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上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 i 我国信访制度及其改革研究 摘 要 信访制度是中国共产党所创立的一种特殊的权利救济方式， 长期 以来一直发挥着政治参与、权利救济、纠纷化解的功能。但是，近年 来 “信访洪峰” 的出现， 让我们不得不反思现行信访制度存在的缺陷。 笔者认为，信访制度的出路在于制度变革，通过渐进的方式疏通公众 参与和投诉的渠道， 树立司法的裁判权威， 并建立一种新的社会秩序。 本文正是基于反思与纠正现行信访制度中的缺陷， 探索一些可行性方 案，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。 论文的第一部分对信访和信访制度的概念、 信访的基本特征进行 了阐述、归纳；分析了信访制度的三大功能；说明信访制度存在的合 理性和予以创新的必要性。 第二部分主要阐述了信访制度的历史沿革。 从古代的直诉制度到 新中国信访制度的演变进行了全面的回顾。 论文的第三部分是对信访制度的现状分析。 主要从三个方面进行 阐述：分析信访制度的合法性保障，如政治保障、宪法保障、社会保 障等；同时对新信访条例的内容从取得的成就和存在的不足两方 面进行了阐述；介绍国外申诉专员制度情况的起源及发展情况，我国 信访制度与国外申诉专员制度的差异及受到的启发。 第四部分是我国信访制度的缺失及其原因分析。 首先阐述信访制 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 ii 度缺失的三个方面的主要表现； 其次分析信访制度缺失后造成的不良 影响；最后从三个方面分析信访制度缺失的主要原因，一是政府在配 套改革制度完善、基层民主建设、行政行为规范方面存在缺陷，二是 中国权利救济机制存在缺陷， 三是民众权利意识的觉醒及清官情结的 存在，信访制度成为其维护权利的一条重要渠道。 在分析信访制度缺失的原因的基础上， 论文的第五部分对中国信 访制度的改革设计了可行性方案。 首先阐述信访制度改革的短期目标 和长期目标。 其次说明信访制度改革的指导原则， 主要是法治化原则， 以人为本原则，开放性原则，统筹规划原则。接着提出信访制度改革 的具体措施，包括中央政府取消信访量排名制；切实发挥人民代表制 度应有的作用；公众监督下的司法独立；建立公益法律援助机构，设 立法律服务工作室；建立信访“三会一代理”制度；大力发展网上信 访等。这既是本文的重要部分，也是本文的创新所在。最后，本文还 进一步阐述了在信访制度改革过程中必须理顺的关系。 论文的第六部分主要是对上海市徐汇区信访制度改革情况的案 例实证分析，徐汇区信访办是笔者的工作单位，通过笔者亲身经历的 信访制度改革创新， 用实证的方法说明我国信访制度改革的探索之路 已经开始，改革的方向也必然是使信访制度更加凸显出法制化、规范 化、效率化。 关键词：信访制度，权利救济，改革，研究 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 iii research on the reform of china petition system abstract petition system is founded by the communist party of china the right to a special relief, has long played a political participation, the right relief, the function of resolving disputes. however, in recent years, the petition peak, allows us to reflect on the current petition system is flawed. the author believes that the petition system lies in the system changes, through the gradual approach of public participation and complaints to clear the channels, establish a judicial authority of the referee and establish a new social order. this article is based on reflection and to correct existing deficiencies in the petition system, to explore the feasibility of some programmers, gradually into the national petition to the normal track of the rule of law. among the first part of the petition system and to petition the concept of the basic characteristics of the petition