（公共管理专业论文）对我国涉农补贴政策及资金管理的研究.pdf

原创性声明 吣删18 8 8 1 19 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 季! 墨墨： 指导教师签名： 讼搦 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后 使用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用 于发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：聋! 叁叁： 日 期： 趋丛：乏2 指导教师签钇垒查塑 日 期：冽：免芝 _i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 对我国涉农补贴政策及资金管理的研究 摘要 农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会定。“三农 问题对稳 定经济社会发展大局具有特殊重要的意义。随着我国经济社会发展进入以工促 农、以城带乡的新阶段，总体上已经具备了加大力度扶持“三农的能力和条 件。随着工业化与现代化的不断推进，农业问题一般会经历由粮食问题向农业 结构调整问题的转变，农业政策也会由对农业的汲取转向对农业的给予。纵观 世界各国农业发展的历程，在此阶段各国都根据各自国情采取了相应的工业反 哺农业的政策，其中涉农补贴是各国政府扶持农业政策体系中最主要和最常用 的政策工具，也是支持和保护本国农业最直接、最灵活、最有效的手段。 我国当前处于工业化中后期，这一时期正是从“工业反哺农业 的起步阶 段向全面、大规模的“工业反哺农业 阶段迈进的转折时期。非农产业在国民 经济中主导地位的确立，已经为我国的涉农补贴提供了经济基础。然而，一方 面，我国真正意义上的涉农补贴仍处于探索阶段，需要完善；另一方面，无论 何种形式的涉农补贴最终都将体现为财政负担，都是以国家财政形式进行的分 配行为，这就要涉及完善资金管理体制等问题。因此，从财政的角度研究我国 现行涉农补贴的政策绩效、探讨支撑涉农补贴长久高效的制度保证，具有重要 的理论意义和实践价值。 本文在研究过程中力求理论与实践相结合、宏观与微观相结合，从多角度 对我国涉农补贴政策的实施现状进行分析，提出完善涉农补贴政策的对策措施， 为实践工作提供了一定的参考意见。 关键词：“三农 ，涉农补贴，资金管理 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 _ - h 目 、一+ r 一一、。一1 一+ 。一“。一一 t h er e s e a r c ho fo u rc o u n t r yw a d e sa n a g r i c u l t u r es u b s i d yp o l i c ya n dt h ef u n d sm a n a g e a b s t r a c t a g r i c u l t u r eb u m p e rh a r v e s tt h e nt h ef o u n d a t i o ni ss t r o n g ，t h ef a r m e re n r i c h e s t h e n l t i o n o r o s l a e r o u s h ev i l l a g s t e a d t h e nt h es o c i e t 、i sstablethrelthen n a t i o ni sp r o s p e r o u st h ev i l l a g ei ss t e a m yt l a e nt i l es o c i e t yi ss t a d i e 1l l r e e ， ” a g r i c u l t u r e s p r o b l e mt os t a b i l i z ea ne c o n o m ys o c i e t yd e v e l o p m e n tg e n e r a ls i t u a t i o n h a v et h em e a n i n go fs p e c i a li m p o r t a n c e a l o n gw i t ht h ed e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y e c o n o m ys o c i e t yg e ti n t ot h en e ws t a g et h a tt h ew o r ku r g e sa g r i c u l t u r ea n dt a k e s c o u n t r yb yc i t y ，i nt o t a lh a v ea l r e a d yh a dt h ea b i l i t ya n dc o n d i t i o nt h a tt h es t r e n g t h f o re n l a r g e m e n ts u p p o r t s ”t h r e ea g r i c u l t u r