（公共管理专业论文）广州市政府信访工作管理及对策研究.pdf

原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：厶易啦、 l 。7 0c , 日期：2 0 0 9 年1 2 月5 。日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入 有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者躲位晦、 导师硌 乏1 互昆髫 c 日期：2 0 0 9 年1 2 月5 日日期：2 0 0 9 年1 2 月5 日 1 1 广州市政府信访工作管理及对策研究 专业名称：公共管理 硕士生：侯忠 指导教师：谭昆智副教授 摘要 信访制度在中国古已有之，是一种具备深厚历史传统和文化积淀的制度。新 中国成立以来，信访工作在密切党和政府与人民群众的血肉联系、维护人民群众 合法权益、调处化解矛盾纠纷等方面发挥了积极重要的作用。信访一直是国家与 民众之间一条重要的联系沟通渠道，是党和政府了解社情民意、社会动态、民生 民情的桥梁纽带。改革开放3 0 年来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体 制转轨，我国的经济体制、社会机构、利益格局、民众的思想观念等发生了深刻 调整和变化。在经济建设不断推进，改革开放不断深入的同时，各种社会矛盾和 问题不断涌现，人民群众的信访诉求不断多样化、复杂化，信访量不断增长，信 访工作不断面临新的挑战。 在这样的时代背景下，信访制度随着形势变化不断发展，信访工作在党和国 家政治生活中地位不断上升。胡锦涛总书记专门对信访工作批示“信访工作是党 和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是为群众排忧 解难的工作 ，此外还确定了信访工作是“新时期群众工作的重要组成部分 。 近年来，信访工作环境发生了巨大变化，传统的信访观念、工作体制、运行 机制、管理方式在许多方面暴露出不适应工作需要的地方，制约了信访职能的发 挥。因此，如何通过信访工作管理机制的建立与完善来提高信访工作的成效，并 以此来塑造政府良好形象是当前构建社会主义和谐社会的当务之急。 本文以广州市政府信访工作为研究对象，运用公共管理学、行政学、公共关 系学、法学和信访学等相关理论与方法，通过对广州市政府信访部门接待的信访 人进行问卷调查和典型案例分析，对信访工作管理机制进行理论探讨和对策研 i i i 究。全文由四部分组成。 第一部分介绍了国内外关于信访制度的理论研究和信访工作的发展状况，指 出目前在国内有关信访制度研究方面存在的局限性。 第二部分从研究信访的定义和特征出发，回顾了我国信访制度的历史和学术 划分，阐述了现行信访制度的主要功能，以及信访工作的核心要素、基本要求和 关键环节，介绍了国外申诉专员制度并阐述了该制度对完善我国信访制度的重要 启示。 第三部分介绍了广州市政府信访工作的概况，通过相关调查数据与案例研 究，了解广州市政府信访工作管理现状，客观分析了当前信访工作存在的普遍问 题。 第四部分深入探讨信访工作在构建社会主义和谐社会过程中发挥的基础性 作用及长效机制建设，对广州市政府信访工作管理提出建议。 关键词：信访制度信访工作机制公共管理构建和谐社会 t h es t u d yo nc o u n t e r m e a s u r e sa g a i n s tt h el e t t e r - a n d 。c a l l m a n a g e m e n t o fg u a n g z h o ug o v e r nm e n t m a j o r ： n a m e ： p u b l i cm a n a g e m e n t h o u z h o n g s u p e r v i s o r a s s o c i a t ep r o f e s s o rt a n k u n z h i a b s t r a c t t h el e t t e r - a n d - c a l ls y s t e mh a sb e e ne x i s t i n gf r o mc h i n e s ea n c i e n tt i m e s w h i c h h a sa l o n gh i s t o r ya n dt r a d i t i o n a lc u l t u r e s i n c et h ef o u n d i n go ft h ep e o p l e sr e p u b l i c o fc h i n a , l e t t e r - a n d c a l lt a s kh a sp l a y e da ni m p o r t a n tr o l ei nb u i l d i n gt h ec l o s e r r e l a t i o nb e t w e e nt h ec p ca n dt h eg o v e r n m e n ta n dt h em a s s e s 。