was described, 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 iv summarized; petition system of the three major functions of the petition system that there is reasonable and the need to be innovative. the second part focuses on the history of the petition system. from ancient system of direct appeal to the new petition system of china to evolve a comprehensive review. the third part of papers on the status of the petition system. mainly on three aspects: the legality of the petition system of protection, such as political security, constitutional guarantees, and social security, while the new, the petition from the contents of the achievements and shortcomings on both sides carried out; the ombudsman on foreign system of the origin and development of chinas petition system with foreign ombudsman system and the differences are inspired. part iv is chinas petition system deficiencies and the reasons for analysis. first on the petition system deficiencies of the three main aspects of performance followed by analysis of the petition system after missing the adverse impact of the last three aspects of the main reasons for the petition system deficiencies, the first government in supporting reform the system perfect, the building of grassroots democracy, administrative deficiencies with regard to a code of conduct, the right to relief mechanism in china is flawed, and the third is the awakening public awareness of the rights and clean government the existence of complex, the petition system as its right to maintain an important channel. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 v in analyzing the reasons for the petition system deficiencies on the basis of papers of the fifth part of the petition system of chinas reform and the feasibility of the programmed design. first on the petition system reform of the short-term objectives and long-term goals. second petition that the guiding principles of reform of the system, mainly the principle of the rule of law, people-oriented principle, the principle of openness, the principle of overall planning. then the petition system to the specific reform measures, including the abolition of the petition of the central government ranking system to play to the representative system should be the role of the