（公共管理专业论文）我国地方外事管理模式创新研究.pdf

摘要 本文的主题是关于地方外事管理模式改革与创新。随着我国改革开放形势的 深入发展，作为中国特色社会主义行政管理重要组成部分的地方外事工作，其内 涵发生了根本变化。新形势对外事工作尤其是地方外事工作提出了更高的要求。 本文根据我国新时期“外事工作是争取和平国际环境和有利外部条件、扩大 对外开放、参与国际竞争和合作的重要战线，是维护国家安全和社会稳定的重术一 要防线的方针、政策，对现行的地方外事管理模式与当前形势发展要求不相适 应的地方及其改革创新的必要性、可行性、创新的重点内容等方面进行了论述， 并根据不同的地区特色，有针对性地提出适合地方外事发展的管理模式创新建议。 本文包括引论和三章内容。第一章分析了在国家总体外交框架下不同时期地 方外事的发展情况，重点阐述了新形势下地方外事特点与作用以及当前地方外事 管理模式与新形势新任务要求不相适应的因素；第二章阐述了创新地方外事管理 模式的必要性、可行性，指出了地方外事管理模式改革创新的重点内容；第三章 对不同地区地方外事管理模式提出了创新方案，以及从系统的角度对加强各级党 的外事领导小组机制建设、整合部门行政资源提高政府效能、加强外事法律法规 体系建设和强化外事人才队伍建设等四个方面的问题提出改进和完善外事管理的 对策建议。 关键词：地方外事；职能转变；管理模式创新 2 a b s t r a c t t h em a i nt h e m eo ft h i sa r t i c l ei so nt h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r i l la n di n n o v a t i o no ft h e l o c a lf o r e i g na f f a i r sa d m i n i s t r a t i o n a l o n g s i d ew i t ht h ed e e p e n i n go fc h i n a sr e f o r m a n do p e n e n i n gu p ，t h ec o n n o t a t i o no fl o c a lf o r e i g na f f a i r s ，a l li m p o r t a n ts e c t i o no f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o no fs o c i a l i s mw i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，h a su n d e r g o n e p r o f o u n dc h a n g e sa c c o r d i n g l y t h en e ws i t u a t i o nc a l l sf o rb e t t e rg o v e r n a n c eo ft h e l o c a lf o r e i g na f f a i r sa d m i n i s t r a t i o n t h ea r t i c l eh a s ，a c c o r d i n gt ot h er o l eo fc h i n a sf o r e i g na f f a i r st h a ti ts h o u l dp l a y a ni m p o r t a n tr o l ei ne n h a n c i n gw o r l dp e a c e ，s t r e n g t h e n i n gc o o p e r a t i o nw i t ht h e o u t s i d ew o r l d ，t a k ea na c t i v ep a r ti np r o t e c t i n gs t a t es e c u r i t ya n ds o c i a ls t a b i l i t y ， e m p h a s i z e do nt h en e c e s s i t yf o ra n dt h ef e a s i b i l i t yo nc a r r y i n go u ti n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o no ft h ep r e v a i l i n gl o c a lf o r e i g na f f a i r sa d m i n i s t r a t i o n w h i l ep o i n t i n go u t t h em a i na r e a so fr e f o r m ，t h ea r t i c l em a k e ss u g g e s t i o n so nd i f f e r e n t i a la d m i n i s t r a t i v e m o d e l sa c c o r d i n gt ov a r i o u sc o n d i t i o n sa n ds i t u a t i o n so fc h i n a t h ea r