（公共管理专业论文）我国商业银行反洗钱工作研究.pdf

论文摘要 洗钱行为严重地挑战国际经济、政治和社会秩序，己成为影响困际和平与发 展的“毒瘤”。源源不断的黑饯赃款经过有组织有计划的清洗后披一【：了合法的外 农，融入并腐蚀健康的国民经济体系。近年米随着国民经济的快速发展，【 j 国洗 钱活动也口益增多。针对这一全球化性问题，我国对洗钱所产生的危害已高度晕 视，反洗钱工作不断加强，反洗钱立法也逐步完善。 从洗钱犯罪的活动过程可以看出，现代商业银行己成为洗钱的重要渠道。因 此商业银行作为金融机构的代表充当反洗钱尖兵责无旁贷。在实际操作中，如何 充分发挥商业银行反洗钱的主力军作用，构筑坚实的反洗钱防线，是有效预防、 控制和打击洗钱犯罪活动的关键所在。然而在现实中，商业银行却普遍存在着反 洗钱动力不足的问题，如何促使商业银行积极、主动、有效地进行反洗钱工作则 成为当前一个亟待解决的重要课题。 本文以完善我国商业银行反洗钱机制为主要研究对象，运用所学的公共经济 相关理论，i # 要从经济学的崭新视角论述了当前我国商、j k 银行反洗钱机制存在的 问题与| = 嗣难。同时分析和借鉴国外反洗钱成功的经验，对于我国商、j k 银行反洗钱 实际工作中存在的问题提出了解决对策。 关键词：商业银行；反洗钱；研究 5 a b s t r a c t m o n e yl a u n d e r i n g ，o n eo ft h ef a c t o ra g a i n s tp e a c ea n dd e v e l o p m e n t ，g i v e sa s h a r pc h a l l e n g et ot h ei n t e r n a t i o n a le c o n o m y ，p o l i t i c sa n dp u b l i co r d e r g r a d u a l l y ， t h ei l l i c i tm o n e yc o m e sf r o mb l a c kt ob ew h i t eb ym o n e y l a u n d e r i n gw i t hd e t a i l e d p l a n n i n ga n dp r e p a r e do r g a n i z a t i o ns t e pb ys t e p w i t hh i g h s p e e dd e v e l o p m e n to f t h en a t i o n a le c o n o m y ，t h e r ea r em o r ea n dm o r ek i n d so fa c t i v i t i e sa b o u tm o n e y l a u n d e r i n g i na c c o r d a n c ew i t ht h eg l o b a lp r o b l e m s ，c h i n ah a st a k e nt h ed a m a g eo f m o n e y - l a u n d e r i n gs e r i o u s l y w h i l et h e a n t i - m o n e yl a u n d e r i n g t a s k i n c l u d i n g l e g i s l a t i o ni so nt h ew a y i ti sp o s s i b l et ok n o wt h a tc o m m e r c i a lb a n kh a sb e e no n eo ft h ei m p o r t a n tl i n k s t ot h em o n e y - l a u n d e r i n gc r i m e s a sf i n a n c i a li n s t i t u t i o ni nc h i n a ，c o m m e r c i a l b a n k sa r ed u t y - b o u n dt oa g a i n s ts u c hc r i m eb e h a v i o r s i np r a c t i c a l ，h o wt op l a yt h e r o l eo fg u a r di st h ek e yt oc o n t r o la n dc o m b a tm o n e y - l a u n d e r i n g h o w e v e r ，i ti s g e n e r a lt os e et h a tt h e r ei sn os u f f i c i e n tp o w e rt os t o pm o n e y - l a u n d e r i n g t h et h e s i s i sl o o k i n gf o r w a r dt of i n d i n gs o l u t i o n st oe n h a n c et h ep o s i t i v eo fc o m m e r c i a lb a n k si n a n t i m o n e yl a u n d e