public under the supervision of an independent judiciary, establish public legal aid organizations, the establishment of legal services studio, set up the petition third, one agent system, vigorously develop online petition, and so on. this is an important part of this paper, this is where the innovation. finally, the paper also further elaborated in the petition system in the process of reform must straighten out the relationship. among the major part vi of the xuhui district, shanghai petition system reform empirical analysis of the case, the xuhui district is the author of the letters and visits office work, i personally experienced through the petition system reform and innovation, using the empirical method that chinas petition system reform exploration of the road has already begun, the direction of reform is also inevitable that the petition 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 vi system to a more prominent legal system, standardization and efficiency. key words: petition system, the right to relief, reform, research 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研 究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发 表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：凌文芳 日期：2008 年 6 月 7 日 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研 究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上 海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：凌文芳 指导教师签名：刘玉祥 日期：2008 年 6 月 7 日 日期：2008 年 6 月 7 日 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 1 绪 论 第一节 研究背景 作为一项具有中国特色的制度，信访制度在中国政治体制框架中发挥着重要 作用。信访制度自 1951 年确立以来，一直发挥着政治参与、权利救济、纠纷化解 的功能，是一条沟通国家机关与人民群众的制度性渠道。 但是，20 世纪 90 年代后期，伴随着计划经济体制向市场经济体制转轨，中国 社会日趋呈现出众多动荡不安的因素。 一方面社会转型的加速与利益格局的调整， 导致社会产生例如贫困、失业、社会保障等问题与矛盾；另一方面中央出台一系 列重大决策与举措诸如西部大开发、振兴东北、促进中部崛起、鼓励东部率先发 展等，加快了中国社会城市化进程，但是农村土地的违法征用、城市强制拆迁、 官员腐败与滥用职权等问题日益增多，导致社会纠纷不断、群体性事件频繁发生。 这些问题促使信访总量持续大幅度上升。 资料表明， 2002 年全国县以上党政信访 部门受理的信访总量达到 1000 万件（不包括各职能部门受理的信访量）。2003 年至 2004 年甚至出现了信访群众聚集天安门、围堵中南海的“信访洪峰”。2005 年新信访条例的实施，使信访工作呈现出好转态势。据新华社 2007 年 3 月 28 日报道，经过艰苦努力，全国信访总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事 件发生量实现“四个下降”，特别是信访总量继 2005 年出现 12 年来首次下降后， 2006 年再次下降 15.5，全国信访形势明显好转。 1尽管如此，信访工作面临的严 峻形势还是不容忽视的，信访部门和信访干部还是背负着沉重的工作压力。虽然 各级政府为解决信访问题已经付出了高昂的成本，却仍大量的信访矛盾未能得到 有效化解，也未能满足民众对信访制度的期许。 1 魏武，李亚杰. 全国去年信访量和群体性事件总量下降j/ol. 