（公共管理专业论文）采矿用地产权关系及其管理方式研究.pdf

中文摘要 采矿活动与土地取得有着密切的联系，但是法律上对采矿用地未作为重要问题加以规定，沿 用计划经济下的土地征用制度已呈现出不适应性和滞后性，给矿山征地带来一系列的问题，如损 害农民利益严重、矿山成本增加、复垦后土地产权不明晰。本文通过分析我国采矿用地制度的变 迁及其阶段特征，进而得出不同制度下采矿用地在士地、矿产利用上存在哪些问题。并以淄博市 为例，运用产权经济理论分析采矿用地过程中的产权机制，分析采矿权和土地使用权之间的法律 效力冲突，从法律、制度、管理的角度对存在问题进行全面地分析。并在此基础上，提出要解决 采矿用地问题，必须做到：在法律上应尽快出台采矿用地管理条例：在规划上做到采矿、用地规 划相互衔接；在制度上建立矿区土地复垦保证金制度：在管理上对不同矿种和不同开采方式运用 不同的管理模式，如临时用地管理模式、土地等量置换模式、土地年租制模式、土地股份制经营 开发模式等。 关键词：采矿用地，产权机制分析，对策，管理模式 a b s t r a c t m i n e r a lr e s o u r c e sa r ea t t a c b e dt ot h ei a n d o c c u ro no rj nt h el a n d ，a n da r e c o n s e q u e n t i a l l yr e l a t e dt ot h el a n di nt h ea c t i v i t i e so fm i n e r a le x p l o r a t i o n ，o r em i n i n g m i n e r a lp r o c e s s i n ga n ds m e l t i n g l a n di st h eb a s i so fm i n i n gi n d u s t r ya n di t sa l s ot h e p r e c o n d i t i o no fm i n i n gf i g h t a t t h o u 曲m er e l a t i o n s h i po fm i n i n ga c t i v i t ya n dl a n d ，t h e o w n e ro f m i n i n gr i g h ti sn o tt h eo n eo f i a l l d - u s er i g h t ，a n da l s ot h ep r o c u r e m e n to f l a n d u s e r i g h ti sn o tt h ep r e c o n d i t i o no fp r o c u r e m e n to fm i n i n gr i g h t ，s ot h eo w n e ro fm i n i n gr i g h t c a nn o ta l w a y sg e tt h el a n d u s er i g h ti n e v i t a b l y b e c a u s eo f t h ei l l e g i b i l i t yo f p r o p e r t yf i g h t r e l a t i o na n di n j u s t i c eo f1 a n dp r o f i td i s t r i b u t i o n ，t h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e mo f p r o c u r e m e n to fl a n d u s ef i g h tf o rm i n i n gt h r o n g hl a n dr e q u i s i t i o nr e s u l t si ns e v e r a l p r o b l e m ss u c ha st h ee c o n o m i ci n t e r e s tc o n t r a d i c t i o nb e t w e e ne n t e r p r i s e sa n df a r m e r s ，t h e a l b a t r o s so f m i n e ，s e v e r e1 a n dd e s t r u c t i o n ，a n dt h ep a s s i v i t yo fl a n dr e c l a m a t i o na n ds oo n i ti n t e r f e r e st h er e q u i t a lu s a g es y s t e ma n dc i r c u l a t i o ns y s t e mo fm i n i n gr i g h ts e v e r e l y b y a n a l y s i so nt h em i n e r a ll a n du s a g es y s t e mv i c i s s i t u d ea n di t st h es t a g ec h a r a c t e r i s t i c t h e s t u d yc o n c l u d e ss o m ep