（公共管理专业论文）政府公共危机信息管理研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除本文已经 注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得凼苤直太堂及其 他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：指导教师签名： e l期：e l期：丛! ：篁：竺 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将学位论文的全 部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允许编入有关数据库进行检索， 也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。为保护学院和导师的知识产权，作者在学期 间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古 大学就读期间导师的同意；若用于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日 期： 指导教师签名： 日期： 磁纡 杪奎枷 政府公共危机信息管理研究y 1 73638211111 1 11 1 1 1i i 1 11 1 1 11 1ll 摘要 经过3 0 余年历史性变革，我国社会发展进入了“经济转轨、社 会转型”的多重变革期。从国内环境上看，这个阶段在社会发展序列 上，正处在效率、公平等社会矛盾比较集中的“非稳定状态 频发阶 段，是人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈期，也是“社 会经济容易失调、社会秩序容易失序、国民心理容易失衡、社会伦理 容易失重”的关键时期。从国际环境上看，全球化是把“双刃剑0 随着改革开放的不断深入，我国与世界的交流日益广泛和频繁，国际 社会在经济、政治和文化等方面的重大变化及其产生的危机都会不同 程度地波及、影响我国。而信息社会的来临又加剧了这种风险发生的 可能性和传播范围。 随着以经济全球化和信息化为特征的社会交往范围和领域的不 断扩大，传统社会价值体系的嬗变、城市化进程不断的提高和现代通 讯手段的不断普及，我们可能会遇到各种意想不到的非传统突发事件 和危机。 在危机的各项管理环节中，信息管理具有不可替代的地位和作 用，建立和完善政府的信息公开机制，建立多元的信息系统，确保多 元信息过程的常规运作已成为各级政府面临的巨大挑战和任务。 “5 1 2 汶川特大地震，信息公开让公众最大程度地了解了事件真 相，政府和社会各级部门做到积极准备、有效预防、从容应对，减少 了灾害带来的损失。这些都体现了我国政府危机信息管理的巨大进 。余潇枫非传统安全与公共危机治理 m 杭州：浙江大学出版社，2 0 0 7 年，第3 7 页 步。有效、有序的危机信息管理对于有效组织和运用社会资源，及时 采取强有力的应急措施，尽快消除危险度过危机的作用已经越来越凸 现出来。 在充分考虑以上现状的基础上，本文将研究的重点放在公共危机 信息管理问题上，这是因为危机信息管理在整个政府公共危机管理中 的具有十分重要的作用。政府的公共危机管理涉及危机预警、危机决 策、紧急救助、应急指挥和应急处置等多个方面。各种危机管理活动 需要便捷的通讯手段，畅通的指挥流程，有效的行动体系和及时的反 馈系统，需要强有力的信息支撑。没有必要的信息管理，一切都无从 谈起。危机管理的关键就在于危机信息的获取和处理，使政府在面对 公共危机时可以及时发现并预警，做出正确决策，采取应急措施，做 好善后处理，总结经验教训等，由此可见危机信息管理在政府危机管 理中的地位，因此加强危机信息管理研究至关重要。 本文以信息管理为主线，对政府公共危机管理工作中涉及的信息 管理问题进行系统的分析研究，概括总结我国政府公共危机信息管理 的成功经验和存在的问题，提出了公共危机信息管理系统的内容和加 强我国政府公共危机信息管理的具体措施，为政府改善公共服务职 能，提高危机应对能力提供参考。 关键词：公共信息，危机，管理 c r i s i so fp u b l i ci n f o r m a t i o nm a n a g e m e n tr e s e a r c h a b s t r a c t ： a f t e rm o r et h a n3 0y e a r s ，o u rc o u n t r yh is t o r i c a lc h a n g e s i ns o c i a ld e v e l o p m e n tt ot h ee c o n o m i ct r a n s i t i o na n ds o c i a l t r a n s i t i o np e r i o dw h i c hd u r i n gr e f o r mo ft h em u l t i p l e f r o m d o m e s t i ce n v i r o n m e n t ，o nt h es t a g ei ns o c i a ld e v e l o p m e n t ，i n s e q u e n c e o n e f f i c i e n c y ，e q u i t y a n ds o c i a lc o n t r a d i c t i o n s c o m p a r a t i v e l yc e n t r a l i z e d “s t a t e ”n o ts t a b l e 。