t i c l ec o n s i s t so ft h r e ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rd e p i c t st h eh i s t o r yo fl o c a l f o r e i g na f f a i r sd e v e l o p m e n tu n d e rt h eg e n e r a lf r a m e w o r ko f t h en a t i o n a lf o r e i g np o l i c y , s t r e s s i n go nt h en e wr o l ea n dc h a r a c t e r i s t i c so fl o c a lf o r e i g na f f a i r so ft h ep r e s e n te r a a n dt h ef a c t o r sn o ti nc o m p l i a n c ew i t ht h en e ws i t u a t i o n ；t h es e c o n dc h a p t e rf o c u s e s o nt h en e c e s s i t yf o r , a n dt h ef e a s i b i l i t ya n dm a i na r e a so fi n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o no f t h el o c a lf o r e i g na f f a i r sa d m i n i s t r a t i o n ；t h et h i r dc h a p t e rp r e s e n t st h es u g g e s t i o n so f d i f f e r e n t i a la d m i n i s t r a t i v em o d e l sa n dt h es y s t e m a t i c s o l u t i o n sf o re n h a n c i n g i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o ns u c ha so v e r a l lp a r t yl e a d e r s h i pm e c h a n i s m ，s t r e a m l i n i n ga n d e f f i c i e n c yu p g r a d i n go fg o v e r n m e n tb u r e a u s ，l a w sa n dr e g u l a t i o nf o r t i f i c a t i o n ，h u m a n r e s o u r c e sb u i l d i n ge t c s oa st oo p t i m i z ea n dr a i s ee f f i c i e n c yo ft h el o c a lf o r e i g na f f a i r s a d m i n i s t r a t i o n k e yw o r d s ：l o c a lf o r e i g na f f a i r s ；f u n c t i o n a lt r a n s f o r m a t i o n ；i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n 青岛大学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文 中依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意 义上已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论 文或成果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 叶掰聃嘶年乃日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离 校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍 然为青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在 年解密后适用于本声明。 不保密砥 ( 请在以上方框内打“4 ) ：侈季若嗍卅月夕日 触够c 嘶) 4 1 青岛大学m p a 硕士学位论文 引言 随着经济全球化的深入发展和我国对外开放的继续扩大，地方外事所面临的 内外部环境正在发生深刻变化。作为中国特色社会主义行政管理重要组成部分的 地方外事工作性质与内涵也发生了根本变化，外事工作己从过去以外事接待为主 向全方位、宽领域、多层次服务于我国的对外开放和维护国家政治安全、社会稳 定等以社会管理和提供公共服务并重为主要任务的转变。相对于地方外事工作实 践的发展，现行的地方外事管理模式已远不适应形势和任务的需要。