r o b l e m si nl a n du s ea n dm i n e r a lu s e ，i tl a k e sz i b oa se x a m p l ea n d u s e sp r o p e r t yr i g h tt h e o r yt oa n a l y s i sp r o p e r t yr i g h tm e c h a n i s mi nm i n e r a ll a n du s e ，t h e l e g a le f f e c tc o n f l i c t sb e t w e e nm i n i n gf i g h ta n dl a n d u s er i g h t f r o ml e g a l ，s y s t e ma n d m a n a g e m e n ta n g l e ，i tp u t sf o r w a r ds o m ec o u n t e r m e a s u r e st os o l v et h ep r o b l e m s ：s h o u l da s s o o na sp o s s i b l ef o r m u l a t et h em a n a g e m e n tr u l e si nt h el a w , s h o u l dl i n ku pt h em i n i n ga n d l a n du s ei np l a n n i n g ，s h o u l de s t a b l i s hg u a r a n t yb o n ds y s t e mo fm i n i n ga r e al a n d r e c l a m a t i o na n ds h o u l du s ed i f f e r e n tm a n a g e m e n tp a t t e r na c c o r d i n gt od i f f e r e n tm i n e r a l s t y p ea n dm i n i n gw a ys u c ha st e m p o r a r yl a n d - u s em a n a g e m e n tp a t t e r n ，l a n di s o m e t r i c r e p l a c e m e n tp a t t e r n ，l a n da n n u a lr e n ts y s t e mp a t t e r na n dl a n dj o i n t s t o c k s y s t e m m a n a g e m e n td e v e l o p m e n tp a t t e ma n d s oo n k e yw o r d s ：l a n du s ef o rm i n i n g ，p r o p e r t yr i g h tm e c h a n i s ma n a l y s i s ，c o u n t e r m e a s u r e m a n a g e m e n tp a t t e r n i i i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名：爱缸杰出爹时间：9 - 晰- ，月弘曰 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同 媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：弓和杰渺晕 时间：彬年月力日 导师签名 时间：掰年，月尸e t 中国农业大学硕士学位论文 第一章概述 1 1 问题的提出 第一章概述 矿产资源和土地同属自然资源，是人类赖以生存和发展的物质基础和生产资料，尽管两者 之间的自然特性和经济特性有着明显的差别，但是二者之间却有着密不可分的联系“1 。绝大多 数矿产资源埋藏在地表或地下，采矿活动不可避免的要与土地发生密切的联系，然而由于采矿 权和土地使用权主体不一致而且取得采矿权并不以取得土地使用权为前提这事实，就不可避 免的会出现取得了采矿权，不一定必然就能取得土地使用权的复杂情况。因此，如何协调二者 的审批和取得，改进采矿用地管理的方式，构建合理的采矿用地制度，对降低矿山开采成本， 保护采矿权人的合法权益，促进矿产资源和土地资源的合理开发利用具有重要的意义。 1 。2 研究目的和意义 目前，我国矿产资源法中对采矿用地尚未作为重要内容加以规定，土地管理法中亦 无特别规定。采矿用地在土地利用分类中属建设用地，其取得必须通过土地征用。现行的土地 征用制度基本形成于计划经济时代，随着我国工业化、城市化进程加快，其赖以存在的制度环 境和服务目标已经转交，不适应性和滞后性彰显，在现实中表现出一系列制度绩效低下的问题。 而矿产资源的有限性及其产地的不可选择性又决定采矿用地是一种比较特殊的建设用地，一是 其面广但点小：二是使用时间经常不确定。另外，其取得方式和占地补偿标准也应有别于通常 的规定，沿用计划经济体制下的管理方式进行征地己引起工农矛盾、矿山生产成本增加、复垦 土地产权纠葛不断等问题。因此，矿区范围内的土地不能都按以往所执行的管理建设用地的办 法来管，应有特殊规定。 