i st h e p o p u l a t i o n ，r e s o u r c e sa n de n v i r o n m e n t ，e f f i c i e n c y ，e q u i t ya n d s o c i a lc o n t r a d i c t i o n s b o t t l e n e c k s ， w a sa l s oas o c i a la n d e c o n o m i ci m b a l a n c ea n dt os o c i a lo r d e ri s i t e a s y ，t h e 。 p s y c h o l o g y ， s o c i a le t h i cl o s t i sc r u c i a l f r o mt h e i n t e r n a t i o n a l e n v i r o n m e n t ，g l o b a l i z a t i o ni sa“t w o e d g e d s w o r d ”a so ft h er e f o r m ，o u re x c h a n g e sw i t ht h ei n c r e a s i n g f r e q u e n c y ， a n d t h ei n t e r n a t i o n a l c o m m u n i t y i ne c o n o m i c ， p o l i t i c a la n dc u l t u r a la s p e c t so ft h em a j o rc h a n g e sa n dt h e c r i s i sw i l lb ea f f e c t e dt os o m ee x t e n to u rc o u n t r y a n dt h e a d v e n to ft h ei n f o r m a t i o ns o c i e t y ，i nt u r n ，e x a c e r b a t e dt h e r i s ko ft h e p o s s i b i l i t i e sa n d t h es c o p e a se c o n o m i c g l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i z a t i o n so fs o c i a lr e l a t i o n sa n d c o n t i n u et oe x p a n dt h es c o p eo ft h ef i e l do fs o c i a la n d t r a d i t i o n a lv a l u es y s t e m so fe v o l u t i o n ，u r b a n i z a t i o np r o c e s s h a si m p r o v e da n dm o d e r nc o m m u n i c a t i o nm e a n so fe d u c a t i o n ，w e m i g h te n c o u n t e ra l ls o r t so fu n e x p e c t e dd i s t r a d i t i o ni n c i d e n t a n dc r i s i s 3 i nc r i s i sm a n a g e m e n ta n di n f o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o n i sn o tf o rt h ep o s i t i o na n dr o l ei ne s t a b li s h i n ga n dp e r f e c t i n g g o v e r n m e n to fp u b l i ci n f o r m a t i o nm e c h a n i s m s ，t oe s t a b l i s ht h e s y s t e mt o e n s u r et h a tm o r ei n f o r m a t i o na b o u tt h eg e n e r a l f u n c t i o n i n go fp r o c e s s e sh a sb e c o m eab i gc h a ll e n g ef a c i n gt h e g o v e r n m e n ta tv a r i o u sl e v e l s 。