（公共管理专业论文）行政程序立法若干问题探析.pdf

东北大学m p a 专业学位论文 摘要 行政程序立法若干问题探析 摘要 依法治国的核心是依法行政，依法行政的重点是行政执法，行政执法的难点 是严格按照行政程序执法，行政程序是防止行政专横和行政机关滥用权力的重要 手段，而程序公正则是实体公正的前提和保障。制定行政程序法是中国民主法治 建设的重要步骤，对于推进民主政治，保护公民权利，遏制腐败现象和官僚主义， 有效地提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家 都具有十分重要意义。 基于这样的观点，本文从行政程序立法的背景分析入手，探讨我国行政程序 立法的必要性。从我国的经济体制、政治制度、国际环境、时代特征和法学理念 等几方面阐述了行政程序立法的背景，对我国行政程序立法的理论研究成果和立 法实践活动进行了回顾和总结。并结合统计法等法律、法规和规章，对现行 统计法律法规体系关于行政程序立法的状况进行了剖析，对我国行政程序立法进 行实证分析。本文通过研究、分析、归纳、总结，从服务于目前行政程序立法需 要的角度考虑，从建立现代行政程序制度，实现行政管理法治化的视角出发，就 行政程序立法的目标、体倒、基本内容、基本原则、基本制度和法律责任机制等 问题提出了自己的观点和看法，力求为行政程序立法做出有益积极的探索。 关键词：行政程序；立法：探析 查苎垄兰! ! 童些兰堡笙查j 兰兰翌三! 一 s e v e r a lq u e s t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e l e g i s l a t e sa n a l y s i s a b s t r a c t t h ec o r eo fr u n n i n gt h ec o u n t r ya c c o r d i n gt ol a wi st oa d m i n i s t e rt h e s t a t ea c c o r d i n gt ol a w ，t h ef o c a lp o i n to fa d m i n i s t e r i n gt h es t a t ea c c o r d i n g t ol a wi st h ea d m i n i s t r a t i v el a we n f o r c e m e n t ，t h ed i f f i c u l tp o i n to ft h e a d m i n i s t r a t i r el a we n f o r c e m e n ti st oe n f o r c et h e l a wa c c o r d i n gt ot h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r es t r i c t l y ，a n dt h ei m p o r t a n tm e a n st h a t t h e a d m i n i s t r a t i v eo r g a na b u s ep o w e rt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e p r e v e n t st h ea d m i n i s t r a t i o nf r o mb e i n gt y r a n n i c a l ，a n di ti se n t i t y sj u s t p r e r e q u i s i t ea n dg u a r a n t e et h a tt h ep r o c e d u r ei sj u s t i ti sa ni m p o r t a n t s t e po fc h i n a sd e m o c r a c ya n dt h er u l eo fl a wc o n s t r u c t i o nt om a k et h el a w o fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ，f o ra d v a n c i n gd e m o c r a t i cp o l i t i c s ，p r o t e c t c i t i z e n sr i g h t ，c o n t a i nt h ec o r r u p t i o na n db u r e a u c r a c y ，i m p r o v e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ye f f e c t i v e l y ，s e tu pa n da m p l i f yt h es o c i a l i s t m a r k e te c o n o m ys y s t e m , b u i l d i n gt h es o c i a l i s tc o u n t r yg o v e r n e db yl a wh a s av e r yi m p o r t a n tm e a n i n g b e c a u s eo fs u c hav i e w ，t