矿山企业通过开采矿产资源，除存在为工业发展提供能源和原材料、促进经济发展等正外 部性，同时也由于采矿用地产权的不清晰导致产生了“公共草地”的悲剧，并进而引发矿山环 境污染、地质灾害频发等问题，对采矿用地管理加以改进势在必行。近年来，国内一些专家和 学者已开始关注采矿用地的取得缺乏法律依据，采矿权与土地使用权在实践中易产生效力冲突 及采矿用地管理存在诸多其他问题，发出改革的呼声。本文试以产权理论为指导，通过对采矿 用地存在问题及原因进行分析，提出对策建议，构建合理的矿业用地管理模式，为在市场经济 形势下建立合理的矿业用地方式，促进土地的集约利用和矿产资源的合理开发利用提供有价值 的参考意见。 1 3 国内外研究现状 1 3 1 国内研究现状 中国农业大学硕士学位论文第一章概述 在采矿用地的研究中。蔡蔚认为矿产资源的自然属性决定了采矿用地不同于一般的工业用 地。“采矿权的取得也不以取得土地使用权为前提。采矿权人实施勘探、开采作业必然要使用土 地，但因采矿权中仅含有地下使用权，并不包括地表的使用权，故欲合法地使用土地，就得再 取得以地表为客体的土地使用权。该权可被称作矿地使用权”。并针对二权设置的程序提出如下 解决方式为：“1 、对重要、特殊矿产的采矿用地具有优先权；2 、对于砂、石、粘土等类矿产用 地，按照先成立者优先的原则：3 、对部分采矿用地进行限制，以保护人们的生存环境和生活需 要”。” 在采矿用地管理过程中，地上权与地下权的关系是实践中经常遇到的关键问题。张文驹认 为：“矿区或工作区须占用存在地上权的地表时，如果地上权与矿地使用权之间发生冲突时，一 般情况下，由地上权人与矿地使用权人协商解决。双方协商一致。终止地上权，改设矿地使用 权，采矿权人赔偿地上权人的损失，法律应予以承认。同时在港口、机场等重要的区域，限定 矿地使用权不得取代地上权”。许坚等认为，我国采矿用地现行制度将采矿用地与永久性建设用 地等同对待，实行征地后出让供地方式取得采矿用地使用权，存在较大的不合理性，并导致一 系列问题，建议实行临时用地制度、土地年租制、土地股权制、土地等量置换制度等对策”1 。 钟京涛认为，采矿用地使用权在设置、取得程序及土地使用权的某些设置上存在有诸多不适应 的问题，影响了采矿权市场化的进程”1 。 邹清利在解放军报发表的国土资源改革走向何方? 一文中提出，采矿用地的取得 方式亟待改革。采矿用地的准入问题，在采矿发达国家是与环境保护并列的两大问题。席当对 采矿用地的取得方式进行改革，除了国家鼓励的矿种和地区可以采用划拨方式用地外，一般应 采用土地租赁的办法提供土地。这样既有利于减少矿山的生产成本，也有利于监督用地者保护 土地，切实履行土地复垦义务。 我国矿产资源法对采矿用她尚未作为重要内容加以规定。矿产资源法实施细则原则 作出使用土地按有关法律法规办理。矿产资源的自然属性决定了采矿用地非同一般的工业用地， 采矿权的取得也不以取得土地使用权为前提。取得采矿权后，使用土地与原土地使用者协商不 成时，如何解决这一冲突? 有学者认为，矿地使用有优先权。这是由于矿产资源的自然属性及 稀缺有限性所决定。采矿生产经营所必须占用的土地位置，具有先定性，其位置是以矿藏所在 的位置为转移，与任何个人的意志无关。并且绝大部分矿产资源是非再生性资源，数量有限， 而且采矿在整个国民经济中具有特殊的重要地位，其作为人类生产和生活的重要物质源泉，经 济发展不可能离开采矿活动。因此，只要采矿权人不违背国土综合开发利用的原则，不违背法 律规定，接通常的标准交付土地补偿费，原土地使用权人均不得拒绝采矿权人作为矿区用地的 正当要求。也有人认为，采矿权与土地使用权是物权之间的一般关系，不存在谁的效力优先问 题。如采矿权先成立并在有效期间，土地使用权不得在矿区或勘查区上产生，损害采矿权和矿 地使用权，在此，贯彻不相容物权之间先成立者效力优先的规则。如国有土地使用权先成立， 采矿权后产生，矿区或工作区须占用存在国有土地优胜权的地表时，应如何协调它们之间的效 力冲突? 在一般情况下，由当事人双方解决。经协商同意终止国有土地使用权，改设矿区土地 2 中国农业大学硕士学位论文第一章概述 使用权，采矿权人赔偿国有土地使用权人的损失。在港口、机场、国防工程设施圈定的区域， 重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设旋附近一定距离以内的区域，铁路、重要公 路两侧一定距离以内的区域，重要河流、堤坎两侧一定距离以内的区域等( 矿产资源法第20 条) ，采矿权和矿区土地使用权不得取代国有土地使用权，除非国务院授权的有关部门同意。除 上述区域以外，如果国计民生、国家战略决定，采矿权必须产生，矿区或工作区必须占用存在 国家土地使用权的地表，那么国有土地使用权必须终止，矿区土地使用权取而代之，效力优先。 1 3 2 国外研究现状 英美等国家实行土地所有权制度，即矿产资源为土地之构成部分，因此土地所有权人即为 矿产资源所有权人。在土地所有权发生转移时，除非出让人与受让人就矿产资源的权属另有约 定，矿产资源的所有权也同时发生转移。表现在( 1 ) 通过采矿立法，赋予采矿权人在许可证范围 内进行施工作业、建筑必要设施和在周边土地通行、通路权。若采矿权人与原土地使用权者不 能就补偿问题达成协议，采矿权人可以向法庭申请裁决，一但按法庭决定的数额将补偿费交给 法庭后，无论原土地使用权人同意与否，即可开展工作。