p r o t e c t i n gt h el e g a l r i g h t s o ft h e m a s s e s ，r e s o l v i n g c o n t r a d i c t i o n sa n d m e d i a t i n gd i s p u t e s t h e l e t t e r - a n d - c a l lh a sb e e nag o o dw a yf o rt h eg o v e m m e n tt oc o m m u n i c a t ew i t hi t s p e o p l e i th a sb e e nw o r k i n ga sab r i d g eo ral i n kf o rt h ep a n ya n dt h eg o v e m m e n tt o u n d e r s t a n dt h el i v i n gc o n d i t i o n so ft h em a s s e sa n dl i s t e nt ot h eo p i n i o n so ft h e p e o p l e s i n c et h eo p e n i n gu pa n dr e f o r r l lf o r3 0y e a r s ，w i t ht h et r a n s i t i o no fs o c i a l i s mm a r k e t e c o n o m i cs y s t e mf r o mt h ep l a n n e de c o n o m i cs y s t e m ，t h e r ea r eg r e a tc h a n g e si no u r e c o n o m i cs y s t e m ，s o c i a ls t r u c t u r e ，d i s t r i b u t i o ns t r u c t u r ea n dt h e t h o u g h t sa n d c o n c e p t so ft h ep e o p l e t o g e t h e rw i t l lt l l ed e e p e n i n gr e f o l n la n do p e n i n gu pt ot h e o u t s i d e ，v a r i o u ss o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n dd i s p u t e sa p p e a r n l el e t t e r - a n d c a l ih a s b e c o m ed i v e r s i f i e da n dc o m p l i c a t e d t h en u m b e ro ft h el e t t e r - a n d c a uk e e p sg o i n g u p c h a l l e n g e sh a v ef a c e dt h el e t t e r - a n d c a l lm a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t u n d e rs u c hac i r c u m s t a n c e t h el e t t e r - a n d - c a l lh a sd e v e l o p e dw i t ht h ec h a n g eo f t h es i t u a t i o n t h el e t t e r - a n d c a ut a s k sb e c o m em o r ea n dm o r ei m p o r t a n t p r e s i d e n th u j i n - t a os a y st h a tt h el e t t e r - a n d c a l li ss oi m p o r t a n tt h a ti ti st h ef u n d a m e n t a lt a s kt o b u i l dah a r m o n i o t i ss o c i a l i s ts o c i e t ya n dt oo v e r c o m ed i 历c u l t i e so rs o l v ep r o b l e mf o r t h em a s s e s i na d d i t i o n ，i ti sd e f i n e da sa ne s s e n t i a lc o m p o n e n to ft h em a s s e st a s ki n t h e n e w e r a i nt h er e c e n ty e a r s ，t h ec o n d i t i o n so ft h el e t t e r - a n d c a l lh a v ec h a n g e dg r e a t l y i t s t r a d i t i