（公共管理专业论文）辽阳市税费改革后乡镇公共财政问题研究(1).pdf

、 1 1 i；， j ，fl，q i ；i ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i!l!l!fllullllllllllllllllfllfllfllll 丫18 4 3 7 5 0 r e s e a r c ho nt h et o w n s h i p sp u b l i cf i n a n c e a f t e rl i a o y a n gr u r a lt a xn df e ereformalter l l a o y u r a lt a xa ner er m b ys ux i a o g u a n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rl o uc h e n g - w u a s s o c i a t es u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg a o h o n g c h e n g n o r t h e a s t e r n j u n e u n i v e r s i t y 2 0 0 8 ，疆茁l王zlf，窖 ，jjrh “p，i￥；_tr 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一伺工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：渺 日 期：砂以多歹 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作 半年口一年口一年半口 学位诊文作者签名：影哮形 特鹛j m “j 7 导师签名： 签字日期： 后： 沁。t 7 j11 东北大学姗a 专业学位论文 摘要 辽阳市税费改革后乡镇公共财政问题研究 摘要 2 0 0 0 年3 月，中共中央、国务院为解决“三农”问题做出了进行农村税费改 革试点的重大决策，并在安徽省首先开始试点，以此为标志，由中央指导下的农 村税费改革在全国拉开了序幕。这是新中国成立后继土地改革和土地家庭联产承 包制之后，党中央和国务院在农村进行的又一项重大改革。2 0 0 0 年0 5 月2 0 日辽 宁省人民政府办公厅下发关于印发辽宁省农村税费改革试点工作方案的通知， 锦州市的北宁和辽阳市的灯塔两个县级市为全省农村税费改革试点单位，并从 2 0 0 0 年下半年开始进行改革试点工作。 本文采用实证研究方法，以灯塔市王家乡为调研点，运用实际案例和具体数 据，分析了实施农村税费改革前后农民负担情况、税费征收情况、税费改革取得 的成效。税费改革后，乡镇的一些历史遗留下来的深层次问题依然没有很好的解 决，如农村基础设施建设滞后，社会事业发展投入不足，不合理收费现象依然存 在，农民负担反弹的隐患远未消除等。改革实施的同时还诱发出一些急需解决的 新问题，如乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制的配套改革艰难，农村基层 组织运行困难，乡村债务问题日益突显等。本文以现行农村税费改革的理论和实 践为基础，对其在乡镇公共财政运行方面的影响做一些系统的探讨，对新形势下 农村基层组织运行中遇到的新问题、新矛盾、新困难加以分析，并将有针对性的 提出应对之策。 关键词：税费改革；乡镇公共财政；问题 i i ，jf，r口 i ! 东北大学g p a 专业学位论文 r e s e a r c ho nt h e t o w n s h i p ，s p u b l i cf i n a n c e a f t e rl i ： y a n gr u r a lt a xa n d f e erefialter i a o y a n t 乏r u r a l a ni e er e f o r m a bs t r a c t i nm a r c h2 0 0 0 ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tm a d ed e c i s i o na b o u tt h er e f o r l ho fr u r a lt a x a n df e ei no r d e rt os o l v et h ei s s u e so fs a i ln o n & f a r m e r , c o u n t r y , a n da g r i c u l t u r e a n d a nh u ip r o v i n c eh a sb e c o m et h ef i r s te x p e r i m e n t a lu n i t o nt h eb a s i so f i t , t h er e f o r m o f t h er u r a lt a xa n df e eh a ss t a r t e di nt h ew h o l ec o u n t r y w i d es c o p e , w h i c hi sg u i d e db yt h e c e n t r a lg o v e r n m e n t t h i sh a sb e e na n o t h e ri m p o r t a n tr e f o r ms i n c el a n dr e f o r ma n d s y s t e mo ff a m i l yj o i n tl a n d ，w h i c hi sd e v e l o p e db yt h ee e n w 。