h eb a c k g r o u n dt h a tt h i st e x tl e g i s l a t e sf r o m t h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r ei sa n a l y s e da n ds t a r t e dw i t h ，p r o b ei n t ot h e n e c e s s i t yt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eo fo u rc o u n t r yl e g i s l a t e s h a v e e x p l a i n e dt h eb a c k g r o u n dt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el e g i s l a t e sf r o m s u c hs e v e r a lr e s p e c t sa se c o n o m i cs y s t e m ，p o l i t i c a ls y s t e m ，i n t e r n a t i o n a l e n v i r o n m e n t t h ec h a r a c t e r i s t i co ft h et i m ea n dl a ws c i e n c ei d e ao fo u r c o u n t r y ，e t c ，h a v er e v i e w e da n ds u m m a r i z e dt ot h e o r yr e s e a r c hr e s u l t sa n d l e g i s l a t i v ep r a c t i c ea c t i v i t yt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eo fo u r c o u n t r yl e g i s l a t e d c o m b i n e ( s s t a t i s t i cl a w l a w sa n dr e g u l a t i o n sa n d r u l e ，t oc u r r e n tt oc o u n tl a w sa n dr e g u l a t i o n ss y s t e mi si ta n a l y z et og o o na b o u ta d m i n i s t r a t i v es t a t et h a tp r o c e d u r el e g i s l a t e ，l e g i s l a t et oc a r r y 1 1 1 东北大学m p a 专业学位论文 a b s tr a c t o nr e a le x a m p l ea n a l y s i st ot h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r eo fo u rc o u n t r y t h r o u g hr e s e a r c h ，a n a l y s i s ，s u m m i n gu p ，s u m m a r i z i n go ft h i st e x t ，t h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el e g i s l a t e st h ea n g l en e e d e di sc o n s i d e r e df r o m s e r v i n ga tp r e s e n t ，f r o ms e t t i n gu pt h es y s t e mo fm o d e r na d m i n i s t r a t i v e p r o c e d u r e ，t h ev i s u a la n g l eo fr e a l i z i n ga d m i n i s t r a t i o na n dr u l i n gb yl a w s e to u t ，p u tf o r w a r do n e so w nv i e wa n dv i e wo na d m i n i s t r a t i v eg o a l ，s t y l e 。 b a s i cc o n t e n t ，b a s i cp r i n c i p l e ，b a s i cs y s t e ma n dl e g a ll i a b i l i t y m e c h a n i s m ，e t c i s s u et h a tp r o c e d u r el e g i s l a t e ，m a k ee v e r ye f f o r tt o l e g i s l a t e t om a k eb e n e f i c i a la n d p o s i t i v ee x p l o r a t i o n f o rt h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r e ；l e g i s l a t i o n ：a n a l y s i s - i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发 表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的 材料。