深化外事行 政管理体制改革，创新地方外事管理模式，科学界定并规范外事行政组织的职能 范围、组织机构、权责体系及实施机制，加快实现地方外事系统政府职能的转变， 已成为当前地方外事工作亟待探索和解决的关键问题。 1 研究的目的和意义 探索地方外事管理模式，其目的在于通过外事行政体制机制的创新，寻求建 立适应中国特色社会主义地方外事工作的管理体制和机制，使地方外事更好地服 务于国家总体外交以及地方经济建设和社会发展工作。深化行政管理体制改革， 探索地方外事管理模式的创新，对外事系统深入贯彻落实科学发展观，继续解放 思想，坚持改革开放，坚持以人为本、外事为民的方针，促进中国和谐社会建设 与世界和谐发展，具有现实的和长远的意义。 探讨地方外事管理模式创新，是新时期外事工作发展的需要。在当前复杂多 变的国际形势下，一方面，随着我国对外开放的深入发展，国家与地方的对外交 往日益活跃；另一方面，各类涉外事务及其西方一些敌对势力对我国进行颠覆、 渗透活动日趋严重，外事管理任务日益加大，加强外事管理的重要性越发凸显。 2 0 0 6 年中央外事工作会议对新形势下的外事工作提出更高要求。如何更好地适应 我国发展重要战略机遇期，营造有利于全面建设小康社会、加快推进社会主义和 谐社会建设的良好外部环境，成为当前和今后一个时期我们做好外事工作所面临 的紧迫任务。因此，探索改进新时期地方外事管理模式，既是深入贯彻落实“深 化沿海开放，加快内地开放，提升沿边开放”、形成“安全高效的开放型经济体系 的一项重要举措，也是妥善解决好地方外事管理中出现的新情况、新问题，争取 和平国际环境和有利外部条件的现实需要。 探索地方外事管理模式创新，是新时期地方外事深入贯彻落实科学发展观， 深化行政体制改革，建立服务型政府的需要。党的十七届二中全会以及十一届人 引言 大会议审议通过的关于深化行政管理体制改革的意见( 以下简称意见) 对 深化行政管理体制改革、加快转变政府职能提出了具体要求。随着改革开放的深 入发展，外事工作管理重心向地方基层下移。目前地方外事管理体制的现状即外 事管理实行中央、省二级外事管理模式的体制，已远远不能适应地方外事工作管 理的需要。地方外事工作如何适时改革创新，彻底转变职能以肩负起新时期党和 国家对外事工作赋予的重任，已经成为摆在各级党委和政府面前的一个重大课题。 贯彻落实科学发展观，在外事系统深化行政管理体制改革，创新地方外事管理模 式，转变政府职能，已成为外事工作与时俱进、科学发展，更好地服从和服务于 国家总体外交和地方经济社会发展的必然要求。探索地方外事管理模式的创新， 对加强和改进地方党委、人大、政府、政协、民间团体对外交往工作，形成地方 外事工作的整体合力，促进地方经济、科技、文化、教育、体育等领域加强对外 交流与合作，全面提高对外开放水平，建设服务型政府具有极其重要的现实意义。 探讨地方外事管理模式创新，是推动地方外事管理理论与实践共同发展的客 观需要。理论源于实践，并随实践的发展而发展。地方外事管理是具有中国特色 社会主义行政管理的重要组成部分。然而，地方外事管理研究成果远远滞后于地 方外事工作的实践。特别是改革开放以来，地方外事工作结合各地实际情况，在 服务国家总体外交和地方经济社会发展方面，勇于探索，积极实践，积累了大量 宝贵经验，这些经验成果还有待于进一步挖掘、提炼，并深化为理论，以进一步 指导外事工作健康开展。探讨地方外事管理模式创新，对繁荣发展哲学社会科学， 推进学科体系的创新，丰富和发展中国特色社会主义外事基础理论，指导各地做 好新时期地方外事工作具有重要的理论和实践意义。 2 相关文献综述 ( 1 ) 国外研究现状 大英百科全书把“外事”解释为“和国际相关事务以及同本国在外国的利益 相关的事务。朗文大词典把“外事 解释为“影响和涉及本国和其他国家关系的 政治、商业等事务 。可见，国外对“外事 的界定主要是指国与国之间涉及国家 利益的，包括外交、经济、贸易、文化、司法以及国家安全等事务。其“外事部 门 ，在美国一般专指国务院负责派遣驻外使领馆及其他驻外机构工作人员的机 构。而在英国，外事部门则包括外交部门、领事部门和外交商务部门。绝大多数 西方国家在地方政府层面不设外事机构，一是这些国家政治制度、体系与我国不 同，二是其国情与我国不同，尤其在欧美国家，由于其政治、经济、历史、地缘、 民族、宗教、文化等因素，西方国家关于外事的理论研究主要侧重从国际关系和 外交的角度进行研究，例如国际体系、战争与和平、国家的对外政策、世界经济 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 与世界政治的相互作用、国际关系中的准则和法规、国际组织以及外交的理论、 原则、制度、规范、历史、策略和技术等等。而关于所谓的地方外事以及地方外 事管理这方面的研究文献尚鲜有发表。 ( 2 ) 国内研究现状 我国关于外事工作的研究，主要表现在对外事、外交、涉外管理和外事管理 等基本理论范畴的阐述。新编实用汉语词典把“外事 界定为“外交事务、涉 外事务 ，如外事活动、外事部门等。对外交流大百科认为，狭义的外事主要 指外事部门和外交代表机构同外国政府、国际组织、国际机构、外国企业、团体、 外宾、华侨所进行的政治、经济、文化、法律、军事、旅游等一切交涉、会谈和 活动。 辞海把“外交”界定为“国家实行其对外政策，由国家元首、政府首 脑和外交部、外交代表机构等进行的诸如访问、谈判、交涉、发出外交文件、缔 结条约、参加国际会议和国际组织等活动。