e s ”c o n t i n u o u s l yp u s hf o r w a r da l o n gw i t h 县t h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h em o d e m i z a t i o n ，t h ea g r i c u l t u r ep r o b l e mg e n e r a l l yw i l l e x p e r i e n c e f r o mt h ef o o dp r o b l e mt o w a r dt h ec h a n g eo fa g r i c u l t u r e s t r u c t u r e a d j u s t m e n tp r o b l e m ，a g r i c u l t u r ep o l i c yw i l la l s of r o mt a k e t oc h a n g ed i r e c t i o nt ot h e d r a w i n go fa g r i c u l t u r et oa g r i c u l t u r e o fg i v e t a k eaw i d ev i e wt h ep r o c e s so f i n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t ya g r i c u l t u r ed e v e l o p m e n t ，i nt h i ss t a g e a l lc o u n t r i e s a c c o r d i n gt or e s p e c t i v e l yt h es t a t eo f t h en a t i o na d o p t e dh o m o l o g o u si n d u s t r yt of e e d p a r e n t sa na g r i c u l t u r a lp o l i c y i ti sg o v e m m e n t si na l lc o u n t r i e st os u p p o r tt h em o s t a n dt h ei n e s tc o m m o nu s ep o l i c yt o o li nt h ea g r i c u l t u r ep o l i c y ss y s t e mt ow a d ea n 垂 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 a g r i c u l t u r es u b s i d ya m o n gt h e m ，i sa l s os u p p o r ta n dp r o t e c t n a t i v ea g r i c u l t u r e sm o s t _ - “j 一一。一一一。 d i r e c t , t h em o s tv i v i da n d t h em o s te f f e c t i v em e a n s o u r c o u n t r yi sp l a c e di nt oi n d u s t r i a l i z ea tp r e s e n tm e d i u m b e h i n de x p e c t ，t h i si s e x a c t l yt h et u r np e r i o dt h a tm o v e s f o r w a r dt o w a r dt h eo v e r a l la n dl a r g e s c a l ei n d u s t r y f e e dp a r e n t sa na g r i c u l t u r e ”s t a g ef r o mt h eb e g i n n i n gs t a g eo f t h ei n d u s t r yf e e d p a r e n t sa na g r i c u l t u r e ”t h e n o n f a r mp r o d u c t i o ni n d u s t r yp r e d o m i n a t e st h e e s t a b l i s h m e n to fp o s i t i o ni nt h en a t i o n a le c o n o m y ，h a v ea l r e a d yp r o v i d e de c o n o m i c f o u n d a t i o nf o rt h ew a d i n go fo u rc o u n t r ya g r i c u l t u r es u b s i d y b u t ，o no n eh a n d ，t h e w a d i n go f o u rc o u n t r yr e a lm e a n i n ga g r i c u l t u r es u b s i d yi sp