与我同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：观融薅 日 期：舢晦7b ， 日 学位论文版权使用授权书 本学位论交作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：捌脚 日期：啦7 目r 蛔 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视 为同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字日期： 东北大学m p a 专业学位论文第一章行政程序与行政程序法 第一章行政程序与行政程序法 1 1 行政程序概述 1 1 1 行政程序的含义 行政程序是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的 步骤、方式、时限和顺序的总和。行政程序贯穿于行政活动的全过程，行政管理 的每一个环节都离不开程序0 1 。具体来说，所谓步骤，是行政活动过程的若干必经 阶段：所谓方式，就是行政活动过程的方法和形式，例如做出一个行政决定，需 要采取书面形式说明理由等；所谓时限，是指行政行为必须在限定的时间内履行 完毕；所谓顺序，是指行政活动步骤的先后次序。行政程序常常指行政机关行使 职权的程序，它具有相对独立性和自身的规律性，在行政学研究中占有重要的地 位。 现代法治国家特别强调对于重要的行政程序加以规范化，即对直接影响行政 相对方重大权益的行政行为实行严密的程序控制，以法定的形式设置若干程序规 则和制度来控制、监督行政权力的运行，规范行政行为的实施过程，力图反映现 代行政的民主、法治精神，体现公正、公开和公平的原则。正因如此，行政程序 成为现代行政活动中不可或缺的组成部分与重要内容。 1 1 2 行政程序的类型 行政程序根据不同的标准可以分为几种不同的类型。 l1 2 1 内部行政程序与外部行政程序 行政程序以适用范围为标准分为内部行政程序和外部行政程序。所谓内部行 政程序，是指行政机关在内部管理中所采用的程序，凡是基于上下级行政机关的 领导监督关系或对等行政机关的协调关系而实施有关行为所遵循的程序都属于内 部行政程序，如行政机构的设置、工作人员的调配程序、行政机关内部的监督、 上下级的信息沟通及反馈程序等等。所谓外部行政程序是行政机关在对外管理中 所适用的程序，即行政机关与行政相对方基于行政管理关系而实施有关行为所遵 循的程序。如行政强制程序、行政处罚程序等。外部行政程序一般与行政相对方 一1 一 查些苎兰! ! 主些兰竺垒圭 堑二主堑些堡生皇笪些堡生 的权利与义务密切相关。内部行政程序与外部行政程序的区分不是绝对的，它们 常常紧密联系，相互交织，有时还可以互相转换。 内部行政程序是为了保证行政效率而在行政机关内部管理中实行的一套行为 程序规则，行政管理学对此研究得比较多。在我国传统计划经济体制和高度集中 的行政管理体制下，内部行政程序比较简单、粗放、随意，程序责任机制不落实， 程序规范化、制度化、公开化程度不高，表现出明显的集权、人治等弊端。但随 着改革开放的推进，内部行政程序也开始发生变化，逐渐采用了对外公开、允许 申辩、指导协商、下级监督和批评上级等新做法。换言之，内部行政程序现在也 由粗放、专断、集权型逐渐向科学、指导、分权型转交，在行政管理实务中发挥 更积极的作用，对此不能视而不见，对内部行政程序不宜简单否定。 外部行政程序是行政机关面向行政相对人实旅行政管理活动的行为方式、步 骤、时间、顺序等规则。它对于行政相对人合法权利的影响更为直接、广泛、常 见，故成为学术界与实务界加以研究和规范的重点，也成为一般行政管理与法治 实务中的常用语，人们平时谈及行政程序往往就是指外部行政程序。而所谓行政 程序法，就是关于行政机关实施外部行政管理行为的方式、步骤、时间、顺序的 法律规范和原则的总称。它是重要行政程序的法律化，也是现代行政法学最具特 色的一个重点研究领域。 1 1 2 2 法定程序和自由裁量程序 行政程序以是否由法律加以明确规定为标准分为法定程序和自由裁量程序。 所谓法定程序是指由法律加以明确规定，行政机关必须严格遵守的程序。行政机 关实旅行政行为时，违反法定程序将导致该行为的被撤销。所谓自由裁量程序， 是指行政机关在进行管理，实施行政行为时自由选择适用的程序，自由裁量程序 的存在是由行政管理的多样性、客观情况的复杂性所决定的。法定程序与自由裁 量程序的区分同样不是绝对的，根据管理的需要和民主、效率的要求，两种程序 可以相互转化。 1 1 2 3 事前行政程序和事后行政程序 按照适用的时间不同行政程序分为事前行政程序和事后行政程序。所谓事前 行政程序是指行政行为实施前或实施过程中应遵循的程序，如行政处理决定过程 中的调查程序，行政立法过程中的征求意见程序等等。所谓事后程序，是指行政 一2 一 东北大学m p a 专业学位论文第一章行政程序与行政程序法 行为实施后，为确定其行为的合法性与正当性以及纠正违法、不当行为而适用的 程序。