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摘要 y 近年来，随着信息化建设j 柚各个领域的拓展，各地档案部门纷纷启动“数字 档案馆”工程，但从各地数字档案馆的立意与规划上来讲，都是囿于馆藏档案数 字化技术层面，就档案论档案。这是非常片面的，极易导致数字档案馆建设在政 府信息资源管理中边缘化与孤岛化，不利于数字档案馆的有效运转和战略发展。 这便要求我们对现行的运行模式进行全而的日了视和反思，从中发现问题的症 结，并积极开拓新视角、借鉴新理念，构建一个电子政务环境下数字档案馆建构 的新模式。 为此，本文运用数据统计、实证调查等研究方法，在对现行模式的产生背景、 理论支撑、问题弊端进行剖析的基础之上，引入了新公共管理的新视角。新公共 管理的兴起，要求政府机构有效利用各种政府资源，提高政府管理的透明度和绩 效，因而也促进了电子政务的推广。同时也要求数字档案馆建设应融入到政府信 息资源管理的框架中，以利于增强数字档案馆政务信息公开服务功能，推进政府 信息，享，降低信息资源矬、嫂成本，提升运作效率。 基于档案管理实质就是政府记录管理，必须参与到对政府信息流程的全程控 制，本文从管理的视点，而非从技术的视点来论述数字档案馆建构，提出了数字 档案馆在政府信息资源管理中的目标设计，即整合政府信息资源，盘活政府文件 档案国有资产存量的种特殊形式。整合政府信息资源的对象主要有：( 1 ) 原始馆藏室藏资源；( 2 ) 电子文件( 电子记录) ；( 3 ) 各种政府信息目录、索引： ( 4 ) 各种专门数据库。文章还设计了数字档案馆系统的基本框架体系，包含两 个平台，四个数据库。通过对浙江省省直单位档案( 文件) 信息化水平、浙江省 档案馆利用情况、浙江省省级现行文件查阅服务中心的调查统计与实证研究，探 讨了数字档案馆整合政府信息资源存在的需求和应用的可行性。 最后，作者结合自身工作经验，刘如何实现数字档案馆整合功能提出了若二f ： 对策和建议。 【关键词】新公共管理数字档案馆 政府信息资源整合信息共享 信息公开 a b s t r a c t w i t ht h ew i d ed e v e l o p m e n to ft h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y ，t h ed i g i t a la r c h i v e s e s h a v ee m e r g e d ，h o w e v e r , t h el a y o u t c o n s t r u c t i n gd i g i g a l a r c h i v e si s j u s t l i m i t e dt o d i g i t a l i z et h er e c o r d s ，w h i c hc a nm a k ed i g i t a la r c h i v e s b em a r g i n i z e da n ds e p a r a t e d s oi ti sv e r yn e c e s s a r yt os c r u t i n i z et h eo l dm o d ea n dd i s c o v e rp r o b l e m sb e f o r e f i n d i n g an e wm o d ef o rd i g i t a la r c h i v e sc o n s t r u c t i o n e x e r t i n g s o m er e s e a r c h m e t h o d s ，s u c h a sd a t as t a t i s t i c sa n dd e m o s g a t i o n s u r v e y , t h i st h e s i si n t r o d u c e sn e w p u b l i cm a n a g e m e n t ，an e wp o i n to ft h ev i e w , a f t e r a n a l y z i n g t h eb a c k g r o u n d ，t h e o r y , p r o b l e mo ft h eo l em o d e i ti sb e c a u s eo fn e wp u b l i cm a n a g e m e n tt h a te g o v e r n a n c ew a sp r e s e n t e d t h i s t h e o r y a d v i s e st h eg o v e r n m e n tt ou t i l i z ev a r i o u sr e s o u r c e s e f f e c t i v e l y , e n h a n c e i t s t r a n s p a r e n c ya n dp e r f o r m a n c e i nt h ev i e wo fn e w p u b l i cm a n a g e m e n t ，t h ed i g i t a l a r c h i v e sw i l lb em e r g e dw i t h g o v e r n m e n tr e s o u r c ec o n s t r u c