（公共管理专业论文）我国海关特殊监管区整合研究——以苏州地区为例.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 i 我国海关特殊监管区整合研究 以苏州地区为例 摘 要 我国海关特殊监管区最早设立于 20 世纪 90 年代初。20 年来，海关特 殊监管区在我国加工贸易中发挥了很大作用。随着经济全球化进程的加快， 特别是我国加入世界贸易组织以来，海关特殊监管区的发展面临着许多新 的挑战，并暴露出许多潜在问题。2008 年 9 月，由美国次贷危机引发的金 融危机席卷全球，全球经济体系受到了前所未有的冲击。海关特殊监管区 处于我国与世界市场交界点，更是首当其冲。如何应对这些挑战？这是当 前我国积极应对全球金融危机和海关特殊监管区进一步发展急需解决的问 题。本文的研究目的是对立足苏州地区海关特殊监管区发展现状，运用国 内外先进自由贸易区理论和管理学理论，对我国海关特殊监管区提出具体 的、可执行的整合方式。 苏州地区位于我国经济最发达长三角地区，研究苏州地区海关特殊监 管区在全国具有典型代表意义。为此，本文比较了境外自由贸易区和我国 海关特殊监管区运行机制，在苏州地区海关特殊监管区具体数据的基础上 进行了研究，分析了了海关特殊监管区当前发展的困境。使用区位优势理 论、生命周期理论、组织结构理论，得出了海关特殊监管区统筹发展模式 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 ii 整合、政策功能整合、监管模式整合的观点，并对三个整合方面进行了详 细论述。 本文研究方法采取了对比分析法和实证分析相结合的综合方法。文章 的基本结构是：首先，从境外各国海关特殊监管区的概况和发展趋势出发， 找出其成功转型升级的经验。其次，比较中外海关特殊监管区域发展中成 效和存在的问题，吸收国外经验，分析我国特殊监管区整合的内外部条件。 最后，从苏州地区海关特殊监管区具体数据出发，全面论述海关特殊监管 区整合发展的内容。 关键词：海关特殊监管区 ， 整合 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 iii chinas special customs controlling zones integration - a case study in suzhou abstract the special customs controlling zone in china was firstly established in the 20th century, the early 90s. in 20 years, the special customs controlling zones has played a significant role in china. with the acceleration of the globalization process of the economy, especially with chinas accession to the world trade organization, the development of the special customs controlling zones faces many new challenges, and also reveals many potential problems. in september 2008, by the u.s. sub-loan crisis of the financial crisis sweeping the world, the global economy system has been unprecedented impacted. special customs controlling zones in china and the world market at the junction point are to be bearing the brunt. how to deal with these challenges? this is a question to be handled urgently for chinas facing the global financial crisis and further development of the special customs supervision areas. this article is based on suzhou special customs controlling zones of the development status 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 iv quo and use advanced