人民网, 2007-03-28. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 2 第二节 文献综述 世界上其他国家并不存在信访制度，但大都拥有类似于信访制度发挥行政性 补充救济功能的制度，通常被称为议会监察专员制度或申诉专员制度。学者伯纳 德弗兰克(bernard frank)、本特维斯兰德尔(bengt wieslander)分别系统介 绍了英国、瑞典的议会监察专员制度，阐述了议会监察专员制度在处理人民的诉 状与举报中的重要作用。学者室井力论述了日本的群众冤情申诉处理制度。这些 制度为中国在完善民众举报与冤情处理制度方面提供了有益借鉴。在中国国内， 2003 年“信访洪峰”后，信访制度成为研究的热点。于建嵘、应星、姜明安、林 伯海、莫于川等学者分别就中国信访制度的缺陷、信访制度改革的对策等，发表 论文阐述自己的见解。这些观点都较为新颖并从不同方面为中国信访制度的改革 指明了道路。此外，应星、方江山、郑欣等发表著作，结合具体案例分析中国农 民上访问题，也为中国信访制度改革提供了思路。 目前学术界主要提出三种变革的观点：一种是以社科院农村发展研究所于建 嵘研究员为代表的一些学者提出的“休克疗法论”，即弱化甚至取消信访机构。 一种是以北京大学法学院教授陈瑞华为代表的一些学者所提出的“要权论”，即 强化信访机构的职能。 第三种是以中国政法大学副教授应星为代表的学者属于 “中 间派”，他们认为，从严格的法治角度讲，将权利救济的希望寄托在诸多偶然因 素尤其是首长的指示上，扬人治抑法治的上访制度，是法治的“敌人”；但对于 偏重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某 些投告无门的上访者来说是一个可能的出路，对于被司法不公困扰的社会是一个 必要的安全阀和矫正机制，因此，信访又是法治的“朋友”。 第三节 研究意义 信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，笔者认为在现在这样一个 阶段研究信访制度有其重要的意义。第一，信访是人民群众政治参与、利益表达 的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前， 信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 3 的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。第二，信访制度是党和 政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。群众信访是各 级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道。信访制 度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺， 体现党和人民群众的血肉关系。 第三， 信访制度深化政权合法性， 维护社会稳定。 群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对政权 的认同状况。同时，信访作为一种常规制度的出现则反映了共产党人调和、消解 社会矛盾的努力，有利于实现政治稳定，建立政权合法性。 第四，信访工作对建 设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。 一是作为行政性的补充救济制 度，对于解决社会主体制度之外产生的一些社会冲突发挥着不可或缺的作用。 二 是信访制度是中国特色的一项制度，依照法律和政策解决群众反映的问题，做好 调解工作是我们化解社会矛盾的一个行之有效的经验。 三是信访制度与我国民众 的传统心理相契合。受传统的影响，百姓仰仗“清官”为民做主的官本位意识和 政府万能观念根深蒂固，有事找政府、找“清官”而非诉诸法律仍然是大多数中 国民众的习惯。 四是信访制度程序简便、成本低廉的制度设计使其成为当前我国 多数群众的首要选择。 第四节 研究重点 信访制度实际上是实现政治需要的一种手段，为经济基础、国家政权和社会 制度服务，通过国家机器去协调、去规范各种社会关系，以期达到维持社会秩序、 维护社会稳定的目的，让人们过上安居乐业的生活。传统的信访制度的功能发生 了扭曲，但并不是说信访制度在我国现行的政治体制下已经失去了生命力，也不 是说信访制度对法治丝毫没有贡献。笔者认为，信访制度的出路在于制度创新， 信访是关系政府公信力的重要的制度设计，信访这种传统制度也需要进行与时俱 进式的变革。使得传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机和活力，应当是 信访改革的大势所趋和必由之路，这也是本文研究的重点。 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 4 第五节 研究方法 本文在研究中国信访制度时，努力实现理论研究与实证研究相结合，运用以 下几种研究方法，科学、合理地进行分析： 一、文献搜集法 通过图书馆查阅、网络查询等方法，收集并整理相关的著作、论文以及报刊 新闻等文献资料，了解中国信访制度的现状与动态，确定论文研究的切入点及写 作思路。 