l a c e di nt oi n v e s t i g a t ea s t a g ea n dn e e d st ob es t i l lp e r f e c t ，o nt h eo t h e rh a n d ，r e g a r d l e s sw h a tf o r mw a d ea n a g r i c u l t u r es u b s i d ya l lf i n a l l yw i l le m b o d y t ob e a rf o rp u b l i cf i n a n c e ，i sa l la l l o t m e n t b e h a v i o rt h a tc a r r i e so nb yn a t i o n a lp u b l i cf i n a n c ef o r m ，t h i sw i l li n v o l v ep e r f e c t f u n d st om a n a g ep r o b l e m sl i k es y s t e m t h e r e f o r e ，t h ea n g l er e s e a r c hf r o mt h ep u b l i c f i n a n c eo u rc o u n t r yc u r r e n tw a d et h ep o l i c yr e s u l t s ，s t u d yo fa g r i c u l t u r es u b s i d yt o p r o pu p t ow a d ea na g r i c u l t u r es u b s i d yl o n g l a s te f f i c i e n t l yo fs y s t e ma s s u r a n c e ，h a v e i m p o r t a n tt h e o r ym e a n i n ga n df u l f i l l m e n t v a l u e t h i st e x ti si nt h ep r o c e s so fs t u d y i n gi nt r yh a r df o rt h e o r ya n df u l f i l l m e n tt o c o m b i n et o g e t h e r ，t h e m a c r o s c o p i c a n d t i n y v i e wc o m b i n et o g e t h e r t h e i m p l e m e n t a t i o np r e s e n tc o n d i t i o nt h a tw a d e s a na g r i c u l t u r es u b s i d yp o l i c yt ot h eo u r c o u n t r yf r o mm a n ya n g l e s c a r r i e so na n a l y s i s ，p u tf o r w a r dp e r f e c tw a d ea n a g r i c u l t u r es u b s i d yo ft h ec o u n t e r p l a nm e a s u r eo ft h ep o l i c y ，p r a c t i c i n gp r o v i d e c e r t a i nr e f e r e n c eo p i n i o n i i i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 k e y w o r d s ：t h r e ea g r i c u l t u r e s ”，w a d ef i l la g r i c u l t u r es u b s i d y ， t h ef u n d sm a n a g e i v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 目录 引言1 ( 一) 研究本课题的意义1 ( 二) 相关的研究综述3 ( 三) 研究的方法及框架结构4 ( 四) 研究的创新点和不足5 一、涉农补贴的概念界定及其政策实施的理论依据6 ( 一) 概念界定6 1 涉农补贴的基本概念及本质6 2 我国涉农补贴政策的发展阶段及特点分析7 ( 二) 理论依据8 i 从公共经济学角度看我国的涉农补贴政策8 2 从福利经济学角度看我国的涉农补贴政策9 3 从制度经济学角度看我国的涉农补贴政策1 0 4 从农业的弱质性看我国的涉农补贴政策1 l 5 从农业的多功能性理论看我国的涉农补贴政策：1 1 6 从利益集团理论看我国的涉农补贴政策1 2 二、我国涉农补贴政策实施现状及原因分析1 3 ( 一) 我国涉农补贴政策实施的现实必然性1 3 v 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 1 农业的基础地位决定了我国有必要实施涉农补贴政策1 3 2 我国现阶段的经济发展现状决定了我国实施涉农补贴的重要性1 4 “ m 。 - j _ 一；_ 一4 一_ 日d 。日_ 一 。- 。一。一。_ - - + 一_ 千 3 现阶段我国存在的社会不公正问题决定了我国实施涉农补贴的紧迫性1 4 ( 二) 我国涉农补贴政策存在的问题的主要表现1 5 1 补贴作用有限，时效性差1 5 2 补贴方式简单，操作性差1 8 3 补贴资金管理欠缺，规范性差1 9 ( 三) 涉农补贴政策存在问题的原因分析2 0 1 思想认识出现偏差，对农业支持整体水平偏低2 0 2 涉农补贴投入结构不合理，效能发挥受到影响2 2 3 涉农补贴资金管理体制不健全，资金流失现象严重2 2 4 监督保障机制不完善，补贴发放不到位2 4 5 投资经济效益偏低，财政支持力度小2 4 三、当前完善我国财政涉农补贴政策的对策思路2 5 ( 一) 其他国家可借鉴的经验2 5 1 美国2 5 2 欧盟2 6 3 日本2 6 ( 二) 涉农补贴政策应遵循的原则：2 7 1 从制定初衷上看，要明确补贴政策的目标是使农民直接受益2 7 2 从实践过程中看，要注意从实际出发量力而行操作简便2 7 3 从落实结果上看，要达到改善农村软硬环境的效果2 8 v i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 三) 当前完善我国涉农补贴政策的对策思路2 8 “删。囊_ 呻- 曩吱母争槲，- - 掣守崎- 叫- ，畔m ，- - _ 呻_ 岬_ 一：”一 峥嘲_ 畔? 州了呻1 1 _ 卜_ 叶- - 。? 。： 1 加大补贴力度，形成稳定增长机制2 8 2 完善补贴结构方式，提高涉农补贴效率2 9 3 加快涉农补贴资金管理体制改革，发挥资金应有效能3 1 结束语3 4 参考文献3 5 致谢3 8 i 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 j ，。：i 目 ( 一) 研究本课题的意义 农业、农民、农村问题历来是中国经济发展中的重要问题。如何提高农民的收入，推动 农业可持续发展，发展农村经济是国民经济顺利发展的关键。中国加入世界贸易组织后，如 何在世界贸易组织的框架下扶持发展农业成为新的课题。在这一系列涉农补贴政策落实和执 行过程中，党中央、国务院高度重视涉农补贴工作，财政部一直将落实好涉农补贴政策作为 财政工作的重中之重，积极筹措资金，不断加大补贴力度，促进农业稳定发展和农民持续增 收。随着农村综合改革工作的不断深入，中央相继出台了农民购置农机具补贴、水稻良种补 贴、水稻直补以及种粮农民农资增支综合补贴、家畜繁殖补贴等一系列惠农政策。2 0 0 9 年， 中央又出台了家电、汽车、摩托车下乡补贴政策。这些政策使农民得到了很大实惠，农民满 意，社会反映良好，对调动农民生产积极性、稳定农业生产发展、改善农村环境起到了重要 作用。但在这一系列涉农补贴政策落实和执行过程中，也存在很多问题，特别是涉农补贴资 金管理工作上，漏洞不少，而且近年来一些农资价格上涨较快，发展农业成本有所上升。所 以迫切需要建立健全一套规范、稳定、科学的补贴长效机制，以确保农业基础地位，保证农 民收入增加。所以，研究涉农补贴政策在当前就显得意义重大。 第一，从产业特性而言，有利于增强农业的基础地位。党中央和国务院高度重视“三农， 自2 0 0 4 年以来，连续8 个中央一号文件都是针对农业的。近年来，国务院推出了一系列强农 惠农的政策措施，财政支出和银行贷款也重点向农业农村倾斜。在国家政策的大力扶持下， 农业生产稳定发展，粮食连续7 年增产，农民收入稳步提高，农村经济面临着良好的发展态 势。但是，农业发展方式依然粗放，粮食综合生产能力不高，很大程度上还是靠天吃饭，农 民增收的难度也在加大。农业是弱势产业、是国民经济中的薄弱环节这种状况并没有改变。 所以在2 0 1 1 年的第十一届全国人民代表大会第四次会议上，温家宝总理在政府工作报告 中特别强调“巩固和加强农业基础地位 ，指出“要把保障粮食安全作为首要目标，毫不放 松地抓好农业生产 。 尽管未来农业在国民经济中的比重会有所下降，但基于农业对经济社会发展全局的重大 一 弓 ，： ， ? 誓 譬一 聱， 鼢一 蟊一 争， r ， “一 黟 辩。 钟“。 ，嚷丘 j + 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 战略意义和农业发展的现状，农业的基础地位必须强化。作为政府来说，要采取切实有力的 一孙贴政策措施坚霉璞熵耕地红线y 稳定粮食种植面积，颔割铱碰剩书样萨= ；丢推卢应用r 实 实在在增加农业投入，大幅度提升农村土地利用效率和粮食生产能力，提高农业的集约化程 度和农民的组织化程度。 第二，从利益协调角度而言，有利于增加农民收入，缓解社会矛盾。马克思曾经指出： ， “历史不过是追求自己目的的人的活动而已，而人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有 关。每一既定社会的经济关系首先表现为利益”。在整个历史的发展中，人们争取的一切都 一 与利益有关，追求利益是人活动的根本目的。从政治学上看，利益是基于一定生产基础上获 得了一定社会内容和特殊性的需要。从本质上来讲，利益是社会主体的需要在一定条件下的 具体转化形式，它表现了社会主体对客体的一种主动关系，构成人们行为的内在动力。