management theory of the free trade area and the theory of special supervision of the customs and excise department of china, to put forward specific and executable integration ways. as suzhou is located in chinas most economically developed yangtze river delta region, to study in suzhou special customs controlling zones has a typical representative of the national significance. to this end, based on specific data of the study, this article compares foreign free trade zones and special customs supervision areas of chinas operation mechanism, analyses the plight of the special customs supervision of the current development area. using the regional advantages theory, the life-cycle theory, the organizational structure theory, we come to the customs authority area co-ordination of special integrated development model, policy functions, integrated view of the mode of regulation and integration of the three discussed in detail. this paper adopted an integrated approach combining of a comparative analysis of methods and empirical analysis. the basic structure of the article is: firstly, from foreign special customs supervision areas overview and development trends to find out the experience of successful transformation and upgrading. secondly, from the comparison of china and foreign customs of the effectiveness and problems of special supervision to absorb foreign experiences and analyze china conditions for integration. finally, from the special supervision of the customs and excise department in suzhou district specific data to the overall supervision of the district on special customs 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 v integration development. key words: special customs controlling zone ， integration 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 4 图表目录 表 1 苏州海关特殊监管区概况表 1 苏州海关特殊监管区概况.17 表 2 海关特殊监管区政策功能比较表 2 海关特殊监管区政策功能比较.17 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：王以致 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 i 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：王以致 指导教师签名；周伟清 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 5 第一章 绪 论 第一节 问题的提出背景 一、 海关特殊监管区的概念 海关特殊监管区是指：经国务院批准，在中华人民共和国境内设立的，由海关按照 国家有关规定实施监管的保税区、出口加工区、保税港区等特定区域 。