r i n g t h ea n a l y s i sm a i n l ys t u d i e so nt h ei m p r o v e m e n to ft h ec o m m e r c i a lb a n k s m e c h a n i s m st oa n t i - m o n e yl a u n d e r i n gi no u rc o u n t r y f l e x i b i l i t yi nt h eu s eo fp u b l i c e c o n o m i ct h e o r y ，t h ep r o b l e ma n dt h ed i f f i c u l t i e sw i l lb es h o w e df r o ma ne c o n o m i c p e r s p e c t i v e a tl a s tp a r t ，w ea t t e m p tt os u mu pg l o b a ls u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n d c o m b i n et h ee f f e c t i v em e a s u r e sw i t ht h e p r a c t i c a l w o r kt op r o m o t ea n t i - m o n e y l a u n d e r i n gi nc h i n a sc o m m e r c i a lb a n k k e yw o r d -c o m m e r c i a lb a n k ，a n t i - m o n e yl a u n d e r i n g ，r e s e a r c h 6 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包舍其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：睦趣 e ll ：趁三：区笸 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定。学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权捋学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编人有关数据库进 行检索。有权捋学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名：伪散 导师签名： 蒂与 第一章绪论 洗钱这“黑色产业”自诞生以来，便以极快的速度成为仅次j 乙外河：和石 油的世界第三大商业活动。但是与前两项活动不同的是，它所带来的直接或间接 影响，早已超越了人们能够想象的范围，它的触角无所不及，影响恶毒深远，威 胁着文明社会的每一根纤维，其中最典型的代表就是本拉琶所领导的基地组织 导演的美国“9 n 事件”。从已经发生的不胜枚举的洗钱1 ：游犯罪所导致的后果 来看，洗钱是一种有着严重社会危害性的犯罪，它破坏金融稳定，而且造成困家 经济政策的失控，导致经济扭曲和不稳定，甚至于严莺影响到一个国家和地区的 困际形象和地位。特别是在今天，现代化的通讯和交易：【：具比历史l 任何时候都 吏容易、更隐蔽、更快捷、更广泛地将犯罪资金快速转移、洗白和合法化，并能 在最短时间内将非法所得分散到世界的任何角落，因此，洗钱带来的后果并不仅 仅足资金的转移和金融的动荡，更是会像“蝴蝶效应那样引发社会和政治海 啸。正因为洗钱有如此大的危害性，对洗钱进行有效的防范和打击是全世界都共 i 刁关注的一个课题。 第一节研究意义 二十世纪八十年代以来，洗钱犯罪活动迅速蔓延，严蕈威胁到各国的国家安 全和全球的经济发展。通过洗钱，犯罪分子积累了大量的财富，进而恶性循环， 这些披着合法外衣的“黑钱”，使犯罪组织的活动更趋于组织化，使犯罪的能量 得到极大的提高，造成经济扭曲和经济秩序的混乱，导致国家税收的大量丢失， 如赖昌星之流携带大量的资本外逃进行洗钱，严重地损害了国家利益。 事实上，要精确的计算出每年被“洗”过的钱有多少几乎是不可能的，据联 合国副秘书长兼禁毒署执行主任称，全世界每年非法洗钱的数额高达一万亿至三 万亿美元。来自i m f 的数字显示，全球每年洗钱的总额相当于全世界g d p 的2 至5 这仅仅是每年的流通量也就是说脏钱的储存量还要高于这个数字。而 我国每年通过各种渠道进行的洗钱活动，总额已经达到了4 0 0 0 亿元一5 0 0 0 亿元 人民币。2 0 0 5 年7 月中旬，中国人民银行首度发布了中国反洗钱报告2 0 0 4 9 。 截至2 0 0 6 年4 月底，中国反洗钱监测分析中- i l , ( c a m l m a c ) 累计接收大额交易数 据1 5 8 0 5 万余笔，其中人民币大额交易1 4 5 6 6 6 万余笔、外汇大额交易1 2 3 9 3 6 】 万余笔；累计接收人民币可疑交易报告5 2 ，2 1 万余份，外币町疑交易记录2 5 7 4 万 余笔。