（公共管理专业论文）对衡阳市信访活动的调查研究.pdf

公共管理硕士学位论文 摘要 新时期以来，随着我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局 深刻调整，思想观念深刻变化，以及面对当世界各种思想文化的相互交织、相互 激荡，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，价值取向呈 现多样化趋势，以集体上访为主要形式的非制度化政治参与也愈来突出。目前， 我国对于处理集体上访问题，比较通行的措施就是“劫访”，或利用公安、国安部 门等秘密手段掌握情报，然后再采取措施稳控。这已成为全国各级各部门的一个 “潜规则”。但此办法却是治标不治本，有时甚至导致非制度化的政治参与愈演 愈烈。根据亨廷顿的理论，要真正地化解矛盾，还是要从提高政治参与的制度化 水平入手，进一步畅通信访渠道，使民情、民意、民智顺畅上达，提高政治参与 主体的素质，实现公民有序的政治参与，确保社会稳定。 本文主要采取了理论分析与实证分析相结合的办法，在所选取的理论视觉 下，对社会事实进行调查分析，通过对社会现象的全面了解和分析，对信访工作 走出困境得出理性认识。文章既有数据、有分析，又有理论界定和解释。 本文共四个部分。第一部分，对作者的选题意义、研究背景、研究方法、基 本概念等进行简要阐述。第二部分，则运用大量的数据，深层次分析了信访目前 存在的一些困境：信访总量及非制度化政治参与越来越多；政治参与主体的组织 化趋势越来越明显；信访的成本越来越高；解决信访问题的难度越来越大。第三 部分，从制度化、政策、司法、政治参与主体、信访制度等方面深入分析原因。 第四部分，则从现状出发，借鉴了亨廷顿的有关理论，提出了加强政治参与制度 化建设、提高政治制度化水平、提高政治参与主体素质、提高政府依法行政水平 等建议，从源头上、根本上解决信访活动的困境。 关键词：信访活动；政治参与；社会稳定 对衡阳市信访活动的调查研究 a b s t r a c t s i n c et h en e wp e r i o d ，w i t ht h ep r o f o u n dc h a n g e si nc h i n a se c o n o m i cs y s t e m ， p f o f o u n d c h a n g e si n s o c i a ls t r u c t u r ea n dp r o f o u n da d j u s t m e n ti nt h ep a t t e r no f i n t e r e s t s ， t h i n k i n gp r o f b u n dc h a n g e si n t h ef a c e o ft h ew o r l da n do fv a f i o u s i d e o l o g i e sa n dc u l t u r e sa r ei n t e r t w i n e da n di n f l u e n c e dw i t he a c ho t h e r ，p e o p l e t h i n k i n go ft h ei n d e p e n d e n c e ，s e l e c t i v i t y ，v a r i a b i l i t y ， t h ed i f f e r e n c e o b v i o u s l y e n h a n c e d ，v a l u eo r i e n t a t i o nb e c o m i n gd i v e r s i f i e dt r e n d ，ac o l l e c t i v ep e t i t i o nt ot h e m a i nf o r m so fn o n - i n s t i t u t i o n a l i z e dh i g h l i 曲tt h eg r o w i n gp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n 。a t p r e s e n t ，c h i n a sc 0 1 l e c t i v ep e t i t i o nt od e a lw i t ht h ep r o b l e mm o r ec o m m o n m e a s u r e s i s ”r o b b i n gt h ev i s i t ”， o ru s i n gp u b l i c s e c u r i t y ， s u c ha st h e r e p o r t e ds e c r e t i n t e l l i g e n c e o b t a i n e db ym e a n so fs t a b i l i t yc o n t r 0 1 t h i sh a sb e c o m ean a t i o n a l d e p a r t m e n t sa t a l ll e v e l so fa ”u n s p o k e nr u l e s ”b u tt h i sa p p r o a c hi st r e a t i n gt h e s y m p t o m s ，n o tt h er o o tc a u s e ，a n ds o m e t i m e se v e nl e a dt ot h ep o l i t i c a lp a f t i c i p a t i o n o fn o n - i n s t i t u t i o n a l i z e di n t e n s i f i e d a c c o r d i n gt oh u n t i n g t o n st h e o r yh a st ob et r u l y r e s o l v ec o n t r a d i c t i o n s ，o rs h o u l dr a i s et h el e v e lo fp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o ni nt h e i n s t i t u t i o n a l i z a t i o ns t a r t ，a n df l l r t h e rs m o o t ht h ec h a n n e l so f t h ep e t i t i o n0 ft h e p e o p l e ，t h ep u b l i co p i n i o n ，a n dt h e i rw i s d o mi no r d e rt os m o o t ha n di m p r o v et h e q u a l i t yo ft h em a i np o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ， t h er e a l i z a t i o no fc i v i la n do r d e r l y