区域内适用的 政策，普遍优惠于境内其它地区的海关监管政策，具有“境内关外”的特点，即在区域 内流通的货物视同于在关境以外，基本不受进出口税收政策和贸易管制政策的约束。海 关特殊监管区在不同的国家表现为不同的名称和形态。根据世界海关组织的前身 海关合作理事会于 1973 年订立的京都公约的定义是指：“自由区（free zone） 系指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关 境之外， 并免于实施通常的海关监管措施。 有的国家还使用其他一些称谓， 例如自由港、 自由仓等。” “自由贸易区”（free trade zone，简称 ftz） ，美国关税委员会给自由贸易区 下的定义是：自由贸易区对用于再出口的商品在豁免关税方面有别于一般关税地区，是 一个只要进口商品不流入国内市场便可免课关税的独立封锁地区。 中国利用外资基本 知识一书中指出：自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易 为主的多功能经济性特区。在中国加入 wto 议定书总则第二条 a 款中则将其定义为 特殊经济区。因此，本文所提的海关特殊监管区，与国外自由贸易区属于同一个概念范 畴。 二、 海关特殊监管区整合问题的提出 近两年来，由美国次贷危机引发的金融危机席卷全球，处于国际贸易最前沿的海关 特殊监管区首当其冲。 中国共产党十七大报告明确提出， 实施自由贸易区战略。 早在 2005 年全国出口加工区工作会议上，时任国务院副总理的吴仪同志提出“要继续深化保税加 中华人民共和国海关法第 34 条 黄胜强.关于简化及协调海关制度的公约m.北京：中国社会科学出版社.2000:76 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 6 工和保税物流监管制度改革，对各类特殊监管区域和场所进行功能整合” ， “配合特殊监 管区域功能整合， 实现各类特殊监管区域优惠政策叠加和整合” 。 2006 年温家宝总理视 察海关总署时把区域整合工作提高到转变外贸增长方式这一高度，强调要“推进海关特 殊监管区整合，充分发挥特殊监管区域的示范、导向和辐射作用，增强国内配套能力， 延长加工贸易价值链。加快建立新型保税监管体系，积极支持大型物流枢纽、区域性物 流中心建设，更好地承接国际现代服务业转移” ，区域整合是国务院领导为了特殊监管 区的和谐建设、科学发展而提出的一项历史性命题。2008 年，王岐山副总理视察海关时 明确提出将海关特殊监管区整合成统一的海关特殊监管区。 “整合”一词在现代汉语词典中的解释较为概括，即“通过整顿、协调重新组 合”。 整合就是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接,从而实现信息系统的资源 共享和协同工作。 其主要的精髓在于将零散的要素组合在一起,并最终形成有价值有效 率的一个整体，从而发挥出超值的效果，也就是 1+12。 因此，海关特殊监管区的整合是我国经济发展的内在要求，也是国务院领导对加工 贸易发展明确提出的要求。本文关于海关特殊监管区的“整合” ，就是通过对我国海关 特殊监管区各种因历史原因被分散化的要素重新组合，形成新的发展模式，发挥其更大 的作用。整合工作目前尚未形成明确的文件规定，而是在实践中不断摸索完善的。本文 所研究的“整合”起码包括以下三个方面： （一） 硬件上，对于不同海关特殊监管区的发展策略进行整合，打破行政区域限 制，统一区域规划，探索区域可持续发展之路。 （二） 软件上，对于海关特殊监管区政策功能的整合，逐步形成更加符合当代国 内外经济发展要求的新模式。 （三） 微观层面，对不同的海关监管模式进行整合，减少因为监管模式不同而对 海关特殊监管区发展产生的制约。 三、 研究目的和意义 研究整合问题，是解决目前海关特殊监管区发展困境的现实需要，对于我国加工贸 易的转型升级、对外贸易的发展有着实践意义。这也是我国积极应对国际金融危机的重 要手段之一。苏州地区海关特殊监管区种类全面，数量较多。以苏州地区为例研究我国 吴仪.在全国出口加工区工作会议上的讲话r.杭州.2005.11 现代汉语词典m.北京：商务印书馆.2005:1737 百度百科：整合eb/ol. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 7 海关特殊监管区的整合发展问题具有明显代表性。 本文立足苏州地区海关特殊监管区现 状，对我国海关特殊监管区整合发展进行初步研究，能为目前海关特殊监管区的行政管 理工作提出一些思路。 第二节 国内外研究现状 国内外都没有对海关特殊监管区整合研究的系统性理论， 国外一般是对其发展的一 般性规律的研究。