其中移送可疑交易线索7 9 5 份，涉及金额人民币1 8 0 4 6 3 亿元，外打：4 8 1 4 亿火元，交易1 2 4 0 2 6 笔，账户9 8 0 9 个，而这1 数据，每年都在以惊人的速度递 增。1 正因为洗钱活动严重扰乱金融秩序，危及金融安全，在特定条件下甚至会成 为金融危机的根源，因此如果任洗钱活动猖獗，将会严重损害政府的威信，毒化 社会公平正义和诚信理念，损害我国国际形象。 近年来，中国洗钱活动日益增多，洗钱行为严重挑战国际经济、政治和社会 秩序，已成为影响国际和平与发展的“毒瘤”。我国从2 0 世纪9 0 年代开始加犬 反洗钱力度，人们逐渐意识到反洗钱能有效的打击犯罪，维护金融安全，促进经 济发展。然而，由于我国反洗钱工作尚处在起步阶段，缺乏实践经验，现行反洗 钱体系、制度法规及措施都较为粗框，反洗钱社会联动和组织协作方面也存在着 诸多问题。 几乎所有的经济领域都可能被洗钱者利用，但银行系统是洗钱的易发、高危 领域，最易被洗钱分子所利用，因为洗钱者不论是直接通过银行系统为洗钱者开 立：账户抑或提供贷款等方式，还是间接利用银行系统存储资金或转账等服务，他 们都可以在相对较短时间、以较低的成本达到使其非法收益合法化的目标；但银 行系统一旦被洗钱者利用，轻则面临巨额罚款，重则被吊销营业执照，银行业受 洗钱活动危害也是最大的，所以反洗钱工作的重点应放在银行业。商业银行是现 代社会资金融通的主渠道，随着国际上洗钱犯罪的日益猖獗，全球银行业正面临 史无前例的“洗钱”风险。实践表明，金融机构尤其是商业银行，是洗钱犯罪分子 利用的主要通道，是整个“洗钱链条”中的重要环节，是不法分子为实施犯罪而必 须获得的有效掩体和重要渠道。2 “千里之堤，溃于蚁穴”。洗钱活动之于我国银 行系统，就像隐匿于千里之堤的蚁穴。因此，笔者从反洗钱基层金融从业人员的 工作实践角度出发，在分析我国商业银行反洗钱现状的基础上，结合具体工作， 着重探讨了银行机构在反洗钱工作中存在的实际问题以及引发这些问题的原因， 1 数据摘自：中国反洗钱报告2 0 0 4 ，中国人民银行网站 2 郭建安：国外反洗钱法律法规汇编，北京，法律出版社2 0 0 4 年版 2 并提出了相应的建议和对策。 第二节研究对象 要研究商业银行的反洗钱工作，就要先从+ 一些基本的概念谈起，因此，洗 钱、反洗钱以及商业银行为何要进行反洗钱便成为本文研究的切入点。 一、洗钱 现代的洗钱活动始于2 0 世纪2 0 年代，美国出现了以阿里卡彭、约多里奥和 勒基鲁西诺为首的庞大的犯罪集团，他们利用美国经济发展中所使用的大规模 生产技术，发展自己的犯罪企业，获得了巨额的经济利益。他们以开设洗衣店为 掩护，一边为顾客洗衣服，一边贩卖毒品，将贩毒所得混入洗衣店的收入中向税 务机关一同申报纳税。税务机关起初没有发现，这样贩毒的“毒钱”就转成j ，合 法收入，这便是现代意义上的洗钱行为3 。 ( 一) 洗钱的概念 洗钱是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪或其他犯罪的 违法所得及其产生的收益，通过各种手段隐瞒或掩饰，并使之在形式上合法化的 行为和过程。从历史上看，对于洗钱的界定是随着社会实践的发展而不断的修正、 完善的。洗钱作为一个法律概念最早正式出现在1 9 8 8 年1 2 月1 9 日联合国反 对非法交易麻醉药品和精神病药物公约里。该公约把洗钱定义为：“为隐瞒或 掩饰因制造、贩卖、运输任何麻醉药品或精神药物所得之非法财产的来源，而将 该财产转换或转移。 金融行动特别工作组( f a t f ) 4 对洗钱定义为：“凡隐匿或 掩饰因犯罪行为所取得的财物的真实性质、来源、地点、流向及转移或协助任何 3 孟建华：洗钱与银行业机构反洗钱，福建人民出版社2 0 0 6 年版 4 全称为打击洗钱金融行动工作组( f i n a n c i a la c t i o nt b kf o r c eo nm o n e yl a u n d e r i n g ， f a t f ) ，于1 9 8 9 年7 月成立于巴黎，是国际社会致力于打击洗钱的专门性国际组织。1 9 9 0 年，该组织制订了反洗钱( ( 四十条建议，1 9 9 6 年对其进行修改。2 0 0 3 年，为了适应国际社 会打击恐怖主义和洗钱手段的更新，对1 9 9 6 年的四十条建议进行修改。目前，f a t f 拥 有3 4 个成员和2 0 多名观察员。2 0 0 3 年的反洗钱4 0 + 9 项建议认为是国际社会反洗钱最 高标准。 3 与非法活动有关系的人员规避法律应负责任者均属洗钱行为。而巴塞尔银行j “i 凡i l 管委员会5 对洗钱的定义是：“犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从+ 个账，。 向另个账，、转移以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系或者年i j 用金融系统 提供的资金保管服务存放款项这些活动通常被称为洗钱。 图1 - 1 ：洗钱概念示意图 贩1 箍 恐怖 ：义 盗窃 逃税 走私 赌博 ，贿、受 欺诈 地下钱 庄 其他 资料来源：盂建华：洗钱与银行机构反洗钱，福建人民出版社2 0 0 6 版 ( 二) 洗钱的三个阶段 1 、放置阶段( p l a c e m e n t ) 放置阶段亦称处置阶段。