外交是国家实现其对外政策的重要手 段。外事管理学概论则认为“外事和外交的基本要求是一样的，同属国家的 涉外工作，只是规格不同而已。外交是最高层次的外事。外交工作主要是以国家、 中央政府名义进行的，涉及国家主权问题，地方政府无权办理外交事务。 最新外事工作管理百科全书认为“涉外”顾名思义就是“涉及外国 的意思。所以“涉外事务”、“涉外工作以及“涉外部门就是泛指所有“涉及 外国 的事务、工作和部门。既然外交和外事工作也是涉及外国的工作，所以“涉 外也应当包括外交和外事。外事管理学概论指出：“在广义上，外事和涉外事 务可以通用，但在狭义上，两者有点差别。比如说，外事部门通常指地方外事办 公室等专职的外事部门，而涉外部门则指涉外的业务部门；专职搞外事的人员叫 外事干部，而一般涉外人员叫涉外干部。 夏书章主编的行政管理学比较早地提出了“外事管理 的范畴，认为“外 事管理是个国际行政机关对涉外事务进行管理，建立和保护正常的对外关系。它 包括外交活动管理、对外经济贸易活动的管理、对外文化交流的管理以及国际旅 游活动的管理。外事管理是社会主义国家行政管理的重要方面，对于其他方面的 管理有重要影响 n 1 。中华人民共和国行政管理大词典指出：“外事行政管 理是指国家对外交往事务的行政管理工作，是国家行政管理工作的重要组成部 分”。外事管理学概论对外事管理的定义为：“外事管理是一种具有宏观性质的 行政管理，是对包括外交在内的一切涉外行政事务的管辖和处理。外事管理有自 己的目标、原则、规范、主体、客体和手段，是外交、外事及一切涉外活动健康 【1 1 夏书章行政管理学 m 太原：山西人民出版社，1 9 8 5 ：5 6 3 引言 发展的保证。”。外事管理实务的解释为：“外事不同于涉外企业管理，它是 种带宏观性质的行政管理，涉及外交、经济、文化和司法等各个方面，是国家 整个行政管理工作的重要组成部分。外事管理就是根据外事的内部属性和外部环 境，管辖办理外事的方针、政策、原则、制度等行政事务的总称 乜1 。至于关于 地方外事管理的论述则很少，比如王福春的外事管理学概论等论著主要是从 地方外事办公室机构设置、工作职责的角度进行了简要的介绍。近年来虽然在地 方外事刊物上发表了不少有关加强地方外事管理的文章，但多是工作调研、总结 报告和一些零散的理论研讨类文章。可见，目前国内针对有别于国家外交事务和 国务院各部门外事、涉外事务的地方外事及其管理理论方面的研究，尤其是系统 性地进行研究方面尚未引起有关方面的足够重视。在地方外事工作面临国内外日 益发展变化的复杂环境下，如何创建地方外事管理的高效机制，确保各地外事紧 紧围绕党的中心任务，更好地服务国家总体外交大局、服务地方经济建设和社会 发展事业，已成为地方外事工作健康有序发展刻不容缓的课题，这也是本文研究 和探讨的目的所在。 3 。所依据的主要理论 本文重点探讨外事行政组织职能、组织机构、权责范围等关于行政体制设计 的科学性、规范性问题，为此，本文所依据的原理主要源自行政学和公共组织学 的基本理论；同时，鉴于我国中国特色社会主义外事工作实践，本文在实证分析 中把中央有关对外工作的方针和政策作为相关理论的必要补充。其主要内容概括 如下： ( 1 ) 政府职能转变原理。政府职能转变是指政府职能结构发生重大变化， 以及与之相适应的职能方式、职能体系的变化。所谓职能结构指政府职能的构成 及各类职能在政府职能总体中所占的比重和相对地位。这一原理主要包括四个方 面的内容：其一，政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能，并上升到主 要地位；其二，在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构中各职能的内涵 会发生或多或少的变动；其三，政府职能重心发生变化，职能行使方式也会随之 调整；其四，政府职能重心变化，使得职能部门的设置、权责配置和职能关系发 生相应变化与调整。 ( 2 ) 公共组织结构原理。公共组织结构是公共组织的核心，它的合理与否 直接关系到公共组织能否顺利运转、组织目标能否达成。而公共组织结构是否合 【- 1 王福春外事管理学概论 m 北京：北京大学出版社，2 0 0 3 ：7 【2 】周国宝、张慎霞外事管理事务 m 广州：华南理工大学出版社，2 0 0 5 ：1 2 4 青岛大学m p a 硕士学位论文 理有五个衡量标准：一是明晰性，主要表现为目标清晰、分工清晰、任务清晰； 二是平稳性，主要表现在其设置必须使其职能和任务相平衡、权力与责任平衡： 三是适应性，公共组织是一个开放系统，应针对组织内外环境的各种变化，富有 远见地采取有力措施，主动地对组织结构进行调整和优化，能否适应环境的变化 是衡量公共组织结构是否合理的重要标准；四是高效性，要求做到各部门人员设 置的合理性，分工明确，权责清晰，人事平衡，权责相适。公共组织作用的大小、 效率的高低、在很大程序上取决于组织结构的合理性；五是精干性，要求组织层 次和组织人员尽量少而精，要因事设岗、因事择人，避免组织机构臃肿，人浮于 事，效率低下。 公共组织的高效有序运作有赖于科学、合理的组织设计。公共组织设计必须 遵循公益目标原则、法制原则、效率原则、人本主义原则、适应环境原则、利于 科学决策原则、统一平衡原则、精简原则。影响公共组织设计的主要因素有环境 因素、组织规模因素、组织技术因素、权力体制因素等。