t i o n ，s o a st o p r o m p t g o v e r n m e n t i n f o r m a t i o ns h a r i n ga n d p e r f e c ti n f o r m a t i o no p e n s e r v i c e s i n c ea r c h i v e sr e c o r d st h eg o v e r n m e n ta c t i v i t i e s ，t h e ys h o u l db em a n a g e df r o m s t a r tt o e n d ，i n o r d e rt oc o n t r o li n f o r m a t i o n d y n a m i cp r o c e s s d i s c u s s i n g t h e c o n s t r u c t i o no fd i g i t a la r c h i v e sb a s e do nm a n a g e m e n t ，n o to nt e c h n o l o g y , t h et h e s i s b r i n g sf o r w a r do n et a r g e td e s i g nf o rd i g i t a la r c h i v e s ，n a m e l yt oi n t e g r a t eg o v e r n m e n t i n f o r m a t i o nr e s o u r c e sa n da r r a n g et h en a t i o n a la s s e ts t o c k se f f e c t i v e l ya sw e l l t h e o b j e c t s ，i n t e g r a t e db yd i g i t a la r c h i v e s ，c o n s i s t o f o r i g i n a l r e c o r d s ，e l e c t r o n i c f i l e s ，c a t a l o g & i n d e x a n d s p e c i a ld a t a b a s e s m e a n w h i l e ，t h e d i g i t a l a r c h i v e sf l a m e i n c l u d e st w op l a t f o r m sa n df o u rd a t a b a s e s 。a f t e rs u r v e y i n gz h e j i a n gp r o v i n c i a l g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa n dt h ei n f o r m a t i o nu t i l i z a t i o no fz h e j i a n gp r o v i n c i a l a r c h i v e sa n d z h e j i a n g p r o v i n c i a la c t i v er e c o r d s r e a d i n gc e n t e r d e m a n d s a n d p r a c t i s i n gf e a s i b i l i t i e st oi n t e g r a t eg o v e r n m e n tr e s o u r c e sa f ep r o v e n f i n a l l y , s o m ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n sa t ep u tf o r w a r d k e yw o r d s 】n e w p u b l i c m a n a g e m e n t ，d i g i a la r c h i v e s g o v e m m e n t i n f o r m a t i o n r e s o u r c e ，i n t e g r a t i o n ，i n f o r m a t i o ns h a r i n g ，i n f o r m a t i o no p e n i n g 浙江大学公共管理( m p a ) 硕十专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 新公共管理视野下数字档案馆建构 1 引言 2 0 世纪8 0 年代以来，模拟信息处理向数字信息处理技术的发展，使信息处 理速率及传输速率飞速提高，以计算机技术、网络技术、通讯技术为基础的 i n t e m e t 被迅速构建起来。它代表的全球通讯网络把人们带入了信息高速公路和 美妙境界。在世界范围内，无论何时、何地与何人都进行各种信息交换，正使得 社会经济的组成方式和存在形态发生巨大的变化，也正改变着我们的消费方式、 通讯方式、工作方式。人类社会正在走向数字时代。如丹尼古德曼在快如光 速地活在信息高速公路上逃生指南中所说的，无论我们准备好与否，“眼 前出现的是一条单行道”，我们没有蚓头路可走，我们不得不进人数字空间，不 得不服“电子前沿”的“水土”，不得不问“数字时代”之路。 