5 1 2 4t h ee a r t h q u a k eo f w e n c h u a n ，t h ei n f o r m a ti o np u b li cl e tt h ep u b li ct h et r u t h ，w h a t e v e n t sg o v e r n m e n ta n d t h ed e p a r t m e n tt od oa ta lll e v e l s a c t i v e l yp r e p a r i n gf o re f f e c t i v ep r e v e n t i o n ，t or e d u c et h e d a m a g e l o s s e s a l lt h e s er e f l e c to u r g o v e r n m e n t c r i s i s i n f o r m a ti o nm a n a g e m e n to fe f f e c ti v ea n do r d e r l yp r o g r e s s t h e i n f o r m a ti o nm a n a g e m e n tf o ra ne f f e c ti v eo r g a n iz a ti o na n dt h e u s eo fs o ci a lr e s o u r c e sa n dt a k eac o n ti n g e n c ym e a s u r e sa ss o o n a sp o s s i b l et oe l i m i n a t er i s kt h er o l eo fac r i s i si sb e c o m i n g i n c r e a si n g l ys a li e n c e t of u l l yc o n s i d e rt h es t a t u sq u oo nt h eb a s i so ft h es t u d y f o c u s e do nc r i s i sm a n a g e m e n to fp u b l i ci n f o r m a t i o n ，t h i si s b e c a u s ei n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti nc r i s i s m a n a g e m e n to ft h e p u b li cd a n g e ro fav e r yi m p o r t a n tr o l e t h eg o v e r n m e n to ft h e c r i s i st oc r i s i se a r l yw a r n i n g ，c r i s i sm a n a g e m e n td e c i s i o n sa n d e m e r g e n c yr elie fa n de m e r g e n c ya n de m e r g e n c yt r e a t m e n to f c o m m a n da n ds oo n o fc r i s i sm a n a g e m e n ta c t i v i t i e sn e e do f c o m m u n i c a t i o nm e a n sa n do p e nb i d d i n gp r o c e s s ，t h ee f f e c t i v e a c t i o na n dm a k e t i m e l yf e e d b a c ks y s t e m sn e e ds t r o n g e r i n f o r m a t i o ns u p p o r t i td i d n th a v et h en e c e s s a r yi n f o r m a t i o n m a n a g e m e n t ，a l lt h eq u e s t i o n c r i s i sm a n a g e m e n to ft h ek e yl i e s 4 i nt h ec r i s i si na c q u i r i n gi n f o r m a t i o na n dm a k et h eg o v e r n m e n t i sf a c i n gac r i s i se a r l yw a r n i n g ，c a nt i m e l yf i n do u ta n dm a k e c o r r e c td e c isi o n st oa d o p te m e r g e n c ym e a s u r e st od o ，s u m m i n g u pe x p e r i e n c e ，t h u sc r i s i si n f o r m a t i o nm a n a g e m e n ti nc r i s