送者”政 府这两种角色。与传统理论中描述的庞大的官僚体系不同，美国联邦政府主要是 作为资金和指导提供者的角色出现的。在提供具体的社会服务的时候，联邦政府 更多依靠大量的第三方机构一州、市、县、大学、医院、行业协会以及大量的非 营利组织。联邦政府通过这些第三方机构来实施政府功能，出现了精巧的“第三 方管理”模式，在这种治理体系中，政府与第三方分享在公共基金支出和公共权 威运用上的处理权。联邦政府在福利项目提供中更多的是充任管理的功能，而把 相当程度的处理权留给了非政府部门。这种政府行动的方式反映了美国政治思想 中，对于公共服务的社会需求与对政府机构的敌意之间的矛盾。而第三方管理模 式的出现实际上是对这种矛盾的调和：一方面，政府在公共福利提供中的作用得 到了增强，这主要表现在为公共福利服务提供更多的资金；另一方面。又避免了 一个不符合美国治理传统的、庞大的政府官僚机构的出现。 2 ，2 4 政府、市场、志愿部门相互依赖理论6 这是罗伯特伍思努( r o b e n w u t h n o w ) 提出的国家、市场和志愿部门的三部 门模式。伍思努把国家定义为，“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的 活动范围”，国家的主要特点是强制性的权力。市场被定义为，“涉及营利性的商 品和服务的交换关系的活动范围”，“它是以与相对的供给和需求水平相关的价格 机制为基础的”，市场主要以非强制的原则来运作。志愿部门被定义为，“既不是 正式的强制，也不是利润取向的商品和服务的交换的剩余的活动范围”，它主要以 志愿主义的原则来运作。伍思努认为，在概念上，这三个部门之间的关系看起来 比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府 与市场之间，由于政府和商业部门在科学技术方面的共同投资以及政府以管制、 税收等方式介入市场，彼此之间的界限已经很难分清了。在政府和志愿部门之间， 由于政府把一些福利项目承包给志愿组织，并为它们提供资金，政府与志愿部门 5 详见s a l a m o n ，l h m 1 9 8 1 “r e t h i n k i n gp u b l l c m a n a g e m e n t t h i r d - p a n y g o v e m m e n t 如d t h e c h a “g i n g f o m l so f g o v c m m e n ta c t i o n 一，p u b i i cp 0 1 i c h 2 9 ( 3 ) ，2 5 5 2 7 5 6 详见w u t l l l l o w ，r o b e n1 9 9 1b e t w e e ns t a t e s 明dm a r k e t st h ev o l u n t a r ys c c t o ri nc o m p 锄t j v ep e r s p e c t l v e p r i n c e t o n ，n j ：p r i n c 咖nu n j v e r s i t yp r c s s 第8 页共5 0 页 同济人学m p a 学位论义 非营利组织提供公共产品的理论分析 之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性 活动与非营利性活动置于同样的管理体制下，志愿部门与市场的关系也很难分清 了。不同社会中这三个部门重迭的程度是不一样的。在伍思努看来，政府、市场 和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，这包括：竞争与合作；各种资源 的交换：各种符号的交易等。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存 在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候，彼此之间就是合 作关系。伍思努以城市中给老年人提供食品的例子来说明这种合作关系：由政府 出钱购买食品，营利性的组织如饭馆等负责准备食品，非营利组织来协调这些活 动并负责组织志愿者来发送食品。各个部门之间还存在着资源交换关系，组织和 管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。 2 3 政府与非营利组织关系模式的简要分析 国外学者在对政府与非营利部门之间的关系进行跨国比较之后认为，所有的 福利服务中有两个关键要素：是服务的资金筹集和授权( f i n a n c i n ga n d a u t h o r i z i n go fs e r v i c e s ) ；二是服务的实际配送( a e t u a ld e l i v e r y ) 。这两类 活动可以由不同的制度来实施。根据这两种要素，政府与非营利部门关系可以概 括为四种基本模式： 政府支配模式( g o v e r n m e n t d o m i n a n tm o d e l ) 。在这个模式中，政府在资金 筹措和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是福利服 务的主要提供者。政府通过税收制度来筹集资会，由政府雇员来传送需要的服务。 第三部门支配模式( t h i r d s e c t o r d o m i n a n tm o d e l ) 。在这个模式中，志愿 组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。