p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ，a n de n s u r es o c i a ls t a b i l i t y t h i sp a p e rm a i n l yu s e st h et h e o r e t i c a la n de m p i r i c a la n a l y s i so ft h em e t h o do f c o m b i n i n gt h ev i s u a ls e l e c t e du n d e rt h et h e o r yo fs o c i a lf a c t sf o ri h ei n v e s t i g a t i o n a n da n a l y s i so fs o c i a lp h e n o m e n at h r o u g hac o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n ga n d a n a l y s i so ft h ep e t i t i o nw o r ko u to fi t sp r e d i c a m e n tt h a tr a t i o n a lk n o w l e d g e t h e a r t i c l ee s t a b l i s h e dd a t a ，a n a l y s i s ，t h e o r i e sa r ed e f i n e da n de x p l a i n e d t h i sp a p e rh a sf o u rp a r t s t h ef i r s tp a r to ft h ea u t h o r st o p i c ss i g n i f i c a n c e ， b a c k g r o u n ds t u d i e s ，r e s e a r c hm e t h o d s ，s u c ha sb r i e n yd e s c r i b e d t h es e c o n dp a r t ， u s el a r g ea m o u n to fd a t at 0a n a l y z et h ed i f f i c u l t i e so ft h ep e t i t i o nw o r ka tp r e s e n t ： p e t i t i o n t o t a ln o n - i n s t i t u t i o n a l i z e d p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n a n dm o r ea n dm o r e p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o no ft h eo r g a n i z a t i o no ft h em a i nt r e n d sa r eb e c o m i n ge v i d e n t ； t h ec o s to ft h ee v e rp e t i t i o nt h eh i g h e rt h ep e t i t i o nt 0r e s o l v et h ei s s u eo fi n c r e a s i n g d i f f i c u l t y t h et h i r dp a r t ，t h ep e t i t i o ns y s t e m ，t h ep e t i t i o n e r ，t h ep e t i t i o ne n v i r o n m e n t ， a n di n d e p t ha n a l y s i so fc a u s e s t h es t a t u sq u os t a f t i n gf r o mt h eh i s t o r yo fo u r 公共管理硕士学位论文 c o u n t r y ，f r o mt h eh u n t i n g t o n st h e o r y ，i tp r o p o s e ss t r e n g t h e n i n gt h ei n s t i t u t i o n a i b u i l d i n go fp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ，r a i s et h el e v e lo fp o l i t i c a li n s t i t u t i o n a l i z a t i o na n d i m p r o v e t h e q u a l i t y o ft h em a i n p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ， e n h a n c et h el e v e lo f a d m i n i s t r a t i o n a c c o r d i n g t o l a w ， a n do t h e r m e a s u r e s ， f r o mt h e s o u r c e ， t h e f u n d a m e n t a ls o l u t i o nt ot h i sp r o b l e m k e yw o r d s ： p e t i t i o na c t i v i t i e s ；p o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o n ；s o c i a ls t a b i l i t y 对衡阳市信访活动的调查研究 插图索引 图1 1 本文的研究思路7 v 公共管理硕士学位论文 附表索引 表2 12 0 0 6 年度湖南省信访局登记的全省各市州赴省上访总量统计表一9 表2 2 上访人的心态调查( 一) 1 1 表3 1 信访人员的法律意识调查1 9 表3 2 上访人的心态调查( 二) 2 0 表3 3 信访局干部的心态调查表2 1 表3 4 接访人的心态调查2 2 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名：彪加劝7 0 江 日期：口孑年厂月罗p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打 ) 作者签名：1 必巾豺月j 乒 日期：口孑年 厂月? p 日 导师签名：苏州2 醐： 暗年岁月歹渗日 公共管理硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 选题意义与研究背景 1 1 1 选题意义 党的十七大明确提出“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政 府主导的维护群众权益机制。”