o n a lc o n c e p t ，w o r k i n gs y s t e m ，o p e r a t i n gm e c h a n i s ma n dm a n a g e m e n tm e t h o d h a v en o tm e tt h er e q u i r e m e n t sc u r r e n t l y , w h i c hr e s t r i c ti t sf u n c t i o n t h e r e f o r e i t b e c o m e sa nu r g e n tt a s kt oi m p r o v et h el e t t e r - a n d - c a l lm a n a g e m e n tt ob u i l da h a r m o n i o u ss o c i a l i s t s o c i e t yb ys e t t i n gu pt h em a n a g e r i a lm e c h a n i s mo ft h e l e t t e r - a n d c a l l v t a k i n gt h el e t t e r - a n d - c a l lp e r f o r m a n c eo fg u a n g z h o ug o v e r n m e n tf o re x a m p l e ， t h i sp a p e rf o c u s e so nc o u n t e r m e a s u r e sa g a i n s tt h el e t t e r - a n d c a l lm a n a g e m e n to f g u a n g z h o ug o v e r n m e n tb yw a yo faq u e s t i o n n a i r e b a s e ds u r v e y t h i sp a p e rf i r s t l yp r e s e n t st h ei n t r o d u c t i o no ft h et h e o r e t i c a lr e s e a r c ho nt h e l e t t e r - a n d - c a l ls y s t e mh o m ea n da b r o a d t h e n i te l a b o r a t e sm a i np o i n t so fv i e w s a b o u tt h el e t t e r - a n d c a l ls y s t e ma n dt h e i rl i m i t a t i o n s e c o n d l y , s t a r t i n gw i t h 也ed e f i n i t i o na n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h el e t t e r - a n d c a l l t h i sp a p e rr e v i e w st h eh i s t o r yo ft h el e t t e r - a n d - c a l ls y s t e mi no u r c o t m t r y , e l a b o r a t i n g i t sm a i nf a c t i o nc u r r e n t l y , a n a l y z i n gt h ec o m m o ni s s u e si nt h el e t t e r - a n d c a ut a s k t h e n ，i ts u g g e s t st h a ta l li n s p i r a t i o nb ed r a w nb yc o m p a r i n gt h el e t t e r - a n d - c a l ls y s t e m w i t ht h eo m b u d s m a ns y s t e mi nt h ee u r o p e a nc o u n t r i e s t h i r d l y ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h ec u r r e n ts i t u a t i o no ft h el e t t e r a n d c a l l m a n a g e m e n to fg u a n g z h o ug o v e r n m e n tb yr e l a t e dr e s e a r c hd a t aa n dc a s es t u d y , e l a b o r a t i n gt h ek e yp o i n t sa n db a s i cr e q u i r e m e n t so ft h el e t t e r - a n d c a l lt a s k f i n a l l y , t