( 2 ) 采矿权人不补偿由于采矿经营或因 知道有矿存在而使土地增值的部分。对补偿数额有的有具体的规定或无具体的数额规定，在协 商不成的情况下，由法庭或政府部门决定。以法国、德国为代表的大陆法系国家采用矿产所有 权制度，该制度认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源的独立性，分别设 立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不当然成为矿产资源所有权人。国内一些学者认为 可以赋予探矿权以优先权，即一旦取得了探矿权，经批准并按规定标准交纳了土地补偿费，探 矿权就可以对抗原土地使用权。一些在国民经济中具有重要地位的矿产，关系到国计民生和国 民经济的可持续发展，只要不是在法律法规规定采矿除外的范围，也应赋予优先使用土地的权 利。 综上所述，国内学者已开始关注我国采矿用地的取得缺乏法律依据、采矿权与土地使用权 在实践中易产生效力冲突及采矿用地管理存在诸多问题，对重要与一般矿产用地的两权效力进 行了初步界定，构建了采矿用地实行临时用地制度、土地年租制、土地股权制、土地等量置换 制度等对策。但研究相对薄弱，对采矿用地中存在问题缺乏深入的探讨和原因分析，缺乏理论 研究和矿业用地的经济机制分析。在采矿权和土地使用权效力设置上缺乏针对不同开采方式和 不同开采矿种制定具体的规定，对采矿用地管理模式缺乏更深入的探讨和研究。因此，本文将 重点针对以上不足，结合淄博市实际，展开深入的研究工作。 1 4 研究内容 随着土地使用制度和采矿权制度改革进程的加快利深化，采矿用地使用权作为独立于两权 行使中的重要组成部分，在实践中开始暴露出一些问题，并在不同程度上影响到两权的设定和 流转。因为在采矿征地过程中，不仅土地用途发生了明显的变化，最关键是土地产权关系发生 了转移，矿山征地反映了在政府强制作用下的有关各方经济利益的调整，这里，更多的是制度 3 中国农业大学硕士学位论文第一章概述 和政策层面安排的问题。开展采矿用地管理方式的改进研究，主要探讨由计划经济向市场经济 转轨过程中，具体的制度和政策安排如何适应不断变化的新形势和各方面的需求，并充分利用 好国内国外“两种资源、两个市场”。具体研究探讨以下内容：一是找出现行制度下采矿用地在 土地利用上存在的问题并从法律、制度、管理等方面进行原因分析。二是分析采矿和征地过程 中采矿权和土地使用权在实践中的冲突，找出解决的对策。三是分析采矿用地产权特征，并提 出合理收益分配的建议。四是提出采矿用地管理改进的模式。 4 第二章我国采矿用地的特点及其产权特征 2 。1 我国采矿用地的概念 曹燮明编写的采矿手册中给出了采矿用地的定义。该书第五章中描述到“采矿用地是 指主要功能或重要功能为开采矿产品及其初加工产品的区域。它不仅是指矿井井田边界范围内 的区域，而且包括井田边界范闱以外直接和矿区发生联系的区域。”矿山建设需要较多的土地， 建设一万吨规模的矿山需要1 3 3 - 3 3 3 h a 用地”。矿山性质、开采方式不同，所需要的土地数量 不同。一般来说，地下开采矿山用地少，露天开采矿山用地多。 2 2 我国采矿用地的分类 采矿用地主要分为生产用地、辅助生产用地、生活服务用地三大类型。 22 1 生产用地 蒹矿生产用地一般包括以下类型：( 1 ) 用于建设矿井口及支护设施和充填设施等用地；( 2 ) 矿石破碎场地：( 3 ) 选矿场或矿石加工厂( 当选矿或加工需要设在矿山时) ：( 4 ) 矿石堆场和排 土场。 生产用地如属国有土地，坑口、选矿厂及生产道路一般是以划拨方式取得国有划按土地使 用权，其余不授予土地使用权，也未登记他项权利；如属农民集体土地，极少量的征为国有后 予以划拨，其余土地般以租赁形式向农民集体取得( 多为小型矿山) 。事实上，开采范围往往 是既覆盖国有土地，也覆盖集体土地，而以农民集体土地居多。 22 2 辅助生产用地 辅助生产用地主要是指为满足采矿生产的要求必须要用地的辅助设施用地，一般包括：( 1 ) 总降压变电站或发电厂；( 2 ) 水源地；( 3 ) 修理厂，如采掘机械、汽车、机车等修理厂；( 4 ) 总仓库、总油库场地等；( 5 ) 炸药库场地：( 6 ) 运输设施场地，如站场、转装站”。 辅助生产用地均属地上建筑物，囚其使用具有闽定性和永久性，因此大都以划拨方式取得 国有划拨土地使用权。 2 2 3 生活服务用地 因采矿需要形成的生活服务用地主要包括以下类型：( 1 ) 居住区；( 2 ) 公共建筑区；( 3 ) 因采矿需要形成的生活服务用地主要包括以下类型：( 1 ) 居住区；( 2 ) 公基建筑区；( 3 ) 中国农业大学硕士学位论文 第二章采矿用地的特点及其产权特征 第二章我国采矿用地的特点及其产权特征 2 1 我国采矿用地的概念 曹燮明编写的采矿手册中给出了采矿用地的定义。该书第五章中描述到“采矿用地是 指主要功能或重要功能为开采矿产品及其初加工产品的区域。它不仅是指矿井井田边界范围内 的区域，而且包括井田边界范围以外直接和矿区发生联系的区域。”矿山建设需要较多的土地。 建设一万吨规模的矿山需要1 3 3 3 3 3 h a 用地。矿山性质、开采方式不同，所需要的土地数量 不同。一般来说，地下开采矿山用地少，露天开采矿山用地多。 2 2 我国采矿用地的分类 采矿用地主要分为生产用地、辅助生产用地、生活服务用地三大类型。 