a lg o v e r n m e n t o nm a y2 0 2 0 0 0 ，t h el i a o n i n gp e o p l e sg o v e r n m e n ti s s u e st h ed o c u m e n t ，n o t i c ea b o u t a n n o u n c i n gp r i n t i n ga n dd i s t r i b u t i n gt oc a r r yo u tr u r a lt a xr e f o r mo fe x p e r i m e n t a lu n i t i nl i a o n i n gp r o v i n c e ) ) a n d b c i n i n gc o u n t yl o c a t e dj i n z h o uc i t y , d e n g t ac o u n t y l o c a t e dl i a o y a n gh a v eb e c o m et h ef i r s te x p e r i m e n t a lu n i t so fr u r a lt a xa n df e er e f o n ni n l i a o n i n gp r o v i n c e , w h i c hb e g a nt oo p e r a t ei nj u n e2 0 0 0 t h i sl i t e r a r yg r a c eu s e st h er e s e a r c ha p p r o a c ho ft h er e a le x a m p l e ，r e g a r d w a n g j i at o w na s a n ds u r v e ya n ds t u d yc l i c k i n g ，u s et h er e a lc a s ea n dc o n c r e t ed a t a ，i si t i m p l e m e n tr u r a lp e a s a n tb u r d e n ，e x p e n s e so ft a x a t i o nc o l l e c ts i t u a t i o n ，e f f e c tt h a t r e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e s m a k ea r o u n dt h er e f o r mo ft a x a t i o ne x p e n s e st o a n a l y z e a f t e rt h er e f o r m ，s o m eh i s t o r i c a ld e 印- l e v e li s s u e sh a v en o ts t i l lb e e ns o l v e d v e r yw e l l t h eh i d d e nt r o u b l e s ，r e b o u n do ff a r m e rb u r d e n , h a v en o tb e e ne l i m i n a t e d t h e r ea r es o m en e wp r o b l e m st h a tn e e du r g e n t l yb es o l v e da tt h es a m et i m eo fr e f o r m f o re x a m p l e ，r e l a t i v er e f o r m sa r ed i f f i c u l t ，s u c ha sv i l l a g ea n dt o w no r g a n i z a t i o n , r u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o na n dc o u n t yf i n a n c es y s t e m i na d d i t i o n ，i ti sd i f f i c u l tt h eb a s i c o r g a n i z a t i o n sw o r k ，a n dt h ed e b ti s s u e sh a sb e c o m em o r ee v i d e n t t h ed i s s e r t a t i o n e x p l o r e st h ee f f e c t , w h i c ht h er u r a lt a xa