当前，海关特殊监管区整合工作是我国海关等政府部门正在进行的一 项具体工作，国内许多学者对其进行了一些操作性的研究，并形成了一些观点。 一、 国外理论研究 (一) 区位优势理论 区位优势理论认为， 自由贸易区吸引跨国公司投资的过程实质是双方利用各自优势 的谈判过程。john r. mlcntyre, rajneesh narula 和 len j. trevino(1996)在出口加工 区对东道国和跨国公司的作用：一种互惠的关系 一文中，探讨了出口加工区区位优 势与谈判筹码的关系。作者认为，出口加工区的优势应该包括：低成本的劳动力、财政 优惠、高效的服务支持（如银行、法律咨询、通讯） 。当市场竞争激烈时，培育区位优 势尤为重要。 (二) 生命周期理论 生命周期理论以日本学者藤森英男为代表，他在亚洲地区出口加工区中通过翔 实的数据研究了中国台湾、韩国、菲律宾、马来西亚及印度等国出口加工区的状况，提 出了出口加工区生命周期理论。他认为，随着出口加工区存在条件的变化及其原定目标 的实现，其存在必要性也会变化。生命周期的决定因素有：政府优惠政策期限、技术条 件变化所导致的优惠政策作用消失、国际市场竞争使其生命周期缩短等。他把出口加工 区分为诞生期、成长期、成熟期、停滞期。当处于停滞期时，其生命周期即将完结，必 须开始新的蜕变，进而开始新一轮的生命周期。 (三) 组织结构理论 mcintyre, john r., rajneesh narula and len j. trevino.1996.“the role of export processing zones for host country and multinationals: a mutually beneficial relationship ? ”the international trade journal , vol. x, no.4, pp.435-466. 藤森英男.亚洲地区的出口加工区m.北京：中国社会科学出版社.1981:78-80 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 8 组织结构理论是管理学的重要组成部分，以工作分配、职责确立和关系协调为研究 对象。peter l. watson(2001)在研究非洲自由贸易区失败的原因时，突出强调了“低质 量的政府服务所导致的投资障碍” ，包括：低效繁琐的海关和税务管理程序、艰难的投 资申请过程、漫长的熟悉行政管理程序过程、巨额的寻租成本。takayoshi kusago 和 zafiris tzannatos(1998)认为，减少行政管理是刺激自由贸易区发展的重要举措，其成 功在很大程度上归因于管理程序的简化和“一站式”服务。 二、 国内理论研究 成思危在从保税区到自由贸易区：中国保税区的改革与发展一书回顾了中国保 税区的发展历程与现状， 剖析了保税区面临保税区的创立是中国参照国际上类似特殊经 济区域的运作模式和成功经验，对境外自由贸易区的历史和现状作了详尽的介绍和分 析，探讨了在经济全球化的形势下自由贸易区的发展前景，对我国保税区向自由贸易区 转型的指导思想、目标模式和实施步骤等问题进行了分析研究。 李友华在境外自由贸易区与中国保税区比较研究一书中，详细研究了境内外自 由贸易区的发展现状与未来展望。 高海乡在中国保税区转型的模式一书中，对保 税区向自由贸易区转型进行了实证分析。王惠珍在海关特殊监管区的发展前景及整合 方式初探宁波特殊监管区域发展研究 中， 分析我国特殊监管区域未来发展的方向， 提出了“区港联动” 、 “区区联动” 、 “加快保税物流中心建设”的对策建议。 王双平在 中国经济区和海关特殊监管区的发展方向中提出，我国对海关特殊监管区的海关监 管应向国际通行规则靠拢，借鉴世界海关组织关于“境内关外”的相关规则，坚持“一 线放开、二线管住”的管理原则，简化管理程序。动员符合条件的企业进区，逐步减少 分散监管对象的数量，提高监管效率。 熊性美在我国出口加工区面对 wto 的挑战及 出路 中论述到， 理论和实践都表明， 出口加工区只是工业化进程中的一种过度性事物， 最终应发展成为“高科技科学园区” 。 自由贸易区在我国发展模式比较复杂，各类海关 特殊监管区设立的时代背景和监管模式都不一样， 近年来国内的研究成果尚未形成一个 完整的系统表述，现行的理论大都是借鉴国外自由贸易区的理论。 高海乡.中国保税区转型的模式m.上海：上海财经大学出版社.2006:59-62 李友华.境外自由贸易区与中国保税区比较研究m.吉林：吉林大学出版社.2006:50-60 王惠珍.海关特殊监管区的发展前景及整合方式初探宁波特殊监管区域发展研究j.特区经济.2006.10:186-187 王双平.中国特殊经济区和海关特殊监管区的发展方向j. 郑州航空工业管理学院学报.2003.12:7-8 熊性美.我国出口加工区面对 wto 的挑战及出路j.