从涉 农补贴的目的性价值来看，补贴的目的主要是为了保护农民利益，保障粮食安全和维护社会 的稳定。从这个目的出发，补贴的利益应该多用在直接促进农民增收和农业发展上。而目前 我国涉农补贴的结构失衡，缺乏科学性，导致了补贴利益分配不合理，从而直接影响了补贴 的实际效果及其作用的发挥。 涉农补贴对农民收入的增加起利益导向保护作用。农民作为市场经济中的微观个体，其 自身也有追求经济利益最大化的需要。而就目前的现状而言，农业有其自身的特点，这些特 点决定了农业生产的弱质性，诸如自然风险和市场竞争双重制约造成了农业部门生产效率低 下，生产主体的农民利益无法保证，由此使得农民增收困难，在经济上一直处于积贫积弱的 地位从而引发了一系列社会矛盾。涉农补贴作为国家支持和保护农业的一项政策工具，是农 民权益保护在制度层面的表达，其通过对农业的实质性投入和支持，以利益驱动的形式激发 农民从事农业生产的积极性，提高农业生产的效率，进而有效实现和保护广大农民的利益。 第三，从国家机制而言，有利于政府制定三农政策措旋。对于我国来说，涉农补贴并不 是一项新的政策。早在2 0 世纪5 0 年代，我国就以“机耕定额亏损补贴 的形式对国营拖拉 机站实施补贴。此后，涉农补贴逐步扩展到农用生产资料的价格补贴、农业用电补贴以及贷 款贴息补贴等方面，但是由于受到当时经济发展战略导向的制约并没有形成规范化的制度体 系，对农业发展的促进作用是有限的。进入新的历史时期以来，随着“三农”问题受到越来 越多的关注，我国涉农补贴制度建设也有了一定程度的发展。现阶段我国农业和农村发展的 内涵已经发生重大变化，中央所制定的一系列增加农民收入的政策，不是孤立地谈粮食安全， 。马克思、恩格斯马克思恩格斯全集，第1 卷 m 北京，人民出版社，1 9 9 5 ，8 2 8 8 2 内蒙古大学公共管理硕士( m 队) 学位论文 而把保护和提高粮食综合生产能力与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力， 一卖琵可持续笈震战略等长期百禄结吾起采- 注意葆舟亍莜亚政策萌连续硅焉伎董税把表亚 和农村内部增收的文章做足，又重视继续推进农村劳动力外出就业，在农业和农村外部寻求 增收途径；不仅重视农村经济的发展，也开始强调提高农村的科技、教育、文化和医疗卫生 水平，促进农村经济社会和农民的全面发展。同时，农业的功能在现代社会中发生了重要的 变化，而这些新功能的维护更需要政府政策的支持和投入。因此，新时期涉农补贴的研究成 为我国政府当前面临的重要课题。 ( 二) 相关的研究综述 涉农补贴，是指政府为了稳定和提高农民收入或减少政策调整给农民收入带来的损失而 对农村农民进行的资金投入。涉农补贴是当今世界农业支持政策的主流。在国外，早在几个 世纪以前，西欧一些国家就制定了有关农业产品贸易的法令，采取课征重税和出口许可证等 方式，阻止农产品出口，来制止国内食品价格上升。随着农产品供应状况的改善，农产品国 际贸易政策得到调整，逐步转向限制进口。尽管在1 9 世纪6 0 年代前后曾出现农产品贸易， 但很快就被新一轮的农产品贸易保护主义所取代。进入2 0 世纪后，特别是在3 0 年代世界经 济大危机之后，农业保护主义迅速成为世界潮流。学术界把涉农补贴作为一个专门的范畴进 行比较规范的讨论与研究，是从1 9 5 7 年欧洲共同体成立及其“共同农业政策 的出台后开始 的。许多国家在采取贸易保护主义政策的同时，还策划和出台了国内农业支持政策，最终发 展成为今天这种贸易补贴政策和国内农业支持政策相结合的现代农业支持体系。而且现在的 补贴政策越来越走向“直接补贴，美国政府从1 9 7 0 年代起就逐步减少农产品价格支持的政 策，而增加向农户发放现金补贴的额度。欧盟也于9 0 年代开始从价格支持逐步转向农民直接 收入支持。 一 我国涉农补贴政策也由来已久，近年来对其的研究也一直未中断。国内对这一政策特别 是“直接补贴 的实行有两种意见：一种是赞同，一种是反对。赞成者认为，马晓河认为“今 后我国涉农补贴应从补贴农产品流通领域向生产领域转移，从保障农业生产转向农民收入型 补贴。秦富等认为“已有许多研究表明，农业国内支持规模与农民收入的提高及农产品竞 。尹凤梅全球化背景下我国农业补贴政策研究，硕士学位论文，山西师范大学，2 0 0 7 ，1 2 。马晓河、蓝海涛加人w t o 我国涉农补贴政策研究【j 】，农业经济导刊，2 0 0 2 ，( 1 0 ) ，2 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 争力的提高有很大关联 。“不论是近期还是远期，我们对农业的支持也要通过直接影响生产 的措施实现，特别是市场价格支持、收入支持、投入补贴三大措施。柯炳生对农业协议中 的国内支持规则进行了详细解释，以此为基础分析了加入w t o 对我国农业的影响，认为应加 山 一w 叫厂_ t， r一 一 -一 一- h f 一 “ 一 强对w t o 规则的理解、研究和利用，加快粮食流通体制的市场化进程，将原来的粮食流通补 贴作为直接补贴的全部或部分资金来源，对农民进行直接补贴。 同时叶兴庆认为“改粮食保 护价收购为直接补贴农民，是我国农业保护政策的重大调整，并且条件已成熟”。 持不同意 见者认为，“任何政策措施，只要提高农民对未来实际收入的预期，就可能刺激增加生产从而 压低市场价格。