放置阶段是洗钱的起始环节。指洗钱者将犯罪收益 不被察觉的溶入到银行系统的过程，最终目的是将赃款与其他合法收入合并。 2 、培植阶段( l a y e r i n g ) 培植阶段也叫离析阶段。以现金为主的犯罪收入成功转变为银行存款后，洗 钱就进入了离析阶段。在这个阶段，犯罪组织主要通过错综复杂的交易，通过运 用银行机构的结算服务方式，掩盖金钱的真实来源，使其合法化，最后实现非法 收益离开原发地的目的。 3 、融合阶段( i n t e g r a t i o n ) s 巴塞尔委员会是1 9 7 4 年由十国集团中央银行行长倡议建立的一个由中央银行和银行 监管当局为成员的委员会，主要任务是讨论有关银行监管的问题。 4 融合阶段又叫归并阶段。融合阶段是洗钱链条中的最后环节，非法收入在 经过前两个环节的“清洗”后，基本己不再具有非法的特征，开始融入合法的金 融经济体系- 如。这足一个独立洗钱行为的最后阶段，同时也是。卜一次洗钱的准备 阶段。( 见图1 2 ) 图1 2 ：洗钱过程示意图 壶嬗 非法活动 大批现金的处理： 遣私大批现金 将非法收益与合法存款放在 其他犯罪活动午 一起 以小量金额大批存款 z土 弋 归雠 用离析过的资金购买“干 低风险转移 蠲 净”、“合法”资产：一隐藏非法存款的来源，通过： 货币资产 n 多种多样的转移 不动产 多种多样的交易 商业资产 资料来源：中国香港特别行政区预防洗钱指南，w w w i n f o g o v , h k ( 三) 洗钱的危害 国际社会已经普遍认识到洗钱犯罪的危害性，洗钱并不单纯是个法律问题， 无论是在经济还是政治领域，洗钱犯罪都产生了极其恶劣的影响，危害国家的社 会治安，破坏国家的政治秩序，造成社会的不稳定，损害社会公平，造成社会财 富被犯罪分子非法占有和挥霍，对国家经济和金融安全产生严重的影响，归纳起 来，洗钱主要有以下危害： 1 、危害国家经济的健康发展，损害国家形象 洗钱的危害性在世界各个国家经济发展中都有不同程度的体现。但在像中国 这样的新兴经济国家会表现得尤为突出。随着新兴市场经济国家不断开放及其经 济金融领域的急速扩张，犯罪组织看好其中的监管漏洞和法律瑕疵，洗钱活动便 s 更多地被转移到这些国家，成为洗钱犯罪的温床。黑钱经过不断地清洗和积累， 总最将日益庞大，犯罪组织拥有的经济基础也会逐渐强大起来，使其经济实力足 以与政府经济总量相抗衡，从而导致政府经济调控政策的失灵。因此，洗钱活动 不遵循资金流向最有效益领域的基本经济规律，破坏资源的合理配置，削弱围家 宏观经济调控，这种行为严重危害我国经济健康稳定发展。 2 、洗钱会滋生和助长腐败，导致社会不公平和政府形象受损 洗钱活动不是孤立的，而是为了掩饰和隐蔽上游犯罪，帮助上游犯罪逃避法 律打击。洗钱聚敛起来的经济实力对社会各方面都有辐射影响，如助长公职人员 滥用权力，贪污腐化，犯罪分子凭借金钱实力可以腐蚀执法人员，收买他人协助 犯罪。在我国，贪污腐败和洗钱有着密切的关联性，如广西自治区政府主席成克 杰贪污案，是比较典型的利用贪污腐败进行洗钱活动的案例。国外的洗钱是“黑 洗白”，是把赃款消化干净；而中国的洗钱是“白洗黑”，是化公为私并且礼_ = 出国 境的举动，腐败分子侵吞社会财富的途径为，把贪污腐败得来的钱转移至境外， 再利用我国对外资的优惠政策，以外商的身份回国投资。这样，形成一个权力与 金钱互相依存的、里应外合的洗钱链，从而实现对国家和社会财富的循环侵占。 3 、洗钱活动破坏金融体系，引发信任危机和金融危机 金融系统是洗钱活动的必经通道，如果放任洗钱活动，国家金融体系将受 到严峻考验。社会公众看来，银行业是具有良好信用的行业，银行业一旦被疑似 卷入了洗钱活动，社会公众将不可避免地对某家银行或者整个银行系统的信用产 生怀疑，从而导致客户流失和业务的丧失，造成银行的经营风险和法律风险：更 有甚者，大量非合法资金的急速流动，会造成银行头寸的突然紧张，给银行造成 短时的支付压力，严重者会造成挤兑风波；另外，随着全球资本市场的高度一体 化，洗钱造成的资金流动，会进一步损害不同国家的货币供给和需求，造成大量 资金流动的无规律性，影响金融市场的稳定，大量资金在国与国之间流动，容易 引起国家外汇储备的变化，导致汇率波动和市场动荡。 二、反洗钱 ( 一) 反洗钱概念 反洗钱是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织 6 犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融 诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱行为，依照本法规定采取相关 措施的行为。从我国的反洗钱法可以看出，以毒品犯罪为首的七大类孑u 写仁行 为被列入反洗钱法所对应的刑事责任范围。 ( - - ) 国际反洗钱立法情况 从各国各地区的反洗钱立法情况看，反洗钱的法律体系一般包括二个层次， 第一层次是立法机关制定的专门反洗钱法律，例如美国的1 9 9 2 年反洗钱法： 第二层次是由政府或政府部门根据法律授权颁布的行政法规，例如英国的( 1 9 9 3 反洗钱条例；第三层次是由金融监管部门制定的规章或者具有法律效力的反洗 钱政府指引，如加拿大金融监管机构发布的防止和发现反洗钱行为指引等6 。 