中外企业家.2002.4:10-21 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 9 第三节 本文研究方法和主要内容 一、 研究方法 本文使用国内外自由贸易区理论，结合海关特殊监管区运作的实际情况，分析了苏 州地区近年来的数据，以苏州为例对海关特殊监管区整合发展模式进行探讨。 (一) 对比分析法 借鉴世界自由贸易区的发展形式和运行模式， 从中分析并寻找适合海关特殊监管区 监管模式转变的启示。使用海关特殊监管区监管模式与苏州地区数据，与世界海关特殊 监管区进行比较分析，为整合发展模式的指导思想及制度设计提供依据。 (二) 案例分析法 从苏州地区海关特殊监管区的特点，得出我国海关特殊监管区共性的东西。针对苏 州海关特殊监管区所代表的特点，提出了海关特殊监管区统筹发展模式整合、政策功能 整合、监管模式整合的观点。 (三) 统计分析法 结合苏州海关特殊监管区的统计数据和政策功能， 分析了区域内各类特殊监管区发 展不平衡的现状，以及发展的困境，从实践上为整合方向的提出依据。 二、 主要内容 第一章绪论部分，介绍了本文问题提出的背景，进行了相关概念表述，介绍了本文 研究背景、目的、意义和国内外理论研究现状，以及本文研究方法。 第二章介绍我国海关特殊监管区的各类形式与缺陷，以苏州地区为例，分析海关特 殊监管区的发展困境。 第三章以中外海关特殊监管区的比较， 介绍境外海关特殊监管区的实践经验与理论 研究成果。 第四章针对苏州海关特殊监管区的现状与问题，借鉴国外经验，明确我国海关特殊 监管区整合的三个重点问题，整合的有利因素和工作原则，以及整合后应达到的效果。 第五章以苏州为例对海关特殊监管区的整合发展提出详细实施方案。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 10 第二章 我国海关特殊监管区发展现状与困境 第一节 我国海关特殊监管区的现状与问题 我国于 1990 年设立了第一个海关特殊监管区上海外高桥保税区，其后设立了 出口加工区、保税物流园区、保税港区等多种海关特殊监管区。我国累计设立了各类特 殊区域105个， 经重组后目前实有94个。 2008年全国海关特殊监管区进出口总值2994.45 亿美元，占全国加工贸易进出口值的 28.42，成为中国外资高度集聚区和地区经济的 重要增长点。 一、 我国海关特殊监管区主要形式与缺陷 (一) 保税区 20 世纪 90 年代初期，由于多种经济成分、多种贸易方式的出现，以及对自由贸易 的需求，国家引进了自由港、自由贸易区的概念，设立了保税区(free trade zone)。保税 区的功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。海关对保税区实行封闭 管理，境外货物进入保税区，实行保税管理；境内其他地区货物进入保税区，视同出境； 同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策。在此区域内， 从境外运入的货物就其关税和其他关税而言被视作境外，免于海关监管，并给予该区域 特殊的关税和优惠政策。 保税区运行以来问题明显，20 世纪 90 年代中期曾出现较为严重的走私案件，国家 取消了初期设计的入区退税功能，这使得保税区的发展受到严重制约。目前国家已经明 确不再批准设立新的保税区。 (二) 出口加工区 2000 年，国务院基于原来的保税区的政策，成立出口加工区，使加工贸易能够从保 税区脱离出来，并且能够更好的利用保税区的出口加工的政策，提高海关监管。出口加 工区，是指专为发展加工贸易而开辟的经济特区，即出口加工区是一个国家或地区在其 海关总署：海关特殊监管区域进出口总值近 3000 亿美元 eb/ol. 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 11 港口或机场附近，划出一定的区域范围，建造码头、道路、车站、厂房、仓库等基础设 施，并提供免税等一系列优惠政策，鼓励国外企业在区内投资生产以出口为主的工业品 的加工区域。出口加工区的目的在于吸引外国资本，引进先进技术和设备，促进工业和 外贸的发展，带动该地区经济，提高生产技术水平。从 2000 年我国设立第一批出口加 工区以来，我国已设立了 69 家出口加工区。 出口加工区从一开始就存在明显缺陷， 缺少保税物流功能， 被当做理想中的 “境外” 管理， 致使很多政策还不如境内区外加工贸易政策优惠。 比如， 减免税设备无限期监管、 边角废料难以出区处理等问题严重制约出口加工区的进一步发展。 (三) 保税物流园区 2003 年国家审批了第一家保税物流园区上海外高桥保税物流园区。 保税物流园 区是依托邻近的保税区和港口，强化保税区的功能，体现保税区的政策优势和港区的区 位优势。保税物流园区为区港联动的载体，是多家物流企业在空间上集中布局的场所， 是具有一定规模和综合服务功能的联结国内外两个市场的物流集节点。 