（公共管理专业论文）我国政府公共支出绩效审计的现状研究.pdf

一 乇 ad i s s e r t a t i o ni r lp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h e s t u d yo ng o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n d i t u r e pe r f o r m a n cea u d i tofc h i n a b ym uy a n y i s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rw a n gh a i t a o n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 ，- 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中 取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人已发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名： 导师签名： 签字日期：签字日期： j 东北大学m p a 专业学位论文摘要 我国政府公共支出绩效审计的现状研究 摘要 作为一种制度选择，政府绩效审计对制约政府行为，加强政府权力的监督发 挥着重要的作用。伴随着政府承担公共经济责任范围的不断扩大，社会公众日益 关注政府在履行公共经济责任中是否能够合理有效地运用公共资金，这就要求国 家审计机关对政府公共支出的绩效情况进行审查，以满足社会公众的信息需求。 因此，绩效审计正逐渐成为世界政府审计发展的主流。 然而，由于传统合规性审计一直是我国政府审计的主要内容，广大审计人员 在理论和实践两方面对绩效审计都较为陌生，缺乏开展绩效审计的经验。因此， 政府公共支出绩效审计基本理论的研究，对于指导我国政府公共支出绩效审计工 作具有非常重要的意义。本文拟从理论和实践两方面进行探索研究，从而为政府 公共支出绩效审计实际工作的开展尽自己的微薄之力。 本文第一章主要介绍了选题背景和研究意义，国内外研究现状等；第二章是 政府公共支出绩效审计的概述，对政府公共支出和政府公共支出绩效审计的概念 进行了界定，剖析了绩效审计的相关理论依据，并阐明了我国实施政府公共绩效 审计的现实意义；第三章论述我国政府公共支出绩效审计的现状和存在问题，通 过案例分析揭示出我国政府公共支出绩效审计存在的问题；第四章介绍了美、英 等政府绩效审计开展较好的国家的实践情况，提炼出可供借鉴的经验启示：第五 章主要针对存在的问题，借鉴西方先进国家的经验，提出了我国开展政府公共支 出绩效审计的对策措施；第六章对本文进行了全面系统的总结。 关键词：审计；公共支出；绩效审计：对策 _ 。l 一 口 东北人学m p a 专业学位论文 a b s t r a c t t h e s t u d y o i lg o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n d i t u r e p e r f o r m a n c ea u d i to fc h i n a a b s t r a c t a sac h o i c eo fi n s t i t u t i o n ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea u d i tw i l lm a k e k e y c o n t r i b u t i o n st ot h es u p e r v i s i o no f g o v e r n m e n tp o w e r w i t ht h es c o p eo fp u b l i c e c o n o m i cr e s p o n s i b i l i t i e sa s s u m e db yt h eg o v e r n m e n th a sb e e ne x p a n d i n gi n c r e a s i n g l y i nt h em e a n t i m e ，w h a tt h e p u b l i cc o n c e r nm o s ti sw h e t h e rt h eg o v e m m e n th a sm a d eu s e o ft h ep u b l i cf u n d st h r i f t i l ye n o u g ha sw e l la si t ss u b s e q u e n te f f e c ta n de f f