组织设计必须按照一定 的程序进行。 ( 3 ) 公共组织外部环境原理。公共组织外部环境主要是指在公共组织主体 之外的对公共组织产生影响和作用的各种要素的集合，如政治因素、地理因素、 经济因素、人口因素等，这些因素影响、制约甚至决定着公共组织的生存和发展 方向。公共组织与其外部环境之间的关系是：环境决定、影响和制约着公共组织， 公共组织对环境具有利用和改造的能动作用，公共组织与环境要保持动态的平衡。 公共组织要想保持活力和生机，就必须根据外界环境的变化，不断对组织进行调 整和变革。从权变的观点看，并不存在一个普遍应用且十全十美的组织结构模式。 有效的组织结构取决于一定时期内组织所处的具体环境和多种影响因素。 4 论文的基本框架 全文共包含引论、地方外事管理模式发展沿革、地方外事管理模式创新的必 要性和可行性分析、新时期不同地区地方外事管理模式的选择以及改进和完善地 方外事管理相关问题的对策建议等内容。除了引言，全文共分三章： 引言开宗明义指出本文研究的目的和意义，对目前国内外文献综述及文章的 基本框架做了扼要说明，提出了本文的理论创新点及其研究方法。 第一章，地方外事管理模式及其历史沿革。通过历史分析与实证分析相结合 的方法，分析了国家总体外交框架下的地方外事及其管理模式的发展，新形势下 地方外事特点与作用以及当前地方外事管理模式与新形势新任务要求不相适应的 张建东、陆江兵公共组织学e u 北京：高等教育出版社，2 0 0 3 ：8 7 5 引言 因素和阐述了中央外事会的有关精神。 第二章，地方外事管理模式创新的必要性和可行性分析。以唯物辩证法原理 为指导，运用公共组织学原理，结合我国仍处于社会主义初级阶段这一最基本国 情，分析了创新地方外事管理模式的必要性、改革的可行性及改革的重点等问题， 回答了为什么要创新当前地方外事管理模式、进行改革创新所具备的政策和现实 基础等问题，同时，明确提出了地方外事管理模式改革创新的重点内容。 第三章，中国特色社会主义地方外事管理模式的选择。根据我国幅员辽阔、 各地区经济社会发展不平衡的现实情况，特别是针对不同地区的经济外向度、对 外交往、地理环境、民族问题及外事工作开展的实际情况，运用公共组织外部环 境理论，特别是权变理论，根据我国加快行政管理体制改革精神，提出了地方外 事管理模式创新方案，并针对地区差异，在规范的管理模式基础上，对不同地区 地方外事管理模式提出意见。与此同时，从系统建设的角度，对加强各级党的外 事领导小组机制建设、整合部门行政资源提高政府效能、加强外事法律法规体系 建设和强化外事人才队伍建设等四个方面的问题提出改进和完善外事管理的对策 建议。 主要研究方法与理论创新 本文运用规范分析与实证分析、比较分析相结合方法，在实践和大量调查研 究基础上，重点针对地方外事，( 而不是狭义意义上的外交事务或广泛意义上的涉 外事务) ，尤其是针对具有中国社会主义特色的地方外事管理，提出了既具有共性 又有个性的地方外事管理模式方案，从而增强了地方外事管理模式创新的针对性 和可操作性。 ( 1 ) 提出将现行的中央、省二级外事管理模式改为中央、省、市、县四级 外事管理模式；在地方采用“省管市，市管县”三级外事管理模式；省、市、县 外事机构列入政府部门，负责归口管理本行政区外事工作和本级党委外事工作领 导小组办公室日常工作； ( 2 ) 提出沿海开放地区适用四级外事管理模式的建议；在外事、经贸活动 频繁，常驻外国人较多、涉外案( 事) 件多发、外事协调任务重的县级市，单设 独立的县级市外事办公室并列入政府部门，负责归口管理本行政区外事工作和本 级党委外事工作领导小组办公室日常工作； ( 3 ) 提出边陲及少数民族地区，在适用四级外事管理模式基础上，市、县级 外事机构的设置可根据情况有所区别，在那些外事、经贸活动、常驻外国人不多， 但边境事务、民族宗教事务、敏感事务、涉外事务较多的市、县级政府，为对外 开展工作的需要，应单设独立外事办公室；其他外事任务相对少的市、县则可与 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 旅游、侨务等部门合并设立外事机构，采取一套班子几个牌子对外办公方式设立机 构： ( 4 ) 提出内陆地区，在参照四级外事管理模式基础上，在那些外事、经贸 等对外交流活动较少，外事管理任务不多的市( 地) 、县( 区) ，可视情况采取外 事、旅游、侨务等部门一套班子几个牌子合署办公形式设立机构。 本文除了对地方外事管理模式提出改革创新方案外，对创新地方外事管理学 理论也进行了阐述。外事管理学作为- - f 新兴的交叉和边缘学科，是近年来随着 我国改革开放的深入发展、对外交流与合作的日益扩大，为适应形势发展要求， 由我国学者、外事工作人员、理论界逐步研究建立起来的。由于外事管理属于宏 观性质的行政管理，外事管理学是外交学和行政管理相结合而形成的。国际关系 学和外交学为这个学科提供了理论、原则和素材，而管理学和行政管理学则为它 准备了原理和方法。地方外事管理既有别于国与国之间的外交事务管理又有别于 非外事专业部门的涉外事务管理。作为具有自己特殊规律的地方行政管理工作， 相对于外交工作和其他政府部门的涉外工作，地方外事管理有自己不同的管理研 究对象，即管理主体、客体以及各种利益关系和管理制度等不同的研究对象，地方 外事管理是外交行政管理或一般意义上的涉外部门行政管理所不能替代的。