i s m a n a g e m e n to ft h eg o v e r n m e n t sp o s i t i o n ，s t r e n g t h e n i n go f c r i s i sm a n a g e m e n tr e s e a r c ha r ec r u c i a li n f o r m a t i o n t h i sa r t i c l eo ni n f o r m a t i o nm a n a g e m e n tf o ro n ei nc h a r g e o ft h eg o v e r n m e n t ，p u b l i cm a n a g e m e n ti nc r i s i sm a n a g e m e n to f i n f o r m a t i o no u to ft h es t u d yo ft h es y s t e mt h a tar e v i e wo fo u r g o v e r n m e n tt h ec r i s i s o fs u c c e s s f u l e x p e r i e n c e s a n d in f o r m a tio nm a n a g e m e n tp r o b le m sa n dc r isis m a n a g e m e n ts y s t e m o fp u b li ci n f o r m a t i o nc o n t e n ta n de n h a n c eo u rg o v e r n m e n tc r is i s m a n a g e m e n to fp u b li c i n f o r m a t i o no ns p e c i f i cm e a s u r e sf o r i m p r o v i n gp u b l i cs e r v i c e s ，t h eg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，e n h a n c i n g c r i s i s s h o u l db ea b l et op r o v i d ef o rr e f e r e n c e t h ek e yw o r d s ：p u b li ci n f o r m a ti o n c r isi s m a n a g e m e n t 目录 引言1 ( 一) 选题意义i ( - - ) 研究现状2 ( 三) 研究方法4 ( 四) 创新点与不足4 一、信息与公共危机信息管理6 ( 一) 信息及其特征6 i 信息的含义6 2 信息的特征6 ( 二) 公共危机信息及其特征7 1 公共危机信息7 2 公共危机信息的特征7 ( 三) 公共危机信息管理系统的组成9 1 公共危机信息管理的内容9 2 公共危机信息管理系统的组成1 0 ( 四) 公共危机信息管理的重要性1 2 i 有效的公共危机信息管理有利于信息的统一管理和权威发 布防止谣言的传播1 3 2 有效的公共危机信息管理有利于统一协调发挥各方力量有 效化解危机1 4 二、我国公共危机信息管理的现状及原因分析1 4 ( 一) 我国公共危机信息管理的成绩1 4 1 已建立起分级管理、条块结合的管理体制1 4 2 部门危机信息管理系统初具规模1 5 3 公共危机信息管理有一定的法律保障1 6 4 强大的政治动员能力1 6 ( 二) 我国公共危机信息管理存在的问题1 6 i 政府信息传递渠道单一1 7 2 信息掌握条块分割严重、公开主体不明确1 7 3 某些政府官员在处理危机时倾向于封锁消息1 8 4 资源共享程度低1 9 5 危机信息不对称1 9 6 公民知情权缺乏保障2 0 ( 三) 我国政府公共危机信息管理存在问题的原因分析2 1 1 危机意识淡薄2 1 2 危机信息管理体系不完善不健全2 2 3 现有危机信息管理部门协同性差2 2 4 非扁平化的政府组织结构2 3 5 缺少专业的危机信息管理人才2 3 三、其他国家公共危机信息管理的成功经验2 4 ( 一) 完备的信息系统2 4 ( 二) 重视国际间的合作与交流2 4 ( 三) 新闻媒体的积极介入2 5 ( 四) 高素质的危机信息管理人才2 5 ( 五) 强化信息统一管理2 6 四、完善我国公共危机信息管理的原则和对策2 6 ( 一) 完善我国公共危机信息管理的原则2 7 1 整体性原则2 7 2 综合性原则2 7 3 科学性原则2 7 ( 二) 完善我国公共危机信息管理的对策2 8 1 增强危机意识2 8 2 加快政府信息化建设3 0 3 建立和完善公共危机信息反馈机制3 1 4 培养危机信息管理人才3 2 5 加强危机公关，正确发挥媒体作用3 3 6 完善公共危机信息管理系统3 5 7 建立国际沟通与协作机制3 7 结束语3 8 参考文献3 9 致谢4 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 一) 选题意义 引言 当今世界，和平与发展仍然是主题，但世界格局多极化趋势越来越清晰，各 种矛盾和竞争错综复杂，突发公共事件不断发生。