三、商业银行反洗钱 商业银行，是全社会资金流动的载体和媒介，是社会经济运作的血液系统， 从而也就不可避免地成为不法分子利用现金交易、资金往来、贷款业务、离岸业 务等方式将非法所得尽快“洗自”的重要通道。客观上，银行成为“洗钱链条” 的重要环节和犯罪分子的掩体。洗钱违法犯罪活动，不仅损害了金融体系的安全 和信誉，而且对于正常的经济体系带来极大的冲击力和杀伤力，因此，银行系统 无论是出于维护社会经济稳定和自身经营而言，开展反洗钱工作意义重大。 ( 一) 商业银行反洗钱是金融机构遵守我国金融监管要求的需要 根据我国中华人民共和国反洗钱法和金融机构反洗钱规定等相关法 律法规的要求，商业银行等金融机构均应建立完整的内部控制体系，严格执行 客户身份识别、大额和可疑交易报告制度，违反规定的金融机构会受到监管机构 严厉地处罚。反洗钱法规定，金融机构未履行反洗钱职责、义务导致洗钱后 果发生的，处五十万元以上五百万元以下的罚款；并对直接负责的董事、高级管 理人员和其他直接责任人处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节特别严重 的，反洗钱行政主管部门可以建议有关金融监督管理机构责令停业整顿或者吊销 其营业执照：反洗钱行政主管部门可以建议金融监督管理机构依法责令金融机构 6 李若谷：反洗钱知识读本，中国金融出版社2 0 0 5 年版 7 给予直接负责的董事、高级管理人员或者直接当事人员纪律处分或者建议依法取 消其仟职资格，禁止其从事有关金融行业工作。 表1 3 ：2 0 0 5 年2 0 0 8 年商业银行因反洗钱有效性不力被处罚的案例 银行机构涉嫌内容处罚情况 衙皇银行2 0 0 5 年违反美国反洗钱法和美国制裁被美联储罚款8 0 0 0 万美元 伊朗和利比亚的相关规定 德国商业银行2 0 0 5 年涉嫌俄罗斯国有资产流失被德国当局调查，最高管理层经理 a n d r e a sd em a i z i e r e 被迫辞职 东京三菱银行2 0 0 5 年未按规定报告可疑交易被人行处以1 2 0 万元人民币罚金 深圳分行 澳门汇业银行2 0 0 6 2 0 0 7 年涉嫌与朝鲜交易 被列入涉嫌洗钱清单，美国禁j ：国 内实体、个人与其发生业务往来 华夏银行 2 0 0 8 年因反洗钱工作不力被人行处以2 0 0 万元罚款 ( 二) 商业银行反洗钱有助于完善银行内部控制体系，提高风险防范水平 商业银行作为公司制的企业，其经营目标就是利润或者股东财富最大化，因 此如何提高业绩是每一个商业银行的工作中心。个别商业银行从自身经济效益出 发，没有严格遵守了解客户等基本原则对资金进行审查，既扰乱了金融秩序，又 给洗钱犯罪提供了可乘之机，使反洗钱工作流于形式。从短期来看，这些手段的 确能提高银行的经营效益，但是从稳健经营和可持续发展角度，这些急功近利的 做法所带来的后患无穷。商业银行都有一套自身管理框架和规章流程，一般可以 看到，流程控制到位，风险内控制度健全的银行，在受到市场风险和政策风险的 压力时，整体的运作机制则不会受到太大的冲击，各类案件和事故的发生比率也 会比较低。因此，从国家安全和承担公共职能的角度以及商业银行自身风险管理 的要求出发，开展反洗钱工作既是义务又是自身需要。 ( 三) 商业银行反洗钱是走出国门，拓展国际合作的必然要求 在国际银行业中，反洗钱内控制度的有效性评价，是评价一家商业银行内部 8 控制能力的重要指标之一。国际间的金融合作均把反洗钱内控制度有效性作为银 行间合作的前提条件。 另。方面，我国金融机构要跨出国门，建立和发展海外经营机构也都必须接 受经营所在地的监管机构针对反洗钱工作的严格审查，严格遵守经营所在圆的反 洗钱法规和监管约束，如果反洗钱，工作h o ， 即当p 5 时，进入；当p 1 5 时，不进入；当p = 1 5 时，进入与不进入对洗钱 者来说无差异。 综上所述，应该洗钱者认识到银行业反洗钱的成本在不断降低，高成本的概 率p 逐渐趋近于零。银行业反洗钱的成本直接决定反洗钱的供给，若反洗钱成本 太高，银行业没有动力反洗钱，供给量减少，结果必然是洗钱泛滥。所以说，在 信息不对称的前提下，银行业反洗钱的供给将影响洗钱者的策略。 三、商业银行与监管机构的博弈 商业银行与监管机构在反洗钱方面的博弈可以被概括为不完全信息动态博 争 弈( 精练贝叶斯均衡中的信号传递模型) 1 9 0 商业银行与监管部门处于信息1 监管机构监管不严格 均 叶德磊：微观经济学，高等教育出版社2 0 0 4 年版 若商业银行参与反洗钱，那么监管机构的收益为2 0 0 ，而商业银行的总收益 为一1 5 0 。若商业银行不参与反洗钱，由于没有监管机构的制约，监管机构的总收 益为一2 0 0 ，而商业银行获得的总收益为1 0 0 。 由表可知，若监管严格，商业银行的纳什均衡为参与反洗钱：若监管小严格， 商业银行的纳什均衡为不参与反洗钱。那么，在我国处于反洗钱机制尚未完善的 阶段，商业银行在权衡确定性的种类繁多的反洗钱成本和潜在的或有的反洗钱收 益之后将更偏向于不参与反洗钱，转而协助洗钱犯罪。同时，目前我国对于商业 银行尚未给予任何反洗钱补偿或是激励，商业银行的反洗钱行动具有明显的正外 部效应，这更导致商业银行反洗钱的主动性不足，促使商业银行采取消极反洗钱 策略。 