n df e er e f o r mh a v ei nt h eo p e r a t i n go fp u b l i c f i n a n c ei nc o u n t r i e so nt h eb a s i so ft h et h e o r ya n dp r a c t i c eo ft h er u r a lt a xa n df e e r e f o r m i ta l s oa n a l y s e sn e wp r o b l e m sw h i c hh a p p e ni nt h ep r o c e s so f o p e r a t i n go f t h e r u r a lb a s i co r g a n i z a t i o n 8i n t h en e ws i t u a t i o na n dp u tf o r w a r dt h ep e r t i n e n tm e a s u r e s k e yw o r d s ：t a xr e f o r m ；t o w n s h i pp u b l i cf i n a n c e ；i s s u e 、瑾譬7 。“nt1i 1 1 选题的目的和意义1 1 1 1 论文选题的目的。1 1 2 文献综述2 1 2 1 国外研究综述2 1 2 2 国内研究综述。4 1 3 研究方法与可能创新点5 1 3 1 论文的研究方法。j 5 1 3 2 论文可能创新点：6 第2 章理论基础7 2 1 公共财政理论7 2 2 公共产品理论8 2 3 社会公共需求理论一8 第3 章税费改革后辽阳市乡镇公共财政情况与问题分析 3 1 辽阳市灯塔市( 县级) 王家镇税费改革内容1 0 3 1 1 辽宁省农村税费改革政策综述1 0 3 1 2 王家镇税费改革的成效j 1 2 3 2 税费改革对辽阳市乡镇的负面影响1 2 3 2 1 税费改革使乡镇的可支配财力大幅下降。1 2 3 2 2 税费改革使乡镇无法有效提供公共产品1 4 ，3 2 3 税费改革使乡镇债务呈加剧态势1 5 v 东北大学i - i p a 专业学位论文目录 第4 章国外基层政府公共财政经验及借鉴意义 1 8 4 1 韩国基层政府公共财政状况。18 4 1 1 韩国基层财政的主要来源18 4 1 2 韩国地方财政的支出1 9 4 1 2 1 地方政府财政支出19 4 1 2 2 农村地区财政支出2 0 4 2 法国地方政府财政状况21 4 2 1 法国地方政府收入的主要来源2 l 4 2 2 法国地方政府支出情况2 1 4 2 3 地方公益事业的财政状况2 2 4 2 4 法国农民的税赋情况2 2 4 3 国外地方政府财政的经验和启示。2 3 4 3 1 国外地方政府公共财政的成功经验2 3 4 3 2 国外地方财政制度对我国现行地方财政体制改革的启示2 4 第5 章解决当前乡镇公共财政问题对策。 2 7 5 1 推进乡镇行政体制改革2 7 5 1 1 重新定位乡镇职能2 7 5 1 2 积极推进乡镇机构改革2 8 5 2 推进乡镇财政体制改革3 2 5 2 1 重构乡镇税费体系3 2 5 2 2 进一步完善转移支付制度3 4 5 2 3 建立乡镇债务化解机制3 4 参考文献3 7 致谢 作者简介 v 3 9 4 0 缗幢f ，k 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的目的和意义 1 1 1 论文选题的目的 2 0 0 0 年3 月，中共中央、国务院为解决“三农 问题做出了进行农村税费改 革试点的重大决策，并在安徽省首先开始试点，以此为标志，由中央指导下的农 村税费改革在全国拉开了序幕，这是新中国成立后继土地改革和土地家庭联产承 包制之后，党中央和国务院在农村进行的又一项重大改革。农村税费改革的目标 则是：按照完善社会主义市场经济体制的要求，取消专门面向农民征收的各种税 费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机 制，建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协调发展。因而，从这个 意义来说，农村税费改革是一场涉及到全社会成员的利益分配关系调整的深刻社 会变革。2 0 0 0 年0 5 月2 0 日辽宁省人民政府办公厅下发：关于印发辽宁省农村税 费改革试点工作方案的通知，锦州市的北宁和辽阳市的灯塔两个县级市为全省 农村税费改革试点单位，并从2 0 0 0 年下半年开始进行改革试点工作。2 0 0 3 年辽宁 省政府下发的关于进行农村税费改革试点通告的通知( 辽政发 2 0 0 3 2 9 号) ， 揭开了全省税费改革的大幕。2 0 0 5 年辽宁省全面取消了农业税。 从试点以及推广以后的政策实施效果来看，农村税费改革减少了农民的负担。 然而，农村税费改革的实施在减轻农民负担的同时减少了政府、特别是基层政府 的财政收入，在事权没有发生相应改变的情况下，这将会加剧县乡财政的困难。 进一步的，如果机构改革等配套制度措施没有相应调整，乡村政府维持为其正常 运行和履行职能就会变相从企业和农民手中征收各种费用，这将重新加重农民的 负担类似现象曾在中国历史上多次重演，即每一次税费改革在短暂减少税费 之后不久，各种税费问题很快又回来、并导致税改失败。 