h i sp a p e rg o e sf u r t h e ri n t ot h ee s t a b l i s h m e n to ft h em a n a g e r i a l m e c h a n i s mo ft h el e t t e r - a n d c a l l ，p u t t i n gf o r w a r dap r o p o s a lo ft h el e t t e r - a n d - c a l l m a n a g e m e n t k e yw o r d s ：l e t t e r - a n d c a l ls y s t e m ，l e t t e r - a n d c a l lw o r k i n gm e c h a n i s m ， p u b l i cm a n a g e m e n t ，b u i l d i n gah a r m o n i o u ss o c i e t y v i 目录 摘要。i i i a b s t r a c t v 目j i i v i i 第一章导论。1 第一节问题提出与研究意义l 第二节核心概念界定3 第三节国内外文献综述7 第四节研究方法与论文框架2 0 第二章信访工作概述2 4 第一节信访的由来和发展2 4 第二节信访工作的核心和准绳3 2 第三节信访工作的基本要求和关键环节3 7 第四节国外申诉专员制度对信访制度的启示4 7 第三章广州市政府信访工作管理探析5 6 第一节广州市政府信访工作概况。5 6 第二节对广州市政府信访工作情况的问卷调查5 8 第三节广州市政府信访工作管理现状与问题分析6 5 第四章完善广州市政府信访工作管理的对策与建议7 8 第一节建立与完善信访工作综合协调机制7 8 第二节建立与完善信访案件督查督办机制8 l 第三节建立与完善矛盾纠纷排查化解机制8 4 第四节建立与完善信访信息汇集分析机制8 9 结语9 3 参考文献9 5 附录9 8 至5 ( 谢1 0 5 v i i 中山大学硕士学位论文 第一章导论 本章主要介绍论文的研究背景、研究目的和意义、研究内容的概念界定、研 究方法、论文框架以及论文的创新之处，并阐述国内外关于信访制度、信访工作 及相关内容的研究现状。 第一节问题提出与研究意义 本节通过对目前社会发展现状的分析，列举了当前信访工作中存在的种种不 良现象，指出必须通过信访工作管理机制的建立与完善来提高信访工作的成效， 并以此来塑造政府良好形象是当前构建社会主义和谐社会的当务之急。 一、问题提出的背景 当前，我国正处在大变革、大发展时期，随着经济社会各项事业的进一步发 展，一些深层次的矛盾和问题也随之凸现出来：经济发展和社会利益分配的不均 衡，使得利益冲突明显加剧；受经济发展水平和政策的限制，各类社会群体的不 同利益诉求难以得到完全满足，不断形成新的矛盾和问题。如震惊国人的“瓮安 6 2 8 事件 就是一些社会矛盾长期积累，多种纠纷相互交织而未得到妥善处理 的结果。这个典型案例暴露出当前社会一些普遍存在的问题：一是政府与社会公 众的沟通不畅，利益诉求表达渠道有限；二是许多政府官员公关意识淡薄，表现 为缺乏交流沟通的能力，过于依赖行政命令等手段处理纠纷，不善于利用信访渠 道，了解社情民意，化解矛盾，更有甚者，将手中的权力当作为公众办事时的路 障，进行“关、卡、压 ，严重损害了政府的形象。 塑造“创新、务实、廉洁、高效 的政府形象、提高政府美誉度是我国政府 公共关系活动的总目标，而信访工作则是实现这一目标的重要途径。目前，从公 中山大学硕上学位论文 共管理层面看，信访工作普遍存在的问题主要表现在公民反映问题、提出诉求的 渠道不畅通，表现在受理申诉、解决信访问题的工作机制不规范，表现在信访法 制建设滞后。有的地方或部门对信访人反映的问题敷衍了事，推诿塞责，有的地 方拦截、围堵进京上访人，甚至打击报复信访人；信访部门遵循“属地管理、分 级负责、归口办理”的原则，在处理信访事项时采用层层转送的办法，缺少制约， 效率低下，信访矛盾加剧，问题得不到解决；加之对有关行政机关的监督力度不 够，对侵犯群众利益引发信访问题的违法行政行为缺乏明确的责任追究机制，以 至于有些本能解决的问题久拖不决，本该及时化解的矛盾日益激化，本可避免的 冲突接连不断。这些情况的发生，产生了很大的负面影响，成了影响社会和谐稳 定的重要因素，也严重损害了各级党委和政府的形象。因此，毋庸置疑，如何通 过信访工作管理机制的建立与完善来提高信访工作的成效，并以此来塑造政府良 好形象是当前构建社会主义和谐社会的当务之急。 二、研究意义 从信访制度的设计来讲，其功能可简单概括为两个方面：一是广大群众建言 献策，参与管理的社会主义民主形式：二是针对国家机关或公务人员，广大群众 表达利益要求，实现利益诉求的通道。信访工作是体察民情的寒暑表和发挥民主 的重要窗口。既要看到群众积极信访体现了对党委和政府的信任，更要看到有许 多信访问题是工作不到位、作风不扎实造成的，己损害了政府的形象，如果解决 不好就会影响群众对党委和政府的信任度。近年来，信访工作环境发生了巨大变 化，传统的信访观念、工作体制、运行机制、管理方式在许多方面暴露出不适应 工作需要的地方，制约了信访职能的发挥。