进人数字时代，信息存取的方式被变革，用数字处理的方法能简便地实现用 模拟技术很难实现的功能。“数字化”不仅成为一种流行，也逐渐成为一种趋势， 档案馆的形式也因此将发生深刻变化。 传统档案馆经过历史的沉淀，已形成相对丽定的模式，这种模式有它合理的 一面，也有它不适应新环境的一面。面对现代信息环境，面对新环境下产生的新 需求，数字档案馆未来档案馆的发展模式可谓运势而生。 我国数字档案馆研究起步较晚，始于2 0 世纪9 0 年代末。2 0 0 0 年的全国重 点档案科技攻关项目“数字档案馆工程研究与开发”，则是我国第一个数字档案 馆的研究与开发项目。随着理论研究的逐渐深入，实践领域的探讨也开始成为热 潮。1 2 但是综观近几年我国数字档案馆的建设，其实都尚处在数字化档案馆建设阶 段，而不是真正的数字档案馆的内涵。笔者认为从传统档案馆向数字档案馆转变， 需要经过三个发展阶段：第一阶段是实现档案馆工作自动化，即建立本馆的自动 化系统，由计算机代替手工完成各项业务工作，改变业务流程，提高工作效率。 主要体现在档案自动编目和检索、档案自动标引、i - i 算机局域网与档案信息共享、 档案库房保护技术现代化；第二阶段是单个档案馆的数字化，其核心是运用多媒 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 体技术、海量存储技术、数据库技术和通讯技术将馆藏档案的数字化并上网；第 三个阶段才是真正意义上的数字档案馆阶段。而目前多数项目都处在第二阶段， 有的还是第一阶段，离数字档案馆距离尚远。 此外，从数字档案馆的立意与规划上来讲，都是同于技术层面和档案系统内 部，就档案论档案，这是非常片面的，不利于数字档案馆的健康发展。档案馆的 主体是各种党委、政府等国家机构历史活动的记录，来源和内容的禀赋，决定了 其信息资源区别于像网书、情报等其他门类信息的原牛性、独特性、政治性与权 威性。为此数字档案馆建设理应融入政府信息资源管理中，充分发挥数字档案馆 为宏观决策、政府运转、信息共享、政务公开的作用。否则会使原本已边缘化的 档案机构日趋边缘化，大大降低数字档案馆的功效，不利于其可持续健康发展。 本文将建构数字档案馆纳入政府信息资源管理的范畴中，从“新公共管理” 的视角来重新考量数字档案馆，赋予了新的理论分析框架。突破了传统的狭隘的 档案数字化的技术功能设计，提出了数字档案馆的政府信息资源管理目标设计， 即整合政府信息资源，盘活政府文件档案国有资产存量的一种特殊形式，建 构政务信息内部共享与政府信息公开的集成通道，打造一个海量基础信息资源 库。本文的研究模式，在档案领域中是全新的，其观点也是全新的，这对数字档 案馆的规划与构建，将具有一定的指导和借鉴意义。 2 数字档案馆的涵义界定 2 1 相关概念比较 在信息技术作用下，一场信息革命席卷了整个学术界，与档案界相比，图书 馆学界早在2 0 世纪6 0 年代就开始研究新技术革命对图书馆的影响。进入9 0 年 代后，数字图书馆建设如火如荼。在此带动之下，档案学界也对此表现出极大的 热情和兴趣，展开了广泛的讨论，电子档案馆( e l e c t r o n i ca r c h i v e s ) 、虚拟档案馆 ( v i r t u a la r c h i v e s ) 、无墙档案馆( n o w a l la r c h i v e s ) 、数字档案馆( d i g i t a la r c h i v e s ) 等与未来档案馆相关的一系列术语相继浮出水面。1 3 1 但我国档案界对这些新名词的使用比较混乱，常常是各个名词混同使用。为 此，本文首先对这儿个概念进行辨析，以便后面讨论的展开。 2 浙江大学公j b 管理( m p a ) 硕j ：专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 ( 1 ) 电子档案馆 电子档案馆这个概念的使用频率相当高，这种状况直接受到“电子文件”的 影响。电子文件的出现最早可追溯到5 0 年代的美国和日本。由于办公自动化引 起的电子文件，正在被日益广泛的应用，于是，一个相关的概念电子档案馆 被提了出来，并对其含义展开了讨论。“电子档案馆中的电子主要是指作用于信 息的技术性质，电子档案馆是指针对有永久保存价值的电子档案进行保管、控制 和利用的一种专门机构。”n 1 于是我们可以简单勾划出电子档案馆的形态：电子 档案馆是存储以电子形式存在的档案，广泛提供利用的系统，其物理意义上的实 体是计算机硬件设备，特别是存储设备，包括可与计算机暂时脱离的磁盘、光盘 等存储设备以及与计算机相连的硬件载体。所以电子档案馆不具有虚拟性。【挂2 】 ( 2 ) 虚拟档案馆 “虚拟技术”是问世于2 0 世纪下半叶的高新技术，是在计算机图形学、计 算机仿真、传感技术、显示技术等多种学科结合的基础上发展起来的。虚拟档案 馆是为了与实体的传统档案馆相区别而提出来的，所以虚拟档案馆的相对概念是 实态档案馆，“虚拟档案馆实际上是利用电子网络远程获取档案文件信息的一 种方式”，啡卸是对分布于各地、各种档案信息进行动态搜寻相联结的存在。总 的说来，虚拟档案馆是在计算机技术、网络技术等现代高新技术相结合而营造起 来的虚拟化“赛伯空间”中运营的。在这个空间里，超越了物理场所的限制，超 越了现实n 寸间的约束，它不再局限于物理意义上的馆藏，也突破了符个实体档案 馆的界限。f 4 】虚拟档案馆是指动态的、开放的虚拟网络信息环境。 ( 3 ) 无墙档案馆 无墙档案馆与无墙图二1 5 馆有着相类似的特征，从图书馆学中对“无墙图书馆” 的定义和描述中可以看到，“无墙图书馆”这一概念从用户感觉的角度来刻划网 络化的特征。网络的信息传递方式突破了时间的限制和地理的障碍，使得用户觉 得就像在使用一个没有围墙，没有借阅的时间限制的图书馆一样。在这个方面， 1 冯慧玲：无纸收藏一( 拥有新记忆一电子文件管理研究) 摘要之二，档案学通讯1 9 9 8 ，第2 期；3 4 1 ”2 。王铁越等；知、识经济时代档案面临的机遇与对策，兰台世界2 0 0 1 ，第2 期：1 2 剐吴品才：试论虚拟档案馆与传统档案馆，档案学埔讯1 9 9 9 第31 9 j ：2 0 浙江大学公共管理【m p a ) 硕士专业学位论史新公共管理视野下数字档案馆建构 无墙档案馆在很大程度上与之相同，无墙档案馆内档案信息利用对时空界限的突 破，极大地方便了利用者，使之成为服务的中心。 ( 4 ) 数字档案馆 人们总是把电子化和数字化当成同一概念来使用，而不对它们进行仔细的区 分，但从严格意义上讲，电子化和数字化这两个概念是有区别的。在计算机科学 巾，电子信息包括了模拟信号和数字信号，所以数字信号是被包含在电子信号这 个概念里的，电子化的内涵大于数字化。但是d 1 于数字化信息在电子化信息中所 占的比重越来越大，人们已逐渐视两者为同义词。由此，人们大多数时候把电子 档案馆和数字档案馆看作是同一概念。但随着技术的发展，数字技术将逐渐与电 子技术分离，数字信号完全有可能不再依赖电子技术，将“电子档案馆”和“数 字档案馆”完全等同是有欠妥当的，没有理由再在数字档案馆和电子档案馆之间 划卜等号。另外，虚拟梢案馆与数字档案馆之间也存彳e 区别，“虚拟档案馆”指 向的是信息的功能而不再是档案的存在地，“数字档案馆”则是强调信息的数字 化存在。 2 2 对数字档案馆的基本认识 对像数字档案馆这样不断发展的新概念下定义应避免过早固化，尽可能地保 持定义的最大弹性，以便能有时间用各种观点看法去形成一个较成熟的结果。但 这并不意味着对“数字档案馆”及其含义的界定还不是时候。我们可以对数字档 案馆进行预测性讨论，勾划出其主要特征。 ( 1 ) 档案馆管理自动化 这是对档案馆自身管理行为现代化的确定，而这种现代化是建立在计算机数 字化管理的基础上的。这个特点是基础性的，具有普遍意义，是开展其他数字化 工作的前提条件。 ( 2 ) 馆藏档案信息数字化 与传统的档案馆藏不同的是，数字档案馆中的众多档案不再孤立地散布于世 界各地的档案馆中，而是永久性地存储在硬盘、软盘、光盘之中，或流动在全球 信息网络上，成为人类共享的知识财富。1 5 1 ( 3 ) 档案信息组织标准化 4 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文 新公共管理视野下数字档案馆建构 档案信息组织形式从纸张f - j r 瓯序的、线性的方式转变为电子计算机的直接 的、网状的方式。索引文件、超文本技术等使信息可以按本身的逻辑关系组织成 相互联系的网状结构。这为方便用户检索、提高检索效率奠定了基础。因而，数 字档案馆的信息组织必须遵循标准格式，档案数据库中的信息资源才能有序，以 防止杂乱无章带来的资源查询和利用上的不方便。另外，数字档案馆引进大量数 据处理技术，比如数据仓库技术、数据挖掘技术、数据推进技术、数据打包技术 等等，都需要以信息组织标准化为基础，才能充分发挥作用。 ( 4 ) 档案信息存储海量化 电子文件档案的管理，需要有海量的存储系统作为技术支撑。目前采用的技 术主要是光盘技术和缩微技术。这两项技术都是建立数字档案馆的重要技术支 柱。 ( 5 ) 档案信息传递网络化 数字档案馆是在网上运行的，而且通过使用宽带高速网来实现。因而，传递 网络化是档案信息虚拟化生存和实现档案信息社会化服务的基础。目前看来，支 持数字档案馆的网络技术主要有局域网技术、i n t e r n e t 技术和i n t r a n e t 技术。局域 网技术主要解决一个档案馆或一个本地系统办公自动化与档案信息服务问题：数 字档案馆则主要依赖i n t c m e i ，借助i n t e r n e t ，全世界档案馆形成一个巨大的档案 信息网络，形成一个巨大的信息空间，同时，也把档案信息纳入到整个社会信息 系统中去。但由于档案信息不同于图书信息，其传递利用受时效和密级限制，同 时为信息系统的安全考虑，在许多场合下需要使用i n t r a n e t 技术，建成一个内部 网，提供授权的信息服务。 ( 6 ) 生成空间虚拟化 数字档案馆是分布式的，通过计算机网络可以跨库查询。它是一个档案馆群 体的概念，是由一个地域或一个国家的众多传统档案馆或信息资源单位组成的联 合体。由于网络技术的运用，传统档案馆改变了其性质与存在的方式。通过网络 的连接，传统档案馆被分成两类，一类是信息源档案馆，另类是终端档案馆。 信息源档案馆为数字档案馆提供信息，终端档案馆则为用户提供服务。 ( 7 ) 档案信息服务社会化 数字档案馆可以为用户提供方便、快捷、全面的服务。在传统的档案馆中， 浙江大学公共管理( m p aj 硕士专业学位论文 一 堑坌苎笪型堡墅! 墼! 趟壅堕堡塑 传统介质的档案在单位时间内只提供一个使用者使用，其他用户如果也想获得这 种档案信息，则必须上档案馆排队等候。如果建立了数字档案馆，这个问题就会 迎刃而解。档案馆只要用扫描仪或数码相机，将自己馆内收藏的书籍以及档案卷 宗制成文件交给计算机储存，用户可以利用计算机网络来访问档案馆。