2 2 1 生产用地 采矿生产用地一般包括以下类型：( 1 ) 用于建设矿井口及支护设施和充填设施等用地；( 2 ) 矿石破碎场地；( 3 ) 选矿场或矿石加工厂( 当选矿或加工需要设在矿山时) ；( 4 ) 矿石堆场和排 土场。 生产用地如属国有土地，坑口、选矿厂及生产道路一般是以划拨方式取得国有划拨土地使 用权，其余不授予土地使用权，也未登记他项权利；如属农民集体土地，极少量的征为国有后 予以划拨，其余土地一般以租赁形式向农民集体取得( 多为小型矿山) 。事实上，开采范围往往 是既覆盖国有土地，也覆盖集体土地，丽以农民集体土地居多。 2 2 2 辅助生产用地 辅助生产用地主要是指为满足采矿生产的要求必须要用地的辅助设施用地，一般包括：( 1 ) 总降压变电站或发电厂：( 2 ) 水源地；( 3 ) 修理厂，如采掘机械、汽车、机车等修理厂；( 4 ) 总仓库、总油库场地等：( 5 ) 炸药库场地；( 6 ) 运输设施场地，如站场、转装站”1 。 辅助生产用地均属地上建筑物，因其使用具有固定性和永久性，因此大都以划拨方式取得 国有划拨土地使用权。 2 2 3 生活服务用地 因采矿需要形成的生活服务用地主要包括以下类型：( 1 ) 居住区：( 2 ) 公共建筑区：( 3 ) 中国农业大学硕士学位论文 第二章采矿用地的特点及其产权特征 市镇区。 以上用地除了生活服务场地经常占用低平地带，占用面积大，其他场地大多结合当地的地 形，占用山地、坡地及其它不适宜耕种的荒地。传统国有矿山的这些用地大多是以行政划拨方 式取得的。近十年来，新设立的国有矿山的办公、生产生活用地既有以划拨方式取得的( 如石 油、天然气等能源类矿业用地) ，也有以协议出让方式取得的( 如企业改制后的矿业用地) 。而 集体小型矿山企业大多取得集体建设用地使用权。 2 3 我国采矿用地的特点 2 3 1 土地位置具有先定性 矿业生产经营所必须使用的土地位置，具有先定性，其位置是以矿藏所在的位置为转移， 与任何人的意志无关。这是因为采矿使用土地的目的是为获取矿产，而矿产的赋存具有非流动 性，因此采矿用地具有先定性。 2 3 2 土地具有可复垦性 露天开采的矿山在开采时，执行“先剥后采”的原则，把剥离的土层、岩层堆积起来，待 矿石采完后，通过废石回填、整平、垫土等措藏，邵可恢复耕种。如广西平果铝公司的铝土矿， 属于典型的露天开采矿山。由于矿石埋藏浅、矿和土共生及矿层薄等特点相应产生了采矿占用 土地面积大、采矿作业面广、用地速率快的难题，但该矿注重开采矿产和保护土地资源并重， 先后采取有效措施，大力开展土地复垦工程，自建矿以来至2 0 0 4 年底前共完成复垦土地4 8 7 4 0 h a ，采场复垦率达到9 6 ，避免了该县i 3 的耕地石漠化，矿山复垦率之高为中国之最“1 ，实 现了经济效益、社会效益、生态效益的多丰收。 2 3 3 土地增值效益显著 马克思在地租理论的论述中，认为地租除有级差地租和绝对地租两种基本形式外，还有矿 山地租、垄断地租、建筑地段地租等形式。矿山地租是指工业资本家为取得采掘地下矿藏财富 的权利而向土地所有者支付的地租。马克思指出：“真正的矿山地租的决定方法，和农业地租 完全一样”。即矿山地租的多寡是由地下赋存的矿产资源丰富程度、开采条件等诸多客观原 因决定的。伴随着人类社会发展的步伐，矿产资源在经济和社会发展中的基础性作用是无可比 拟的，矿产资源在经济中的利用使其具有较为客观的经济价值，大大抬升了赋存土地的经济价 值。另一方面采矿用地主要是空间的利用，土地本身在使用过程中不发生折旧，而是随着建设 资金的投入，条件得到改善，土地价值增加。矿山使用期限过后，国家可以收回使用权并且可 以再次处置。 2 3 4 土地生态破坏严重 6 中国农业大学硕士学位论文第二章采矿用地的特点及其产权特征 土地既有生产功能，同时又具有重要的田园景观功能。由于矿产资源在开采和使用上的不 合理，造成对生态破坏严重。如阜新市是依靠煤炭建立起来的资源型矿业城市，多年的采矿形 成了2 0 亿吨煤矸石，占用了1 6 0 0h a 土地，形成了1 3 块面积为1 5 2 9 9 9 h a 的采煤沉陷区”1 。又 据不完全统计，我国矿山开采每年平均占用土地约6 6 6 7 h a ，其中露天采矿占用8 5 以上”1 ，废 石与尾矿的堆积占用土地面积最多，随着可采品位的降低，土地受破坏的数量将要逐年增加。 地下开采容易引起岩石移动，造成地形改变、地面塌陷、跨山滚石，对地面设旌以及公路产生 危害，有时造成严重的破坏。露天开采易破坏山体景观。对于有些埋藏浅，在地表有露头，适 合露天开采的矿产，在开采中由于必须先剥离上赋岩层和土壤，而且随着现代技术的发展，其 开采深度可达6 0 0 8 0 0 米，因此当采挖完矿石后，山体原貌已基本消失殆尽，我国从南到北， 青山挂白甚至“愚公移山”的现象就是采矿破坏山体的见证。 2 4 我国采矿用地的产权特征 阿尔钦( 1 9 9 4 ) 认为，“所有定价问题都是产权问题”。一切人类社会的一切社会制度， 都可以被放置在产权分析的框架里加以分析。 2 4 1 基本理论分析框架 产权理论有四大主线：交易成本理论、产权的效率分析理论、产权制度的选择和调整理论， 以及用产权理论重新推断经济历史的产权制度演进理论( 新史学说) 。产权理论所研究的核心问 题是如何通过界定、安排产权结构，降低或消除市场机制运行的社会费用，提高运行效率，改 善资源配置，促进经济增长。 