i c i e n c y , w h i c h r e q u i r e st h es t a t ea u d i t i n go r g a nt oc h e c ko nt h ef u n d si no r d e rt os u p p l yt h ep u b l i c s r e q u i r e m e n t sf o rt h i st y p eo fi n f o r m a t i o n t h e r e f o r e ，p e r f o r m a n c ea u d i th a sn o w a d a y s b e c o m et h em a i n s t r e a mo f g o v e r n m e n ta u d i tw o r l d w i d e h o w e v e r , s i n c et h ec o m p l i a n c ea u d i th a sb e e nt h ep r i n c i p a lp a r ti no u r s t a t e g o v e r n m e n ta u d i t ，v a s tn u m b e r so f a u d i t o r sr e l a t i v e l ys t a yu n f a m i l i a rw i t h p e r f o r m a n c ea u d i tb o t ht h e o r e t i c a l l ya n dp r a c t i c a l l ya sw e l l t h u s ，r e s e a r c h i n gi n t o t h ef u n d a m e n t a lt h e o r i e so fg o v e m m e n t p u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i ti so f g r e a ts i g n i f i c a n c et oi n s t r u c tt h ep u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a t h e t h e s i ss e e k st oc o n d u c tar e s e a r c ha n da ne x p l o r a t i o nf r o mb o t ht h e o r e t i c a la n d p r a c t i c a la s p e c t sa sm u c ha sp o s s i b l es oa st oc a nb eu s e f u lt od e v e l o po u rg o v e m m e n t p u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i t c h a p t e r1o f t h et h e s i sm a i n l y g i v e sa b r i e fi n t r o d u c t i o nt ot h eb a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h , t o g e t h e rw i t ht h eb a s i cf r a m ea sw e l la si t sp r e s e n t d a y r e s e a r c h i n gs t a t u sh o m ea n da b r o a d c h a p t e r2e x p o u n d st h ee s s e n t i a ls u m m a r yo f g o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i ta n dd e f i n e si t sc o n c e p ta n d t h e o r e t i c a lf u n c t i o na sw e l l ，a n dt h e ni n d i c a t e st h en e c e s s i t yo fc a r r y i n go u t g o v e r n m e n tp u b l i ce x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i t c h a p t e r3e l a b o r a t e st h eh i s t o r y a n dp r e s e n ts i t u a t i o no