“用户在 任何时候任何地点都可以进人馆内查询资料，可以在计算机网络上利用档案馆提 供的档案、文物复制品进行学术研究，而实态的档案、文物则可以得到真正永久 的保存与收藏，也实现了真正意义上的档案信息服务社会化。”雌“ 基于档案馆的传统业务环节，有研究者比较传统档案馆与数字档案馆，作了 如下区别( 如：表2 】) i l l 2 1 表2 1 传统档案馆与数宇档案馆区别 业务范围传统档案馆数字档案馆 馆藏发展收集档案，进入馆藏 选择适合于电子转换的档案加 与管理整理、保管人馆藏 库房装具维护数据库的建立、控制 网络系统的维护 编目手工编目自动化编目 标引人工标引 自动标引 目录全引目录电子目录 案卷目录虚拟目录 卡片目录 利用服务帮助用户查询档案信息及相关资料电子检索服务 指导用户使用档案馆信息通向传统档案馆服务的界面 建立用户使用档案反馈情况登记馆际之间信息互换 联机建立用户使用情况文档 统计人工统计自动统计 傅荣校：档案管理现代化( 第1 版) ，浙江大学出版社杭州；2 0 0 2 2 1 王宇晖：t 2 1 世纪数字档案馆发展之我见，档案与建设2 0 0 0 ，第3 期；9 - l i e ) 6 浙汀大学公共管理【m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 鉴定内容鉴定内容鉴定 技术鉴定 当然，上述比较的内容还只限于档案馆业务范围，并没有充分体现这两者的 区别。如果作一综合比较的话，可以看出，数字档案馆无论在技术上还是在管理 理念上都要比传统档案馆更先进。 技术屡面上的区别主要表现在： 首先，数字档案馆在工作条件上必须有高新技术的支持，它完全依赖现代通 信网络基础进行管理与工作，做到馆藏数字化、传递网络化、存储海量化、服务 快捷化、信息共享化。这是数字档案馆的独特优势，也是传统档案馆所望尘莫及 的。 其次，数字高度共享，真正实现一次加工，多次数、多场合、多用途、多角 度的充分利用，这是数字档案馆的又一独特优势，是传统档案馆无法实现的。 再次，以总体信息拥有量大和专题信息整理服务为特色，利用信息资源不局 限于一馆所有而又能突出服务工作特点，拓宽了服务工作的深度与广度。这是数 字档案馆的显著特点，也是数字档案馆超越传统档案馆的独特优势。1 6 1 3 建构数字档案馆的基本理论 3 1 新保管理论 “档案是党和国家的宝贵财富，需要永久和长期地保存下去。但是，档案载 体总是表现为一定的物质形式，而构成档案的各利t 物质材料可保存的时间是有限 度的，这就决定了档案搿命也是有限的。为了解决档案寿命有限性与社会利用长 远性之间的矛盾，于是就有了档案保管。” 洼”档案保管主要包括档案库房管理、 档案流动过程中的安全防护及各种专门技术处理，如档案复制、修裱、消毒、杀 菌等。 传统的档案保管所指向的对象仅仅是档案实体。 但电子文件时代的到来，使档案工作者面l 缶的不仅是保管实体载体材料的变 “”1 赵嘉庆、张明福：档案管理( 第1 版) ，中国档案出版社，北京：1 9 9 4 7 浙江大学公共管理( m p a j 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 化，更重要的是文件从形成、运作到利用等过程的根本性变化所带来的挑战。【7 l 鉴于此，有学者提出了“后保管模式”，其认为，现今档案界几乎所有的理 论、实践、工作程序甚至是已经被公认的名词术语都没有顾及新形式文件的管理 需求。档案工作者一直“用传统的纸质文件观念去处理电子文件”。所谓的“后 保管模式指一种以来源为中心，以知识为中心的管理”。【往1 1 “后保管模式”将传统 理论对实体保管对象实态文件的关注，转变成对文件形成者及其形成过程的 有机联系、目的、意图、相互关系、职能和可靠性的关注，尽可能考虑文件各个 阶段，以功能合理的文件管理系统作为管好电子文件的先决条件。 库克将向后现代的转化具体概括为三方面的内容：首先，是档案工作方面的 调整。电子文件时代档案工作方面应由档案内容转向档案来源，由最终成果转向 最初意图，也就是说由档案实体转向其形成过程，从而转化向那些过程背后具体 的举措、规划、职能关系等这样一来，我们鉴定、保护、著录、提供利用的 将不仅仅是一些事实和数据，而是揭示整个活动来龙去脉的详实凭证。其次，是 档案工作内容的转变。为了解决电子文件海量信息所带来的矛盾，库克提出了档 案工作内容应由具体转向观念。他认为，鉴于档案数量过大，档案工作者毋需通 过阅读去了解数以万计的档案文件，而应是通过宏观把握其形成过程及其现实效 用之间广泛的联系来实现该目的。转变的第三方面是基本概念、基本理论、基本 定义的根本转换。【8 l 库克指出， “信息界面临的改革确系这样的彻底改革，而非 技术性的调整”，并不只是将“改进措施应用与保管时代的工作模式”，档案工作 者应“重新认识知识的类型和形式”i 挫2 1 ，树立新观念，掌握新方法。 加拿大不列颠哥伦比亚大学的露西安娜杜兰蒂在电子文件真实性的长期 保管报告中提出类似的观点，她主张，“考虑到电子文件载体的不稳定性，保 管这个词不再单指对文件载体的保管，而且要包括对文件内容和可靠性的保 管。