因此，研究当前信访工作管理机制的 问题及对策，主要有如下几方面的意义： ( 一) 为信访群众排忧解难，满足群众正当要求 群众来信来访反映的问题涉及面十分广泛，现实性很强，尤其是弱势群体生 产、生活中的许多实际困难往往通过信访渠道反映出来。研究如何从来信来访中 听取群众的呼声，了解群众的疾苦，满足群众的需要，汲取群众的智慧，对于解 决信访问题，为群众排忧解难，对于制定正确的公共政策和建设和谐社会都具有 2 重要的意义。 ( 二) 调解社会矛盾，维护社会安定团结 目前，我国正处在体制转轨的过程中，不安定、不和谐的因素很多。许多社 会矛盾可通过信访渠道反映出来，如果处理不及时，就会激化矛盾，影响社会安 定团结。研究如何消化、缓解各种信访矛盾，促进人民内部的团结，可以为经济 发展创造一个良好的社会环境和公共管理秩序。 ( 三) 积极推进信访体制改革 通过加强信访理论的研究，积极探索新时期信访工作的规律，研究做好信访 工作的新思路、新方法，掌握信访工作的主动权，努力开创信访工作新局面，由 被动型向主动型转变。 ( 四) 给信访群众创造一个政治监督的渠道 社会主义民主的一个重要形式就是人民群众对党和国家政治生活的监督。而 领导机关和领导干部中，的确存在着一些官僚主义和违法乱纪的行为。人民群众 通过信访的形式来揭露这些消极的、腐败的东西。研究信访工作管理的目的之一 就是要从群众的来信来访中发现并及时处理这些问题，有利于群众政治监督。 第二节核心概念界定 本节主要对信访、信访人、信访活动、信访工作、信访工作原则、信访工作 机构、信访制度、信访工作责任制、信访渠道和信访事项等核心概念进行界定。 一、信访的概念 一、佰切阴儆忿 目前，信访的概念有广义和狭义之分。狭义的信访，在信访条例中第二 条规定：本条例所称信访，是指公民、法人、或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反 映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 狭 义的信访被有些专家认为是中国特色的制度设计，是社会主义民主和法制建设的 中山大学硕士学位论文 重要阵地；是新中国成立以来联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的 政治、经济和公共管理事务中发挥了积极的协调、沟通作用。 近几年来，随着对信访体制认识和研究的深入，一些专家不再认为信访制度 是中国独有的制度，因为其它国家也有与中国信访制度功能相似的制度。其他国 家的政府也有处理公民的来信来访，受理公民非司法程序的申诉、控告活动。由 于各国的语言不同，翻译过来后虽然在文字教法上不完全一样，但在实质上有很 多相同的地方，应将其作为同一类制度与中国的信访制度进行比较和研究，广义 的信访概念因此也就产生了。广义的信访概念因各国的具体机构设置和翻译等原 因在文字上不完全相同。有的国家叫申诉( 监察) 专员制度或协调员制度，日 本叫行政相谈和苦情制度，韩国叫国民苦衷处理委员会等等。但在近几年，已经 有学者将其通称为信访制度，比如称德国的信访制度，日本的信访制度等等。 二、信访人的概念和内涵 信访条例第二条第二款规定：“采用前款规定的形式，反映情况，提出 建议、意见或者投拆请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。 前款规定的 形式，是指采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。这一概念包含两个 内容： ( 一) 信访人包括公民、法人和其他组织； ( 二) 公民、法人或者其他组织成为“信访人 必须具备两个条件： 1 、行为具有信访活动的内容，即反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。 2 、采用规定形式从事信访活动，即按照指定方式、向特定行政机关或到指 定接待场所提出信访事项。 三、信访活动 。“监察专员，的英文是“o m b u d s m a n ”，“o m b u d s m a n ”一词，有不同的译名。如在我国台湾地臣，哩曼 川先生藉其译为“监察使”，林荣耀先生将其译为“保民官”等，多数学者均采用“监察使：考译童我国 关瑶对“o m b u s d 锄锄”一词也没有形成一个约定俗成的翻译，如“监察专员”、“行政监察专员”等 4 中山大学硕士学位论文 信访活动作为种社会政治交往活动和社会现象，有两种涵义，广义的信访 活动是古今中外的社会成员或社会组织之间，通过写信、走访、询问等形式进行 的社会交往。狭义的信访活动，仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管 理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。本文研究的内容以 狭义的信访活动为主。 信访活动是个互动、双向的过程，包含社会成员为了实现某种目的和需要提 出信访事项的活动和行政机关依法处理社会成员提出的信访事项的活动。它包涵 三方面内容：一是形式，二是反映的内容，三是向谁反映。 四、信访工作 信访工作是社会主义制度下信访活动的表现形式。