fp e r f o r m a n c ea u d i ti no u rn a t i o na n dr e v e a l st h ep r o b l e m st h a t f a c e db yo u rg o v e r n m e n tw h e ng o i n ga b o u tp e r f o r m a n c ea u d i tt h r o u g ht h ec a s es t u d y c h a p t e r 4m a k e so b s e r v a t i o n su p o nt h ep e r f o r m a n c ea u d i tp a t t e r n so f a m e r i c a n ， b r i t i s hg o v e r n m e n t sa n ds u m su pc e r t a i ne x p e r i e n c ea n de n l i g h t e n m e n tt h a tc a l lb e d r a w nl e s s o n sf r o m i nv i e wo ft h ep r o b l e m sc o n c e r n i n gg o v e r n m e n tp u b l i c e x p e n d i t u r ep e r f o r m a n c ea u d i ti nc h i n a , c h a p t e r5p r o p o s e sas u g g e s t i o nt o w a r d s t h e mt h r o u g he x t r a c t i n ge x p e r i e n c ef r o mo t h e ra d v a n c e dc o u n t r i e s c h a p t e r6g i v e s s u m m a r y f o r l i st h e s i st h o r o u g h l y k e y w o r d s ：a u d i tp u b l i ce x p e n d i t u r e ；p e r f o r m a n c ea u d i t ；c o u n t e r m e a s u r e s i i i 东北大学m p a 专业学位论文 目录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论l 1 1 选题背景及研究意义。1 1 1 1 选题背景1 1 1 2 研究意义l 1 2 文献综述。2 1 2 1 国外绩效审计相关研究2 1 2 2 国内绩效审计相关研究4 1 3 研究方法。7 1 4 论文的创新点8 第2 章政府公共支出绩效审计概述9 2 1 政府公共支出绩效审计概念界定。9 2 1 1 政府公共支出的概念9 2 1 2 政府公共支出绩效审计的概念9 2 2 政府公共支出绩效审计的理论依据l o 2 2 1 公众受托经济责任关系理论一1 0 2 2 2 政府“经济人”理论一1 0 2 2 3 权力制衡理论。ll 2 2 4 外部影响理论1 1 2 3 我国开展政府公共支出绩效审计的现实意义1 2 2 3 1 建立高效廉洁政府1 2 2 3 2 建立公共财政体系1 3 2 3 3 强化权力监督制约13 2 3 4 提高资源有效利用1 3 第3 章我国政府公共支出绩效审计现状1 5 3 1 我国政府公共支出绩效审计的发展历程。一1 s 3 2 我国现阶段政府公共支出绩效审计的特点一。1 6 3 2 1 政府绩效审计环境发生了积极改变1 6 3 2 2 政府绩效审计的开展势在必行1 6 3 3 3 积极探索实践，绩效审计全面铺开一1 7 3 3 本溪市科技支出绩效审计案例1 7 3 3 1 项目选择一1 7 3 3 2 审计目标1 8 3 3 3 审计实施。18 3 3 4 审计问题一1 9 i v 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 3 5 审计效果1 9 3 3 6 本次审计的成功之处2 0 3 3 7 本次审计的不足之处2 0 3 4 我国政府公共支出绩效审计存在的问题 2 0 3 4 1 政府审计独立性不强2 0 3 4 2 对政府公共支出绩效审计缺乏正确认识2 l 3 4 3 缺乏公共支出绩效审计的法律规范2 l 3 4 4 获取绩效审计证据难度大2 l 3 4 5 政府绩效审计评价体系不够完善2 2 3 4 6 绩效审计方法和技术的研究基本上处于空白状态2 2 3 4 - 7 市计队伍整体素质难以适应要求2 3 第4 章国外政府公共支出绩效审计的发展及其借鉴2 4 4 1 美国的政府绩效审计 4 1 1 高度重视绩效审计立法工作。