鉴于 地方外事系党和国家外事工作的重要组成部分，又由于目前地方外事理论研究远 远滞后于社会实践的发展，为使地方外事能够按科学发展观要求高效有序地开展 工作，为全面建设小康社会服务，本文特在此向理论研究部门、外事以及相关主 管部门呼吁，加强对地方外事及地方外事管理的系统性理论研究，以期在我国外 事管理学研究基础上，尽快形成独立的地方外事分支学科，用于指导地方外事更 好地服务于改革开放，确保我国总体外交、地方外事工作健康有序发展。 7 第。1 章我国地方外事管理模式沿革 第1 章我国地方外事管理模式沿革 1 1 建国后地方外事管理的背景及其沿革特点 地方外事管理是伴随着我国社会主义建设事业的不断发展，在国家总体外交 方针、政策指引下逐渐发展建立起来的。根据国内外局势变化和我国建设不同发 展时期，我国的对外方针、政策经历了几次大的调整，相应地，地方外事及其管 理模式也经历了几次大的变革。按其工作内容、工作性质、工作方式和管理模式， 地方外事的发展划分为三大阶段。 1 1 1 改革开放之前地方外事管理模式 建国前夕，毛泽东提出了“站在社会主义一边 、“另起炉灶 、“打扫干净屋 子再请客”等外交思想和方针。1 9 4 9 年9 月2 1 日至3 0 日，中国人民政治协商 会议第一次全体会议通过的中国人民政治协商会议共同纲领( 以下简称共同 纲领) 把我党的外交方针以法律的形式固定下来，成为新中国的外交政策。根据 毛泽东“打扫干净屋子再请客”的方针和共同纲领关于“必须取消帝国主义 在中国的切特权”，“必须为新中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗” 的规定，在新中国成立及成立后的头几年，中央人民政府采取了逐步肃清帝国主 义在中国的特权、势力和影响的外事方针。如处理旧政府签订的条约、不承认一 切旧的外交关系、收回外国在华的兵营地产权、取消航务特权、收回海关大权等 等；清理外国人在华拥有的企业和房地产：处理外国人在华经办的文教、卫生和 宗教等机构等等。 这时期地方外事管理模式实行的时中央高度集中的管理体制。在大城市设立 的外事管理机构，是中国人民解放军军事管制委员会内设的外国侨民事务处，直 属中央人民政府外交部领导。这种状况随着1 9 5 2 年底各地清理工作的完成，地方 外事管理机构由军事管制委员会内设机构改为政府外事处。 新中国成立初期，由于外交以维护国家安全利益为主要内容，同时，受当时 意识形态领域斗争的影响，我国在5 0 年代对外交往的对象主要是社会主义国家， 6 0 年代主要是亚非拉国家为主，到了7 0 年代，中国虽然同主要西方国家建立了 外交关系，但对外交往的重点仍然是第三世界国家。 国家总体外交战略的大框架内地方外事工作内容亦反映时代特色。以青岛为 例，1 9 5 2 年清理完外国在华特权等事务后，地方外事工作转入以接待外宾为主要 内容的工作阶段。5 0 年代的外事主要是通过中苏友好协会青岛分会开展两国间的 n 1 李宝俊当代中国外交概论 m 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 9 ：1 0 8 青岛大学m p a 硕士学位论文 友好交流活动，6 0 - - - 7 0 年代外事主要任务是接待社会主义阵营国家政党代表团的 来访。“文革”期间，外事管理机构成为青岛市革委会下设的外事组，由军代表任 组长，这种管理模式一直延续到七十年代中。随着我国恢复联合国合法地位和对 外交往的逐步扩大，外交部于1 9 7 5 年下文要求，全国地方外事机构统一用“外事 办公室”名称，青岛外事机构随即改称为青岛市政府外事办公室并继续沿用至今。 可见，建国以来直到7 0 年代末我国实行改革开放前，受中国特定历史发展 阶段以及国内外政治、经济、形势和环境的影响，中国外交强调以意识形态划线， 对外交往多注重突出政治色彩。受其影响，地方外事工作内容、范围、性质，除 个别设有使领馆等外交机构的城市在外交部直接领导下对驻华机构执行一些日常 的管理工作，南方个别沿海城市与境外开始有一些交往活动外，就总体而言，地 方外事的主要任务是配合中央做好地方的外事接待工作，地方外事的职责主要是 “办外事 ，中央没有授予地方外事管理权。 在管理体制上，这个时期我国外事管理模式基本上沿袭了我党在新民主义革 命时期的做法，实行高度集中的外事管理模式。这种模式是在特定历史条件下产 生的，与当时国内的政治、经济形势和国际环境有其适应的一面。它对于粉碎帝 国主义的封锁，发展同社会主义国家和第三世界国家的关系和友谊，以及维护国 家的主权、独立和安全起到了积极作用。但是这种管理模式权限过于集中，束缚 了地方政府及民间团体的积极性，难以适应不断发展变化的国际、国内形势，不 利于迅速打开对外交往工作新局面。 1 1 2 改革开放以来至2 0 世纪9 0 年代末地方外事及其管理状况 党的十一届三中全会的召开，标志着我国改革开放和中国特色社会主义事业 进入崭新发展阶段。以邓小平同志为首的第二代集体领导提出了世界大战在短期 内打不起来，时代主题是和平与发展，对第三世界国家不称霸、不当头、不输出 革命，对西方发达国家和世界大国不树敌、不对抗和韬光养晦等一系列重大对外 交往指导原则。在这些战略理论指导下，我国的外交目标、对外交往方向和重点 发生了重大改变，如把改革开放前将支持世界革命为目标的外交政策调整为实事 求是以国家发展利益为主，为经济建设中心服务的新的外交方针、政策，中国的 外交从此走上了一条和平发展的道路。 