表2 5 ：商业银行与监管者的博弈 商业银行 参与反洗钱不参与反洗钱 监管机构严格 1 0 0 ，一1 5 01 0 0 ，一2 0 0 不严格 2 0 0 ，一1 5 0- 2 0 0 ，l o o 进一步分析可知，由于洗钱和反洗钱的特殊性，即洗钱带来的社会成本没有 直接的利益受损方，反洗钱带来的社会收益没有直接的利益收获方，洗钱和反洗 钱的社会影响主要从宏观层面反映出来，无法细化到单个微观主体；不管社会公 众是否了解洗钱与反洗钱，洗钱的负外部性和反洗钱的正外部性都不可避免的强 加给每一个主体，这即诠释了社会公众对洗钱反洗钱漠然的社会现实，他们对于 洗钱置之不理，而对于反洗钱则置身事外。 第三章我国商业银行反洗钱工作现状分析 应该说“反洗钱”一词在中国提出的时间较晚。原因是改革开放以前，中国 对于经济和金融一直以来都实行较为严格的管制，在我国的司法实践上没有洗钱 的概念，公众对于洗钱的概念和形式也不甚了解。但是近年来，随着改革开放的 不断深入，对外开放程度和自由贸易度的不断加大，以及金融、外管政策的不断 放宽，洗钱问题及洗钱所带来的危害开始逐步凸显。由于发达国家的反洗钱制度 和法律机制都较为完善，因此国际洗钱犯罪组织便将犯罪场所选在了发展中国 家，特别是新兴经济体国家。正是在这样的国际大背景下，我国加快建立和健全 反洗钱法律体系和金融制度就显得迫在眉睫。 第一节我国银行业反洗钱工作发展历程 一、反洗钱法律制度建设 我国反洗钱立法肇始于1 9 9 0 年全国人大常委会关于禁毒的决定。在随后 1 9 9 7 年实施的新刑法第1 9 1 条中，明确规定了洗钱行为的上游犯罪范围， 洗钱行为定义、刑法尺度等，此后的十余年中，我国反洗钱法律体系初现轮廓。 2 0 0 2 年7 月5 日，中国人民银行宣布成立支持交易监测处和反洗钱工作处， 并成立了反洗钱工作领导小组。2 0 0 3 年1 月3 日，时任中国人民银行行长的周 d , ) 1 1 接连签署了三个行长令，即金融机构反洗钱规定、人民币大额和可以支 付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法，这 三个行长令加上之前央行颁布的关于实施储蓄实名制的规定，成为中国最初形成 的反洗钱法规体系。 2 0 0 6 年1 0 月3 1 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议 通过，第五十六号主席令颁布了中华人民共和国反洗钱法，并于2 0 0 7 年1 月1 日正式实施。反洗钱法共3 7 条，其主要内容包括：一是规定国务院反洗 钱主管部门、国务院有关部门、机构的反洗钱职责分工，二是明确应履行反洗钱 义务的金融机构的范围及其具体的反洗钱义务。三是规定反洗钱调查做事的行使 条件、主题批准程序和期限。四是规定开展反洗钱国际合作的基本原则。五是明 确违反反洗钱法应承担的法律责任，包括反洗钱行政主管部门以及其他依法 负有反洗钱豁督管理职责的部门、机构从事反洗钱工作的人员的法律责任，和金 融机构及其直接负责的董事、高级管理人员直接责任人员的法律责任。2 0 这部法 律的出台，为反洗钱工作推向纵深发展提供了强有力的保障，并从反洗钱的预防、 胍i i 删, 9 0 、控制、处罚形成了一套有机整体。 至此，我国的反洗钱法律制度形成了由刑事法律制度和行政法律制度相配套 的二二元结构。 二、反洗钱组织体系构造 2 0 0 2 年，按照国务院要求，财政部、中国人民银行、公安部、外交部和国 务院台办五部门联合上报，请示参与国际反洗钱合作，从此拉开了中国建立反洗 钱制度的序幕。根据国务院决定，中国人民银行于2 0 0 3 年着手承担国家反洗钱 协调工作，以中国人民银行颁发的三个反洗钱规章为标志，正式开始要求金融机 构全而遵守反洗钱规定和履行反洗钱义务。 在组织机构方面，为了加强反洗钱工作的领导，中国人民银行于2 0 0 1 年成 立了“银行业反洗钱工作领导小组 ，负责统一领导、协调、组织、部署中国银 行业反洗钱工作。2 0 0 3 年中国人民银行保卫局正式更名为反洗钱局，负责承办、 组织、协调国家反洗钱工作，研究和拟定金融机构反洗钱政策和规则等。中国人 民银行于2 0 0 4 年6 月，中国反洗钱监测中心正式成立，从事接收、分析大额和 可疑资金交易，目前己与大多数金融机构实现了数据的联网报送，形成了覆盖全 国金融业的监测网络。2 0 0 6 年，国家外汇管理局反洗钱职能、机构、人员和信 息系统向中国人民银行划转，实现了反洗钱本外币管理机构的统一。截止2 0 0 7 年初，中国人民银行3 6 个分行、省会中心支行、副省级城市中心支行都设立了 反洗钱处，为反洗钱工作的发展提供了强有力的组织体系保障。( 见图3 - 1 ) 2 0 中国人民银行网站：h t t p h w w w p b c g o v c n ，2 0 0 6 1 1 2 8 图3 - 1 ：我国反洗钱行政主管部门机构框架 ；组织协调国家反洗i ：钱工作，指导、部署： ；金融业反洗钱工作 l l i _ ；负责收集、分析、监测反! ：洗钱资金，并向反洗钱局： i 提供反洗钱情报 i i 一一 在制度安排方面，反洗钱法通过后，中国人民银行对2 0 0 3 年发布的三 个反洗钱规章进行了修订，相继独立或会同有关部门颁布了金融机构反洗钱规 定、金融机构大额交易与可疑交易报告管理办法、金融机构报告涉嫌恐怖融 资的可疑交易管理办法、金融机构客户身份识别和客户资料及交易记录保存管 理办法等四个新的反洗钱规章，使我国反洗钱法律法规日臻完善，反洗钱工作 领域也从以往的银行业为主，扩展到了证券业、期货业、保险业和汽车金融业等 金融和非金融机构，统一了本外币反洗钱管理制度，调整了大额和可疑交易报送 的标准、路径、时间等内容。