2 4 4 1 2 审计内容和范围具有广泛性2 5 4 1 3 审计立项和计划具有周密性。2 5 4 1 4 审计队伍构成呈现复合性2 5 4 2 英国的政府绩效审计 4 2 1 积极进行绩效审计的法律授权 4 2 2 注重人员的培训教育和岗位交流 4 2 3 拥有系统、实用的绩效审计原则 4 2 4 广泛利用绩效审计成果 4 3 国外实施政府绩效审计给我们的启示 4 3 1 正确处理绩效审计和传统审计的关系 4 3 2 对绩效审计规范化建设给予高度重视 4 3 3 注重绩效审计程序的科学性、严密性 4 3 4 建立一套完整的绩效评价指标体系。 4 3 5 积极创新，运用先进的审计方法手段 4 3 6 以人为本，重视绩效审计队伍的建设 第5 章完善我国政府公共支出绩效审计的对策 5 1 健全法律体系，为绩效审计提供保证 5 2 推进体制改革，增强审计机关的独立性 5 3 转变传统观念，树立绩效审计意识 5 4 整合审计资源，提高审计人员素质 5 5 规范评价标准，建立科学的绩效评价体系 5 6 提高透明度，推进审计公告制度和问责机制 5 6 1 完善审计公告制度。 5 6 2 完善审计问责机制 5 7 逐步深入，搞好公共支出绩效审计试点工作 第6 章结论。 东北大学m p a 专业学位论文目录 参考文献3 6 致 谢3 8 作者简介3 9 v l ， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 随着政府在现代社会经济生活中承担责任和发挥作用的日益扩大，政府公共 支出占g d p 的比例也越来越大。如何利用好有限的公共资源，实现社会福利最 大化，是各国政府共同关注的问题。由于社会民主意识的日益增强，社会公众对 政府利用公共资源的经济性、效率性和效果性给予了越来越多的关注。因此，作 为国家经济监督重要手段的政府审计也开始由传统的合规性审计向政府绩效审 计进行延伸，并逐步进入以绩效审计为中心的现代审计阶段。时至今日，政府绩 效审计已逐渐成为当今世界审计的主流，包括美国、英国、德国、加拿大、澳大 利亚和瑞典在内的许多国家已经开始实行绩效审计制度，绩效审计甚至已开始取 代传统的合规性审计，成为政府审计的重点。如英国国家审计署每年都向议会下 院公共账目委员会提供多份绩效审计报告，绩效审计项目已经达到全部政府审计 项目的5 0 。 对于中国审计来说，绩效审计的发展也早已势在必行。首先，我国公共管理 的发展方向已开始从关注过程转向关注结果、从注重投入转为注重产出，政府活 动的经济性、效率性和效果性必将成为被关注的中心，国家审计必将成为对政府 活动的经济性、效益性进行监督和评价的有力手段。其次，随着我国社会主义市 场经济体制的逐步完善和社会经济秩序的逐渐好转，审计工作的重心必将从真 实、合法性审计转变为绩效审计。 然而，目前我国政府审计的工作重点仍然是财政财务收支审计，绩效审计仅 占很小的一部分，仍处于尝试探索阶段，与国外绩效审计相比还存在较大差距。 究其原因，虽然涉及审计体制、审计计划、人力资源等诸多方面、诸多因素，但 理论研究不够深入无疑是制约绩效审计发展的一个重要因素，这意味着对绩效审 计理论与实务问题的研究探索，有着极其重要的时代背景。 1 1 2 研究意义 绩效审计为政府明确公共管理责任、提高公共管理效果以及加强公众对政府 的监督管理提供了一个有效的手段，这已经成为共识。因此，绩效审计在美国、 法国、英国等很多发达国家的政府审计业务中占有相当大的比重，当今世界审计 处于以绩效审计为中心的现代审计阶段。是否实行绩效审计已成为衡量一国政治 经济文明发展水平高低的标准之一。 绩效审计也是我国审计融入世界审计主流的关键所在，更是加快我国审计迈 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 向现代化进程的重要一步。而我国政府绩效审计的主要内容就是政府公共支出绩 效审计，从目前来看，此项工作仅处于尝试探索的初级阶段，既缺乏现成的实践 经验，理论研究工作也较为滞后，广大审计人员对于开展绩效审计的意义、绩效 审计的内容，以及应该怎样开展规范的绩效审计等问题还缺乏明确统一的认识。 因此，我国政府公共支出绩效审计发展程度、与先进国家存在的差距、如何解决 存在的问题，以及如何找到适合我国国情的绩效审计之路，都是亟待我们来研究 解决的问题。因此，对于我国政府公共支出绩效审计的研究和探讨具有十分重要 的理论价值和现实意义。 1 2 文献综述 2 0 世纪中叶以来，随着国家公共支出的不断加大和公众对建立高效政府呼 声的日益高涨，在一些西方国家中，以评价和提高公共资源使用的经济性、效率 性和效果性为目的的绩效审计已逐渐取代原有的财务收支合规性审计，成为现代 政府审计发展的主流趋势，政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财 务收支审计并存的现代审计发展阶段。 