二、历史分析法 通过对中国信访制度发展的历史进程和变迁进行整理与分析，探索信访制度 的发展规律，并对变革的可行性进行分析。 三、理论分析法 运用法学、政治学、社会学、经济学等相关理论对中国信访制度的功能、存 在的必要性进行分析和思考，为信访制度的改革提供理论依据。 四、实证分析法 通过引用现有的案例和列举亲身接触的实例，对现行中国信访制度的利弊进 行深入而形象的剖析，为信访制度的改革提供有力的现实依据。 五、比较研究法 通过对西方国家在民众举报与冤情处理方面的经验介绍，结合中国信访制度 实际，分析两者契合点，为中国信访制度的创新提供经验。 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 5 第一章 信访制度概述 信访制度是我国独具的解决纠纷和实现救济的一项制度，是具有中国特色的 民主政治形式。对政府来说，信访制度是一种政权组织形式得以合法存在的群众 基础；对普通公民来说，信访制度是参与国家政治生活的制度化途径。为了对信 访制度有一个比较直观的认识，有必要对信访制度的基本概念进行详述。 第一节 信访制度的基本内容 信访作为一种社会制度是在中国社会主义建设过程中形成的，是关于信访活 动行为规则的总称。本节主要阐述信访及信访制度的内涵和特点。 一、信访的内涵 我国有学者将信访理解为请愿；还有把上访与“请求”（appeal）、“抱怨” （grievance）、“抗议”（protest）、“申诉”（complaint）等放在一起使用。 值得注意的是，国内外学者在谈及和使用中国“信访”一词时，相对应的英文词 语很不一致，尚未形成一个统一的语词翻译规范。虽然要形成一个共识并不是一 蹴而就的，但通过考察“信访”一词的英文翻译和用法，可以帮助我们理解信访 的内涵与特点。 英语中“请愿”（petition）一词比“申诉”（complaint）一词范围更为宽 泛一点，更接近信访内涵。比如欧盟请愿委员会既受理个人的申诉，又受理请愿 者普遍关心的问题， 还受理请求议会就公共利益问题表明立场的请愿 1。 但是， “请 愿”一词也不一定能涵盖信访的全部内容。信访可以包括公民或法人等对有关信 息的询问、反映情况、表达自己的看法，甚至包括致敬信等。请愿必须以书面形 式提交，而信访活动则经常可以以口头方式进行。请愿以来信为主，来访很少， 大规模群体性来访更少，有的国家的请愿机构甚至不接受来访，而中国信访则是 来信来访兼收并重。 “信访”一词之所以在英文中找不到一个直接相对应的词语，首先因为“信 1 李学秋. 整理国外英文文献中“信访”等词语用法评析m. 天津：天津大学出版社，2001. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 6 访”一词是当代中国信访工作者的自我创造，它的显著特点在于其很鲜明的形式 表达能力，其内涵又具有极大的包容性，可以涵盖申诉、请愿、建议、批评、检 举、控告、请求、反映情况、表达意见等多种行为。因此，实在很难用某一种权 利行为概念完全概括其内涵与外延、内容与形式等特点。但是，经过人们的不断 探索是有可能形成某种共识的。因此，就中国的实际来说，信访是指公民、法人 或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、 县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有 关行政机关处理的活动。 1从这一概念可以看出，信访的主体是公民、法人或者其 他组织，信访的形式主要包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等，信访的受 理部门是各级人民政府、县级以上人民政府工作部门，信访的内容可以是反映情 况，也可以提出建议、意见或者投诉请求，信访的处理是由有关行政机关依法处 理。 二、信访的特点 随着改革的不断深化和利益格局的调整，日益尖锐复杂的社会矛盾，通过信 访表现得淋漓尽致，中国信访呈现出一系列新特点： （一）信访内容呈现集中化 近几年，由于城市建设步伐的不断加快，群众信访的投诉热点在一些城市， 特别是发展较快的城市中呈现出越来越集中的特点，如：动迁安置类矛盾、物业 管理类矛盾、城市交通类矛盾、环境保护类矛盾等等。 （二）主体构成呈现多元化 从目前信访人员的构成来看，涉及到不同领域、不同群体、不同地区，职业 身份五花八门，经济收入高低不同，文化程度参差不齐，年龄层次比例不均。多 元化的人员构成给信访事项，尤其是集访事件的处理带来一定难度。 （三）上访群体呈现组织化 一些集访事件往往牵涉人数众多，动辄数十上百。有时上访人被某些别有用 心的人利用，在他们的组织、策划和煽动下，将普通的集访演变成影响更加恶劣 的闹访事件。 1 新修订的国务院信访条例第二条规定. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 7 （四）利益诉求呈现复杂化 信访理由一般具有两面性，既有正当的成分，也有无理取闹的因素。群众诉 求的合理性和行为方式的违法性相互交织，多数人的合理要求与少数人的无理取 闹相互交织，现实问题与历史遗留问题相互交织，从而导致信访问题越来越复杂， 调解矛盾的难度越来越大。 （五）矛盾冲突呈现极端化 按照个人设想解决问题是信访人员的大众心理，一旦自己的既定目标无法实 现，某些信访人员的非理性情绪容易蔓延，行为方式趋于激烈，对抗性特征较为 明显，更容易做出不适当甚至具有违法性的行为。 （六）策划组织呈现精英化 在一些集体上访的群体中，有些人熟悉相关法律政策，有些人甚至有一定的 现代政治知识，更有可能的是他们曾经有过漫长、复杂的上访历程，因此他们有 影响力、策动力，能够将上访者分散的共同利益实现某种组织化的表达。我们称 这些人物为“精英人物”，他们无论是在台前还是幕后都有不可忽视的作用。 三、信访制度的概念 根据当代救济制度发展趋势并结合我国国情，田文利将信访制度界定为：公 民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反 映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式 予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其它 法定救济制度的重要补充。 1该制度设计具有双向性，一是人们的各种诉求，已处 理的和未处理的、实体的和程序的等等，通过信访渠道向信访部门反映，机制运 行具有自下而上的特征；二是负有各种职能的国家机关，从中央、省、市、到区 县、乡镇的人大、党委、司法、政府、政协均设有信访工作机构，体现了机构自 上而下的制度设计思路。 1 田文利. 信访制度的路径选择m. 北京：中国人民大学出版社，2005. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 8 第二节 信访制度的功能定位 在中国，上访可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制。实践证 明，信访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝，更是提 升社会秩序的“稳定系数”。中国信访制度的功能通常包括三个方面： 一、政治参与、利益表达功能 塞缪尔亨廷顿认为，一种政治体系要成功地适应现代化，需要具备两个条 件：一是能够革新政策，通过国家行动促进社会和经济的改革；二是能够把那些 产生于现代化并因现代化而达到新的社会觉悟的社会力量成功地吸收在这一体系 中。 1目前对中国而言， 问题的关键在于能否成功地将社会力量吸收到政治体系中， 而成功地将社会力量吸收到政治体系中。这需要具备两个条件：政治参与和利益 表达。 所谓政治参与，是公民自下而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程 的活动， 这种活动集中地表现为对政府公职人员产生及政府行政决策过程的影响。 公民广泛参与政治是现代民主政治的核心，是政治发展的标志，是现代政治系统 保持良性运作的基本条件。中华人民共和国宪法第二条规定：中华人民共和国的 一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人 民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经 济和文化事业，管理社会事务。 2这表明宪法为人民参与国家生活规定了广泛的参 与渠道，这与信访制度的实质目标相吻合。信访制度正是通过信访渠道在揭发和 检举公职人员违法失职行为、调控和治理社会、纠正不正之风、处理重大案件等 方面发挥了重要作用。 表达自由是现代民主制度的基石，是现代宪政制度的基础，是一种最重要的 公民权利和政治权利。中华人民共和国成立以来的各部宪法，都确认了公民的言 论自由。根据现行宪法第三十五条，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示 威的自由。宪法还规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和 建议的权利；对于任何家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机 1 美 塞缪尔亨廷顿，张岱云等译. 变动社会中的政治秩序m. 北京：华夏出版社，1988.127. 2 中华人民共和国宪法第二条规定. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 9 关提出申诉、控告或者检举的权利”。 1这些都为中国公民的表达自由给予了法律 上的保障。但是中国目前正在形成一个利益多元化的社会，社会中充满了各种各 样的利益团体，而且当前不容回避的是，失地农民、下岗职工、城市拆迁户等社 会弱势群体趋于扩大，权利财富阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。这 种断裂的形成，将会导致下层利益诉求无法上达、政府决策的严重倾斜，进而导 致社会不满情绪的日益积聚。同时，中国社会的多元化利益表达机制滞后于中国 社会的发展，正如有学者认为，“在我们的社会中，利益表达的渠道还是太狭窄， 合法的社会抗议机制也太少。这样就很容易从忍受和沉默跳到极端的反抗。” 2 二、权利救济功能 权利救济理论认为，有权利必有救济，没有救济就没有权利。社会生活中， 一切行政行为都有可能侵犯公民权利，因此对于一切行政行为都应当设置相应的 救济制度，而不应仅仅局限于违法行政行为侵犯公民权利的救济。