保税物流园区主 要功能有：储存进出口货物及其他未办结海关手续的货物；对所存货物开展流通性简单 加工和增值服务；进出口贸易包括转口贸易；国际采购、分销和配送；国际中转；检测 维修；商品展示。 保税物流园区设立较晚，数量较少，主要依托于港口与保税区建立，有着明显区域 限制，功能上只能开展物流业务。初期的“区港联动”的设计意图过于理想化，其发展 并没有达到预期效果。 (四) 保税物流中心 保税物流中心分为 a 型和 b 型： a 型是经海关批准设立，由一家法人企业专门经营进出口货物及其他未办结海关手 续货物保税存储、流通性简单加工、分销配送、转口、转运、报关等国际物流服务的保 税场所。 b 型物流中心是指经海关批准的，由中国境内一家企业法人经营，多家企业进入并 从事保税仓储物流业务的海关集中监管场所，经海关批准可将国内出口货物，转口货物 和国际中转货物、外商暂存货物、加工贸易进出口货物、供应国际航行船舶和航空器的 物料、维修用零部件、供维修外国产品所进口寄售的零配件及其他未办结海关手续的货 物。保税物流中心享有许多税收优惠措施，弥补了对外贸易发展中物流的瓶颈，可以避 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 12 免货物香港一日游现象，节省了企业的成本。 保税物流中心目前主要是 b 型得到较大发展，实际运行中往往追求快速通关、快进 快出、大进大出，而使得海关对于物流的监管流于形式，不法企业骗取出口退税的情况 时有发生。 (五) 保税港区 2005 年， 为了使港口的发展更加适应世界贸易的需要， 国务院出台了保税港区的政 策，是目前政策级别最高、开放形式最宽的区域，形式上基本与自由贸易港接轨。国家 规定保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为: 国外货物入港区保税货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报送手续， 并 按货物实际状态征税；国内货物进入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物 交易不征增值税和消费税。保税港区具备港区、物流、加工、展示四大功能，全面发展 港口作业、中转、国际配送、国际采购、转口贸易、出口加工、展示七个方面的业务。 保税港区为最新的海关特殊监管区，实质上已经达到国外保税港区的功能水平。可 是现实操作中，海关仍然未能单独脱离于旧有的监管模式，比如：通关上报关单申报仍 然是旧有的通关系统，通关速度未能得到根本性的提高。 (六) 综合保税区 经过多年的培育， 保税区、 出口加工区等海关特殊监管区都得到了较为充分的发展。 但它们功能不一、政策不一、适用法律法规不一、监管制度不一，既不利于保税监管格 局的一体化建设，也不利于自身的发展，区域整合势在必行。根据中华人民共和国海 关保税港区管理暂行办法 （海关总署令第 164 号）第四十五条， “经国务院批准设立在 内陆地区的具有保税港区功能的综合保税区，参照本办法进行管理。 ”苏州工业园综合 保税区便是作为海关特殊监管区 “功能整合、 政策叠加” 的示范点获得国务院的批准(将 出口加工区、保税物流中心和海关直通监管点进行整合)，并享有保税港区的功能和政 策。 综合保税区和保税港区政策功能相同，理论上达到国外自由贸易区的基本功能。可 是现实操作中，海关也是未能单独脱离于旧有的监管模式，比如：通关上报关单申报仍 然是旧有的通关系统，通关速度未能得到根本性的提高，加工贸易备案核销仍是旧有监 管模式，对于区内企业的管理仍然是全方位的，没有真正做到“区内自由” 。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 13 二、 我国海关特殊监管区存在的问题 (一) 海关特殊监管区的区域布局存在不均衡问题 1.数量布局不科学。基于历史因素及由南到北、由东到西改革开放线路的影响，现 有海关特殊监管区数量的布局呈现出南多北少、东多西少的格局。以出口加工区而言， 我国在东、中、西部的设立比例大致在 75%、10%和 15%左右，中部地区的数量相对较少， 不能有效地起到对接东部、联系西部的桥梁作用。这样，差异过大的横向区域布局，会 使经济较强的区域更强、 差的经济区域更差， 客观上会加剧区域间经济发展的不平衡性。 2.种类布局不合理。东部沿海地区海关特殊监管区的分布较为集中且种类齐全，其 设置多以港口的为基点，外向型经济发展的延伸度为半径，呈扇形环面式布局；而中西 部经济区域的种类布局相对单一，且较为分散。同一经济区域内特殊监管区设置的种类 过全、密度过高。如长三角、珠三角、渤海湾等大的经济区域几乎涵盖了保税港、保税 区、加工区、物流园区等所有种类的特殊监管区；且布局的密度较大，同一经济区域会 同时存在多个种类相同的特殊监管区。这样，多造成其区域内互补性能相对较差等客观 事实，不利于区域内和区域间的协调发展。 