本文论述的目的就是，通过对农村税费改革的历史、中外基层公共财政体制 比较，采用实证的研究方法，以辽阳市的一个乡镇为调研点，运用实际案例和具 体数据，分析实施农村税费改革前后农民负担情况、税费征收情况、税费改革取 得的成效。通过理论和实际的探讨，揭示税费改革后，乡镇公共财政出现的新问 题及对策。 1 1 2 论文选题的意义 自十一届三中全会以来，我国开展了全面的、大规模的经济体制改革，财政 体制作为整个经济体制的重要内容，进行了一系列的改革探索。其中，为了缓解 赚型期财源匾乏、公共支出需求激增的财政困境，应对中央财政日益吃紧的局面， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 我国于1 9 9 4 年开始实施了以“分税制”为代表的财政改革运动。这一改革通过重 新界定和划分中央与地方的财政收入，有效地集中了国家财政资源，在一定程度 上缓解了中央财政的困难状况。然而，由于分税制改革在客观上偏重于对财政收 入的“瓜分 规则进行规定，没有适时进行相应的政治分权改革，即没有在各级 政府间合理划分事权和财权，以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级下移 的局面。这种行政体制与财政体制严重脱节的改革，在很大程度上加重了地方财 政的负担，尤其加重了原有城乡二元体制遗留下来的乡镇财政困难的程度。毋庸 置疑的是，自1 9 8 5 年国家财政部颁布乡( 镇) 财政管理试行办法以来，我国广 大农村地区普遍建立起来的乡镇财政在国家财政整体框架和国民经济中就一直占 有重要地位，它是国民经济的基本要素，是国家财政的基础环节。乡镇财政的状 况直接影响着农村经济的振兴和农村社会现代化的进程，影响着整个国民经济的 发展，对基层政权的治理、维护和保持社会的稳定，发挥着非常重要的作用。 除了1 9 9 4 年分税制改革以外，影响乡镇财政的国家性财政管理制度调整还有 2 0 0 0 年开始的农村税费改革和2 0 0 6 年开始全面实行的取消征收农业税的政策。农 村税费改革和取消农业税对乡镇财政而言，其政策效应主要是减收效应。它把过 去占乡镇财政收入很大比重的主要面向农民的自筹资金和预算外资金渠道给堵住 了，取消农业税政策则又把农业税这一费改税后落后地区乡镇财政的主要收入渠 道给取消了。从现实结果不难看出，农村税费改革在减轻农民负担的同时，也给 乡镇财政带来了巨大的减收压力，给基层政权运行造成了负面影响。这些财政政 策的改革和调整，总的来说，一方面通过集权化或自上而下“压力型 方式，限 制了乡镇财政收入的来源、规模和结构，降低了财政收入水平；另一方面又由于 政府事权的逐层下移，导致乡镇财政支出需求急剧增加。在这两种相互冲突力量 的作用下，乡镇政府整体呈现出财权和事权高度不对称状态，压力( 尤其是财政压 力) 凸现，财政困难加大。2 0 0 5 年3 月9 日财政部部长金人庆在十届人大三次会议 期间举行的记者招待会上披露，县乡财政困难己经“影响了基层政权的稳定 【1 1 。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 ( 1 ) 关于公共产品的定义上，萨缪尔森在公共支出的纯理论中认为，“纯 粹的公共产品指的是这样的物品，即每个人消费这种物品不会导致别人对该种物 品消费的减少。与私人物品相对应，公共产品在消费上具有效用的不可分割性、 消费的非竞争性、受益的非排他性以及较强的外部性 ( 2 ) 关于政府应提供何种公共产品，亚当斯密在 国民财富的性质和原因的 研究中认为，“政府必须供给某些公共产品。具体包括：第一，保护本国社会的 安全，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，保护人民不使社会中任何人受其他 撬掌 东北大学岫a 专业学位论文第1 章绪论 人的欺侮或压迫；第三，建立并维持某些公共机关和公共工程这类机关和工程， 对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理， 那所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或 维持。【2 】 ( 3 ) 关于国家和财政职能，马斯格雷夫在他与布坎南的著作公共财政与公共 选择：两种截然不同的国家观中认为，搿履行国家职能需要财政资源，财政资 源提供的方式决定了个人和国家的关系。国家的作用并非是重商主义者所设计的 用来保护统治者或令统治者致富，这有可能导致统治者鱼肉他所统治的臣民。国 家也不能被看成将个人同化为一个整体的组织单位，或被当作一个了解并满 足它的臣民需要的仁慈的独裁者。相反，国家可被看成是个人参加而结成的合作 联盟，形成该联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决 问题。简而言之，国家是以个人成员的共同利益为基础并且要反映这种共同利益 的契约性组织p 】。 他认为国家财政的基本职能有三种：公共物品的供应、实现分 配的正义和实施宏观政策。 ( 4 ) 马斯格雷夫在其经典著作：财政理论中明确提出了财政分税制的思想。 他首先提出了政府的职能，即资源配置、收入分配、稳定与发展经济，认为在市 场经济下，应根据公共产品的受益范围在政府间划分职能【4 】。政府的后两个职能应 由中央政府来负责；而地方政府则提供具有地方受益特征的公共产品和服务，因 而地方政府应负责资源配置的职能。他进一步指出中央政府和地方政府间必要的 分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予 地方政府相对独立的权力，这种分税制可以称为“财政联邦主义”。 ( 5 ) 美国的经济学家夏普认为，“应该明确各级政府的职能，把特定职能分派 给能最好地执行它们的政府单位，之后相应地划分财政管理权限。此外，财政分 权理论还发展出成本收益和便利管理等原则来进行政府间职能的划分。政府职责 划分的理论依据源于公共产品的层次性和不同级次政府行为目标的差异性以及不 同层次政府提供不同公共产品的效率差异【5 】o 笔者认为根据萨缪尔森定义的公共产品具有非竞争性和非排他性的特点，公 共产品大多应由政府来生产和提供，我国城市中的公共产品是由政府生产和供给， 居民免费消费纯公共产品、支付较低的费用消费准公共产品。而我国广大的农村 地区公共产品主要由农村政府( 乡、镇或村集体) 来生产和提供，由于大多数农 村基层政府和组织财力非常有限，导致公共产品在广大农村严重不足，同时也加 重了农民负担。农村税费改革后，农村基层政府和组织可用财力急剧减少，农村 公共产品供给不足的局面还更加严重。政府应按照公共财政的要求，平等地对待 市场经济主体，为全社会提供均衡的公共产品，主要承担起农村纯公共产品的生 产和提供责任。 7 东北大学m p a 专业学位论文笫1 章绪论 1 2 2 国内研究综述 ( 1 ) 关于公共财政定义，国内很多学者都进行了多方面的研究。厦门大学的 张馨教授对公共财政下的定义是“所谓公共财政就是指国家或政府为市场提供公 共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。【6 】 张馨教授强调强调公共财政的原因在于市场经济要求并决定着财政具有“公共 性”，“公共性 是市场型财政的根本特征。他认为公共财政所具有的四大特征 和内涵是：其一，公共财政是弥补市场失灵的财政。其二，公共财政必须为市场 活动提供一视同仁的服务。其三，公共财政具有非市场赢利的性质。其四，公共 财政是法治化的财政。中国人民大学的郭庆旺认为“所谓公共财政，就是为满足 社会再生产的共同需要，由国家凭借公共权力对社会资源进行有效配置，向社会 提供( 满足) 公共产品的分配方式。f 7 1 王军、欧阳宗中对社会主义公共财政的提 出，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我 们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正 在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求【8 】。叶振鹏认为“公 共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会 资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会 公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效 发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点 在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要 注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效 果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作，【9 】。 ( 2 ) 关于公共产品的提供中各级政府应扮演什么样的角色。樊纲认为“中国 是一个大国，不可能什么事都由中央来管，中央财政只应管真正属于全国性 的公共事务。许多本来该由地方政府做的事，比如地方基础设施的建设、地方公 用事业、文教卫生、社会治安等应由地方政府负责。为此，财政收入也该相应地 向地方政府转移。 樊纲认为“对自筹资金这一非规范收入，不应简单地取消， 因为它为社区农民提供了公共物品，而是应建立与市场经济体制相适应的公共 收支的民主程序 0 0 ) 。周立新、杨抚生指出：“农村市场经济的不断发展必然 要求增加公共产品的供给，我国农村正在进行的战略性经济结构调整必然要求政 府加强公共产品提供，我国加入w t o 后也对农村公共产品的供给提出了迫切要求。 我国农村公共产品的供给存在如下问题：非农偏好的国家资源供给、分配制度导 致了农村公共产品供给不足；供给主体财政困难、经济乏力，农民急需的公共产 品难以产出；自上而下的行政命令式供给机制导致了农村公共产品的供给偏离需 求，结构失衡。