在这种情状下，危机管理是当 今世界任何国家和地区政府都必须认真对待的重大问题。但在危机应对过程中， 大多政府都是重视对具体事务的处置，而忽视了危机信息管理。其实在政府公共 危机管理的整个过程中，危机信息的管理贯穿于事前、事中和事后的每个阶段， 发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够舒缓危机，降低危机 的损害程度。 在过去的日子里，“9 1 1 ”世贸大楼上空的滚滚浓烟遮蔽了纽约市的大半 个天空，也给人民心灵上抹上了一层恐怖主义阴影；“非典 肆虐，一个1 3 亿 人口的大国被国际社会“隔离”，全国全民动员抗击“非典 ，造成巨大经济损 失，也带来长久深远的影响；“松花江”水污染事件给人们的生活带来严重影响； “苏丹红”事件在全中国引起一片喊打声，肯德基、麦当劳等跨国公司也未能幸 免；一场大雨使北京四环以内交通大面积瘫痪一次又一次的公共危机不断地 向我们、向我们的行政管理者提出了前所未有的挑战，怎样面对信息化时代下的 危机管理成为了摆在各级政府面前的严峻课题。在危机来临时，危机信息的不畅 与误传不仅会造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会造成巨大破坏，也 会引起环境恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。 虽然事件的性质、起因、影响、后果不同，但他们都有一个共同之处，在爆发了 突发事件时，管理者往往面临同一场景：社会或组织赖以维系的重要价值受到威 胁，事态发展和环境变化具有高度不确定性，可以采取处理行动的时间十分有限， 人民群众对信息的透明度强烈渴求。这些事实提醒我们，不管我们是否愿意，在 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 我国改革开放快速发展和社会转型的大背景下，突发事件的信息处理已成为我们 这个时代生活的一部分。 正是基于这样的现实和认识，我国政府自2 0 0 3 年非典危机之后，开始意识 到危机信息管理的重要性和紧迫性。国家人事部于2 0 0 3 年1 1 月将突发事件的应 对能力作为公务员必须掌握的九大核心能力之一；全国各地在加强应急预案修订 的同时，也在加强危机信息管理的宣传培训工作；各级政府在原有信息部门的基 础上纷纷组建“应急办公室 。 本论文正是基于这样一种背景下进行的，希望通过对政府公共信息危机进行 一次理论意义上的梳理，并结合本人在政府信息部门的工作实践，提出有益的探 索与总结。 ( 二) 研究现状 2 0 世纪6 0 年代，西方对危机管理的研究兴起，且研究范围己经从政治领域 向经济、社会领域，从自然灾害领域向公共危机管理领域扩展。“9 1 1 事件特 别是“非典”事件后，公共危机管理逐渐成为我国学术界研究的热点。随着信息 技术的发展，特别是高新技术的应用，越来越多的学者开始研究我国公共危机信 息管理理论，取得了较多的成果，主要表现在以下几个方面： 首先是从宏观着眼，从事件当中看到了公共卫生危机背后政府对危机的反应 能力和决策能力，由此开始全面研究我国政府的危机管理。这方面的研究注重危 机产生的共性特点、危机的分类、危机管理的阶段等等，以此来探讨政府面对各 种公共危机时的一般性决策方式，还有政府作为社会稳定的强大支柱所应该提升 的执政能力和政府危机管理制度及机构方面的建设，以提高政府应对危机的能 力，如全国干部培训教材编写组编写的公共危机管理，清华大学薛澜教授等 人的危机管理转型期中国面临的挑战以及危机管理的国际借鉴以美国突发 公共卫生事件应对体系为例，肖鹏军公共危机管理导论等。 其次，还有一些作者从危机管理过程中各要素来进一步研究危机管理全方位 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的制度和体制建设，如很多作者将落脚点放在了媒体在危机管理中起到的信息沟 通作用，以及权据危机传播和信息传播的规律来研究政府的危机公关职能，如刘 彬、高福安的政府应对危机的信息资源管理，唐钧的建构全面整合的政府 公共危机信息管理系统等等。再次，就是在公共危机信息管理系统中应用高新 技术的研究，如利用电子政务平台和互联网等工具构建政府公共危机信息管理系 统，如张小明的信息技术在公共危机管理中的应用研究，张传芹等人的构 建信息化时代政府危机管理系统的理论构架等等。 此外，伴随着社会的发展，我国正处在由传统社会向现代化社会的转型时期， 也处在一个危机频发的特殊历史时期。随着以经济全球化和信息化为特征的社会 交往范围和领域的不断扩大，传统社会价值体系不断发生着流变，城市化进程的 不断提高和现代通讯手段的不断普及又加剧着风险的传播与影响，我们可能会遇 到各种意想不到的非传统性突发事件、危机，甚至是一场灾难，就像英国社会学 家安东尼吉登斯认为的“我们的社会正在进入一个风险社会。实际危机 发生的案例也呈现出频繁与复杂化的趋势，有待于进一步进行理论上的总结。 汶川地震后，一直从事公共管理和危机管理的清华大学薛澜教授编写了风 险治理：完善与提升国家公共安全管理的基石、危机管理：转型期中国面临的 挑战、危机管理中的信息管理：以汶川大地震为例等一系列论文与专题报告。 