3.层次布局不鲜明。虽然现有海关特殊监管区的功能特色较为显著，但实际运行中 缺乏鲜明的区域特色和行业特色。主要表现两个方面：一是区域经济间特殊监管区的设 置与运转没能体现出区域特色， 没有实现特殊监管区和区域特色经济的紧密融合与协调 发展。二是同一区域经济内，特殊监管区设置和运转没能突出行业特色，没能形成同一 经济区域内特殊监管区间发展的互补性。以长三角出口加工区的布局为例，仅苏锡常地 区就有近 10 家，基于地缘经济的客观因素，其发展的经济类型拥有较大程度的相近和 相似性，如果不分层次、不区分电子、化工、医药及农产品加工的特色行业加以发展， 必然会加剧彼此间横向的竞争，致使部分特殊监管区闲置或浪费。 (二) 海关特殊监管区的区域化发展存在恶性竞争问题 海关特殊监管区是依地方政府的申请而批准设立的， 先期的投入均来自政府的财政 支持，后期的经营和运作也完全由政府来支撑。由于各海关特殊监管区在布局和产业定 位方面缺少区域性的发展规划，导致其未能从比较优势出发形成特色产业，造成严重的 产业同构现象。 不可否认， 在区域经济发展中， 每个地方政府都是自己辖区的利益代表， 也是市场中的一个利益主体，为消除产业同构现象的不利影响，谋求更快地发展，都不 可避免地具有逐利的倾向。所以说，海关特殊监管区区域化发展竞争的实质是区域内和 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 14 区域间各地方政府综合实力的竞争和对抗。 如苏南某出口加工区一位招商官员所述的案例： 一个生产笔记本电脑配件的台湾企 业先后考察了上海和苏南两地的加工区后，认为苏南已具备了完整的产业链，决定落户 于此，但上海方面紧急约见了该台商，并表示苏南承诺的条件，上海方面全部照给，并 附加更多优惠条件，硬把这个项目夺了过去。真所谓“河蚌相争，渔翁得利”,导致国 家的整体利益蒙受损失。 (三) 海关特殊监管区的多类型发展存在割裂区域整体性问题 1.特殊区域的物理分割，阻碍了区域物流运转的畅通性。海关特殊监管区的面积是 被隔离栅栏圈定的，具有明显的物理分割界限，日常的管理则推行着全封闭、卡口式的 监管运行模式。区内和区外存在较大的政策差异，货物的自由流动受到卡口的管制，并 且限制区内企业只能承接境外业务，不予承接国内业务的规定，与现代经济区域化、一 体化的发展是不合拍的，也是过时的。此外，海关特殊监管区间货物的流转，也是一对 一的对接式的卡口进出，在一定程度上也阻断了区域经济物流的畅通性。这样，海关特 殊监管区星罗棋布地散布在同一个经济区域内或多个区域经济间，必然会形成了诸多 “经济区域中的特殊区域”的断点，客观上拉长物流的流通时间，阻碍自由物流的区域 化发展。 2.功能多样、管理不一，制约着区域经济的整体化发展。海关特殊监管区的发展历 程，是一次功能不断细分的过程，从保税库到保税区、出口加工区，再到保税物流园区 和保税物流中心，不同的特殊区域有着各自的定位，监管的模式也相应不同。如：出口 加工区只能从事保税加工业务，保税物流中心只能从事保税物流业务，完整的保税业务 被人为地一切为二。此外，经济区域化下的竞争，也不再是企业之间的竞争，而是产业 链和供应链之间的竞争，海关特殊监管区多类型的存在，割裂产业链和供应链的布局， 会进一步约束经济区域一体化发展的进程。 第二节 从苏州地区海关特殊监管区发展困境来看整合的必要性 以苏州地区海关特殊监管区发展现状作为研究对象， 可以看出发展困境是我国海关 特殊监管区整合的直接原因。 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 15 一、 发展存在明显的不平衡性 苏州是长三角地区加工贸易最活跃的地区之一，海关特殊监管区设立较早，数量种 类较多。截至 2008 年底，苏州地区已封关运作的特殊监管区共计 10 个，包括 5 个出口 加工区、1 个保税物流中心、1 个保税区、1 个保税物流园区、1 个保税港区、1 个综合 保税区。然而，各区发展严重不平衡，差异明显。昆山、张家港、苏州处于遥遥领先位 置，太仓、常熟、吴江却落后很多。 （表 1） 以昆山出口加工区为例， 封关运作以来共实现工业总产值 3713.3 亿元， 其中电子信 息产业产值为 3271.6 亿元，所占比重为 88.1。区内以笔记本电脑、光电产品、精密机 械、光纤元件等高科技产业为主，it 企业占进区企业的 72%，是全国最大的数码产品生 产基地，笔记本电脑产量占全球的 1/3 。常熟、吴江、吴中等加工区区内工业高新技术、 电子信息产业所占比重小，产品加工程度浅、附加值低，主要以简单机械加工、组装等 劳动密集型产业为主。 二、 功能分割难以满足保税业务全方位发展需要 苏州地处我国加工贸易最发达的长三角地区，对于海关特殊监管区功能需求是全 方位的。保税加工和保税物流都是保税业务的有机组成部分。