如给予受害相对方补救的行政救济程序等。无论是事前程序还是事后程序， 其目的都在于保障行政相对方的合法权益，监督控制行政权力。 1 1 2 4 行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序 行政程序以行政程序适用于行政职能为标准，分为行政立法程序、行政执法 程序、行政司法程序。国家行政机关具有行政立法、行政执法和行政司法的职能， 这些不同类型的行政行为都必然要适用与其相应的行政程序。行政立法程序专指 行政机关制定行政法律规范所适用的程序。行政执法程序是指行政机关及其工作 人员依法行使行政职能，实施具体行政行为适用的程序，包括行政决定程序、行 政强制程序、行政处罚程序等，是行政程序的主要构成部分。行政司法程序是指 行政机关以公断人的身份裁决行政主体与行政相对方的行政争议以及平等主体间 民事争议所适用的程序，此种程序类似于人民法院处理争讼案件的程序，也被称 为“准司法程序”。 1 1 - 3 行政程序的主要功能 行政程序主要的功能是通过预设事前、事中的行政行为程序要求，来有效控 制行政权力行使，保障行政相对人的合法权利不受或少受行政侵害，减少事后法 律救济的负担。行政权力是一柄“双刃剑”，既可以用来保障行政目标的实现， 同时在行使过程中又具有扩张和滥用的顽强趋势，难免伤害到行政相对人的合法 权益，故应加以有效制衡，并实旌法律救济。西方国家资产阶级革命胜利之后， 在“公权力必须受到割约”、“以权利制约权力”、“以投力制约权力”等的基础上， 产生了“民告官”的行政诉讼制度。1 。它通过启动异体监督机制，由行政外部力量 ( 行政相对入、司法机关) 对行政权力进行监督翩约。因此人们将行政诉讼称为 常规状态下公民合法权利救济的最后一道保障线，其在现代宪政和行政法治体系 中扮演着不可替代的重要角色。但是，行政诉讼毕竟是一种事后救济方式，在政 府职能不断扩张、行政伤害性越来越大、行政补救成本日益增大的情况下，仅仅 依靠事后救济，社会成本太高，亟须扩展控权渠道跚。于是，通过行政权力行使过 程中的程序要求，也即行政管理活动事前、事中的行政程序制度设计，来及时有 效地制约行政权力、减少行政伤害，就成为行政法治发展的新思路，完善行政程 东北走学m p a 专业学位论文 第一章行政程序与行政程序法 序法制也就成为行政法律制度创新的重点领域。 1 2 行政程序法 1 2 1 行政程序法含义 行政程序法是以实现公共行政职能为目的，调整行政法律关系主体在行政活 动中的程序法律规范和原则的总和，主要调整行政主体实施行政行为时所遵循的 程序，同时也调整行政相对人在行政活动中的行为程序，它是将影响相对人实体 权益及行政效率的重大行政程序法律化的结果。 行政程序法是行政法的重要组成部分，有利于规范和制约行政权合法行使， 防止其失职、越权和滥用职权，促进行政法治，有利于提高行政相对人的法律地 位，维护其人格尊严，为其实现合法权益提供程序保障，有利于促进行政权合理 行使，提高行政效率，使得公共利益与私人合法权益得以同时合理实现。 行政程序法由三个层次的法律规范组成：行政程序法典，规定行政程序的 基本原则、基本制度。行政程序单行法律、法规，规定一定领域、一定范围的 行政程序，如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法 规制定程序条例、规章制定程序条例等。散见于具体行政管理法律、法规中的 行政程序规范，如统计法中规定的统计行政行为的程序、规划法中规定的规划行 政行为的程序、环保法中规定的环保行政行为的程序，等等。 1 2 2 行政程序法价值 法律程序应当体现一定的法律价值，并以姥来指导法律程序的运作。法律程 序的差异性会使不同的程序承载不同的法律价值内涵然而，一种法律程序应体 现何种法律价值，并不是人们主观意志的产物，在很大程度上取决于法律程序所 承载的实体法内窑性质。 1 2 2 1 公正价值 人们通常把公正分为实体正义和程序正义两种蛔。实体正义是指立法者在确 定人们实体权利义务时所要遵循的价值标准，如平等、公平、合理等。而程序正 义是立法者在程序设计、司法者在操作过程中所要实现的价值目标。程序正义与 实体正义有着内在的联系。实体正义是一种结果价值，而程序正义是一种过程价 东北大学咿a 专业学位论文 第一幸行政程序与行政程序法 值。它主要体现在程序的运作过程中，是评价程序本身正义与否的价值标准。鉴 于程序正义逐渐发展为一种独立的价值标准，其内涵也日渐丰富。英美法最早倡 导的自然公正原则要求行政机关做出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为 的义务，赋予当事人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，做出公正的 行政决定：非经听证程序，任何行使公共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。 此后，又发展出了程序中立、平等参与、程序公开等新的程序要求。我国近年来 出台的各种行政法律不仅吸收了程序正义原则的大部分内容，而且在具体的法律 中不断强调程序在行政实体法律关系中的作用。比如，在行政处罚程序中，拥有 行政处罚权的行政机关处于优势地位，受处罚人明显处于劣势地位。