内容涉及公共危机信息管理基础理论与知识、社会群体性突发事件应对、公共危 机信息管理建设和媒体沟通等内容，在对我国危机管理体系建设进行回顾和危机 信息管理理论研究现状进行梳理的基础上，探讨了面临的基础理论问题和实践效 用问题，并归纳了其中亟待解决的关键技术问题。初步勾勒出了危机信息管理体 系的基本框架。此后的几年中，中国公共危机信息管理理论研究开始聚焦于某一 个领域的研究，如灾害应急信息管理体系的建构、公共危机信息管理技术研究、 。安东尼吉登斯资本主义与现代社会理论 m 郭忠华潘华凌译，上海：上海译文出版， 2 0 0 5 年，第7 5 页 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 公共危机信息预警理论的研究、危机信息管理科技创新体系研究等领域。 近几年来，伴随着社会公共危机事件的不断增多和对政府服务功能要求的提 高，政府在公共危机管理中信息传播体制与信息传播环境不相适应的弊端有所暴 露，构建和完善政府公共危机信息传播机制已成为社会各界及公众关注的热点问 题之一。以往学者对政府公共危机信息管理研究的研究，既为我们提供了详实的 参考材料，同时也为今后对这个领域的研究留下了继续发展的空间。但就研究现 状而言，国内对此的研究多停留在理论分析上，或仅仅局限于单纯的案例分析， 研究视野相对狭窄。但在这一问题的理论研究方面，相关论文却鲜有出现，即使 有，也多是单纯从公共危机或信息管理单方面入题，很少有将二者作为一个整体 进行论述的文章。 ( 三) 研究方法 在充分阅读和参考相关资料的基础上，本文主要应用平行比较、实例分析等 方法将研究的重点放在公共危机信息管理问题上，积极将理论与实践相结合并使 之置于国际的视野中，通过对个案的分析进行研究，最终对此全面归纳与总结。 在具体立文上，以信息为主线，对政府公共危机管理工作中涉及的信息管理问题 进行系统的分析研究，概括总结我国政府公共危机信息管理的成功经验和存在的 问题，提出公共危机信息管理系统的内容和加强我国政府公共危机信息管理的具 体措施，为政府改善公共服务职能，提高危机应对能力提供参考。 ( 四) 创新点与不足 本文力图构建出我国政府危机信息传播机制的运作模式，并提出了完善我国 政府公共危机信息传播机制的几项举措，希望在系统理论的指导下能够起到有效 改善和提高政府预防、控制和解决各种危机管理能力的效果。但鉴于国内危机研 究理论起步较晚，可借鉴的资料相对薄弱，国外虽然相对成熟，但对此的译介还 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 不完善，所以在文章的理论支持与深入上，本文还存在很多不足。此外，也鉴于 本人的研究水平，对部分内容缺乏深入概括的能力，使文章存在繁缀的情况。 5 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、信息与公共危机信息管理 ( 一) 信息及其特征 1 信息的含义 据统计，有文献可查的信息定义己超过2 0 0 个。我们拥有的最初的信息概念 是由信息论的创立者申农提出的，他在他的著名论文通信的数学理论中提出 了一个奠定信息学基础的理论，即把信息定义为“用来消除不确定性的东西，具 体地说就是在信息中用来消除对于在信源中发出的消息的不确定性的东西 。美 国学者巴克兰德认为“许多事物都可以是信息，如文本、图片、录音磁带、博物 馆陈列品、自然物体、实验、事件等 。但这一定义过于宽泛，未能将信息、 信息载体和信息资源区分开来。根据1 9 7 8 年在日本召开的国际会议上的定义， 信息概念所概括的是与信息加工系统的设备、制造、使用和物质技术服务相关的 领域，同时包括机器、设备、软件和组织方面，还有工业、商业、管理、社会和 政治作用的组合。综合多种信息定义，用哲学的语言来概括，信息可以看作世界 上一切事物状态及它的特性、关系的表征或标志。信息本身不是事物或事物的属 性、关系，而是事物及其属性、关系的标记。这一定义对于危机管理的意义在于， 通过对信息的收集、处理、沟通，可以认识信息所表征的事物，减少不确定性， 从而进行各种有效的危机管理活动。 2 信息的特征 从以上关于信息的定义来看，信息具有以下特征。首先，由于物质和物质之 间的相互作用是普遍存在的，因而，信息也是普遍存在的，具有普遍性。同时， 。肖明信息资源管理 m 北京：电子工业出版社，2 0 0 8 年，第8 9 页 迈克尔k 巴克德信息科学的理论与实践 m 严吉森译，上海：复旦大学出版社，1 9 9 4 年，第1 4 5 页 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 由于事物的多样性，因此信息的种类也是极其多样的。其次，信息本身不是物质 生产领域的物化产品，但它一经生成并物化在载体上，能够满足人们某方面的需 要，具有价值，就是一种特殊的资源，人们可以充分利用信息对人流、物流、资 金等进行科学的管理调配，用某种信息的“实践”来代替人类的物质能量活动。 第三，信息活动是动态的，是“易碎品”，如果不能及时、准确地获取、处理、 传递，其价值就会丧失，因而时效性是信息的一个基本特征。因此，信息一经生 成，就应加快信息的传递，减少信息滞留时间。