从地方外事管理情况看，尽管从7 0 年代中期开始，各地对外交流开始起步， 各省、市、自治区相继设立外事办公室，沿海地区及内陆外事任务较多的地级市 政府甚至少数县级市政府先后成立了地方外事办公室，但就整体来说，地方外事 管理模式仍在探索中。 从8 0 年代起，地市级外事管理机构逐渐建立健全，许多地方的经济、文化 9 第l 章我国地方外事管理模式沿革 部门和企事业单位也建立了外事办公室或外事处室等，地方外事涉外活动呈现出 全新局面，各地经济、贸易、科技、教育、文化、卫生等领域的对外交往全面展 开。地方政府间的友好城市交往也在外交部、全国对外友协等上级主管业务部门 的大力支持下较快发展，由7 0 年代的全国仅有6 对友好城市关系，发展到9 0 年 代初的3 5 0 多对友好城市关系。这些与国外友好城市间的交往，为地方政府以及 各行各业对外交往搭建了及时的、必要的平台，为地方全方位对外开放起到了极 大推进作用。当然，改革开放初期，由于对外开放现代化建设所面临的新任务， 地方对外交往尚缺乏明确的政策管理规定，各行各业纷纷探索不同的外事交往模 式，政出多门、不符合外事管理规定事时有发生。 为规范地方外事工作，促进我国对外开放事业健康有序发展，1 9 8 1 年1 1 月， 党中央制定出台了关于加强地方外事工作集中统一领导问题的若干规定，对地 方外事管理模式做出了明确规定：“各省、市、自治区人民政府外事办公室属本地 区部、委一级机构，它是本地区政府外事工作的职能部门和本地区党委及其外事 工作领导小组的办事机构，是本地区执行外交政策和处理重要外事工作的归口部 门。各省、市、自治区人民政府外事办公室受地方党委和政府以及外交部的双重 领导，以地方党委和政府的领导为主。 该规定对地方外事工作体制做出了“各省、 市、自治区党委和人民政府必须进一步加强对外事工作的集中统一领导 的明确 规定，对各省、市、自治区所辖县( 旗) 以上地方政府设立外事办公室的工作体 制提出了同样要求；该规定还对各省、市、自治区有关部门的外事和涉外工作原 则上提出了归口管理的要求。至此，适应地方经济建设发展的在党委和政府统一 领导下的地方外事管理体制架构形成，地方外事工作不断得到发展，有力地支持 了地方经济社会发展。 从8 0 年代初到上世纪末的近2 0 年间，是我国对外开放快速起飞和逐步深入 的时期，也是我国地方外事发展最快，新情况、新问题不断涌现的时期。为有利 于地方外事管理组织主动地适应、利用和改善外事环境，进一步强化地方外事管 理模式，1 9 9 6 年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发的关于加强地方外 事工作的若干规定确定了全国外事工作实行“统一领导、归口管理、分级负责、 协调配合 的管理体制，在重申“进一步加强地方外事工作的集中统一领导和管 理”的基础上提出要加强外事政策指导、管理、协调、服务功能，并特别强调了 地方外办是本地区执行国家对外政策和处理重要外事工作的综合归口管理部门。 该文件进一步明确了同级外事机构与外事办公室的关系，即省、自治区、直 辖市所属各部门、各单位的外事机构是本部门、本单位的外事职能部门，其主要 任务是协助本部门、本单位的领导具体管理和统筹协调本部门、本单位的外事工 作，其外事业务受本地区外事办公室的指导和监督，外事办公室应向各业务主管 1 0 青岛大学m p a 硕士学位论文 部门通报中央对外方针政策、国际形势和外事工作动态的信息；各业务主管部门 应向外事办公室通报本部门、本系统的外事工作情况，就涉及对外方针政策、重 大涉外事项和政府请示，应送外事办公室会签上呈；在处理重大涉外民事、刑事 等案件时，应及时商外事办公室，报告本地区党委和政府以及国务院主管部门。 总之，到上世纪末，地方外事尤其是沿海开放地区以及经济发达地区外事 管理工作在服务国家总体外交大局和服务地方经济建设社会发展方面，取得长足 发展，各地外事管理工作发展尽管不平衡，但基本上形成了如下管理模式： 1 1 3 现阶段地方外事工作状况 进入2 1 世纪以来，随着我国综合国力的提升，国际地位的提高，对外影响 的扩大以及国内外环境的改善，全方位、宽领域、多层次对外开放格局的形成， 地方外事尤其是沿海城市及内陆中心大城市的地方外事，无论是工作领域、工作 对象，还是工作重点都发生了根本性的变化。 第一，地方外事在国家总体外交战略中的地位和作用日益突出。按照中央对 外工作的统一部署和要求，地方外事积极服从服务于国家外交大局，在认真配合 中央做好国外政党和政府代表团接待任务的同时，积极发挥民间外交优势，利用 友城及各类民间渠道，主动加强同国外地方政府、议会及知名人士的交流与合作， 通过地方对外交往进一步扩大我国对外影响。特别是沿海沿边地区结合本地区外 事工作的特点，从自身地缘优势出发，不断加强与周边国家、地区城市间开展广 泛的交流与合作，为维护睦邻友好、促进周边区域合作和战略合作，以及配合国 家开展文化外交、能源外交、涉台外交、维护国家领土完整等方面做了大量而富 有成效的工作。 第1 章我国地方外事管理模式沿革 第二，地方外事在地方经济建设和社会发展中的生力军作用日益显现。