按照侵犯公民 权利的行政行为的类别来说，违法类行政行为、失当类行政行为、合法类行政行 为都有可能侵犯公民的合法权益，因而应当设置相应的救济途径和救济手段。而 信访制度作为一种正常的司法救济程序与正常的行政救济程序的补充程序，可以 通过行政方式来解决和实现公民权利的救济。 当前，虽然司法救济正在成为我国权利救济的主渠道，但由于各种因素的影 响，司法救济仍然不能有效地使公民的所有合法权益得到保障。法律作为社会生 活的一个组成部分，并不能涵盖社会生活的全部。在法律之外还有伦理、道德、 文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有 限的。这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之 外寻求其他的、更好的和今后的解决方案，因而如果从法律有限性的角度来看， 我们可以把信访看作是寻求法律解决之外的一种补充方式。在现实生活中，由于 诉讼救济的范围过窄，司法地方保护主义现象还很严重，许多权力侵犯权利的现 象依靠正常的渠道不能获得有效救济，信访就更是成为唯一的选择。 三、纠纷化解功能 在一个利益主体多元化的社会中，作为社会组成部分的制度本身并不能表明 社会中没有或很少有矛盾冲突。社会在不断运动变化中，其间会积聚各种各样的 1 中华人民共和国宪法第四十一条规定. 2 孙立平. 构建以权利为基础的制度安排n. 南方周末，2004-01-01. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 10 矛盾，在矛盾没有激化之前，社会看似宁静和谐，但是一旦激化，社会就动荡不 安。中国共产党提出了构建社会主义和谐社会的目标，此目标的实现需要一套行 之有效的纠纷化解机制，需要这套机制发挥一种社会安全阀的作用，维护社会的 稳定。 美国著名的社会冲突理论专家科塞认为，社会敌对情绪的发泄具有安全阀的 功能。科塞的“安全阀”理论认为：通过释放被封闭的敌对情绪，冲突可以起维 护关系的作用。如果没有发泄互相之间的敌意和发表不同意见的渠道，群体成员 就会感到不堪重负，也许会用逃避的手段作出反应。社会系统往往为人们提供排 泄敌对情绪和进攻性情绪的安全阀。安全阀制度通过阻止其他方面可能的冲突或 通过减轻其破坏性的影响，维护系统的稳定性。 1中国的信访制度正是发挥了一种 社会安全阀的功能：第一，信访制度能够暂时消解冲突双方的敌对情绪。因为问 题得不到解决，冲突双方尤其是处于弱势的一方常常怀有激烈的敌对情绪，这种 情绪不仅会指向敌对方，而且会指向与敌对方有关的其他组织或个人，甚至指向 整个社会，因此通过恰当的渠道使这些敌对情绪排泄出去，有助于社会的稳定。 信访部门作为社会安全阀，有效地实施了这一功能；第二，信访制度能够化解矛 盾，平息冲突。对于信访者而言，他们的来信来访并不仅仅是敌对情绪的发泄， 对他们来说问题的解决才是至关重要的。基层信访部门如乡镇、街道、企业内部 的信访部门，尽管没有裁决权，但由于他们与各个部门、各个层级的联系比较多， 因而掌握着丰富的社会资源。信访部门作为社会安全阀可以汇聚这些社会资源， 促使这一问题的解决。 第三节 信访制度存在的合理性分析 在社会转型的今天，社会冲突和矛盾剧增，计划经济时代所凭借的像单位、 基层组织、社区等社会治理工具已日渐失灵，而在司法救济仍比较乏力的情况下， 信访实际上为民怨的排泄、社会冲突的化解提供了一个通道。所以，信访制度的 存在具有其合理性的依据，构建和不断革新完善信访制度具有十分重要的意义。 1 美 刘易斯科塞著，孙立平等译. 社会冲突的功能m. 北京：华夏出版社，1989-04. 24-34. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 11 一、信访制度的价值属性和特殊功能彰显其存在的合理性 信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效 途径。历史的经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。如何有效地制衡、 监督国家权力，是宪政的重大课题。从信访活动的实践来看，当前社会上的一些 热点问题的集体信访，如：动拆迁、企业改制、撤村撤队等，部分是直接因为行 政不当、违法行政而引起的。再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政 干预司法的间接原因，导致现时信访事项的焦点集中在行政机关。此外司法不公 也占了信访中相当比例，虽然还远比不上行政违法所占的比例大。在我们这样一 个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于 社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不 公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特 别重要。同时，信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。 1信访制度 的存在，成为反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道，是反腐倡廉的重要信 息源。 