优化我国农村公共产品供给体制的对策选择为：加大财政资金对 w l ， 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 农村公共产品的提供力度，确保财政支农总量的稳定增民；完善以分税制为基础 的分级财政，设立乡镇一级财政；加强农村民主法治建设，建立农村公共产品的 需求表达机制，实现农村公共产品供给决策机制由自上而下向自下而上 的转变；实行农村公共产品供给机制创新，如可以采用政府与市场混合提供的方 式，以改变当前农村公共产品供给渠道单一，供给严重不足的状况【l 。陶勇认为 “绝大多数农村公共产品属于准公共产品，农民私人产品的生产对农村公共产品 具有强烈的依赖，农村经济市场化越高，这种依赖性就越大。现行农村公共产品 的供给体制是导致农民负担过重的重要原因。体现在：非均衡的农村公共产品供 给制度加重了农民负担；现行农村公共产品制度外供给的做法加重了农民负担； 中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大 于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出，无形中将一部分本应由国家负 担的职能转嫁给了农民；现阶段农村公共产品供给与需求不相适应，供给结构失 调，导致公共产品供给的成本超出农民实际承受能力；对用于提供农村公共产品 的农村资源的使用过程缺乏有效监督。因此，减轻农民负担就必须改革现行农村 公共产品供给体制。【1 2 】 关于公共财政的概念，笔者比较认同郭庆旺把公共财政定义为：“所谓公共 财政，就是为满足社会再生产的共同需要，由国家凭借公共权力对社会资源进行 有效配置，向社会提供( 满足) 公共产品的分配方式。 ，同时笔者对于樊纲的“中 央财政只应管真正属于全国性的公共事务。许多本来该由地方政府做的事， 比如地方基础设施的建设、地方公用事业、，文教卫生、社会治安等应由地方政府 负责。为此，财政收入也该相应地向地方政府转移。”的观点也比较认同。笔者 认为，全面取消农业税后，虽然减轻了农民负担，但同时也降低了农村基层政权 公共产品的供给能力的不足。县乡财政已不具备独自解决提供农村公共产品的能 力，必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，消除不适 应农村公共产品供给发展要求的制度性障碍，建立有利于促进其发展的新体制。 1 3 研究方法与可能创新点 1 3 1 论文的研究方法 本文采用实证的研究方法，以辽宁省辽阳市的一个农业乡镇为调研点，运用 实际案例和具体数据，分析实施农村税费改革前后农民负担情况、税费征收情况、 税费改革取得的成效。本文参阅大量国内外基层公共财政政策法规和有关专家与 学者的大量著作与文献，将这些观点进行了归纳整理，并重新排列组合，形成了 新的有机的整体。本文运用比较的方法，就是通过国内外相关政策以及该政策实 施前后的调整变化进行比较，找出共同点和差异，并对成因进行分析和归纳。通 过理论和实际的探讨，揭示税费改革后，乡镇公共财政出现的新问题及对策。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 3 2 论文可能创新点 目前国内相关研究主要从乡镇财政先天基础不良( 城乡二元体制) 、机构臃肿、 人员过多、转移支付不足、债务沉重等方面，探讨了乡镇财政管理的困境及其压 力产生的影响原因。本文从税费改革前后乡镇公共财政的角度出发，剖析了我国 税费改革后基层政权公共财政产生问题的内在原因，并提出相应的公共产品供给 体制和政策框架要从根源上解决乡镇财政困境的问题，必须对乡镇的事权和 财权重新进行科学界定与合理划分，以此为出发点进行乡镇改革。只有通过这种 改革逻辑和顺序，乡镇的财政收支、机构设置、人员编制、债务分解和转移支付 才会有科学、合理和明确的依据，才能跳出简单通过乡镇机构改革、精简人员、 加大转移支付力度等具体措施解决乡镇财政困难的圈子。 惟律霉 行机制模式，在理论上被称之为公共财政。公共财政是与市场经济相适应的一种 财政类型。市场经济是以市场机制作为社会资源配置基本机制的一种经济体制形 态或社会经济运行模式，迄今为止的实践和理论均表明市场配置资源的效率优先， 但有很多问题靠市场自行无法解决，存在诸如垄断、公共产品、外部效应、信息 不充分、分配不公及经济周期性波动等市场失灵现象。 为克服和纠正“市场失灵，就必须借助于另一种力量一政府。政府纠正市 场失灵必须支配一定的资源，就需要运用公共财政作为直接计划配置资源的手段 融入经济，以市场机制为基础的同时又与市场互补，实现资源优化配置。公共财 政以市场经济为立足点，把市场失灵作为财政存在的根本理由，把提供公共产品 作为财政活动的对象，把满足社会公共需要作为财政活动的最终目的，把公共选 择作为财政决策的政治过程。 乡镇公共财政是指在市场经济条件下，国家在农村提供公共产品或服务的分 。配活动或分配关系，满足农民公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是 与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家在农村通行的财政体制和财 政制度。乡镇公共财政的基本特征：一是公共性。即乡镇公共财政着眼于满足农 民的公共需要。