是指我国人民群众通过写 ； 信( 含电话、电子邮件) 和走访、询问等形式向党和政府的各级领导机关，人民 团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿，党和政府依照法律法规妥善 处理群众来信来访提出的问题和要求的公务活动。因此，“人民来信来访工作 、，。 “信访工作”等词，只是在建国以后才出现在国家的公文、资料中，并被广泛使 用。 蕾 五、信访工作原则 信访工作原则是指能够体现信访工作独有的价值内涵，对工作实践具有普遍 指导性和适用性的基本规则或理念。它是在长期的信访工作实践中总结和提炼出 来，对信访工作具有指导意义、在信访工作中必须遵循的规则。 信访条例规定了信访工作的五项原则： ( 一) 方便信访人原则。 ( - - ) “属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”原则。 ( 三) “依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合 原则。 ( 四) 治标和治本相结合原则。 5 中山大学硕j ：学位论文 ( 五) 责任原则。 六、信访工作机构 信访工作机构是党政机关、企事业单位负责处理信访事项的具体承担者。它 的具体责任就是受理、办理信访事项，处理信访问题。它是党和政府为保障公民 民主权力、密切与人民群众的血肉联系而依据法律、法规组建的党政机关的工作 体系的组成部分。 七、信访制度 信访制度是关于信访活动行为规则的总称。它是指由各级国家机关设置专门 的信访工作机构及配备专职信访干部，按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁 负责”的原则，及时处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。主 要起到联系群众、协调各方和反馈信息的作用。 八、信访工作责任制 信访工作责任制是指运用岗位责任制对信访工作施行管理的一种方法。它的 实质在于划分各级各部门职责权限的基础上，明确权利和责任，使各级各部门和 相关人员各司其职，各尽其责，高质量、高效率完成各自承担的任务，从而提高 信访工作水平。 信访工作责任制主要包含三个方面的内容： ( 一) 明确各级行政机关及相关人员在信访工作中的职责和任务，分清责任，各 负其责。 ( 二) 确立科学的信访工作考核体系，明确评价标准。 ( 三) 明确奖惩，实行责任追究和奖励制度。 6 中山大学硕士学位论文 九、信访渠道 信访渠道指的是党和政府为了便利公民、法人或者其他组织反映情况提出建 议意见或者投诉请求而专门开辟的一条途径，设定的一项制度。由于通过这条途 径、这一制度反映问题方便、快捷、低成本，便被形象地称为信访渠道，并已成 为信访工作实践中约定俗成的一个词汇，也为新修订的信访条例所使用。 信访渠道一方面反映出信访这种制度所包含的内容是有边界的，不是无所不 包的；另一方面极具概括性地描述了信访过程是否良性运行，如果能够实现良性 运行，渠道便是畅通的，如果因种种原因不能实现良性互动时，渠道便是不畅的， 甚至是堵塞的。 十、信访事项 信访事项是指公民、法人或者其他组织通过信访渠道提出的有关个人或者集 体的建议、意见或者投诉请求。从广义上讲，信访事项是信访人向国家权力机关、 司法机关和行政机关提出的“建议、意见或者投诉请求”类事项的总称，即三类 国家机关都可将自己职权范围内的“建议、意见或者投诉请求”类事项称为信访 事项。 但是，新修订的信访条例仅适用于国家行政机关，国家权力机关和司法 机关职权范围内的信访事项不在适用和规范范围之内，信访事项的提出、信访事 项的受理、信访事项的办理和督办，仅指国家行政机关职权范围内的信访事项。 本文中的“信访事项均是指此类信访事项。 第三节国内外文献综述 在大型数据库“中国知网中分别输入“信访研究 、“信访制度研究 和“信 7 中山大学硕士学位论文 访工作管理研究”进行搜索，发现相关文献共7 1 0 篇，其中研究“信访制度” 的文献有2 1 6 篇，占总数的3 0 4 ，与“信访工作管理研究”有关的文献有9 1 篇，占1 2 8 。从中可以看出，许多学者从信访制度的角度对信访作了大量的研 究，而对信访工作管理研究相对较少。与后者相关的9 l 篇文献当中，2 0 0 9 年7 篇，2 0 0 8 年1 4 篇，2 0 0 7 年1 5 篇，2 0 0 6 年1 8 篇，2 0 0 5 年1 3 篇，2 0 0 4 年1 1 篇， 2 0 0 4 年以前1 3 篇。从学术来源看，发表在期刊的有5 9 篇，博士论文3 篇，硕 士论文2 7 篇。 本节主要介绍了国内外信访工作开展简况及研究成果，分析了国内学者对 信访制度研究的主要观点，并指出这些观点所存在的局限性。 一、国外相关研究成果 ( 一) 国外申诉专员工作开展情况及研究成果 对于公民的申诉和控告，各国政府普遍非常重视，并设置了相应的受理机构 和人员，申诉专员制度是国外普遍采用的受理公民申诉和控诉的制度，瑞典被公 认是申诉专员制度的创始国，对世界近代申诉监察制度的发展产生了重要影响。 