1 2 1 国外绩效审计相关研究 1 2 1 1 政府绩效审计内涵界定 政府绩效审计在世界上不同的国家中都有着不同的称谓，如，世界上最早提 出“3 e ”审计概念的国家是美国，后来又改称绩效审计；加拿大称为综合审计；英 国称为货币价值审计；瑞典称为有效性审计；澳大利亚称为效率性审计。最高审 计机关国际组织在1 9 8 6 年发表的总声明中统一称为绩效审计，其核心内容 就是“3 e ”审计( 即经济性、效率性、效果性审计) 。 美国审计总署在1 9 9 4 年修订的政府的机构、计划项目、活动和职责的审 计准则中认为：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、 项目、活动和功能进行独立地评价的目的，以便为改善公共责任、实施监督和采 取纠正措施的有关方面进行决策提供信剧1 1 。” 英国在1 9 8 3 年颁布的国家审计法中的定义是：“检查某一组织为履行 其职能而运用其资源的经济性、效率及效益【2 】。” 加拿大使用“综合审计”一词，原因在于它把传统的财务审计与绩效审计结合 起来，用综合性的审计工作方式来实施审计，从而形成综合审计，它是指一种工 作方式，而非一个审计种类【3 】。” 国际会计师联合会( 姒c ) 的定义为：“绩效审计的目标是向用户提供独立 的业绩信息和系统的认定保证【4 1 。 最高审计机关国际组织( 唧s a i ) 在绩效审计指南中虽未专门界定绩 效审计，但指出“绩效审计关注的是对经济性、效率性和效果性的审计【5 1 。” 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 以上各国及国际组织对政府绩效审计的定义虽不尽相同，但大都从两个方面 进行概念界定：一是围绕政府绩效审计目标经济性、效率性和效果性展开定义， 如上述提到的美国、英国、国际会计师联合会和最高审计机关国际组织等。但是， 即使是按照目标进行定义也不完全相同，因为这与各国开展绩效审计的目标不同 有关，有的偏重于经济性、效率性，有的则略偏重于效果性，但总体来说，定义 的核心没有差别；第二，加拿大等国是以政府绩效审计内容及其实施过程作为定 义，通过如何开展政府绩效审计来明确概念。 1 2 1 2 国外政府绩效审计的标准 最高审计机关国际组织( i n t o s a t ) 就政府绩效审计标准提出的标准是：与 健全的行政管理原则、实务和管理政策相一致的管理活动的经济性、效率性和效 果性。事实上，“3 e ”并不是绩效审计的全部标准，绩效审计标准是因审计对象的 不同而不同，它是对审计对象目标的注解、转化和展开，使之变成可以进行取证 与计量的各项质量、数量指标体系。西方发达国家在政府绩效审计标准的制定方 面有着各自独特的特点： ( 1 ) 英国。在1 9 8 3 年颁布的国家审计法中提出三个具体标准：经济性、 效率性、效果性。同时，除了“3 e ”标准之外，在政府绩效审计中，还采用了其他 的一些标准，如，有效管理标准，即对被审计单位是否进行了预算规划，组织系 统是否发挥了实际作用等【6 j 。 ( 2 ) 法国。由于该国审计体制属于司法型，政府绩效审计标准大多来源于 国内的法律规范。其中，有这样两条标准是：保证公共资金的良好使用；保证公 营企业的良好管理。“资金的良好使用”和“良好管理”都是一般性和灵活性的标 准，需要根据具体的审计对象转化成更加具体的标准。例如，“良好管理”原则对 于政府部门来说，是指是否达到了既定目标，而对于公营企业来说，则可以理解 为盈利性和稳定性的问题【7 】。 ( 3 ) 荷兰。该国也是围绕审计对象的目标来开展绩效审计，并且针对不同 的审计对象，其审计关注点也不同。该国的国家会计法第4 7 条要求审计局 关注三个方面：一是以目标为导向的国家管理一审计财务制度、合同和保证各项 支出经济性的制度；二是公共服务组织审计组织的经济性和效率性；三是公共 服务功能审计政策的效果性。该国审计部门在早期的实践中，大多关注的是程 序和制度，而对结果重视不够。当时认为正确的程序和可信赖的制度是效率的基 础和先决条件，但现在已越来越重视效率和效果的研刭引。 虽然，上述三国在绩效审计中所运用的标准由于本国的实际情况而有所不 同，但也有一些共同的特征：一是各国对绩效审计标准的表述非常抽象，大都是 观念上的，其次是程序型的，数量型标准只占- - d 部分。这样，有利于各国最高 审计机关留出空间，便于在以后实践中发展更加具体的标准；二是各国在采用 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 “3 e ”这个国际上普遍认同的绩效审计标准之外，还使用了良好管理、服务质量等 等其他一些标准，这些标准的具体内容需要联系被审计事项来理解；三是虽然各 国最高审计机关都把“3 e ”当作绩效审计标准，但针对效果性或后果的审计比较 少，而缺乏可计量的产出结果是其主要原因。