乡镇公共财政的职能范围是以满足农民公共需要为口径界定的， 凡不属于或不能纳入农民公共需要领域的事项，财政就不去介入；凡属于或可以 纳入农民公共需要领域的事项，财政就必须涉足。二是非盈利性。在市场经济条 件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是、也不能是取得相应的报偿或盈 利，而只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足农民公共需要的活动， 为农村市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础。即便有时提供的公共物 品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点或归宿仍然是满 足农民公共需要，而不是盈利。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在 为满足农民公共需要而筹集资金的基础上：财政支出的安排，要始终以满足农民 东北大学m p a 专业学位论文 笫2 章理论基础 公共需要为宗旨。三是法制性。即收支行为规范化。乡镇公共财政以满足农民公 共需要为基本出发点，与全体农民的切身利益直接挂钩。不仅财政收入要来自于 农民的缴纳，财政支出要用于向农民提供公共物品和服务的事项，而且财政收支 出现差额带来的成本和效益，最终仍要落到农民的身上。既然大家的事情大家都 有份，农民对于公共财政的运作便有强烈的监督意识，从而要求和决定着政府财 政收支行为的规范化；以法制为基础、全部政府收支进预算、财税部门总揽政府 收支。 2 2 公共产品理论 公共产品也被称作公共物品或公共品，是一个与私人产品( p r i v a t eg o o d s ) 相对应的概念。尽管经济学家们对于公共产品的内涵和范围的界定存在诸多差异， 但其核心观点是趋于一致的，大多数的学者都接受萨缪尔森所提出的用排他性和 消费竞争性区别公共产品和私人产品的观点“公共产品是具有消费的非竞争性( 非 拥挤性) 和非排他性等特征的产品。消费的非竞争性是指边际生产成本和边际拥 挤成本为零，消费者之间的消费量不是彼此消长的关系，新增消费者亦不降低原 有消费者的消费水平。消费的非排他性是指，共同消费，效用不可分割，难以排 斥不交费者，即难以避免搭便车1 3 】。 公共产品的分类方法很多，根据布坎南的定义【1 4 1 ，公共产品基本可以分为三 类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、公平的收 入分配、有效率的政府或制度、环境保护、基础科学等。第二类公共产品的特点 是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁、公共游泳 池以及公共电影院等。布坎南将这类公共产品形象的称为俱乐部产品。第三类公 共产品与俱乐部产品刚好相反，即在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他， 如公共渔场、牧场等。布坎南将这类产品称为共同资源产品。俱乐部产品和共同 资源产品通称为“准公共产品 ，即不同时具备非排他性和非竞争性。除此以外， 公共产品还可以按公共产品使用者的范围，分为全国性公共产品和地方性公共产 品：按外在影响，分为正外部性的公共产品和负外部性的公共产品；按实体形态， 分为物质性和非物质性公共产品。 2 3 社会公共需求理论 社会公共需求是指向社会提供安全，秩序，公民基本权利和经济发展的社会 条件等方面的需要它区别于微观经济主体的个别需要。社会公共需求包括政府执 行其职能以及执行某些社会职能的需要，如国防、文教、卫生、生态环境保护的 需要以及基础设施、基础产业和支柱产业、风险产业的投资；广义上还包括为调 解市场经济运行而采取的各种措施等等。社会公共需要具有以下特征： 耻吖il 东北大学g p a 专业学位论文第3 税费改革前后辽阳市乡镇公共财政情况与问题分析 应税品目两道环节征税，实行一个应税品目只在一道环节征税，对农业税计税土 地上生产的农业特产品收入只征收农业税。调整农业特产税税率，按略高于农业 税税率的原则进行调整；简化征收办法，对在农业税计税土地上生产农业特产品 的，只征农业税，不征特产税；减少征收环节，一个应税品目只在一个环节征税。 “两项改革一：一是改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、村办 公经费，除原由集体经营收入开支部分仍继续保留外，凡由农民上交村提留开支 的，改革后交纳农业税，采取新的农业税附加方式收取，交纳农业特产税的，采 取特产税附加方式收取，附加比例为正税的2 0 。村内兴办集体生产和公益事业 所需资金，不再固定向农民收取，筹资额实行一事一议，上限控制，每人每年最 高不得超过1 5 元，对筹资款监督使用。二是改革共同生产费征收和使用办法。原 用于村内统一组织的抗旱排涝、防虫治病、恢复水毁工程等项开支的共同生产费， 不再固定向农民收取，按照“谁受益，谁出钱一的原则，由受益农户据实承担。 农村税费改革以后，农民应该负担以下税费项目和义务：一是依法缴纳的农业税 及其附加；从事种植或养殖应税特产品并取得收入的，依法缴纳农业特产税及其 附加。