由于行政权的扩张，违法不当的行政行为给公民造成的损害也随之增加，而原有 的行政救济、司法救济均有一定的局限，申诉专员制度成了较为合适的方式。申 诉专员由公民的代表机关议会产生，能代表公民切实监督法律、法令的执行情况。 监督范围广泛，监督方式灵活，处理措施简便，因而很有效率。 申诉专员制度在瑞典诞生后，逐渐传入北欧其它国家，二战后遍及欧洲、美 洲、非洲的一些国家，亚洲的日本、韩国也先后彷行。日本于1 9 5 5 年设立了行 政相谈和苦情制度。由总务省行政评价局负责，在有关行政部门之间进行必要的 “斡旋”，以解决国民的困难，实现国民的合理合法愿望。韩国于1 9 9 4 年4 月8 日设立了国民苦衷处理委员会，其宗旨是站在独立和中立的立场，解决由于行政 机关的错误行为和行政制度的不合理所造成的国民苦衷。这些机构作为政府同公 民的沟通渠道，在化解社会矛盾、维护公民权益方面发挥了重要作用。目前世界 上有超过1 0 0 个国家和地区建立了申诉专员制度。 ( 二) 申诉专员制度及其特点 8 中山大学硕士学位论文 1 、申诉专员制度 申诉专员制度是主要针对失当行政行为进行监督与实施救济的一项法律制 度。该制度起源于1 8 0 9 年瑞典宪法规定的“司法申诉专员( j u s t i t i e o m b u d s m a n ， 简称j o ) 。按照有关法律的规定，j o 从有资格担任最高法院或最高行政法院法 官的人士中选任，以维护公民的自由和权利为使命。j o 任期为四年，可以连任 且没有退休年龄的限制。但每年必须向议会提出年度报告并接受审查，不能获得 议会信任的j o 得以投票过半数的表决结果被免职。 2 、申诉专员制度的特点 ( 1 ) 定位适当。它不是对纠纷的正式法律解决机制，而是公民陈情权的表 现，本质上是公民民主权利的政治实现方式，这就与行政复议、行政诉讼等法律 机制区分开来。 ( 2 ) 范围清晰。它不接受应当通过法律机制解决的问题，公民只有对法律 机制解决事项之外的问题( 即“行政不良 问题) ，才能向申诉专员申诉，从而 ， 砖x， 不影响生效法律裁决的既判力。 ( 3 ) 效力明确。由于申诉专员不是纠纷的法律解决机制，他认为有关机关 的管理活动需要改进的，只能提出建议，该建议不具有约束力，如果有关机关不 采纳，申诉专员只能选择向社会公布。同时，对于申诉专员的处理，公民不得再 提起申诉、复议或诉讼，事实上一次申诉终局，不给当事人缠诉的机会。 8 由于以上这些特征，申诉专员制度既有利于促进政府机关改进工作，又不替 代有关法律机制，实施效果非常良好，从而与行政复议、行政诉讼等制度一起形 成有疏有堵、刚柔相济的制度模式。 ( 三) 日本的行政相谈和苦情制度及其内容 1 、日本的行政相谈和苦情制度囝 与我国信访制度相类似的行政救济制度在日本叫做行政相谈和苦情制度。它 是行政不服审查制度( 即行政复议) 之外，集政策评估、行政评价监察、行政救济 于一体的综合性很强的行政申诉救济制度。其体制机制包括三个方面的内容，即： 行政相谈、行政苦情申诉与处理、行政投诉解决促进委员会制度。 2 、日本的行政相谈和苦情制度的内容 。章晓可中日信访法规比较研究中国行政管理，2 0 0 6 。1 2 ：6 8 - 6 9 9 中山大学硕士学位论文 ( 1 ) 行政相谈制度。基本职能是：通过受理国民对于行政机关的苦情申诉、 建议意见，以及时解决国民的合理诉求，提高行政效率，促进行政公正化、民主 化和良性运行。它的受理体制： 由总务省行政评价监督局和总务省在地方设立的管区局、行政事务所的 行政相谈和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情l1 0 电话受 理投诉。这是行政机关接受公民对政府行政行为不满投诉的一种方式。这些地方 在接到不满投诉后将充当斡旋者，尽量使这些不满投诉能够得到圆满解决。 由行政相谈委员受理国民申诉。行政相谈委员由总务省总务大臣委托， 每一个城镇的政府机构中至少有一位。他们的工作是：在收到总务省行政评价局 设在各地办事处转来的投诉后，对投诉事项进行研究、调查、核实，如有必要， 还将要求获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解释。如果他们调查认为投 诉的内容确实，将以口头或书面形式对投诉进行斡旋。如认为事情必须加以解决， 将以口头或书面的形式将投诉的内容和他们所提出的意见通知有关行政机构。一 般来说，只要他们将不满投诉转交给有关的行政机构，事情都会得到合理解决。 ( 2 ) 苦情制度。行政苦情申诉与处理制度简称苦情制度：“苦情”一词源 自日本，有不平、不满、抱怨、牢骚、委屈、怨言等多种含义。日本中央和地方 行政机关都设立了专门的苦情处理机关和苦情商谈委员。它在广义上是指相对人 因行政苦情而向有关行政机关提出申诉并由其受理后予以处理的一种行政内部 救济制度，在狭义上是指相对人因行政苦情而向专门的苦情处理机关提出申诉并 由其受理后在调查基础上向有关机关通报调查情况并提出处理建议的一种行政 内部救济制度。 ( 3 ) 行政投诉解决促进委员会。由于社会经济环境迅速变化、政府的行为 越来越复杂和技术化、人们的需求越来越多样化，这种情况使对越来越多的不满 投诉很难做出迅速的反应。