2 4 1 1 交易成本理论 新古典经济学认为，在私有制条件下，完全竞争的市场机制保证了资源配置的最优化，交 易瞬问完成，交易费用为零。但是科斯提出了这样的问题：既然自由价格机制已经被公认为是 最有效率的协调和指导配置资源的工具，为什么还有企业的存在昵? 这说明进入市场是要付出 代价的，因此，用企业来代替价格机制可以减少交易费用，这就是交易费用的提出。 2 4 1 2 产权的效率分析 2 0 世纪5 0 年代，科斯对外部性问题进行研究。所谓外部性是指某个人的效用函数的自变 量中包含了别人的行为。外部性包括外在费用和外在收益，即从事一项经济活动的私人成本与 社会成本，或私人收益与社会收益不一致。外部负效应指私人成本低于社会成本，这将导致资 源存量的浪费；外部正效应指私人收益低于社会效益，这将导致从事该项经济活动的激励失灵。 这就是“科斯定理”。科斯定理之所以重要，在于科斯定理阐明了在什么条件下可以促使社会资 源达到最优配置。产权格局的调整，意义就在于将这些与外在效应相关的成本和收益纳入当事 者的私人成本和私人收益中，使之与社会成本和社会收益接近或相等，从面改变当事者决策行 7 中国农业大学硕士学位论文 第二章采矿用地的特点及其产权特征 为，提高资源配置的有效性，这就是产权配置通过外在效应内在化而影响资源配置效率的基本 过程。 2 4 1 3 产权制度的选择和调整理论 交易成本理论认为，由于交易成本的存在，产生了企业这种可以节约这些费用的制度，但 另一方面企业制度同时又使生产与交易的权利变得复杂化。科斯认为企业的出现和存在表明企 业内行政决策对价格机制的替代，降低了社会的交易成本。但在企业内部要素所有者之间仍存 在外部性，个人的活动状况会影响到其他要素成员的生产力。这导致偷懒和搭便车的动机，产 生道德风险问题。解决的办法是将企业的产权结构制度化，形成监督机制。于是，企业剩余索 取权与经营决策权相分离、剩余索取权与监督权相分离的现代企业制度就产生了。 2 4 1 4 新史学说 新史学说是将产权理论应用于经济学史的研究，以产权制度的演进来解释和推断经济历史， 主要有私有产权的起源和演进问题，以及诺思( d ，n o r t h ) 的制度变迁理论。诺思认为，人们不应 该把产业革命的原因归结为偶然的技术革命，而应该把目光转向一个社会是如何从封建制度以 及产权系统的漫长孕育过程中脱胎出来走向现代化阶段。经济增长的关键因素是制度，一种提 供适当的个人刺激的有效制度是促使经济增长的决定因素。在制度因素中，财产关系安排即产 权制度的作用最为突出。历史上已有的各种制度安排如圈地制、保险制、股份制等都起到了 优化资源配置、提高效率的作用。诺思从制度，特别是产权制度的结构与变迁的角度来解释人 类历史上经济、政府乃至社会诸方面的结构与变迁，它在很大程度上能说明历史上国家的兴衰 原因。 2 4 2 我国采矿用地的产权状况 目前，我国采矿用地的产权状况表现为：1 、以划拨土地为主：2 、大多涉及土地转用、征 用审批：3 、采矿用地产权登记不完善尤其地下采矿用地产权没有登记。各种采矿用地取得方 式及其特点如下。 2 4 2 1 划拨土地方式 划拨用地方式是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得采矿所需的土地使用权。这种划 拨用地方式实质是土地资源的计划配置方式，是计划经济时代的产物。在计划经济时代，矿山 国家所有，采矿权和土地所有权都作为国有资产，归矿山也是归国家所有，而农村经济集体组 织永远失去土地所有权，农民永远失去集体土地使用权。这种方式具有的四个特征：划拨手段 的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性和土地物权的无流动性，使得划拨 土地使用权，虽然实现了土地的所有权和使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体 现，这种使用权也被禁止独立流转。事实上，土地有使用价值，土地使用权具有商品属性， 8 中国农业大学硕士学位论文第二章采矿用地的特点及其产权特征 如果这种凭借国家政治权力强行剥夺农民利益的用地制度无偿无限期地延续下去，不仅会成为 土地有偿使用和规划调整的阻力，而且在经济利益的驱动下，划拨土地会通过隐形市场、暗箱 操作流转，成为滋生腐败的温床。目前，新修订的土地管理法对划拨用地的范围进行了严 格规定，只有以下用地：1 ) 国家机关用地和军事用地：( 2 ) 城市基础设施用地和公益事业用 地；( 3 ) 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；( 4 ) 法律、行政法规规定的其 他用地。以上用地类型经县级阱上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得，迈出了规范划拨 用地制度可喜的一步。 2 4 22 土地使用权出让 土地使用权出让是指国家以国有地所有人的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使 用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出t i ：金的行为。这是我国现有法律所规定的经营性 建设用地取得的主要方式。