在 服务国家总体外交大局的同时，各地外事部门在地方党委、政府的领导下，求真 务实，扎实工作，紧密围绕地方中心工作，积极为各级地方党委、政府应对复杂 国际局势、处理涉外事务以及本地区外向型经济社会发展战略献计献策；努力开 拓包括官方、民间渠道在内的各种对外交流渠道，在经贸、科技、文化、卫生、 体育、旅游等领域促成了一系列的合作成果，为逐步完善全方位、宽领域、高层 次对外开放格局，巩固和扩大地方改革开放成果，促进地方经济和社会又好又快 发展做出了突出贡献。 第三，地方外事在维护国家安全和地方社会稳定中的作用日益增强。随着 我国对外开放的不断扩大和深入，地方外事工作的内涵与外延发生着深刻变化， 特别是沿海沿边及内陆中心大城市，出现了大批“三非 人员在华滞留，如北京、 上海、广州、深圳、青岛、沈阳、大连等城市出现了相当规模的外国人聚居区。 相应地，伴随而来的违法犯罪活动，如“闯馆 、偷渡、贩毒、抢劫、诈骗、强奸 等各类涉外案( 事) 件频发；境外敌对势力对我渗透活动日益加剧，各类重大涉 外案( 事) 件逐年增多，对我国政治安全、经济安全、文化安全、信息安全以及 社会稳定构成了现实威胁，当前和今后一个时期，预防和处置各类突发涉外案( 事) 件，维护国家安全和社会稳定已成为新时期地方外事管理的一项重要职责。 第四，地方外事综合归口管理工作的形势和任务日益紧迫。伴随新时期新情 况的变化，地方外事工作的领域不断扩大，已从过去部门内部事务管理逐步转为 面向社会的公共管理；工作对象更加多元化，涉外事务的复杂性进一步显现，已 从因公出国、外国驻地领馆、外国专家、外国记者等传统的外事管理范畴，逐步 转向涉外案件突发事件处置、境外非政府组织管理、领事保护等敏感事务以及统 筹协调本地区重大涉外活动、整合外事资源、维护国家安全和社会稳定等宏观外 事管理范畴拓展。在我国社会主义市场体制的建立和完善过程中，为实施更加有 效的管理，外事部门依法行政、依法管理的特征凸显。这些变化都给地方外事工 作提出了严峻挑战和新的要求，地方外事综合归口管理的形势和任务更加迫切。 1 2 现阶段地方外事管理模式存在的问题 由于外事管理工作的特殊性和复杂性，地方外事管理模式仍然存在诸多与新 形势、新任务不相适应的因素，地方外办职能尤其是组织机构设置与形势、任务 发展要求不相适应的情况，尤其2 0 0 0 年全国机构改革地方外事三定方案的实行， 使许多地方外事办公室由原先的政府组成部门降为办事机构，外事综合归口管理 职能不但得到未加强，反而被弱化，给外事综合归口管理工作的执行带来较多不 便。目前地方外事管理模式与新时期新阶段发展要求不相适应的主要因素有： 1 2 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 2 1 体制因素 地方外事作为一级行政组织，建国以来至今并未形成规范的地方政府四级行 政组织层级，即在省、市、县、乡级地方政府建立健全外事行政机构。与其他行 政部门相比，地方外事组织架构的设置与形势、任务发展要求远远不相适应。主 要反映在两个方面； 首先，行政组织层级设置的不相适应。目前在省、市层面基本设有专门的 外事机构，少数省、市外事机构采取外事与侨务合署办公形式；在县( 市、区) 级层面，除沿海开放和经济发达地区设有单独或合署办公的外事机构外，大多数 省、市的县( 市、区) 级政府未能建立健全外事管理机构。由于在历次机构改革 中，中央对地市、县( 市、区) 级外事机构的设置，只是原则要求由各地方政府 来确定，但是在编制有限情况下，加之一些地方对外事工作重视程度不够等原因， 县( 市、区) 级外事机构的建立就难以得到保证，不少县( 市、区) 级地方政府 没有外事办公室这一机构，往往将外事管理工作由涉外部门( 如县区外经贸局) 或政府办公室兼职，存在着不仅人员配备严重不足，且主要精力放在招商引资、 办理因公出国批件等事务上的现象。随着改革开放的深入发展，地方对外交往事 项的增多、涉外管理任务的加重，外事管理的重心越来越下移。以青岛市为例， 目前公安登记常驻外国人7 万多人，分布在各县( 市、区) 工作和居住。其中， 外国人分布多的县( 市、区) 有1 3 万多人，少的也有5 0 0 多人，这些县( 市、 区) 的各类涉外案( 事) 件、经济纠纷、境外非政府组织渗透活动、外国记者等 社会协调管理任务日趋繁重。但由于县( 市、区) 级外事行政管理部门设置的缺 失，不仅给市级外事部门涉外管理任务带来很大的压力，同时难免会造成基层外 事行政管理缺位或不到位现象。这种现象若长期延续下去，将会给涉外环境、社 会稳定埋下不安全的隐患，地方外事行政组织层级设置即体制的不相适应己成为 地方外事管理模式改革创新不容忽视的问题。 其次，现行地方外事组织职能范围和权限的设定与形势发展要求不相适应。 统一领导、归口管理、分级负责、协调配合是我国外事工作行之有效的管理体制。 问题是从改革开放前的“一元化”领导模式，到目前的“统一领导、归口管理 模式，尽管历经了多次全国性行政体制改革，外事管理权限的定位仍继续沿用改 革开放初期中央、省二级外事管理体制，即地方外事管理权限主要局限在省级层 面，对包括副省级城市在内的地市级城市外事管理的授权十分有限。所谓地方外 事管理的“分级负责”，只不过是局限于“临时因公出国及邀请”两项事权内的分 级负责制。随着沿海、沿边和内陆开放程度较高的市、县( 区) 涉外案件的不断 增多，境外非政府组织、敌对势力、宗教势力渗透活动的日益加剧，以及奥运会 及其筹备期间外国记者在华采访全面放开等新情况新问题的不断增多，地市级