目前，这个问题已经引起各国最高 审计机关的关注，效果分析将是未来工作的重心。 1 2 1 3 国外政府绩效审计的现状 绩效审计最早出现于2 0 世纪4 0 年代中期，7 0 年代开始获得了迅速发展， 9 0 年代绝大多数欧美发达国家的政府审计完成了从传统财务审计向绩效审计为 中心的转变，形成了以政府绩效审计为主，绩效审计同财务审计并存的现代政府 审计格局。例如，目前美国审计总署( g a o ) 9 0 以上的审计工作为绩效审计，英 国每年政府绩效审计投入的力量占到政府审计力量的3 5 ，并呈现逐年上升的趋 势。国外审计机关不但在审计资源配置上倾向于政府绩效审计，其审计范围也日 益广泛，审计内容变化多样。以美国为例，目前，审计总署绩效审计工作领域涵 盖了联邦政府涉足的每一个领域，日益重视对联邦政府有关政策执行情况的审 计，从而协助国会监督和改进政府工作；对政府部门及所属单位和公营企业履行 社会责任的状况进行评估，促使政府更加关注公众的生活质量和权益，其工作大 大提高了政府资金的使用效率【9 】。纵观当今世界各国的绩效审计的发展现状，有 许多共同之处： 首先，在绩效审计法规建设方面都做出了积极的尝试。西方各国大都制定了 详细的效益审计准则或指南。如，美国审计总署在1 9 7 2 年颁布的政府机构、 计划项目活动和功能审计准则，将政府绩效审计作为一种崭新的审计形式独立 出来，同时，也为其他国家政府绩效审计准则的建立奠定了基础。 其次，都非常重视学习培训和工作交流，人员结构呈现多元化趋势。据统计， 目前美国审计总署的5 2 0 0 余人当中，除了审计师、会计师之外，有近1 5 0 0 多 人是经济师、工程师、律师、数学家、电子计算机专家等各类专业人才，人员构 成多元化，为在更广泛的领域内开展绩效审计工作提供了充足的人员保证。 另外，大量运用电子计算机等先进的审计技术手段和方法。许多国家还非常 注重对质量分析方法及决策模型的研究，将系统论、信息论、控制论、概率论及 数理统计等一系列科学理论运用到绩效审计之中，广泛利用各方面专家的工作成 果，增加审计的科技含量。 1 2 2 国内绩效审计相关研究 1 2 2 1 我国对绩效审计的认识 我国理论界对于政府绩效审计的称谓同样存在着不同的认识。竹德操在经 济效益审计、娄尔行在审计学概论等书中将之称为经济效益审计，王光远 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 在管理审计理论中称之为管理审计，李凤鸣在审计学原理书中称之为 经济效益审计。同时，不同学者对绩效审计的定义也各有不同： 竹德操等在经济效益审计中认为，经济效益审计是由独立的审计机构及 其审计人员，对被审计单位或项目的经济活动进行综合、系统的审查、分析，依 据一定的标准评定经济效益的现状和潜力，提出提高经济效益的建议，促进其改 善管理、提高效益的一种审计活动。【l o 】 李凤鸣在审计学原理一书中认为：以审查评价实现经济效益的途径和程 度为内容，以促进提高经济效益为目的所实施的审计。【l i 】 王光远在管理审计理论一书中认为，管理审计就是评判受托人对受托管 理责任履行情况的审计，目的在于建立委托人和受托人间的互信，从而优化资源 的利用。【1 2 】 王会金在发展中的我国政府绩效审计一书中提出的定义较为全面：政府 绩效审计是指由独立的审计机构及其人员对政府部门、单位或项目的经济活动进 行审查，分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的效果是否与预期目标相一 致，从而进一步改善经济管理，提高政府部门或项目绩效的经济监督活动。【1 3 】 陈朝晖在浅谈西方政府绩效审计的理论缺陷一文中则认为上述定义中隐 藏着太多的理想假设，绩效审计师迄今还没有一套公认的、能被接受的管理标准 可加以利用，只能依靠原来的经验做出判断。【1 4 】 综上所述，虽然不同的学者对绩效审计的称谓和定义有着不同的表述形式， 但除了王光远从受托经济责任解释管理审计概念的提法比较独特之外，其他提法 都大致相同，即政府审计机关通过对被审单位进行经济性、效率性、效果性评价， 进而提出改善其经营管理和资源利用的改进意见，笔者对这一提法表示赞同，认 为这是一种较为准确的定义。 1 2 2 2 我国政府绩效审计的研究现状 我国现阶段的政府绩效审计理论研究主要是从经济效益审计角度出发，且对 经济效益审计和绩效审计仍然没有明确的界定，很多理论仍将二者混为一谈，缺 乏系统、明确的政府绩效审计的系列成套理论。同时，与政府绩效审计相关的一 些理论也存在着很大的争议： 关于审计内容的论述，比较具有代表性的有“二分法”和“三分法”观点。“二 分法”观点认为效益审计分为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计。 