在这种法律 关系中，受不正当的利益驱动，拥有处罚权的行政机关可能会凭借其优势的地位 损害受处罚人的合法权益；受处罚人却因其没有与行政机关对等的实体权利而无 法抗拒这种不法侵害这实际上就形成了一种法律上的不公正。如何纠正这种不 公正，以保护受处罚人的合法权益不受行政机关不合法处罚的侵害，只能依赖于 公正的行政程序。行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚权必须遵守法定程序， 否则将产生不利的法律后果。行政处罚程序对行政机关来说是一种义务，而对于 行政相对人来说则是权利。行政相对人可以运用这种程序上的权利对抗行政机关， 可以以行政处罚不符合法定程序为由对行政处蹄不予接受或要求有关国家机关追 究行政机关的法律责任。这样，行政机关享有实体上的处罚权，但必须遵守程序 上的义务：行政相对人没有实体上的对抗权利，但具有程序上的权利，同时必须 遵守实体上的义务，从而达到行政机关与行政相对人权利义务的最终平等，实现 法律公正。为了实现公正价值，行政处罚法为行政机关实旌行政处罚权设定了许 多必须遵守的程序。如处罚前及时通知相对人，使相对人有机会对裁决问题做出 准备，对裁决所将要涉及的法律问题和事实问题以答辩和防卫；如有关行政处罚 的规定要公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据；如听证由行政机关非本案 调查人员主持、执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避，等等。不仅行政 处罚程序如此，其他行政程序也同样看中程序在实现公正方面的价值。由此观之， 追求实体公正是程序法的首要价值。 1 2 2 2 效率价值 实现公正并不是行政程序的难一法律价值。从行政权的本质需要看，它还要 一5 一 东北大学m p a 专业学位论文第一章行政程序与行政程序法 求行政程序能够体现效率的法律价值“1 。行政与效率的密切关系决定了行政权，进 而反映到行政程序上，不能没有效率的烙印。行政程序应当有利于提高行政效率， 保护行政管理的正常进行，维护行政秩序的稳定性。效率价值在行政程序中主要 体现在以下几方面：立案、调查、行政行为的做出以及执行等都要遵守一定 的期限及一定的形式；当事人提出意见、文书阅览、申请回避、申请复议等也必 须遵守一定的期限和形式。行政复议、行政诉讼不停止行政行为的执行。简 易程序。行政程序中规定必要的强制措施和紧急处置权。允许依法授权及委 托。管辖权依法转移。实行行政协助等等。 1 2 3 行政程序法的立法意义 制定行政程序法是中国民主法治建设的重要步骤，对于发展民主政治，保护 公民权利，遏制腐败现象和官僚主义，有效地提高行政效率，建立健全社会主义 市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要意义“。 1 2 3 1 制定行政程序法有；f i 予保障公民基本较剩，推进民主政治 法治国家的最主要的指标之一是依法行政，而依法行政的最主要的指标之一 是行政主体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合公开、 公正、公平的正当法律程序。我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义 法治国家的目标，实现这一目标所面临的一项菲常重要、非常艰巨的任务就是制 定行政程序法。行政程序法规范、监督行政权的合法行使，体现了法治政府和责 任政府的理念。同时，行政程序法提升了行政相对方的法律地位，为行政相对方 提供程序权利保障，从而体现人性尊严，追求社会公正，保障行政相对方合法权 益，促进行政民主化m 。 民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理，行使民主权利。如何落 实这些权利则是各国公民参与国家管理的广度和深度，是衡量一个国家民主的基 本标准。行政程序法中的听证制度，公开制度以及说明理由制度都是为了充分保 障公民行使民主权利而建立的公民在行政机关做出不利行政行为时，可以通过 昕证程序参与行政决定的制作过程，表达自己的意愿，以防做出不公平不合法的 决定。此外，行政程序法赋予公民的申辩、要求说明理由、拒绝等权利对于监督 行政行为，防止侵权的发生也具有重要作用。行政程序法确立的公告、告知、卷 一6 一 东北大学心 专业学位论文第一章行政程序与行政程序鲞 宗阅览等制度也在很大程度上成为公民防卫和救济违法侵权行为的手段。这些制 度确立了公民在民主社会中的应有地位，即当事人与利害关系人参与行政程序的 权利与义务，使人民成为行政程序的主体。行政程序法的完备，奠定了其行政民 主化的基础。世界各国普遍重视程序法建设，用程序限制规范政府权力，切实保 障公民基本权利已成为当今人的共识，行政程序与立法程序、司法程序一样在保 护公民权利中扮演着极其重要的角色。 1 2 3 2 黼定行政程序法有利于遏制和消除腐败现象，促进廉政建设 社会腐败的要害和核心是权力腐败，而权力腐败就是掌握权力的机关及人员 为了个人及小集团的特殊利益而滥用公共权力，违反公共职责。造成权力腐败的 主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制。而实现真正的监督和制约则离不 开程序法。各国行政程序法正是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理 由告知等制度，使得行政权力的行政机关置于公民及司法机关的监督之下，从程 序上有效地遏制了腐败现象的蔓延滋长。