中国人民银行自2 0 0 4 年持续开展金融机构反洗钱 现场检查工作，逐步建立非现场监管制度。经过几年的努力，中国银行业金融机 构建立健全了反洗钱工作组织体系，建立了反洗钱内控制度，普遍开展了客户身 份识别，基本落实大额和可疑交易报告制度。中国人民银行颁布了一系列规范性 文件，开展反洗钱检查和行政调查，并与公安等刑侦部门在案件协查方面建立了 合作机制，仅2 0 0 6 年，中国人民银行及其分支机构协助公安机关破获各类经济 金融违法犯罪案件2 5 起，涉案金额近2 0 0 亿元；中国人民银行总行已向公安部 经侦局移送可疑交易线索3 8 宗，公安机关已立案调查7 宗已组织有关分支行 调查u 疑交易线索4 4 宗，破获了一系列重大洗钱犯罪案件，初步显现r 反洗钱 制度的有效性。 图3 2 ：2 0 0 2 - - 2 0 0 7 年打击地下钱庄情况 2 0 0 22 0 0 32 0 0 2 0 0 52 f 1 0 62 0 0 7 a 面磊斥葫面 。塑壅竖壁! ! i 斑料来源：中国反洗钱报告2 0 0 7 ，中国人民银行网站 三、反洗钱国际合作情况 我国府一贯重视反洗钱顿域的国际合作。自1 9 8 9 年以来我国先后加入签署 了联合国禁毒公约，联合国打击跨国有组织犯罪公约、联合国制止向恐怖 “ 义提供资助的国际公约和联合国反腐败公约，井按照有关规定在国内 采取了有效措施开展打击洗钱和恐怖活动融资活动。在国际合作方面中国已经 签署并批准联合国通过的所有与反洗钱及反恐融资有关的国际公约，于2 0 0 4 年 成为区域性反洗钱组织一一欧亚反洗钱组织l e a 6 减员，2 0 0 7 年6 月2 8 日，国际 权威反洗钱组织一一f a t f 在巴黎召开第1 8 届三次全体成员会议一致同意接收 中国为该组织的正式成员，中国政府承诺在坚持平等互利原则开展情报信息交 流、合作培训、协助调查、追回财产、引渡或遣返犯罪媸疑人等多方面开展国际 合作。我国还与几十个国家签署了7 0 多个有关警务合作、打击犯罪等方面的合 作协议、谅解备忘录和纪要。在与国际性反洗钱组织的合作领域，我国政府直 积极呼吁扩大反洗钱国际组织中发展中国家的代表性。近年来人民银行，公安 部以及外汇局与联合国、世界银行、国际货币基金组织、反洗钱金融行动特别工 3 0 鲫m如旧如。 作组等国际组织合作，在反洗钱领域举行了一系列的研讨及培训活动，目前已与 4 0 多个国家建立了合作关系。 四、商业银行反洗钱职责 商业银行承担的反洗钱义务是国际组织和各国立法普遍要求的。我国新出台 的中华人民共和国反洗钱法第三章明确规定了金融机构的反洗钱义务，商业 银行作为金融机构代表之一，理应承担一系列反洗钱义务。 ( 一) 建立健全反洗钱内控制度 反洗钱法律机制的一个重要内容是金融机构具有建立内部控制机制的义务 以及向监管机构报告可疑的洗钱问题。内部控制制度一般指金融机构为实现经营 和管理目标，有效规避和控制经营风险，通过制定一系列的制度、程序和方法， 对市场风险、法律风险、操作风险等进行事前防范、事中控制、事后监督的动态 过程和机制。2 1 对商业银行进行有效的内部控制，目的是协调一致地与洗钱行为 做斗争，增强反洗钱的效率。因此，内控制度建设是金融机构对反洗钱工作认知 和执行程度的重要标志，也是反洗钱工作开展效果的重要保证。各个银行应当根 据自身业务情况，制定内部的实施办法和操作规定，按照商业银行内部控制指 引规定的全面、审慎、有效的内控原则，将反洗钱职责渗透到支付结算、账户 管理、现金管理、贷款及外汇管理的各个相关部门和岗位以及各项业务和各个操 作环节之中。 我国的反洗钱内控制度吸取了国际经验，结合本国国情，其核心内容包括： 建立专门的反洗钱部门，机构或人员负责反洗钱工作，开展反洗钱的培训，制定 客户身份识别，报告大额和可疑交易，保存客户身份资料和交易记录的内部操作 规程，建立反洗钱工作保密制度和确保反洗钱工作制度有效执行的内部审计和稽 核，考核制度等。反洗钱法第七条对此做了明确的规定。我国中华人民共 和国商业银行法第5 9 条也要求商业银行建立健全本行的风险管理和内部控制 制度。另外，银行业监督管理法和银监会发布的商业银行内部控制指引 对此都做了详尽的规定。 2 1 周道许： 现代金融监管体制研究，中国金融出版社2 0 0 0 年版 3 l ( 六) 保密义务及其他义务 反洗钱法在规定反洗钱措施的同时，也非常注重保护公民、法人的合法 权益。中国人民银行设立的中国反洗钱监测分析中心，作为我国统一的人额和町 交易报告的接收、分析、保存机构，不会因反洗钱信息分散而侵害金融机构客，1 的隐私权和商业秘密。反洗钱法也规定了有关人员的保密义务。如对履行反 洗饯职责或者义务获得的客户身份资料和交易信息，应当保密，只能用了：反洗钱 调查，除非依法律规定，否则不得向任何组织和个人提供。司法机关依照本规定 获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱刑事诉讼。