在目前土地利用的分类中，把矿业 ； = | 地作为建设川地中的工矿刚地 进行管理，采矿权人要想获得土地使用权则主要采取的是通过t 地所有权人崮家出让土地 取得。在出让过程中，政府是以土地所有人的身份而非行政管理者的身份出现，国家取得国有 土地所有权，农村经济集体组织永远失去土地所有权，农民永远失去集体土地使用权( 土地承 包权) 。 2 4 2 ，3 租赁 租赁是国际通行的一种采矿刚地取得方式，是出租人把土地交给承租人( 采矿权人) 使用， 由承租人支付租金，并在租赁关系中止时将所使用的二l ：地返还给出租人的行为。该过程国家没 有取得土地所有权，农村集体经济组织拥有的土地所有权、使用权( 土地承包权) 不变。尽管 我国现有法律未对土地租赁作明确捌定，但国务院1 9 9 0 年颁布的城镇国有 ：地使用权出让和 转让暂行条例明确规定了国有土地使用权可以出租，1 9 9 9 年国土资源部发布的规范国有士 地若于意见，以行政法规的形式确立了国有土地租赁制度，意见赋予了租赁： 地使用权与 出让土地使用权同样的法律效力，允许土地有两种租赁形式：一是土地租赁：二烂土地使用权 租赁。两者撮主要的区别是前者的出租人是国有j 二地所有权人，后者的l l 租人是国有土地使用 权人，准确地说是经出让方式取得的国有土地使用权人1 。不管哪种形式，均可成为采矿用地 的取得形式。但由于矿产分布在国有士地的情况非常少，绝大多数占用集体土地，而迄今为止， 我国法律对集体土地流转是禁i l 的，因此为采矿用地租赁集体土地的取得带来禁i t 性的难度。 但是随着市场经济体制改革的深化，集体1 ：地产权和国有l j 地产权在同市场享受两种待遇的 不合理性日益突显，农村集体土地的非流转性已不能满足我国士地利刚的市场化要求，改革集 体士地使用制度呼声越来越高。2 0 0 4 年，国务院出台了关于深化改革加强七地管理工作的决 定，决定明确规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设t | ： j 地使用权可以依法流转。这一规定使今后农村集体土地附条件地以租赁方式进行流转用于非农 用途成为可能。不久的将来，采矿活动无论发生在国有土地还是集体土地上，采矿用地均可以 采取t ：地租赁的形式合法取得。 9 2 ，4 2 4 征收方式 2 0 0 4 年，我国对宪法进行了修改，涉及土地管理中重要的一条是将原宪法第十条 第三款“国家为了公拭利益的需要。可以依照法律规定对地实行征用。”修改为“国家为了公 共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”征收和征用是既有联 系又有区别的两项法律制度。其兆同点在于都是为了公共利益的需要，都具有行政强制性。其 不同点一是征收是和平环境下的法律制度，征用是紧急状态下的特别措施。二是征收是国家从 被征收人手中取得了财产所有权，发生了所有权的转移，征用则是在紧急情况卜为了公熬利益 对私有财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产闩还给权利人。因此，征收 实质上是强制收买，征收的对象限于不动产，主要是土地所有权和_ i 地使用权，且不存在返还 问题，只存在补偿问题：征用实质上是强制使 ；| ，征用的对象包括不动产魏l 动产，债朋完毕后 应当将原物返还权利人。鉴于大多矿产赋存在集体二t 地卜- ，为了获得法律许可用地，必须采 取国家征收再出让给采矿权人的方式获得。 1 0 中国农业大学硕士学位论文 第三章我国采矿用地制度变迁及存在的问题 第三章我国采矿用地制度变迁及存在的问题 当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势“。前述采矿用地产权状况及其 取得方式的特征反映了制度变迁的一个侧面，但并没有体现制度变迁的全部过程。以下对采矿 用地中涉及的重要制度的变迁和历史作一一阐述，进一步明晰采矿用地取得方式的制度基础。 3 1我国建国以来土地制度变迁及基本特征 综合国内学者的研究，可把我国建国以来土地制度的改革分为四个阶段：一是土地私有阶 段( 1 9 4 9 年1 9 5 2 年) ，此阶段把封建所有制土地改革为农民私有制度。我国新民主主义革命的 主要任务和目标之一就是进行土地改革，废除封建土地制度，实行耕者有其田。为了实现这一 目标，早在2 0 世纪2 0 年代，中国共产党就领导劳动人民在各根据地进行过土地改革运动，全 国解放以后又在全国范围内广泛进行。土改完成后，三亿多无地或少地的农民无偿得到了七亿 多亩的土地，他们成为小块土地的所有者，从而实现了封建遗主土地私有制向个体农民土地所 有制的过渡。虽然土地改革把封建地主的土地无偿地分配给农民耕种，但就所有制而言，它仍 然是私有制，只不过是把地主占有变为农民占有。这是新中国成立以来土地制度的第一次重大 变革。二是集体统一经营下的土地私有阶段( 1 9 5 3 年1 9 5 6 年) ，该阶段把农民私有制土地制度 改革为农民私有、集体统一经营使用的土地制度“。为了对生产资料私有制进行社会主义改造 即把私有制变为社会主义公有制，中共中央自1 9 5 2 年起对土地占有和使用制度逐步进行了一系 列的变革。首先是成立互助组，把分散的农民组织起来实行小规模的合作生产。