其中，赵玉华把效益审计分为管理审计和项目审计：陈守德把效益审计分为基建 投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等盈利性支出部分，以及行政 收支、公共工程收支和各种基金的收支等非盈利性支出部分。“三分法”观点代表 人物为石爱中则认为“3 e ”审计表明了我国政府绩效审计的内涵和内容，其他分法 均应视为“3 e ，审计的派生形式 1 5 】。上述观点均是以经济效益审计为基础进行展 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 开的，研究范围也已经超出了政府绩效审计的范围。笔者认为，我国经济效益审 计应该包括三部分：财政支出、重大项目的可行性以及国有企业的经济效益审计。 而国家审计机关应以财政支出、重大项目的可行性等宏观经济效益审计作为工作 重点。 关于审计方法，绝大多数观点认为，绩效审计除了离不开传统的财务审计方 法，还需要一些特殊的方法，目前国内对此有三种认识：竹德操等认为，绩效审 计的方法体系应包括审计方法基础、审计技术方法和效益审计的一般模式等三部 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 多数国有企业产品质量差，损失浪费严重，经济效益低下等问题，我国政府决定 开展经济效益审计，其主要目的就是增产节约，增收节支；政府绩效审计则是经 济迅速发展和公众民主意识不断增强等多方因素导致的必然结果，并不仅仅是政 府主观决断的产物。 审计范围不同：经济效益审计是我国对国外的政府绩效审计、企业经营管理 审计以及项目评估审计进行概括的一种审计类别，其范围相当广泛，包括预算执 行审计、金融与税收审计、投资活动审计、政府领导干部经济责任审计、企业经 营管理审计、行政事业经费绩效审计以及项目经济效益审计；绩效审计的范围仅 限于政府财政预算支出审计、专项工程支出审计，即使是对国有企业的效益审计， 也仅限于投资过程的经济效益性评价以及投资后所带来的社会效益的效果性评 估。可以说，政府绩效审计的范围小于经济效益审计，前者包含在后者范围之内。 审计重点不同：虽然，经济效益审计范围很广，但由于受我国现有的审计手 段、技术和方法的制约，经济效益审计重点仅局限于国有大中型企业，而对政府 部门财政预算支出以及重大项目、专项资金的经济效益审计始终止步不前。而政 府部门非收益性资金审计却正是政府绩效审计的重点所在【1 9 1 。所以，两者在审 计实际工作中的差别较大。 对比可见，经济效益审计和政府绩效审计虽有相似之处，但是在本质和指导 思想上却截然不同。经济效益审计是在国家宏观经济指导下进行的一种以效益为 导向的审计形式，它在程序方法上既借鉴了西方现代审计的经验，同时，又结合 我国国情有所创新；政府绩效审计则是发源于西方发达国家的一种政府审计，是 政府责任意识和社会公众权利意识增强的具体体现，而我国的政府绩效审计还有 待于进一步的发展。 1 2 2 4 简要评述 通过对国内外绩效审计研究现状的透视，笔者认为，通过十几年的理论研究 和实践探索，我国理论界对政府绩效审计的基本概念等问题已经有初步统一的认 识，实务界的探索也初见成效。然而，与欧美发达国家成熟的政府绩效审计相比， 我国政府绩效审计的理论研究领域较为狭小，内容和结构都不够完备，还有很大 差距。因此我国开展真正意义上的政府绩效审计还处于刚刚起步阶段。 1 3 研究方法 本文在对政府绩效审计相关理论研究的基础上，针对政府公共支出绩效审计 国内外发展现状进行了深入调研，借鉴国外绩效审计的发展经验，力求理论分析 与实证分析相结合，从概念、问题、对策等多个层次，采用典型案例分析、历史 分析及类比分析等研究方法，总结出我国政府公共支出绩效审计存在的问题，并 结合实际审计案例，提出全面推进政府公共绩效审计的对策措施。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 4 论文的创新点 本文的主要创新点在于通过科技支出绩效审计实际案例的详细剖析，总结审 计实践中的成功与不足之处，并在借鉴国外发展经验的基础上，从理论和实践两 方面深入分析我国政府支出绩效审计存在的问题，提出具有针对性的解决对策。 虽然，目前关于绩效审计研究方面的文章较多，其中也涉及到公共支出绩效审计 问题，但将绩效审计的理论和实务结合起来进行研究的文献仍然较少。因此，笔 者希望在对绩效审计基本理论研究的基础上，结合政府公共财政支出的特点，通 过绩效审计的实际案例，对如何更加有效地开展公共财政支出绩效审计进行深入 的探讨研究，希望能对具体的实务性工作提供一定的指导帮助。然而，由于能力 ，可能只触及到了问题的表面，且所提出的对策建议也大多是站在理论角度 发，在一定程度上缺乏实际操作性。 