即使与具体产品不相联系的收入支持措施，事实上也提高了农民的退出成本， 从而可能刺激生产的增加，或减少生产下降幅度，使实际产量高于原本应达到的水平”。还 有的学者认为，目前中国农村人口比重高，农业劳动力比重大，不具备对农业全面保护的条 件。在这种情况下中国对农业的保护只能是一种不完全的保护。而这种不完全的保护只能是 既伤害农民又伤害消费者。政府也不能从中受益。综观学术界的这两种意见可以看出，争论 的焦点实质在于我国是否有能力执行这一政策。总之，无论什么观点，现有文献对我国涉农 补贴政策的研究，基本上是或着眼于对规则和政策的介绍，或着眼于对某种涉农补贴政策效 果的分析，或通过借鉴国外涉农补贴政策的经验提出我国实施政策建议。 ( 三) 研究的方法及框架结构 本文的写作过程中，运用多种方法从多个角度、多个层次对我国涉农补贴政策进行了研 究。在文章的整体结构上，运用了从宏观整体运行到微观具体操作的方法，从全国具体到以 个别地区为例；在文章的整体内容上，运用了从理论到实践进行分析研究，从主题的理论支 撑分析入手，到对我国涉农补贴政策现状进行分析总结；角度层次不同，运用方法不同。 本文的总体思路是，首先从“是什么的角度出发，对涉农补贴进行概念界定及涉农补 贴政策的理论依据进行分析，通过涉农补贴的经济效应分析，从而得出涉农补贴存在的理论 基础；其次从“为什么的角度出发，说明涉农补贴政策的实施必然性，通过从规模、结构 秦富等农业国内支持的国际经验及启示 j ，海峡两岸农业高级论坛，2 0 0 2 ，1 7 7 柯炳生加入w t o 与我国农业发展 j ，中国农村经济，2 0 0 2 ，( 1 ) ，3 6 叶兴庆改粮食保护价收购为直接补贴农民 j ，中国农村经济，2 0 0 2 ， ( 7 ) ，4 5 钟甫宁进攻还是防御? 一略论农业支持政策重点的战略选择 j ，农业经济问题，2 0 0 3 ， ( 1 ) ，2 5 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 和体制角度分析我国涉农补贴现状，从而指出其存在的问题，进而分析原因：最后从“怎么 办鼬的角度出发 。提出当前完善我国涉农补贴政策的对策措施；。特别是涉农资金管理机制的 工作研究。 本文分为四个部分： 第一部分是引言，主要对选题意义、相关研究综述、研究方法、研究思路、可能的创新 和存在的不足等作了概要的阐述。 第二部分是对涉农补贴概念的界定并列举了其理论依据，主要包括公共经济学、福利经 济学、制度经济学等。 第三部分从我国现阶段应实行涉农补贴的必要性进行分析，指出存在问题并分析原因。 第四部分是对策。针对目前涉农补贴政策实施过程中存在的问题，特别是资金管理机制 方面的问题，借鉴其他国家的做法和经验提出涉农补贴政策应遵循的原则和具体措施。 ( 四) 研究的创新点和不足 1 创新点： 本文可能的创新点：第一，从理论角度对涉农补贴政策进行经济效应分析，为涉农补贴 政策的制定提供理论基础：第二，在分析我国涉农补贴现状时，主要针对资金管理中存在的 问题分析原因，找出对策，从宏观到微观；第三，在提出完善涉农补贴政策对策措施之前， 从制定初衷、实施过程、落实效果三个阶段分析涉农补贴应遵循的原则。 2 不足： 第一，由于本人理论水平有限，在分析涉农补贴政策的理论依据时还不够深入，只能是 在前人研究的基础上进行总结。第二，涉农补贴政策的研究需要数据、实例等进行实证支持， 但由于各种原因，相关实证材料寻找的太少。第三，笔者作为从事农村信贷业务的信用社工 作人员，在写作过程中与本质工作结合较少，影响了论文成色。 5 内蒙古大学公共管理硕士( p a ) 学位论文 一、涉农补贴的概念界定及其政策实施的理论依据 1 涉农补贴的基本概念及本质 ( 一) 概念界定 一般意义上的补贴，指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居 民提供的转移支付，涉农补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在w t o 农业 多边协议框架下，涉农补贴具有两层含义：一种是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或 支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场 发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为“绿箱 政策。“绿箱”政策措施主要包括：一 般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促 销服务、农业基础设施建设等；粮食安全储备补贴；粮食援助补贴；与生产不挂钩的 收入补贴；收入保险计划；自然灾害救济补贴；农业生产者退休或转业补贴；农业 资源储备补贴；农业结构调整投资补贴；农业环境保护补贴。另一种是狭义补贴，如对 粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴；这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产 出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱政策。