【洼3 】 美国的档案学者d - 比尔曼认为在新的时代，无须再像过去那样将档案集中 川1 1 t 库克：电子文件与纸质文件观念：后保管及后现代主义社会里信息与档案管理中面临的一场革 命，山西档案1 9 9 7 ，第2 期：1 4 3 1 4 6 m 2 1 同【注i 】 啡舶国家档案局、中央档案馆编：第十三届国际档案大会文件报告集( 第1 版) ，中国档案出版杜 北京；1 9 9 7 浙江大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位i 仑文新公共管理视野下数字档案馆建构 于某一具体地点，电子文件的存放位置与利用几乎毫无关系，用户无论在哪里都 能通过网络很容易地利用信息。电子文件系统在确保电子文件可靠性、记录性的 基础上，是可以实现“分布式档案功能”( d i s t r i b u t e da r c h i v a lf u n c t i o n a l i t y ) 的。受他 的这种思想影响，许多美国学者也提倡建立新的理论模式，认为档案工作的重点 应从文件的内容转到文件的背景，从文件的本身转到文件的功能，同时所有的电 子环境将能够支持文件保管的功能，因而不必要为大量掌握和利用数字化信息而 建立集中的文件保管系统，档案工作者将不用承担电子文件实体保管的任务。口1 另外，在1 9 9 5 年3 月，澳大利亚档案馆制定了电子文件管理策略，其中 也指出，除个别情况下，由联邦机构产生的电子文件不应在国家档案馆集中保存， 而应保存在产生这些文件的联邦机构内。这种管理方法被称为“电子文件的分布 式保管( d i s t r i b u t e dc u s t o d y ) ”。 “后保管模式”的提出，满足了电子文件的不稳定性，与载体的可分离性等等 特性对档案管理提出的新的要求，为数字档案馆的运行提供了可用的理论依据。 特别是分布式保管方式的提出，为数字档案馆的现实保管奠定了理论基础。它从 理论上肯定了数字档案馆这种打破了地域限制的“档案馆”的存在，数字档案馆不 仅仅是保有大量数字信息的实际保存场所，而是连接了更为广泛的信息源，能够 实现更便利利用服务的信息保存系统。数字档案馆的馆藏应该是“实体馆藏十虚 拟馆藏”。所谓“实体馆藏”，是指档案馆实际拥有的传统馆藏的数字化形式和各 类数字格式的馆藏；“虚拟馆藏”是指与数字档案馆建立链接的外部数字档案信 息资源。 3 2 新来源原则 来源原贝1 ( p r i n c i p l e o fp r o v e n a n c e ) 是档案管理最重要的理论基石，是将档案 按其来源和形成单位进行整理和分类的原则。数字档案馆要建立起来，必然不能 缺少来源原则作为其开展工作的基础。 传统的观点认为，源于来源原则的检索系统必须一律建立在文件形成者或信 息提供者的组织机构及其文件的基础上。0 1 而电子文件在形成过程中，不再严 格对应于现存的机关、组织、机构而产生，在信息网络中，人们更是打破t e l , 关、 地区间界限而共享电子数据和信息。也就是说，源于各种不同结构组织体的数据 塑堡墨兰坌! ! 壁堡! 竺! 坠堕! 望些兰丝堕塞 新公j 倚理视野下数字档案馆建构 的产生改变了单一来源的概念，电子计算机信息系统已经超越了传统的组织机构 的界限。正因为如此，8 0 年代，欧美一些档案工作者对来源原则用于电子文件 的合理 q ：产牛了怀疑。 但到了9 0 年代，各国档案学者又把眼光调了回来，重新寻回了“来源”，肯 定了“保证机读档案证据价值的来源原则”。其原因就在于，人们重新认识了来源 原则的实质，即来源原则的实质是来源的一致性。电子文件的来源与纸质文件的 来源不同，不是一个特定的机构、组织或个人等实体，所以，对电子文件以机构 来源来划分全宗是十分困难的。但电子文件总是围绕着一定的职能产生的，如档 案学者凯瑟琳加沃尔女十指m 的：“许多信息系统跨越了组织机构的界限，它 们是基于职能和主题建立的，对这些系统产生的文件的处置，必须根据比单位更 广泛的来源和形成过程来进行。”啦! 1 “广义的来源”，也就是形成电子文件的职 能活动。 笔者认为，经过重新解释的来源原则是适用于电子文件的档案化管理的。根 据形成过程而非单独的立档单位，组织、管理电子文件是电子文件时代赋予来源 原则的新内涵。拥有新内容的来源原则是数字档案馆建设的重要理论基石之一。 3 3 现代鉴定理论 进入电子文件时代以后，原有的鉴定方法已经不再适用于电子文件的鉴定。 但随着来源概念f 均重新确定，现代“职能鉴定”理论逐渐成为加拿大、德国、荷 兰和澳大利豫等国家档案鉴定理论的主流成为数字档案馆的鉴定工作，r 展的理 论依据。【1 1 1 库克认为这种“职能鉴定”概念主要来自于德国联邦档案馆前任馆长、国际 档案理事会前任主席布姆斯( b o o m s ) 教授的理论。布姆斯在1 9 9 1 年提出，社会价 值最好不是直接通过对社会动力和公共舆论的研究来确定，而应间接地通过了解 那些为实现社会需求和愿望的重要文件形成者的职能来判断。简单地说，就是档 案工作者对文件形成部门的职能进行有效地分析，从而判断文件需求与文件自身 盼关系。加拿大国家档案馆采用的“新宏观鉴定接受战略”是对布姆斯观点的肯 定，它是一种以智能为基点、以来源为艇础、通j 于多种载体的方法。这一方法 ”i i 凯瑟琳加沃尔、孙钢译：电子文件引起的理论困惑中国档案1 9 9 5 ，第2 期：1 5 1 7 1 0 额托大学公共管理( m p a ) 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建塑 从以前对文件内容的关注，已转变到对文件“通过其形成者智能、计划、活动和 业务等所表现的宏观联系的关注”【f l 。这种宏观鉴定的方法主要是通过文 件的来源而不是文件的内容来判断文件的价值。