由于互助组一 般由几户农民组成，仅在农业生产上实行台作劳动，而土地仍然属于农民私人所有。因此，互 助组这种组织形式并没有触及到所有制的改变，它仍然是土地私有制。第二是引导农民参加农 业生产合作社。1 9 5 3 年1 2 月，中共中央公布了关于发展农业生产合作社的决议，并向各地 下达了发展农业合作社的任务指标，由此拉开发展农业合作社的序幕。在农业合作社的初级阶 段即初级社一般由4 0 5 0 户农户组成，它保留了社员生产资料的私人占有制度，尤其是土地仍 归农民所有，只是土地入股分红。社员除按劳动工分取得报酬之外，入股的土地和交付合作社 统一使用的耕畜、农具等均得到相应的报酬，形成了士地私人占有而集体统一经营的格局”。 三是集体所有阶段( 1 9 5 7 年1 9 7 8 年) ，把农民私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体 所有、统一经营使用的土地制度。此阶段经历了高级社阶段和人民公社阶段。在初级社发展高 潮未退时，高级社发展的高潮接踵而来。刚刚进入初级社的农民还没有仔细感受一下入社的滋 味就闪电般地进入高级社。到了高级社阶段，其规模平均达到2 0 0 户左右，由几个初级社合并 而成。其主要特点是：( 1 ) 农户的土地无偿地转为集体所有，不再有土地分红。( 2 ) 其他生产 资料如耕牛、大农具作价转为集体所有。( 3 ) 入社农户允许保留少量的自留地。( 4 ) 全社按照 统一计划，实行集体劳动，统一经营。( 5 ) 全社收入扣除各种费用和提留之后全都按工分制分 配，即按劳动量多少分配。农业台作社的完成标志着农村社会主义改造取得了决定性的胜利， 标志着土地私有制度己完全被社会主义劳动群众集体所有制所取代，从而，为1 9 5 8 年全面推行 中国农业太学硕士学位论文 第三章我国采矿用地制度变迁及存在的问题 人民公社制度打下了基础。1 9 5 8 年8 月，中共中央作出了关于在农村建立人民公社问题的决 议。在中央的号召下，声势浩大的人民公社化运动在全国农村范围内迅速掀起。此阶段实现了 生产资料高度公有化，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制废除切私有财产， 如把农民的自留地、自养牲口、自营果树全部收归公社所有”。在全社范围内统一生产，集中 劳动。统一核算，统一分配。四是集体所有土地的家庭联产承包阶段( 1 9 7 9 年至今) 。把集体所 有、统一经营使用土地制度改为集体所有、农民使用的土地制度，建立了家庭联产承包责任制， 土地所有权属集体，但使用权属农民，实行土地承包三十年不变。我国土地制度经过四次变革， 在土地权属上形成了国家所有和集体所有两种土地所有权并存的基本格局。 3 2 我国现行采矿权制度变迁及其基本特征 矿产资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个阶段：1 、单一公有 产权阶段。自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，因而一国自然资源产 权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置”“。借鉴苏联架构计划经济的模式，中国对于矿 产资源产权制度安排也相类似，在宪法中明确矿产资源归国家所有，矿产资源成为国家的专有 物，国家统一调配社会的一切生产资源和消费品。采矿业就象这一个“大企业”中的一个生产 车间，生产任务由“管理层”来统一安排，生产资料和产品都归“大企业”所有“”。但鉴于矿 产资源的归属需要法律确定，而5 0 年代至8 0 年代初中国没有制定一部矿产资源方面的专门法 律对矿产进行确权，因此政府行为成为确权的唯一根据，政府代表或代理国家供给、分配、经 营、管理矿产资源。政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主 要表现为资源行政管理”。由于这种制度规定是为了维护生产资料的公有性质不可变，矿产资 源被禁止流通，资源产品也成为限制流通物。在取消和限制商品生产与交换的论点得到纠正以 后，矿产资源作为基础性生产资料依然被排除在商品交换之外，更谈不上资源价值与效率。2 、 开发利用产权即采矿权的无偿授予阶段。8 0 年代伴随着中国开始从“人治”走向“法治”，矿 产资源产权制度也发生了从行政管理制度向法律制度的变迁。1 9 8 6 年，中国正式颁布实旌矿 产资源法，随之与其相配套的大量的行政法规、地方法规和行政规章相继颁布，表明中国的矿 产资源行政管理开始进入法制化阶段。此阶段尽管从法律制度上明确了国有矿山和集体矿山可 以开采使用矿产资源，但同时规定“矿产资源不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。 法律排斥了矿产资源的交易，其使用也就失去了价值，使用的不经济性也就成为必然。另一方 面，法律制度设计的采矿权，是政府通过许可证形式将矿产盗源开发利用权无偿委授予开发利 用者矿山企业，可以说矿山企业是毫无代价地从政府手中获取采矿权，并使这种产权“私 法公法化”，具有了公权的性质。为了体现国家所有权的实现，法律附加了较多的行政限制， 采矿权的委授与否取决于政府的自由裁量，采矿权的内容由行政规范确定，采矿权行使、救济 运作也取决于政府的行政行为。其目的并非是为了促