二、从社会意义看信访制度存在的合理性 作为信访工作来说，虽然它实际上只能让一小部分信访人达成愿望，但其社 会意义仍十分巨大。它满足了那些信访人倾诉的需要，使他们感到在这个世界上 还有人关注他们的不幸，同情和理解他们的疾苦，党和政府没有抛弃他们，即使 最终不能为他们解决任何问题， 这个精神抚慰的意义也是巨大的。 应星博士的 大 河移民上访的故事为我们提供了一个精彩的注解：表面上上访移民与地方官员 “水火不容”，但实际上他们都分享着共同的政治文化对执政党及国家的信 任和依恋，移民对公平的传统诉求在使社会利益平衡得以暂时维系的同时，也使 权力机制的合法性得到再生产，进一步巩固了执政党及政权的合法性地位。 2一般 而言，信访人是我们社会制度及法律制度的信仰者，他们仍希望在我们现行的政 策和法律制度框架内寻求帮助。 所以，信访制度的存在具有其合理性，当务之急是在认识到信访制度存在的 合理的基础上，坚持走信访制度改革创新之路。 1 师小军.信访立法浅见j.民主法制建设.2003，12 2 应星.大河移民上访的故事m.北京：三联书店出版社，2001. 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 12 第二章 我国信访制度的历史沿革 信访工作是一项有中国特色的制度设计，在历史上和现实社会生活中都发挥 了巨大的作用。信访在我国具有悠久的历史渊源，了解信访制度的历史沿革，有 助于我们分析信访制度的利弊，有利于对信访制度的改革作出更加科学的设计。 第一节 中国古代直诉制度的历史演进 尽管信访制度是新中国成立后才出现的一项制度，但是信访作为一种普遍的 社会活动与中国古代的直诉制度有一定的联系。直诉制度是中国古代法律规定中 的一项诉讼制度，是指有冤情的当事人或近亲属，为了申诉冤情而将案件直接陈 述于皇帝（王），希望皇帝（王）予以公正审判的一种诉讼制度。 一、直诉制度起源于周朝的路鼓和肺石制度 周礼夏官大仆记载：“建路鼓于大寝之门外而（大仆）掌其政，以 待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子。”我们可获知周朝在宫殿最里层 门外设立路鼓，由大仆掌管。民众如果有冤情或紧急事件上达于王，就去击鼓。 大仆要迅速了解情况并向王报告。周礼秋官大司寇中记载：“以肺石达 于穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞 以告于上而罪其长。”从记载中，我们可得知周朝还实现肺石制度，个人无法申 诉的冤情可通过肺石上达，然后由士听取其冤情并将冤情报告给王和六卿，通过 对不上达的长官加以治罪。 1 二、汉朝实行“击鼓上言变事”的制度 所谓变事是指一些非常之事或冤屈之事。据汉书刑法志记载：汉文帝 时，太仓令淳于公有罪当刑，解送长安，他的最小的女儿缇萦随父到长安，上书 天子，说她的父亲为官清正廉平，并请求以自己当官奴婢来赎父刑罪。这说明汉 朝时民众可向皇帝直诉。 2 1 李玉华. 我国古代的直诉制度及其对当今社会的影响j. 政治与法律，2001，1 2 王宏宇. 中国古代的直诉制度n. 人民法院报，2003-01-29 上海交通大学硕士学位论文 我国信访制度及其改革研究 13 三、晋朝开始实行登闻鼓直诉制度 根据晋书武帝纪记载，晋武帝时“西平人麴路伐登闻鼓，言多妖谤， 有司奏弃市”，这说明当时已经允许通过击鼓直诉。此后的各个朝代均沿用这一 制度。 1 四、唐宋时期直诉制度进一步完善 唐朝有四种直诉方式：邀车驾、挝登闻鼓、立肺石、上表或上奏书。唐朝还 对直诉规则作了进一步的规定，唐律中规定“挝登闻鼓，若上表诉，以身事自理 诉而不实者，杖八十。自毁伤者，杖一百。虽得实，而自毁伤者，笞五十”， 2即 直诉事项必须属实且必须是冤抑莫伸者，若所诉不实，或无冤抑而击鼓陈诉，要 受处罚。宋朝基本沿用唐朝的直诉制度，但是将唐朝的挝登闻鼓制和投匦状制进 一步结合为一制。 五、元、明时期直诉制度得到发展 元、明时期对直诉的程序及案件性质作出了明确的限制。元史世祖本纪 中记载：“诸事赴台、省诉之，理决不平者，许诣登闻鼓击鼓以闻”，又规定： 凡击登闻鼓陈告的案件，必须是“为人杀其父母兄弟夫妇，冤无所诉”，如“以 细事唐突者，论如法”。大明律规定如越诉或向无管辖权的衙门投诉，则将不被 受理并且要受处罚。 3 六、清朝时期直诉制度发展得更加完备 清朝时期直诉形式更加多样化，渠道更为畅通，范围更为广泛。清代的直诉 方式主要有四种：其一，击鼓制，即击登闻鼓直诉。清朝虽允许采用击鼓直诉的 方式，但限制严格。大清律规定“若迎车驾及击登闻鼓申诉”情况不实，将杖打 一百，严重者将从重处罚。 4其二，迎驾制，即迎车驾申诉。采用此种途径的直诉 者大多是那些身怀重大不白之冤，上控不成，才冒死向皇帝申诉的人。其三，封 奏制，即控告人将所写诉状采用奏章的形式封口后，奏闻皇帝。依其具体方式不 同，又分为直接封奏和间接封奏两种。其四，密奏制，即用奏折密报。它是指控 告人在将所告之人和事写成奏折后，可不经内阁票拟，即草拟意见，而秘密地直 接送达宫内交皇帝本人拆阅。在以上四种方式中，前两种是一般情况下所普遍采 1 王宏宇. 中国古代的直诉制度n. 人民法院报，2003-01-29 2 刘俊文. 唐律疏议笺解m. 北京：中华书局出版社，1996.1671. 3 张晋藩. 中国司法制度史m. 北京：人民法院出版社，2004.324. 4 清沈之奇著.怀效锋等译. 大清律辑注