主要包括政府 对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补 贴、休耕补贴等。w t o 农业协定的“黄箱”政策中规定给予发展中国家特殊差别待遇，对 发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发 展箱 。主要包括：农业投资补贴；对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品 补贴；为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。我国的涉农补贴政策始于2 0 世纪 5 0 年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴形式出现，之后逐渐扩展到农用生 产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。 6 内蒙吉大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 本文认为，“三农 问题虽有联系，但却是三个不同性质的问题。农业问题主要解决农 - 一一_ ，一_ 一。+ 。一一一一 产品供给问题，其焦点是国家的粮食安全问题。农民问题主要解决农民的“国民待遇 问题， 其焦点是农民的收入和农民的公民权的保障问题。农村问题主要解决农村生产、生活方式问 题，其焦点是农村公共产品和准公共产品的供给问题。因此，涉农补贴主要包括三个方面： ( 1 ) 对农民的生存保障支出，如农村五保户支出、农民最低生活保障支出、农民医疗保险支出 等。( 2 ) 农村公共产品的提供，如乡村公路、乡村环保、水利基础设施的投入等。( 3 ) 对农业 的补贴，如农业科技投入、对种粮农民的直接补贴、农产品出口补贴等。很显然，财政对“三 农”支出的三个方面构成了一般意义上的涉农补贴，也即w t o 框架下的广义的涉农补贴。本 质上而言，无论哪种涉农补贴，从静态上看，这些补贴主要是从可持续发展的角度对根本性 物质产业农业进行扶持，保证国家、农民长远利益的实现，它们体现的是各参与主体之 间一种长期的利益关系；从动态上看，一方面，农业补贴对关系国民经济命脉的根基产业一 一农业进行支持和保护，它保障了粮食安全、维护了农村社会稳定，从长远来看有利于社会 整体利益的实现；另一方面，农业补贴对从事农业生产的农民的利益增加起导向保护作用。 因此，在对涉农补贴的概念的理解上，本文不得不涉及广义补贴的概念。但笔者坚持认为， 狭义的涉农补贴概念更能反映我国涉农补贴的目的和任务，因此在下面的论述中，将有所区 别。 2 我国涉农补贴政策的发展阶段及特点分析 从我国农业补贴的发展轨迹来看，自上世纪5 0 年代国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴 出现之后，农业补贴经历了大致分为三个阶段。第一阶段是改革开放以前，这段时期中国补 4 贴制度基本是由于体制问题而形成。因为国家既是企业所有者，又是企业经营者，对企业提 、供补贴事实上是国家自己补贴自己，从最早的国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式， 逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面；第二阶段 1 是十一届三中全会召开后至入世，十一届三中全会的召开，标志着中国全面经济体制改革的 开始，承认并不断扩大市场在经济调节中的作用，补贴成为国家增强产业竞争力、吸引外资、 保障经济体制改革顺利进行的重要手段，因而这段时期中国的补贴政策由受体制因素影响逐 渐转移到受战略性贸易理论影响，政府主要采取放开农产品价格的政策，让农民在市场交换 中受益，财政上的农业补贴相对较少；第三阶段是入世后至今，在这一阶段中国补贴政策虽 仍受战略性贸易理论的影响和启示，但开始受到世贸组织规则的约束，必须在符合世贸组织 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 规则的前提下实施。国家加大了对农业支持的力度，连续出台关于“三农 的“1 号文件， 特别是2 0 0 4 年以后在农村陆续取消农业税实施的涉农补贴，具备了实质性韵支农意览一 。从纵向上看，尽管涉农补贴对恢复农业基础地位，增加农民收入，改善农村环境作用重 大。但与许多国家相比，我国国内支持水平在数量、结构、对象和方式等方面都有较大的差 距。从我国财政对农业补贴的特点看，缺乏重点，方式不当，效果难显。主要表现在：一是 补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品 生产与流通的全过程。二是以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产 资料的价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。三是补贴方式的隐蔽性。