东北大学m p a 专业学位论丈 第2 章政府公共支出绩效审计概述 第2 章政府公共支出绩效审计概述 2 1 政府公共支出绩效审计概念界定 2 1 1 政府公共支出的概念 政府公共支出是指以公共资金安排的基本支出和项目支出。公共资金也称为 政府性资金或财政性资金，是指以政府的公权来归集并有权使用的资金，具体包 括税收和非税收入。税收是指国家为了实现其职能，凭借政治权力，运用法律手 段，无偿地征收货币或实物，以取得财政收入的一种分配形式。非税收入是指除 税收之外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他 组织等依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定的公共服 务、准公共服务所取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资刽砌。 2 1 2 政府公共支出绩效审计的概念 最高审计机关国际组织将绩效审计定义为对经济性、效率性和效果性的审 计，具体包括以下内容：一是按照良好的管理原则和实务以及管理政策对管理行 为的经济性进行审计：二是对人力、财务和其他资源的利用效率进行审计；三是 联系被审计单位目标的实现情况，对被审计单位绩效的有效性进行审计，并通过 与预期影响进行比较，而对被审计单位的活动所产生的实际影响进行审计。绩效 审计是在考虑其应有经济性的情况下，对政府活动、项目或组织的效率性和效果 性进行的独立检查。 综上所述，所谓绩效的本质含义就是人们常说的“e - - - 经济性( e c o n o m y ) 、 效率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) ，具体内涵如下： 经济性：以最低的成本支出取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服 务。它所强调的是节省的程度，追求耗费的最小化。 效率性：以一定数量的资源投入获得最大的产出，强调的是产出与投入间的 比例关系，追求投入产出比的最大化。 效果性：项目的执行是否达到了预期目标，实现程度如何，具体产生了哪些 影响和效果，强调实际效果与预期目标间的关系，追求取得效果的最优化。 本文所指的政府公共支出绩效审计，是指国家审计机关对被审计对象利用公 共资金为来源的支出的经济性、效率性和效果性进行的检查和评价活动。因此， 本文所指的“政府公共支出绩效审计”范围要小于其他文献所述及的“政府绩效审 计”，它是“政府绩效审计的主要内容，而政府其他方面的管理绩效，则不在本 文研究范围内。 东北大学m p a 专业学位论丈 第2 章政府公共支出绩效审计概述 2 2 政府公共支出绩效审计的理论依据 2 2 1 公众受托经济责任关系理论 公众受托经济责任关系理论是最为审计学界所广泛接受的理论。该理论认 为，审计的产生和发展是在财产所有权与管理权相分离以及多层次管理分权体制 所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的。同其他类 型审计一样，政府绩效审计产生和发展的理论基础也是受托经济责任关系，这也 是政府绩效审计产生的直接动因。政府绩效审计起源于这样一种经济责任关系： 政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共 资源的所有者一公众负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。促进公众 受托经济责任的有效履行是政府绩效审计的最终目标，因此，贯穿于现代政府审 计的受托经济责任是一种公共受托经济责任。公众受托经济责任理论认为存在于 经济社会的双方，拥有信息优势没有产权的一方称为“代理人”，没有信息优势但 拥有产权的一方称为“委托人”，在代理这种契约关系下，一个或更多的人即委托 人聘用另一个人即代理人代表他们履行某些服务，包括把若干决策权托付给代理 人【2 l 】。审计是在这个受托责任的发展过程中不断扩展起来的。对公共支出绩效 责任履行情况的监督与检查是审计的一项重要内容，政府公共支出绩效审计由此 而生。按照公众受托经济责任理论分析我国的具体情况，政府是人民的政府，人 民赋予了国家权利，如果把国家权力视为社会资源，社会公众便是这一资源的最 初拥有者，即委托人。每个人都拥有一份权利，这份权利的行使是通过政府代为 实现的，从而在社会公众与政府之间形成了委托代理关系，政府作为代理人拥有 信息优势，而社会公众作为委托人处于信息劣势。政府绩效审计在国家权力委托 代理关系中可以发挥较好的监督约束作用，从而促进政府绩效的提高。政府绩效 审计制度可以有效地将委托人的监督动力在最大程度上外部化，也就是通过完善 的政府绩效审计制度，将审计结果公开，并提出改进