宏观鉴定法面对的不再是单份文 件，而是某种职能的文件，所以是以批处理的形式进行的，非常适用于电子文件 的鉴定。随着国外对新鉴定理论讨论的升温，我国的档案工作者也将视线从长期 提倡的“直接鉴定法”转到了“宏观鉴定法”。 现代职能鉴定理论，对于鉴定处理各政府机构在电子政务中产生的庞杂的电 子文件与电予档案，提供了方便快捷的路径。同时对电子文件归档的价值认定与 保存方式，给予了一种新的思考方式。 4 从新公共管理的视角审视数字档案馆建构 4 1 新公共管理理论 新公兴管理运动( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) - - 般是指从2 0 世纪初7 0 年代末 8 0 年代初首先由英国撒切尔内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理 的彻底改革，其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运 用市场机制和强化服务质量。i 控1 到2 0 世纪9 0 年代初，新公共管理运动已经成 为席卷欧美主要发达国家以及其他发展中国家和转型国家的一场声势浩大且旷 日持久的世界性改革浪潮。新公共管理波及世界，它代表了公共部门活动方式的 一次革命性变革，一个综合运用市场机制和科层制体系来高效提供公共产品和服 务的全新体制正在形成。 “新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面： ( 1 ) 强调职业化管理。新公共管理”认为，公共组织尤其是政府必须清楚自 己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听 命于别人的行政一d l 。 ( 2 ) 明确的绩效标准与绩效评估。“新公管理”与传统的公共行政的一个 重要差别在于关注产f 或结果，而非投入和过程。“管理主义，强调个人和机构的 国家档案局、中央档案馆编：第十三届国际档案大会文件报告集( 第1 版) ，中国档案出版社 北京：1 9 9 7 浙f l ：大学公共管理tm p a ) 硕士专，皿学位论文新公共管理视野下数字档案馆建超 业绩( 绩效) 。 ( 3 ) 项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一 线项目”预算。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预 算的结合，促进了资源的更好利用。 ( 4 ) 提供回应性服务。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积 极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品扭曲市场法则，对消费者( 顾 客) 提 i 的要求不敏感。追求祭齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的 生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成 本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变 成消费者( 顾客) ，以市场取代政府，提供回应性服务，满足公民( 顾客) 的不同需求。它 通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施，给公民( 顾 客) 提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会。征求他们对公共服务的意见和要 求，并测量其满意程度。 ( 5 ) 公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构 性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和 公共服务的提供。 ( 6 ) 竞争机制的引入。长j 9 j 以米政府被当做校正l f 场制度、弥补市场缺陷、 克服市场失灵的主要途径；现在反过来，“新公共管理”主张用市场的力量来改造政 府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之问、公共部门机构之间 展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。 ( 7 ) 采用私人部门管理方式。嘶公共管理”运动中所采用的项目预算、业 绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源 开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公 共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。 ( 8 ) 管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中，官僚( 公 共管理者) 与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系，即主人与奴仆( 发号施令者与 惟命是从者) 的关系。在“新公共管理”的模式中，公共管理者与政治家、公民建立 起一种更密切和灵活的关系。