特别是公开制度的建立，能够改变以往 行政活动的操作，将行政活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督， 发挥了不可替代的监督作用。 1 2 3 3 制定行政程序法有利于克服官僚主义，提高行政效率 在现代社会行政机关应当本着便民原则，以非官僚化的方式，建立行政组 织确保行政机关能够以快捷、经济的方式及时有效地做出决定行政程序法不仅 能够克服官僚主义，促进政府机关勤政敬业，而且能够提高行政效率。行政程序 法的核心价值有两个，一是公正，二是效率，任何国家制定行政程序法都不可能 不考虑这两项价值，而熟先熟后则取决于各国政治、经济、文化条件和习惯传统。 无论是公平优先还是效率优先的国家，都把效率问题放到一个十分重要的位置上。 因为没有效率的公正是虚假的公正，暂时的公正，不可能实现真正的公正价值。 为此，必须重视效率问题，通过行政程序规则，保障行政权的正常高速运转。从 各国立法及实践看，行政程序法中追求效率的具体制度主要包括：时限制度、代 理制度、不信止执行制度、紧急处置制度、委托制度、联合决定制度和行政协助 制度等。对中国目前而言，重要的是应当将实践中行之有效的办法加以归纳总结， 通过统一的立法的形式将其固定下来，使行政程序有法可依，有章可寻，真正提 高行政效率。 查! ! 垄堂婴! 童些兰垒丝查苎三兰塑翌些垒生圭查竺塑蔓! 型望! - _ 一 第二章我国行政程序立法的背景和成果 2 1 行政程序立法的背景 2 1 1 行政程序立法是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要 社会的经济、政治、思想文化等诸要素是相互联系、相互影响的，其中经济 是最根本、最具决定性的力量。计划经济体制的瓦解与社会主义市场经济体制的 建立，促使人们的观念发生了深刻的、不可逆转的变化。过去我国在形成高度集 中的计划经济体制的同时，也相应地实行高度集权式政治体制和官本位式社会管 理模式，以及管理型、秩序型和命令型的行政法律制度o 。从传统计划经济转向 现代市场经济，其意义和影响并不局限于经济领域在转型发展过程中，原先在 计划经济条件下形成的某些传统的僵化的思想观念、政治体制、法律制度等，也 会受到经济转型发展的影响而相应地发生一系列深刻的变化对于行政法来说， 这种影响同样是广泛、深刻和巨大的与改革前相比，公众的权力意识、平等观 念大为增强制约政府权力已逐渐演进为普遍的社会要求，这些都为我国行政程 序立法、建立现代行政程序制度奠定了广泛而牢靠的社会基础对此，我国行政 法学界已形成普遍的共识，并予以高度重视。例如，1 9 9 2 年1 0 月召开的全国行政 法学年会将“市场经济与行政法”作为一个重点议题加以讨论，1 9 9 3 年底召开的 全国行政法学年会则以“市场经济与行政法”作为会议主题，行政法学研究、 中 国法学、法学研究、法制日报等许多法学核心报刊都特设了“市场经济与 行政法”专栏，以推动有关市场经济与行政法的相互关系和影响的研究。学者们 指出，在经济体制转换过程中，我国行政法的外部环境因素发生了一系列重大变 化，这种变化对我国行政法产生了一系列重大影响，总体而言就是发生了民主化、 科学化、法治化的转型发展。在某种意义上说，能否坚持依法行政是中国政府能 否顺利实现职能转变的关键所在，而依法行政的重点是行政执法，行政执法的难 点是严格按照行政程序执法，行政程序是一种基本的行政管理和行政服务手段。 因此，加强行政程序立法也就成为建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。 东北大学肿 专业学位论文 第二章我国行政程序立法的背景和成果 2 1 2 行政程序立法是“依法治国，建设社会主义法治国家”的必然 要求 随着我国“依法治国，建设社会主义法治国家”目标和方略的提出，实现行 政法治将作为我国政治生活中最现实、最迫切的问题来解决，因为依法行政是实 现依法治国的中心环节和基础性工作。而依法行政的主要特征表现在：法在人民 通过各种形式、各种途径直接参与的前提下由代议机关( 全国人民代表大会) 制 定，但行政机关根据授权和固有的规章制定权越来越多地实际行使国家立法权； 法的重要功能之一是为人民直接参与行使国家权力、直接参与国家管理、直接参 与对国家权力行使的监督提供运作程序和保障的规范机制，调整和平衡人民与政 府、政府与社会以及公民、法人和其他各种组织、各种利益集团之间的关系。换 言之，我国要在2 1 世纪实现的“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标和方 略，就必须实现依法行政，即实现行政权力运作从有法可依到有良法可依的转变 及行政权力运作从实体法完备向程序法完备的转变。可以预见2 1 世纪必将是行政 法发展迅猛、理论成熟、体系健全、影响深远的时代l 在这样的时代，大力加强 行政程序法制建设，从根本上改变我国现行法律法规体系重实体、轻程序的弊端 可谓如箭在弦，势在必发m 。因此，加强行政程序立法也是依法治国的必然要求。 2 1 3 行政程序立法与国际法律环境密切相关 我国加入y r r o 是一件具有历史意义的事件。加入w t o 后我国经济在更广的范 围和更深的程度上融入全球经济生活，但是我们必须明确w i o 涉及的远不仅是市 场开放和贸易问题，它的主要约束对象是各成员国( 地区) 的致府。