第四，人类活动的目的性，决定 了人们对信息的需求往往具有一定的选择性，而客观世界存在的信息是大量的、 多种多样的，为了更好地开发和利用信息，就需要对大量的信息用科学的方法， 进行优化选择、组织排序、深层加工、分析综合，排除无用或错误的信息，选取 自己所需要的信息为实现目标服务。 ( 二) 公共危机信息及其特征 1 公共危机信息 公共危机信息的实质是在公共危机的全流程中有效的危机信息。 2 公共危机信息的特征 ( 1 ) 突发性和紧急性 一方面，公共危机往往是在人们意想不到、没有思想准备的情况下突然爆发 的，所以公共危机信息也就相应的具有了突发性和紧急性的特征。另一方面，由 于危机总是来得特别突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，这就要求决策者、 管理者，特别是政府相关部门在有限的时间里做出快速和科学的决策，从而恰当、 合理的进行信息处理，如果处理不当，会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏 和潜在的危险。一些看似很小的个人冲突或局部事件，由于政府部门没有及时、 合理的进行处理，导致信息的误导和误传，最终有可能导致大规模群众性骚乱的 爆发和局势的混乱。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m i ，a ) 学位论文 ( 2 ) 高度不确定性 危机并不是一种静态的存在，而是处于动态发展的，其潜伏、爆发、发展、 结束的规律与趋势不易为人所准确把握。相应的，危机信息也具有不确定性，一 方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断，另一方面，其后衍生和可能涉及 的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，并且极可能产生各种“涟 漪效应 ，典型的例子就是环境污染案件。 例如2 0 0 5 年1 1 月1 3 日下午，位于吉林省吉林市的中国石油吉林石化公司 双苯厂新苯胺装置发生爆炸，引起化工原料火灾。经过吉林市各界2 0 多个小时 的扑救和救援，事故并没有造成重大的人员伤亡和财产损失。但由于吉林石化公 司事后的污水处理存在先天缺陷，巨大的“水污染团”向松花江下游流去，最终 将汇入黑龙江。黑龙江省政府及哈尔滨市政府面对这一次重大的污染事件，全方 位展开一次公众利益的救赎行动，保住了公众的利益，践行了执政为民的责任。 然而，污染不仅影响了黑龙江省，随着水污染团流向松花江的下游黑龙江， 这次污染更成为一次国际事件，因为隔江相望的是俄罗斯的数座城市，这使得中 国政府要进行一次国家利益的救赎。1 2 月l o 日应俄罗斯方面的要求，中国水利 部门开始在黑龙江与乌苏里江的天然连接汊河抚远水道上建设一个临时封堵工 程，以确保俄罗斯哈巴罗夫斯克的生产生活水源不受污染。2 0 0 5 年底，在新华 社评选的2 0 0 5 年国内十大新闻事件中，松花江水污染位列其中。 ( 3 ) 影响的社会性 这是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响所 涉及的主体具有社会性。良好的危机信息处理对于削减危机的社会影响具有不可 低估的重大意义。 例如天津“爱滋病扎针事件 ，2 0 0 2 年1 月，天津市传闻：据说一批爱滋 病人来天津，在商场、超市、路边等公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器 乱扎市民，报复社会。据说这个传闻最早是从头年的平安夜开始的，传言有人那 引自“江门市应急管理办公室网”之“专题聚焦”。 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越 多，以至于造成了全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其 有，不可信其无”的谨慎态度，尽可能地减少外出活动的机会。社会秩序失衡， 严重影响了人民群众的社会生活。在天津传染病医院、长征医院、医科大学附属 医院以及卫生防病中心等都有来检查的市民，每天咨询电话不断，有的医院专门 开设咨询窗口。当时可认定的达1 0 余起，性质十分严重。在危机面前，天津政 府责令天津公安局将此案作为2 0 0 2 年第一号大案，开展侦破，并借助新闻媒体 公开世态进展，以消除人们的不良情绪。不久天津电视台播放了公安机关抓获4 名嫌疑人的消息，并请两位权威专家解释：爱滋病病毒离开人体一分半钟后因血 液凝固就会死亡，除非病毒携带者现场抽血后立即大量注射给他人，否则，用扎 针的方式很难传播爱滋病病毒。电视台的播报公开了事情的过程真相，打消了市 民的疑惑和担忧，使城市生活工作秩序迅速恢复了正常。在这个案件中，政府 部门积极的信息处理与公开赢得了民心，稳定了社会秩序，是一次成功的危机信 息处理事件。 ( 三) 公共危机信息管理系统的组成 1 公共危机信息管理的内容 危机信息管理系统以信息共享交互系统为平台，是由若干信息子系统集成的 完整的系统体系。