二是村级范围内筹资筹劳，村级筹资筹劳坚持一事一议、民主决策，筹资 额每人每年最高不得超过1 5 元，每个劳动力每年承担劳务数额不得超过1 0 个标 准工日，承担的义务工和积累工到2 0 0 6 年起全部取消，过渡时期的“两工 和村 内“一事一议 用工，均不得强迫以资代劳。三是国家批准的特定的行政事业性 收费，如中小学生杂费、结婚证书工本费等。四是按照自愿有偿原则缴纳的经营 性收费，如水费、电费、邮电资费、农机服务费等。除此之外，广大农民不再承 担任何面向农民的行政事业性收费、政府性基金和集资。 为切实落实农村税费改革试点工作，省政府强调要做好“五个方面的工作 ： 严格落实减负目标；准确把握农业税的计税要素，实事求是地确定计税土地 面积和常年产量；完善“一事一议 制度；加强农村债务的清理和化解工作； 实事求是地制定实施方案，同时，加强财政转移支付资金的监督，严禁截留、 挪用转移支付资金。实现“五个目标 ：按政策标准，农村减负到位；乡村 支出在去年支出的基础上减少2 0 ；教师和乡镇干部的基本工资得到保障； 乡村不发生新的债务；保持农村的社会稳定，并以此检验农村税费改革的成效。 按辽宁省税费改革的精神，辽阳市制定出衡量农民负担减轻的标准为：要确保税 费改革的总体负担与1 9 9 9 年相比，下降幅度原则上达到2 0 ，不得高于1 9 9 7 年 水平，比2 0 0 1 年水平也要有所减轻；要确保“四道红线一不能突破，即确保农民 负担村村组组明显减轻、家家户户明显减轻、7 的税率不能超过、2 0 的附加比 例不能超过。同时，为确保农民减负到位，不反弹，要整体推进配套改革，做到 “减人减支 ，“四个到人一：定编定岗到人、精简分流到人、压缩开支到人、 改革责任到人；财政供养人员精简3 0 以上，乡镇行政支出在现有基础上压缩 东北大学m p a 专业学位论文第3 税费改革前后辽阳市乡镇公共财政情况与问题分析 1 5 - - 2 0 ；每村干部原则上配备3 - 5 人。全市各县市、各乡镇、各村组都要用这 个尺度来衡量。灯塔市王家镇根据省、市、县的改革意图，严格按照上级要求进 行农村税费改革工作，于2 0 0 0 年9 月，将税改工作方案分解落实到村组农户的。 3 1 2 王家镇税费改革的成效 王家镇进行的税费改革在减轻农民负担、推进农村财税体制改革、乡镇机构 改革及各项配套改革、基层民主等方面取得了显著的成效。 ( 1 ) 农民税费负担大大减轻。全镇农民负担在1 9 9 9 年为1 3 2 3 万元，2 0 0 1 年为1 3 3 万元。在2 0 0 2 年因开始税费改革时，2 0 0 2 年全年的税费任务已经按税改 前的数额全部结算清楚，按税费改革要求于当年退税6 9 万元，农民当年减负9 6 。 ( 2 ) 初步规范了农民与国家、集体间的分配关系，促进了县乡( 镇) 财税体制 改革。税费改革后，不规范的收费方式变成了规范的征税行为，农民只对两税附加 及对集体承担“一事一议的筹资筹劳义务，有效地遏制了农村乱收费、乱集资、 乱摊派的“三乱”问题，增强了基层干部依法行政和农民依法纳税意识。以王家 镇夏施堡村为例。该村总人口1 0 3 3 人，在税改前的2 0 0 1 年全村共承担各项上交 9 2 6 4 0 元，2 0 0 2 年税改后只承担4 7 5 2 0 元，到2 0 0 4 年取消特产税、农业税税率下 降3 个百分点、取消积累工和义务工后，全村共承担税费1 8 5 2 8 元。税管部门只 按农民负担卡上的数额据实征收，农民也只按负担卡的项目及数额据实上交。这 样，农民减少税赋8 1 3 5 。 ( 3 ) 推进了农村各项配套改革。在此次农村税费改革中，有效解决了一些长 期以来困扰和阻碍农村经济发展的突出问题，从而推动了乡镇机构的组织结构和 教育布局的调整，促进了乡镇机构职能的转变，“减人、减事、减支 在各地乡 村基层组织形成共识，各项配套改革已经启动，有些已初见成效。王家镇于2 0 0 3 年元月份进行副镇级干部竞争上岗。通过笔试、竞职演讲、民主测评、领导测评 等几个环节，一次淘汰3 名副镇级干部。此举为进一步推行乡镇机构改革与干部 人事制度改革奠定了良好的基础。2 0 0 4 年7 月，对乡镇在职干部进行新一轮的改 革，通过理论考试、群众测评、领导综合考评等几个环节，王家镇的干部人数进 一步精简，领导人数由改革前的1 5 人精简为改革后的9 人，精简4 0 ；对一般干 部也进行了分流，王家镇的在职干部人数由改革前的5 5 人到改革后的3 5 人，精 简率为3 6 3 。几次干部人事制度的改革，进一步减轻了财政压力，从根本上减轻 了农民的负担。 3 2 税费改革对辽阳市乡镇的负面影响 3 2 1 税费改革使乡镇的可支配财力大幅下降。 分税制改革在制度设计上只解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支 _!槌悸i# tl-i， 东北大学m p a 专业学位论文第2 章理论基础 ( 1 ) 非加总性社会公共需求是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要， 他不是普遍意义上的人人有份的个人需要或个别需要的数学加总。 ( 2 ) 无差异性。为了满足社会公共需求而提