灯o 法律框架 下的“统一”、“透明”、“国民待遇”等要求，w i o 协议和规则，对行政程序的公开 性提出了更严格的要求，中国政府承诺的及时通知义务、及时公布法律、法规和 其他具有普遍约束力的司法行政决定义务等w t o 具体国际义务都要履行“”此外， 中国政府还承诺建立贸易政策审查机制，有关法律的完善和对政策的审议对政府 的行为则意味着更为全面更为严格的约束，行政权的运行不仅要严格依据实体法 的授权，还要严格遵循程序法的规定，使行政权由一种专断的、任意的、压迫的 力量转变为一种民主的、规范的、合作的力量。在相关的贸易领域，任何影响荦j 害关系人权益的政府行为必须接受法院的司法审查，违反法定程序的行政行为将 查! ! 垄兰坚! 主些兰垒丝查 苎三主业竖型望生兰兰堕堂至塑查墨一 被法院撤销等等，无一例外都要履行。一句话，中国政府的相关行政行为必将更 加严格遵守法定程序。而目前我国现行的有关涉外经济法律、法规和政策以及海 关行政权力运作方式还不完全符合世贸组织的规定这样的现状必须尽快予以改 变。 2 1 4 程序控权方式加强和发展为行政程序立法提供了有利条件 目标控权方式的日渐乏力促使程序控权法学理念日益深入人心，加强和发展 程序控权方式为行政程序立法提供了有利条件“”。如前所述，我国政府权力受法 律制约，政府违法也要承担法律责任的制度化实践是从二十世纪八十年代初开始 的，其后的发展可以分为两个阶段，第一个阶段是通过实体法对政府权力予以规 范和制约，第二个阶段是在保持实体法对政府权力规范和控制的同时，重点转向 加强和发展现代行政程序法制度规制行政活动。目前我国正处在由第一阶段向第 二阶段过渡的转折时期，之所以会发生这种转折或者说是飞跃，是我国自改革开 放以来不断加强行政法治建设的必然结果。二十世纪八十年代中前期在我国行政 法治遭受“文革”及其以前历次左倾运动的严重破坏。亟待恢复与重建的特殊时 期，大量制定行政实体法，规定行政机关的职、权、责是建立健全社会主义行政 法治的必要步骤，对于规范和制约政府的行政行为起到了积极的作用。但是，实 体法的控权模式有其自身难以克服的弊病，控权效果难以向更高的水平发展，这 是因为持续提升实体法控权效果所应具备的条件在现代社会很难满足。实体法的 控权效果是与实体法的细密程度成正比的，控权效果越好要求实体法规定具体化 的程度越高也即留给行政机关自由裁量的余地越小，这与现代社会行政权不可 避免的扩张趋势是矛盾的。由于现代社会行政事务日益复杂，国家行政管理的专 业化要求不断升高，导致国家权力机关立法人员的立法能力下降，无力就具体的 行政事务做出详尽的法律规定，相反法律规定的原则性越来越大，这就意味着法 律规制行政行为的能力和效果只能是日渐衰落，如果不能找到新的控权手段抵消 实体法控权的颓势，行政法泠无疑将面临名存实亡的危险。发达国家的实践表明， 这个新的控权手段就是不同于传统行政程序的现代行政程序。尽管由于现代社会 行政事务纷繁复杂、专业化要求高，立法机关不得不在很大的范围内将行政决策 权交给行政机关自行行使，但它可以要求行政机关务必以立法机关规定的正当程 东北大学肿 专业学位论文第二章我国行政程序立法的背景和成果 序进行行政活动，从而达到通过程序的稳定性以不变应万变对行政过程实施动态 控制的目的，弥补实体法控权的不足。二十世纪八十年代中期以后，尤其是八十 年代末我国行政诉讼制度全面建成以后，实体法控权乏力的弊端便开始暴露出来， 由于实体法的具体规则大都由行政机关通过行政立法自行制定，依法行政实际上 成了依行政机关所定之法行政，在这种情况下，司法机关通过行政诉讼对行政机 关进行的法治监督显然不能充分发挥作用。由于面临被诉的风险，行政机关及其 工作人员的确感到法律约束力的存在，这一点在行政诉讼法施行之初表现得尤为 突出，然而随着行政立法的强化，行政机关愈发容易在行政诉讼中证明其行为合 乎法律的规定。被告行政机关在行政诉讼中过高的胜诉率损害了行政法治的威信， 它已使并且还将使更多的行政机关工作人员感到法律对其自身的约束不仅是有限 的，而且正在衰退，这是一个危险的信号。有鉴于此，进入9 0 年代以来人们普遍 认识到加强和发展程序控权方式刻不容缓，从而使我国现代行政程序制度的产生 与发展具备了又一个有利条件。 2 2 我国行政程序立法的理论研究成果 第二次世界大战以后，随着两大法系的相互融合，程序法的理念被注入传统 的行政法学体系之中，程序正义和实体正义共同构成了现代各国行政法追求的目 标改革开放以来，随着经济、政治体制改革的不断深入，我国法学理论界和实 务界逐渐认识到所谓“重实体轻程序”法律传统积弊的危害性，越来越多的人开 始关注程序的价值，并试图以自已的努力来改变这种倾向特别是近十年来，随 着我国依法治国进程的加快，越来越多的人开始关注法律程序在建设现代法治国 家过程中的重要价值。在行政法学领域，制定行政程序法典，建立健全中国行政 程序法体系，便自然成为共同的追求目标。 2 2 1 关于行政程序立法结构的研究成果 1 9 9 6 年厦门召开的“行政程序立法的理论与实践”研讨会上，应松年、马怀 德在我国行政程序立法结构一文中，提出了行政程序法最早的“体例结构”； 1 9 9 7 年章剑生在行政程序法比较研究一书中，提出了另一个体例结构；1 9 9 9 年杨海坤、黄学贤在中国行政程序法典化一从比较法角度研究一书中也提出 东北大学忡 专业学位论文 第二章我国行政程序立法的背景和成果 了一个初步的方案；2 0 0 0 年皮纯协教授主编的行政程序法比较研究提出了第 一个具体立法建议，在这个“中华人民共和国行政程序法建议稿”之前还有一个 关于这个建议稿若干问题的说明。