从对危机的运行过程分析入手( 可称为纵向分析) ，可以将综合 危机信息管理系统划分出危机信息收集系统、危机信息共享交互系统、危机信息 处理系统、危机信息预警系统、危机信息数据库等五个主要的子系统，各个子系 统具备各自相对独立的功能和目标，彼此之间通过信息相互联系和作用，保持对 处于动态下的危机信息进行全程、实时的管理控制，并调动协调相应资源消除危 机隐患和处置危机事件。根据危机的不同类型( 可称为横向分析) ，可以将综合 危机信息管理系统划分出诸如危机信息管理的公共卫生子系统、危机信息管理的 。引自南方周末2 0 0 2 年4 月4 日第9 4 7 期新闻版。 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 自然环境子系统、危机信息管理的自然灾害子系统等，甚至可以再往下细分。 2 公共危机信息管理系统的组成 ( 1 ) 危机信息收集系统 危机信息的收集是维持整个危机管理系统正常运作的前提和基础。没有及时 可靠的危机信息的支持，整个系统就巧妇难为无米之炊，没有存在的价值。由此 可见，在整个政府危机信息管理系统中，信息收集功能应当是最基础、最重要的 一项功能。相应的，此功能的主要目的就是借助数量众多的信息渠道收集各种危 机信息。 危机信息收集系统是对有可能引发危机的、分散蕴含在不同领域的有关信息 的采集和积聚系统。准确及时、先进可靠的信息采集，是危机管理工作的基础， 对整个信息系统活动的成败将产生决定性的影响。这个系统的目标主要是实现利 用多渠道的多元化危机信息收集、传递。长期以来，我国危机信息采集局限于单 一的正规组织上行信息流。这种方式因传达的层递性和实效性，往往存在难以克 服的弊端，尤其是信息的迟滞和真实性的缺乏。危机信息因为某些组织结构、技 术、人为、环境等因素，在一级级向上传递过程中被损耗殆尽，使得中央或有关 机构无法及时、全面了解并正确应对危机爆发。只有多元的信息采集系统，才能 使得事态发生的地方还没有被人加工过的原始资料以更真实和完整的形式，不断 地呈现给政府和公众，以方便确定合理的解决方案。例如，现在各级政府纷纷成 立“应急办公室”，各部门的危机信息可以直接上传，而“应急办公室 负责直 接将相关情况传达给分管领导和相关责任部门，避免了信息层递带来的损耗。 ( 2 ) 危机信息预警系统 危机信息预警指的就是在危机正式爆发之前借助己有的各种危机信息而及 早发现危机前兆，并在初步分析前兆特性的基础上发出警报的工作过程。危机预 警系统的任务是对未发生的危机进行预警。政府危机管理的最理想状态是将危机 消灭在潜伏时期或萌芽时期。这有赖于政府部门对危机发生程度、趋势和结果的 1 0 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 预测、预报能力。危机预警系统的功能就是判断各种指标和因素是否突破了危机 警戒线，根据判断结果决定是否发出警报、发出何种程度的警报以及用什么方式 发出警报。一般来说，在危机的应对过程中如果能在最短的时间里通过分析手头 拥有的信息及时发现危机的前兆，进而采取一些必要的防控措施，就有可能把危 机造成的损害减至最小。但在另一方面，也必须清楚地认识到预警功能并不是万 能的，面对当前瞬息万变的国内外环境，要想绝对避免危机的发生是绝对不可能 的。因此，此功能的最终目的绝不是将所有的危机都消灭于无形之中( 毕竟有许 多类型的危机是政府自身所无法左右的) ，而是尽早地发现危机前兆，进而及时 地发出警报，以保证政府有更充裕的反应时间以减少损失。 ( 3 ) 危机信息处理系统 危机信息处理是对有关危机信息用科学的方法进行筛选、分类、整理、概括、 归纳，经过去粗取精、去伪存真，由此及彼，由表及里的一系列加工过程，排除 无用或错误的危机信息，保留有用的危机信息并提高质量。多元的危机信息收集 系统扩大了危机信息的收集途径和数量，造成危机信息的数量猛增、分布散乱、 优劣混杂。要想使这些危机信息能在接下去的工作中发挥应有的作用，就必须在 确保其完整性及准确性的基础上，对危机信息进行处理，以实现减少危机信息混 乱度、提高危机信息价值和质量。并通过危机信息分析，使原始危机信息在更深 入、全面、适用的层次上凝结为针对某一特定问题的危机信息内涵。经过分析整 序后的危机信息才能更好的服务于危机管理。因此，此系统的主要功能就是对各 种危机信息进行初步的分析和处理，并在保证危机信息准确性、及时性的基础上 向指挥决策部门提供科学客观的决策依据。 ( 4 ) 危机信息数据库 危机信息数据库是专门用来储存各种危机信息的地方。在整个危机管理过程 中，随时都会有大量形形色色的信息、被输入系统；而在同一时间里，各种应对 工作的开展又迫切需要得到相关信息的有力支持。出于调和这两者之间矛盾的考 虑，最终在危机信息管理系统内部构建了一个危机信息数据库。只有这样，才能 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 真正实现对各种信息的科学管理，进而最大限度地满足实际工作的需要。从具体 内容上看，信息数据库主要包括基础数据库和专题数据库两个方面。其中，基础 数据库中主要存放各种相关的基本资料，如地理信息、应急队伍、经费、危机历 史、危机可能点等数据。专题数据库主要存放各种与危机直接相关的专题资料， 并且还可根据侧重点的不同进