长 期以来，财政对农业补贴方式多采取“暗补的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的 方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助 性质。还有从补贴体制上看，已经不适应w t o 的农业规则。一是目前我国财政农业支出实行 分块管理，有限的资金不能形成合力。二是政府农业财政支出结构不合理，财政实际用于粮 食流通环节的补贴太高。三是监督机制不健全，造成资金流失。 ( 二) 理论依据 1 从公共经济学角度看我国的涉农补贴政策 从公共经济学的角度而言，政府的公共支出主要集中在公共产品领域和其他的市场失灵 的领域，就农民的最低生存保障支出和农村公共产品的提供而言，政府有义不容辞的责任， 这在理论上没有异议。农业的基础地位决定了农业生产存续和发展的必要性，而农业的弱质 性又决定了农业生产的存续和发展，以及从事农业生产者农民生存和生活的困难。正是 这一对矛盾的存在，决定了农业、农民和农村问题的一定程度上的公共性特征，政府出面给 农业以补贴并提供其他的政策保护就顺理成章了。以农产品为例，农产品特别是粮食的供给 问题很复杂，既不能“高产，因为“高产必将“伤农 ；也不能“减产 ，因为“减产” 会危及国家的粮食安全：因此只能是“稳产 ，即随着国内外农产品的供需状况的变化使农 作物的产量保持适度、稳定的增加。更复杂的是，农业生产中的内部矛盾，即粮食生产和经 济作物生产之间的矛盾越来越突出，强调粮食生产势必牺牲农业的比较优势，土地资源是有 ： 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p = a ) 学位论文 限的，在这有限的土地上种植的小麦、玉米等粮食作物多了，棉花、大豆等经济作物的种植 就会受到影响，进而影响农民的收入；强调农业的比较优势，经济作物种植面积扩大，则无 一。弦保障孱寥的粮食寰全这种很符仓公共需要( 役会安定和粮食塞全2 盂一壑厶孓不愿单独提供 ( 没有经营上的比较优势，从而减少提供者的预期收益) 的产品，应当说同样具有了公共产品 的某些属性。从这个角度说，政府也应该对农业提供补贴。 一 从某种意义上讲，涉农补贴是政府向农民购买公共农产品的行为。“补贴的字面含义 容易导致对其内在的经济性质的误解。似乎补贴是政府对比较贫困的农民的同情或转移支付。 这种误解使得政府和媒体容易从道义、感情、政治的角度去诠释补贴行为，而忽视了其经济 必然性。但实际上补贴内含必然的经济逻辑，它是政府与农民之间的交易行为。这是其不可 能被取消的根本原因。如果政府不愿意补贴农民，实际上就是政府不愿意购买由农民创造或 控制的公共产品意义上的农产品，但社会有对公共农产品的需求。正是由于存在公共农产品 的社会需求，而市场机制又不能自动充分供给，所以政府就需要出面以“补贴 的形式向农 民购买公共产品。 2 从福利经济学角度看我国的涉农补贴政策 从福利经济学角度研究我国涉农补贴，实际上是广义的涉农补贴。福利经济学之父庇古 提出了两个社会福利最大的基本命题：第一，国民收入越大，社会福利就越大。第二，国民 收入分配越均等，社会福利就越大。尽管在我国，国家对农业的补贴，目标是解决农产品的 供给问题和国家的粮食安全问题，但补贴的对象却是农民。从这个角度说，涉农补贴实际上 可以理解为对农民的补贴。但实际上由于农村的贫穷和基础设施严重滞后造成的农村消费能 力下降使得本来就被分割的国内消费市场更加支离破碎，我国经济增长的引擎( 投资、消费和 国际贸易) 因消费不足而变得动力不足。更为严重的现实是，由于城乡收入急剧扩大，农民增 收困难，再加上农民的医疗、教育等方面无法享受到一个公民应当享受的公共产品和公共服 务，使得社会矛盾变得非常突出。现代福利经济学认为，不同资源配置方式的优劣可以通过 帕累托标准来判定。具体来讲，如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一人的状况变好， 而没有使任何人的状况变坏，则认为这种资源配置状态的变化是“好 的；否则认为是“坏 的。福利经济学把这种利用帕累托标准来衡量为“好”的状态改变称为帕累托改进。在满足 帕累托最优条件下，要提高一部分人的效用水平，就必须降低另一部分人的效用水平，如果 不是这样，则总可以通过某种重新安排，使一部分人变好而不使另一部分人的状况变坏。其 ? i i 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 实这正是一部分既得利益群体的担心所在，担心对农民的补贴和对其他穷人的救助会使他们 韵福利受到影响骨前我国经济中存在帕累托改进的可能；也就是说巾国的经济实力和财政 收入的较快增长可以保障在维护既得利益的前提下改善贫穷者的福利水平。现在，人们开始 对三十多年的改革进行反思，并形成一种共识：国民收入的增长并不一定意味着实现了社会 福利最大化，还必须满足收入分配均等化这一充分条件，国家应采用“补贴 的方式，把高 收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，从根本上扭转城乡收入差距。当然，对农 民的补贴和对其他弱势群体的经济支援，决不意味着让他们获得和其他社会阶层同样的收入， 而是让贫富差距缩小在一个穷人和富人都可以接受的水平，以化解社会矛盾