产生这种模式的原因很复杂， 或者是出于意识形态或宗教的原因，对政府提供社会服务有一种强烈的反对情绪； 或者是因为这些地区对社会服务还没有普遍需求。第三部门支配模式和政府支配 模式分别处于政府与非营利关系模式的两极。 双重模式( d u a lm o d e l ) 。这是处于政府支配模式和第三部门支配模式之间的 一种模式。在这种混合模式中，政府和第三部门都大量卷入到资金筹措和服务配 送当中，但都局限在各自界定的领域。这可以采用两种不同的形式：其一，非营 利组织通过给国家力量没有达到的顾客传送同样类型的服务，来补充国家提供的 服务；其二，第三部门通过提供政府没有提供的服务，来补足政府的服务职能。 在这两种情况下，最显著的特征都是存在两个相当大的、但相对自治的关于服务 的资金筹措和配送体系。 合作模式( c 0 1 l a b o r a t i v em o d e l ) 。在这种模式中。也是由政府和第三部门 第9 共5 0 同济大学h p a 学位论文 非营利组织提供公共产品的理论分析 共同开展公共服务，但它们不是分离的工作。非常典型的情况是由政府提供资金， 由第三部门组织配送服务。合作模式包括两种方式：一是“合作的卖者”模式 ( c o l l a b o r a t i v e v e n d o rm o d e l ) 。在这个模式中，非营利组织仅仅是作为政府项 目管理的代理人出现，拥有较少的处理权或讨价还价的权力。另一种是“合作的 伙伴关系”模式( c o l l a b o r a t i v e p a r t n e r s h i pm o d e i ) 。在这个模式中，非营利 组织拥有大量的自治和决策的权利，在项目管理上也更有发占权。长期以来，由 于人们误以为政府提供资会就能够控制非营利组织，就理所当然的认为合作的卖 者模式是最普遍的形式。但实际上，合作的伙伴关系模式在福利国家中更加普遍。 美国是最典型的合作模式。美国各级政府主要通过向非营利组织购买服务的 方式为居民提供各种各样的的社区服务。联邦政府在社会服务方面的花费，5 0 以 上投向非营利组织。非营利组织与政府签订合同，提供可得到公共基金支持的服 务种类包括r 托、抚养、对儿章的保护性服务以及针对精神病患者、日益丧失生 活能力者的社区服务项目。其他如庇护、咨询、就业培训、保护受虐待妇女及受 歧视儿童等服务项目，都是在政府和非营利组织之问合作下进行的。 与西方国家相比，正在成长中的中国社区非营利组织还不很成熟，其典型特 征如自主性，志愿性、非政府性等还不十分明显。绝大多数民间组织都是在上个 世纪8 0 年代未成长起来的，只有几十年甚至更短的历史，它们本身还处在不断的 变化发展过程之中。一些非营利组织基本上受政府的主导和控制，缺乏应有的独 立性、志愿性和非政府性，表现出类似于政府组织的弊端，运行效率低下、人浮 于事；另一些非营利组织则完全是公民自发组建的，甚至根本没有向政府部门登 记，也不接受政府部门的领导和指导，这些组织享有极高的的自主性和自愿性， 距离合法性的获得还有一定的距离，走向另一个极端7 。在中国，政府与非营利组 织如此复杂的交织在一起，互相渗透着各自的边界和领域，以一种独特的方式互 动着，以至于有些时候我们不能明确区分哪些是非营利组织，哪些是政府部门。 借鉴美国实践的经验和方法，建立政府和非营利组织的伙伴关系，通过政府 购买社会服务的做法，逐渐将政府承担的社会服务转交非营利组织去做。人们习 惯于要求政府承担解决社会问题的所有责任，但实际上，这是政府力不能及的。 非营利组织则能认真对待公共组织忽略的特定人群的服务要求，成为政府与公民 之间的缓冲地带。因此，有必要重新认谚 政府与非营利组织之间的关系。通过政 府购买社会服务的做法，逐步将政府承担的社区服务转交非营利组织去做。政府 则根据非营利组织管理和服务的效果来决定购买谁的项目，购买多少，把服务基 金投向谁，以此引导非营利组织的方向。当政府和非营利组织能作为合作伙伴， 协调一致地投身社区服务和建设时，才能实现不断拓展社区功能，完善社区管理， 7 俞町n 中国公民= i = i 会的必起。j 冶理的变迁利。会科学义献i j l 版社，2 0 0 2 。 第i 0 建共5 0 厦 同济大学m p a 学位论文非营利组织提供公共产品的理论分析 整合社区资源的目标。 2 4 非营利组织提供公共产品的经济学分析 2 4 1 公共产品特征和分类 1 9 5 4 年。现代福利经济学中公共产品理论的奠基人、美国经济学家萨缪尔森 发表了一篇著名的论文一公共支出的纯粹理论。在该论文中，萨缪尔森给出了 公共产品的经典定义，即公共产品具有两个本质特征：个是非排他性 ( n o n e x c l u d a b i l i t y ) ，另一个是消费上的非竞争性( n o n r i v a l r o u sc o n s u m p t i o n ) 8 。 非排他性指的是不可能阻止不付费者对公共产品的消费，对公共产品的供给不付 任何费用的人同支付费用的人一样能够享有公共产品带来的益处；消费上的非竞 争性指一个人对公共产品的消费不会影响其它人从对公共产品的消费中获得的效 用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加。关于公共 产品的分类，美国经济学家布坎南在俱乐部的经济理论一文中明确指出，根 据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是“纯公共产品”，而完全由市场柬决定的产 品是“纯私人产品”，现实世界中，大量存在的是介于公共物品和私人物品之问的 一种商品，称作准公共产品或混合商品。在此基础上，有学者根据竞争性和排他 性的有无将物品分为四类( 见表2 1