对于一个企业，专注从 事单一的保税加工或保税物流业务是可行的，而对于一个经济区域，只开展单一的保 税加工或保税物流业务则是难以想象的。 但在现行政策下，出口加工区只能从事保 税加工业务，叠加保税物流功能以后，才能从事相关产业保税物流业务。保税物流园 区、保税物流中心只能从事保税物流业务。保税港区、综合保税区数量较少，设立条 件较为苛刻。保税业务一切为二，发展到一定程度自然面临功能整合的问题。 （表 2） 三、 政策局限难以满足企业发展需要 现有海关特殊监管区、场所种类较多，但存在着功能分割，区域分隔，政策上交叉、 重叠，甚至相互排斥的情况。功能单一、政策不配套导致的弊端至少有三：一是造成企 业生产、研发、物流、营销等环节的分离，阻碍产业链的延伸，增加供应链的环节及成 本。二是造成一些地方办多个特殊区域的局面，也在客观上导致了海关监管资源的重复 投入。三是导致海关特殊监管区名目繁多，影响海关与外汇、国税、国检等管理部门的 政策衔接配套， 增加操作难度与监管风险。 设立海关特殊监管区初衷是支持 “两头在外” 南京海关关于关区特殊监管区域以及加工贸易有关问题的调研报告r.南京海关,2008 郑德雁.保税区功能该如何定位.j.中国统计.2002.2：25-27 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 16 的外向型经济发展，不鼓励甚至限制、禁止区内企业承接国内业务。 但是，随着经济 一体化的发展，限制区内企业只能承接境外业务，不予承接国内业务，与现代经济发展 是不合拍的，也是过时的。特别是海关特殊监管区面积都不大，只有最大限度发挥“总 部”经济辐射作用，建立区内外密切产业协作关系，形成完整产业链条，才能产生规模 经济效益。 （表 2） 四、 管理不一难以满足有效监管和高效运作需要 苏州地区海关机构设立较多，管理体系较为复杂，存在两个副厅级和一个正处级 隶属海关。其中一个副厅级海关（苏州海关）又下辖五个正处级海关。上述海关特殊 监管区分属不同海关管理，这就客观造成了管理的难以统一。 在管理模式上， 有的区域以传统的合同为管理单元， 有的区域以企业为管理单元， 有的区域已在积极探索以整个区域为管理单元。 在管理手段上， 有的区域实现了海关、 企业、管委会之间全程的信息化管理，有的区域实行海关与企业之间联网管理，有的 区域则还是采取传统的手工作业模式。在管理制度上，对于深加工结转、外发加工、 集中申报等业务，各类区域做法也是各不相同。管理模式、手段、制度和方式不一， 不利于为不同区域企业创造公平、公正竞争环境，也难以发挥海关有限监管资源的最 大效益。对各类海关监管区域实施功能、政策、监管模式的整合，形成既监管到位又 服务到位的综合型保税监管区域，是有着现实需要的。 五、 我国海关特殊监管区整合的必要性 结合苏州海关特俗监管区的现状，回顾海关特殊监管区域的发展历程，从当初的保 税区到后来的出口加工区、保税物流园区，再到现在的保税港区、综合保税区，这些海 关特殊监管区域对推动加工贸易发展、招商引资、扩大就业、促进外贸增长、提高我国 对外开放水平、带动地方经济发展方面做出了重要贡献。但是，从现阶段我国开放型经 济发展的需要和贯彻落实科学发展观的要求来看， 海关特殊监管区域发展客观上存在一 些不适应的地方。因此，从全面协调可持续发展的需要；从加工贸易转型升级和培育现 代物流业的需要；从扩大内需、保持外贸稳定增长的需要；从应对当前经济衰退的实际 需要出发，对海关特殊监管区域进行整合，是非常必要和迫切的。 何力.在出口加工区拓展保税物流等功能启动试点工作会议上的讲话r.重庆：海关总署加贸司.2007 上海交通大学 mpa 学位论文 我国海关特殊监管区整合研究以苏州地区为例 17 表 1 苏州海关特殊监管区概况表 1 苏州海关特殊监管区概况 类型 名称 设立时期 面积 (平方公里) 企业投资总额 （亿美元） 2008 年进出口额 （亿美元） 保税区 张家港 1992 4.1 90 112 昆山 2000 2.86 19 117 苏州高新区 2003 1.34 13 110 常熟 2007 0.98 0.5 0.2 吴江 2007 1 0.8 0.6 出口加工区 吴中 2007 1.38 0.2 0.05 保税物流园区 张家港 2005 1.53 5.5 95 综合保税区 苏州工业园区 2008 5.28 27 100 保税物流中心 太仓 2008 1.39 筹建中 保税港区 张家港 2008 4.1 筹建中 数据来源：苏州海关 2008 年业务报表 表 2 海关特殊监管区政策功能比较 资料来源：根据相关文件整理 数据来源：苏州海关 2008 年业务报表 表 2 海关特殊监管区政策功能比较 资料来源：根据相关文件整理 名称 保税物 流中心 （b 型） 保税物 流园区 保税区 出口加工 区 出口加工区 （拓展保税 物流） 综合保税区 保税港区 功能定 位 物流 物流 加工、贸易 仓储、展示 生产加工 生产加工 仓储物流 生产加工 仓储物流 转口贸易 口岸、加工 物流、贸