1 1 3 l 新公共管理理论的兴起与发展为解决政府管理问题提供了新的视野，给公共 1 2 浙汀夫学公共管理( m p a ) 硕卜专业学f 静论史新公共管理视野下数字档案馆建构 行政的发展注人了新的活力，檄大地推动了政府管理技能与方法的研究与发展。 电子政务( e g o v ) 也因此运势而生。“在信息时代，政府公共管理对信息技术的 使用远远超j _ f j 了技术管理的范同，巳发展到对信息技术的战略使用和运用现代技 术来实现政府公共管理的目标。管理信息系统( m i s ) 成为了政府部门提高管理 效率和能力、提高服务质量和公众满意程度的重要方法：也是再造政府 ( r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n t ) 、改革公共部门不可或缺的。”畔l 】 4 2 影响数字档案馆建构的全新内涵 “新公0 管理”的实践模式足柱伞球化、信息化以及知 。1 1 经济时代的大背景下 掀起的政府改革浪潮，是当代西方政府改革的最基本趋势。世界由此进入了“新 公共管理时代”。“新公共管理”的核心价值和理念就在于转变政府职能增强服 务意识，提高服务效率和服务质量。这一点，中国完全可以从中汲取理论智慧， 从而用来借鉴、指导自己的行政改革或是公共管理变革。 1 4 1 新公共管理的兴起与发展，也为档案行政管理部门建构数字档案馆提供了崭 新的思维范式。 支撑数字档案馆设计的基本理论在前面第3 节中已作阐述，基于这些理论， 当前对数字档案馆的常规功能或功能模块，档案学界已有比较清晰的界定。 数字档案馆是“- - 币1 31 入管理和应用数字化的物理信息对象的方法”，它的 功能有以下五项：“( 1 ) 各种载体数字化，( 2 ) 数据的接收、存储和管理，( 3 ) 组织刘傲据的有效访问和查咖，( 4 ) 数字化信息枉网上发布和传送，( 5 ) 系统管 理和安全维护。”【龇1 数字档案馆应该“将现有馆藏档案数字化，实现数字化档案资源在网上的发 布和传送；支持对馆藏各种档案实体的自动化管理；组织对数据的有效访问和查 询，使利用者可以通过网络对数字化档案信息进行查阅( 包括目录、索引和全文) ； 以网络连接不同档案馆的数字化馆藏，能够提供分散于不同地区的档案信息资 源，实现各个馆藏资源的无缝链接。” t 3 1 “1 1 蔡立辉：论当代西方政府公j e 管理及】毒方法，巾i l j 大学学报2 0 0 3 ，第4 期：3 5 “2 1 方燕：数字档案馆的研究与开发档案学通讯2 0 0 1 第5 期：3 0 “卸申琰、李春霞：档案信息流动的能源站，档案学通讯2 0 0 1 ，第5 期：3 2 3 3 1 3 浙江大学公共管理t m p a j 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 上述刘数字档案馆的功能设汁，都是立足于档案系统领域，集中映射在对档 案数字化层面，分析数字档案馆的基本要素。从技术范式出发，对组织数字档案 馆的内部结构无疑是有益的，但它只囊括了其业务管理方面的内容，缺少从政府 信息资源管理或公j 管理的角度来系统的审视。如果要更深刻更准确地把握数字 档案馆建设的源发动力与理念支持，找寻数字档案馆建构的最佳路径，就需要从 管理的层面进行分析思考。 新公共管理主义，是电子政务的始作俑者与直接的理论指导。作为政府机构 的档案馆( 与档案局合署办公) ，其馆藏的主体是政府施政过程中形成的各种门 类各种介质的文件档案，因此其信息化建设，很有必要站在新公共管理或政府改 革的视野下来考量，融入到电子政务信息资源建设的框架体系中去。这样才能高 屋建瓴，理清数字档案馆的发展脉络，界定数字档案馆的终极作用；才能提升数 字档案馆的绩效，拓展政府信息服务的广度与深度，提高信息服务质量，在电子 政务中发挥突出的不可替代之作用从而避免数字档案馆在政府信息化浪潮中的 边缘化与孤岛化。 一般意义上的数字档案馆，信息获取的途径仅仅只是依赖于对馆藏档案资料 的数字化，能提供服务的也仅仅是这些数字化了的档案信息资源，如此的角色定 位，大大束缚了数字档案馆在政府信息资源建设中的作用。作为政府信息资源建 设的一项重要工程，数字档案馆需要一种全新的理论支持，将其置人一个更高的 平台。扮演一个更为重要的角色，整合各部门、各门类的政务信息资源，实现高 层次的信息共享，降低信息资源建设成本，提升信息效益。这也正是新公共管理 理论所特别提倡的，政府机构运转应当注重绩效。同理，数字档巢馆的建构，应 当纳入政府信息资源规划中，进行通盘考量。 4 3 从信息管理到信息资源管理 神：不同的利：会经济发展阶段和技术条件下人类对信息过程管理的侧重点是 不同的。早期人们侧重于信息源的收集与管理，意谓“传统管理阶段”。随着经 济的发展和技术的进步，人们希望提高信息处理和传递效率，对信息流进行控制， 意谓“信息管理阶段”。当代，人们从信息利用的角度出发，通过多种方式，对 人类信息过程实施综合性管理，对信息进行优化配置，以求达到最大效益，这个 浙江大学公共管理tm p a ) 硕士专业学位论文新公共管理视野下数字档案馆建构 阶段为“信息管理阶段”。5 i 信息管理以计算机为工具，以自动化信息处理和信息系统建造为主要内容， 着眼于用计算机处理信息，并以计算机信息系统存贮和控制信息。在这个阶段， 技术因素占主导地位，计算机被普遍应用于各种数据处理中。最初这种数据处理 仅仅是在局部环节和操作层次上，主要目的是用机器代替手工劳动，提高数