该建议稿分总则、行政程序参加人、行政行为、 抽象行政行为、具体行政行为、法律责任、附则共七章，计七十七条，这是迄今 为止第一个具体草案，这是向行政程序法典化迈出的最可喜的一步。 2 2 2 关于行政程序立法目标的研究成果 目前我国国内学者对中国行政程序法模式的设想有三种：一是主张兼顾效率 与权利保障，设计一套两者兼顾的平衡机制，以全面发挥行政程序法作用。姜明 安在 我国行政程序立法模式选择) 一文中，王锡锌在市场经济与行政程序法 制度一书中都有论述；二是章剑生在行政程序法比较研究一书中主张效率 为优先，公平为补充，认为行政程序法的核心内容是行政执法行为，必须以一定 的效率为保障；三是杨海坤、黄学贤：中国行政程序法典化一从比较法角度研究 一书中主张公正( 权利) 优先兼顾效率，认为在公正与效率发生矛盾时，一般应做 出公正优先于效率的明确安排与选择。笔者认为，从适应市场经济、民主政治和 国际潮流的发展需要出发，行政程序法典应以程序公正为本位，确立公正( 权利) 优先，兼顾效率的模式。 2 3 我国行政程序立法的实践概况 改革开放以来，中国的法治建设取得了长足的发展，行政程序立法亦经历了 一个由不系统向系统化发展、由低层级向高层级发展的过程。1 9 8 9 年颁布的行 政诉讼法具有里程碑的意义，它在确立“民可以告官”原则的同时，将“违反 法定程序”情形作为法院判决撤销或部分撤销具体行政行为的一种情况来规定， 确立法院对行政机关是否遵循法定程序的司法审查权。 2 d 世纪9 0 年代以后，我国行政程序立法呈现出系统化的倾向。我国虽然没有 着手 行政程序法的制定，但是，在立法方式上采取了各个击破的策略，为建 立我国行政程序法体系进行了不懈的努力。首先有1 9 9 2 年的税收征管法，确 立了税收征管领域的程序机制，该法经1 9 9 5 年和2 0 0 1 年两次修改，使得税收征 管领域的程序机制得以不断完善。1 9 9 6 年的行政处罚法堪称我国行政程序立 东北大学愤a 专业学位论文 第二章我国行政程序立法的背景和成果 法史上的又一座里程碑。该法为行政处罚设定了程序机制，给我国行政部门带来 了广泛而深刻的观念转变与工作方式的变革。1 9 9 9 年出台的行政复议法规定 了更为完善的行政复议程序机制，同年颁布的价格法则继行政处罚法之 后再次对行政程序的核心制度嘶证程序做出规定，并在实践中产生了广泛的影 响。2 0 0 0 年出台的立法法以及2 0 0 1 年颁布的 行政法规制定程序条例和规 章制定程序条例，将听证等程序制度引入立法机制。2 0 0 3 年6 月2 8 日通过的居 民身份证法明确规定：“人民警察依法执行职务盘出示执法证件一”，做出了 具有重要意义的“执法表明身份”的程序性规定。而执法表明身份制度，即是行 政执法人员依法行政的内在要求，也是顺应行政公开要求而生的程序机制。 东北大学m p 专业学位论文第三章行政程序实证分析一咀统计为例 第三章行政程序实证分析一以统计为例 在全面推行行政执法责任制的今天，越来越多的人认识到，要公正执法不仅 要注重实体，更要注重程序，正当必要的程序是区别合法和违法的重要标志。从 本职工作出发，我认为在当前统计行政管理工作中注重行政程序的建立和健全工 作，势在必行。 3 1 统计行政行为具体内容 统计行政行为，是统计行政机关在法定职权范围内，依照法定程序所做出的 影响到相对人权益的行为。具体地说统计行政行为包括统计调查项目审批行为、 统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为( 包括统计资料的认定、统计 行政登记等) 、统计行政许可行为( 包括发放统计上岗资格证等) 、统计行政处罚 行为，等等。一般而言，政府统计行政机关业务处室所涉及到的行为只要与相对 人发生关系的，都是统计行政行为，都要受统计法的调整和规范，都要依法行政， 而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为不当，影响到相对入的合法权 益，做出该项统计行政行为的统计行政机关就有可能成为被告。如，统计局向某 基层单位布置了一张调查表，这就是统计行政行为，基层单位认为这项调查侵犯 了其合法权益，既可以申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，如果向 法院提起行政诉讼，统计局就是被告，就有出示做出这项调查的依据和具体审批 程序等证据的义务。没有合法、合理的依据，法院可以判决撤销这项统计行政行 为。如果因为调查给基层单位造成损害( 人力、物力等) ，做出这项调查决定的统 计行政主管部门还要作为赔偿义务机关进行国家赔偿，并对有关责任人员进行追 偿。 3 2 建立、健全统计行政程序势在必行 3 。2 1 有利于减少行政行为的随意性，保护相对人的合法权益 在统计行政法律关系中，统计行政机关作为统计行政主体，处于领导的地位， 1 4 - - 东北大学m p a 专业学位论文 ；g s - 章行政程序实证分析一以统计为倒 而相对人( 统计调查对象等) 则处于服从的地位。统计部门随意制发一张调查表 就有可能给相对人带来较大的工作量，增加一定的人力、物力、财力的开支，特 别是不科学的统计指标更给填报带来