对违反保密义务的， 依法承担法律责任。这一规定对于确保毒品洗钱调查的顺利进行，防止被清洗的 犯罪收益的转移，防止犯罪嫌疑人采取反调查措施，预防和惩治洗钱犯罪具有重 要作用。 第二节我国商业银行反洗钱工作现状分析 我国商业银行开展反洗钱是由内因和外因共同促成的。内因如银行自身发展 及应对挑战的需要，由于银行是否建立及建立何种程度的反洗钱机制，不仅影响 到银行业务的开展，也影响到银行的经营风险、竞争力和社会形象，特别是在我 国加入w t o 后，加强银行业的反洗钱工作成为银行业加强自身竞争力的重要工 作；外因如我国政府颁布的中华人民共和国反洗钱法要求银行业必须建立相 应的反洗钱内部控制机制等。 一，商业银行反洗钱工作现状分析 ( 一) 商业银行利润最大化与反洗钱矛盾突出 商业银行的经营的最终目的是获取最大的利润，而反洗钱恰恰与这一目的相 违背，影响了商业银行反洗钱的积极性。 1 、短期投入大于产出 从短期来看，反洗钱体系和内控制度的建立、专职人员的数量和日常培训投 入、系统的建设等都需要商业银行投入较大的成本，但这些投入但并不直接创造 经济效益，与商业银行所追求的利润最大化目标相悖。目前，对于商业银行经营 业绩好坏的评判标准和对高管的考核指标主要还是依赖于能否为股东创造最大 3 s 价值，而对于反洗钱内控体系这些“绿色”标杆只是象征性的点缀作用，由于反 洗钱并未纳入金融机构高级管理人员考核体系，因此许多银行机构领导层对反洗 钱的晕要性认识普遍不足，这种重发展轻合规的消极态度，也导致了银行机构整 体反洗钱意识缺乏，对于洗钱犯罪麻痹大意，反洗钱培训也成为走过场，为洗钱 提供厂空间。这不但是我国商业银行反洗钱存在的问题，也是世界上很多国家的 银行存在的问题。以下( 表3 3 ) 是各国2 0 0 6 年银行业反洗钱投入和其国民生产 总值之间的比较： 表3 3 ：各国银行业反洗钱成本投入和国民生产总值的比较单位：亿美元 国家 g d p 反洗钱投入反洗钱成本g d p 英国 2 3 4 1 36 0 80 2 6 美国 1 3 2 2 1 63 4 3 80 2 1 德国 2 8 5 8 23 。4 30 。1 2 o 法国 2 1 5 3 71 9 40 0 9 意大利 1 7 8 3 91 6 1o 0 9 中国2 6 9 7 1 1 3 50 0 5 o 资料来源：曹作义：反洗钱工作文摘，长征出版社2 0 0 8 年版 从以上数据可以看出，英国银行业对于反洗钱的要求标准最严格，投入的运 营成本也最高，而相对于发达的西方国家来说，中国银行业对于反洗钱的投入在 国民生产总值中的占比还是相当低的，这与中国社会面临的日益增长的洗钱威胁 相比，似乎不太对称，还需要不断加大各项投入。 2 、责权利不统一 反洗钱不仅会增加一线员工的工作量，而且对洗钱行为，特别是对于可疑交 易的判断主要依靠主观识别，容易造成判断的失误，工作人员还要承担一定的责 任，工作压力加大。同时对反洗钱工作有成效的商业银行及其员工的反洗钱工作 主要依靠自觉性和义务性，只有处罚而缺乏奖励机制，银行担心干得越多，出错 的概率越高，成本也越高，以至对反洗钱工作产生抵触情绪。因此商业银行自然 动力不足，即使面对严厉的惩罚，对于反洗钱工作的投入也必然仅仅是以应付监 管部门检查为限。 商业银行的逐利性与避险性，决定了他们在洗钱与反洗钱之间的游离态度， 在这种情况下，“不作为”就成为他们最好的选择。 据统计2 0 0 7 年全年共有7 1 5 家中国人民银行分支机构依法对3 4 5 5 家金融 机构( 含下级机构) 进行了反洗钱工作现场检查，其中检查丫银行业金融机构 3 9 0 9 家保险业金融机构5 2 8 家，证券业金融机构9 6 家。( 见图3 - 4 ) 图3 - 4 ：现场检查金融机构数量分布 圜 嚣科来源：中国反洗钱报告2 0 0 7 中国人民银行网站 对于检查中的问题中国人民银行对部分金融机构进行了行政处罚，共处罚 金2 6 5 24 2 万元，其中2 0 0 7 年被壹处的金融机构共3 9 0 家，占被膏总数的77 2 ， 其中银行业金融机构占3 4 1 家，占被查银行业金融机构的87 2 ，保险业金融机 构5 家，占被查保险业机构o9 5 证券业金融机构4 家，占被查证券业41 7 ， 由此可见，在被查处的金融机构中，银行业金融机构的查处比率最高，且这些银 行中基本为商业银行，而处罚的原因，多为商业银行未有效识别客户的身份或 是未按规定上报大额和可疑交易。( 见图3 5 ) 比率 图3 - s ：2 0 0 6 2 0 0 7 年银行业金融机构被查和处罚比率 - 日2 0 0 6 年检查比率 2 0 0 6 年处罚比率 ： 1 口2 0 0 7 年检查比牢 i 口2 0 0 7 年处罚比率 i 一 _ 一正一 割，力量薄弱，人为割断了洗钱活动的本来联系，不易看清洗钱的本来面目，使 反洗钱效果大打折扣。 2 、对客户的隐私保护造成数据信息不完善 经济的高速发展，使得原先一穷二白的中国人有了一定的财富积累，也使这 部分富起来的人有了鲜明的私有财产和个人隐私保护意识。凶此，在社会转型的 过程中，由于对于反洗钱工作宣传不够广泛、深入，社会公众对反洗钱的认识不 足，导致商业银行在办理个人存款业务时按照个人存款账户实名制规定、大 额现金支