为应付这一情况，日本在1 9 8 7 年建立行政投诉解决 促进委员会以作为省( 部) 大臣的顾问机构。委员一般由专家学者，退职资深行 政、法律官员组成，他们会以客观的姿态出现，所提出的意见大都观念自由，不 受现行行政管理机制的束缚，并具有社会公正和平等观念的根基，能够受到省 ( 部) 大臣的重视。总务省为委员们提供调停，敦促各个部门检讨现行的行政体 制和其运行程序并采取包括修正相关法律等适当的措施。这些措施成功地修改了 l o 中山大学硕士学位论文 一些影响全体人民利益的法律和规定，解决了一些“原始不满投诉 ( 相当于从 源头上预防可能导致产生信访事项的矛盾和纠纷) 。 另外，在日本，与信访制度相关的法律法规比较多，有总务省设置法、 总务省组织令、国家行政组织法、政府政策评估法案、苦情协调 处理要领和行政相谈委员法等，法律法规不仅体系完备、门类齐全，更将 现代法治行政观念和本国的传统和谐统一起来( 例如，其信访制度设计较好地保 留了具有日本特色和东方文化传承的苦情制度解怨特色) 。 二、国内相关研究成果 ( 一) 信访工作的形成和发展 1 我国信访工作的开端 1 9 4 9 年8 月，为适应当时人民群众给中央领导同志写信不断增多的情况，蘑 中共中央成立了“中央书记处政治秘书室 ，由中央书记处书记任弼时同志兼任 室主任，主要处理人民群众给毛泽东同志的来信。1 0 月1 日，中央人民政府成 立后，中央人民政府委员会、政务院秘书厅、总理办公室都分别处理人民群众的 来信。一般认为，这是我国信访工作的开端。 2 确立“密切联系人民群众 是信访工作核心内涵 4 1 9 5 1 年5 月1 6 日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室关于处理群众来信情 况的报告上批示指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理， 满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一 种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。 该批示第一次对信访 工作明确了定位，确立了“密切联系人民群众 是信访工作的核心内涵或本质属 性。 同年6 月7 日中央人民政府政务院发出的关于处理人民来信和接见人民工 作的决定，对信访工作的指导思想、信访机构的设置及性质、信访处理原则及 相关工作制度等作了明确的规定。 1 9 5 3 年3 月政务院秘书厅成立群众信访组，这是我国行政机关第一个专职 信访机构。各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为 中山大学硕士学位论文 秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。此时的信访活动，已经成为党 和国家日常工作的一个组成部分，有了专门的机构名称和专职人员，成为党和国 家实施有效管理的一项公务活动，一项经常性、专业性的工作任务，即来信来访 工作。 3 以六次全国信访工作会议为线索，我国信访工作得到逐步深化和完善 ( 1 ) 第一次全国信访工作会议。1 9 5 7 年5 月2 8 日至3 1 日中共中央办公厅、 国务院秘书厅在北京召开了第一次全国信访工作会议。制定了中国共产党各级 党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法( 草案) 。要求处理信访问 题要争取主动，核心是解决问题，解决矛盾。要求采取专职机构、专人负责与大 家动手相结合的方法，实行“分级负责，归口办理 ，做到件件有着落，事事有 交待。 同年1 1 月1 9 日，国务院总理周恩来签发了关于加强处理人民来信和接待 人民来访工作的指示，进一步明确了信访工作的发展目标与方向。 ( 2 ) 第二次全国信访工作会议。1 9 7 8 年9 月1 8 日至1 0 月5 日第二次全国 信访工作会议在北京召开。会议确定了解放思想，拨乱反正，实事求是平反冤假 错案，落实党的政策和方针。由于这次会议受当时“两个凡是 的错误方针的影 响，“文革”对信访工作造成的被动局面没有得到改变。 ( 3 ) 第三次全国信访工作会议。1 9 8 2 年2 月2 1 日至2 7 日，在北京召开了 第三次全国信访工作会议。会议传达了中央书记处关于落实党的政策，做好信访 工作的五点指示，讨论并通过了当前信访工作的形势和今后的任务、党政机 关信访工作暂行条例( 草案) 两个文件。会议指出：人民群众向各级党委和政 府写信、上访是宪法规定的一项民主权利，也是人民参与管理和监督国家各项工 作、监督国家工作人员的一种方式。 ( 4 ) 第四次全国信访工作会议。1 9 9 5 年1 0 月3 0 日至1 1 月2 日，中共中 央办公厅、国务院办公厅在北京召开了第四次全国信访工作会议。再次重申了信 访工作的重要性。首先，信访工作是我党体察民情的重要渠道；第二，人民来信 来访具有及时反馈信息的作用；第三，信访工作是我党，特别是党的高级干部联 系人民群众打成一片的天然渠道、天然桥梁或者说是天然纽带。会议要求各级党 委政府要重视信访工作，对信访工作只能加强，不能削弱。 1 2 中山大学硕士学