“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个 领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会 事务、管理经济和文化事业。” 当前我国已进入改革发展的关键时期，工业化、市场化、国际化加快推进， 经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化， 这既给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。而与 此同时，人民群众以信访为主的政治参与热情越来越高涨。 信访是公民政治参与和利益表达的制度化途径。所谓政治参与，是公民自下 而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动，这种活动集中地表现为 对政府公职人员产生及政府行政决策过程的影响。在当代中国，信访是公民进行 制度化政治参与的一种方式，是公民利益表达的一条途径，也是中国特色的政治 民主形式。当前，我国公民政治参与的方式有：选举、游行、示威、信访、司法。 但由于我国的选举目前是间接选举，采取的办法是代议制；而游行示威则又受到 政府严格的控制，司法的成本又过高，所以信访就成了我国公民一条最现实的政 治参与方式。 信访是确保公民维护权益的法定方式。信访条例第三条规定：各级人民 政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访， 倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。 任何组织和个人不得打击和报复信访人。公民对政治权力和行政权力的监督更是 载入宪法的公民权利之一，是社会监督的重要内容之一。我国宪法规定：公民对 国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，有就任何违法和失职行为向 有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，有在受到侵害时恢复合法权益、追 究行政责任的权利。信访监督就是人民群众通过信访渠道向党和政府揭发检举各 级党政机关工作人员违法失职行为的监督。它在社会的治理和调控、纠正不正之 风、处理重大案件方面发挥了重要的作用。 。胡锦涛，高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗，求是2 0 0 7 ，( 2 1 ) 中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见( 中发2 0 0 75 号) 2 0 0 7 3 一1 0 对衡阳市信访活动的调查研究 信访体制是执政党贯彻群众路线的具体实践。党的群众路线是从群众中来， 到群众中去，一切为了群众，一切依靠群众。信访体制正是执政党发扬民主、体 察民情、联系群众的重要渠道，是贯彻和实践群众路线的具体体现。 信访是执政党增强政治整合的有效手段。根据大卫伊斯顿的政治系统的宏 观运行模式，公民的信访可以看作对政治体系的“输入”。这种“输入”是由“要求” 和“支持”构成的。第一种输入是“要求”，“支持”是第二种输入。一个政治体系如 果只有要求，而缺乏支持就会垮台。执政党通过信访渠道满足“需要”获得公民 的政治“支持”，政治“支持”增加了执政党的权威性和合法性。 信访工作是党和政府一项重要工作，是构建和谐社会的基础性工作。研究信 访活动，进一步做好信访工作，对于全面落实科学发展观，发展社会主义民主政 治，维护群众的合法权益，加强党建设，全面建设小康社会、构建社会主义和谐 社会，具有十分重要的意义。所以，进一步研究信访活动，其理论和现实意义都 是十分重大而紧迫的。 1 1 2 研究背景 构建社会主义和谐社会，是我们党从建设中国特色社会主义和全面建设小康 社会全局出发提出的重大战略任务。当前，全国人民在党中央的正确领导下，坚 持以科学发展观为指导，着力推进经济又好又快地发展，经济建设取得了显著成 效。2 0 0 3 年，我国人均g d p 首次突破1 0 0 0 美元，达到1 0 9 0 美元。圆世界各国 发展表明，人均g d p 突破1 0 0 0 美元，社会将处于矛盾多发期，处理不好社会将 处于长期的不稳定状态。2 0 0 8 年奥运会日益临近，构建一个和谐稳定的社会政 治局面是当前一项十分紧迫的任务。 当前，我国构建社会主义和谐社会面临新形势、新要求：广大人民群众的民 主法制意识不断增强，政治参与热情日益高涨，对公正和效率提出了更高的要求； 社会正处于转型期，各项改革逐步深入，社会群体利益呈现多元化，企业改制下 岗职工、企业军转干部、转业志愿兵、对越入伍临战人员、乡镇七站八所干部等 为争取各自利益，采取非制度化的政治参与频频给政府施加压力。这些问题不妥 善解决好，将对当地社会稳定、党群干群关系具有极大破坏力，为国际攻击和干 涉我国政府提供素材，并对经济发展产生负面影响。所以，信访活动的研究就成 为了一个十分重要而紧迫的课题。 我国对于信访活动的研究主要是从上世纪九十年代开始的。在此方面比较有 影响的有：王学军、于建嵘等人。但对从政治制度化的角度来研究信访在政治参 与方面存在的困境，目前还不多。 o 伊斯顿政治生活的系统分析北京：华夏出版社，1 9 8 7 ，2 3 圆参考资料： 公共管理硕士学位论文 1 2 信访的概念与起源 1 2 1 信访的概念 所谓“信”，就是“诚信和信函”，访是“访问、咨询、看望”。在社会历史发展 进程中，人们常常用信或访的形式去进行某项活动，以达到预期的目的。这种现 象，即社会生活中的信访活动。信访活动含义，可以表述为：社会成员( 社会人 或社会组织) 之间，为了达到一定的目的，采用书信或走访的形式所进行的社会 交往活动。它也是社会管理者为了实施其有效管理而采用的一种手段。信访活动 作为一种社会政治交往活动和社会现象，有两重涵义。广义的信访活动是古今中 外的社会成员或社会组织之间，通过写信、走访、询问等形式进行的社会交往。 狭义的信访活动仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负 责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。本文所要探讨的信访，则以该词 的狭义含义为主。不同的社会制度和国家的信访活动形式不同。我国通常所说的 信访工作是社会主义制度下信访活动的表现形式，是指我国人民群众通过写信 ( 含电话、电报、电子邮件) 和走访、询问等形式向党和政府的各级领导机关， 人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿，党和政府依照法律法规 妥善处理群众来信来访提出的问题和要求的公务活动。所以，“人民来信来访工 作”、“信访工作”等词，只是在建国以后才开始出现在国家的公文、资料中，并 被广泛使用。 1 2 2 信访的起源 中国的信访活动，最早可以追溯到远古时期。据史记。五帝本纪第一记 载，帝舜任命“龙”为纳言官。其职责是“听下言纳于上，受上言宣于下”。这可认 为是我国最古老的接访人员。夏、商、周时期，信访活动的形式有一定的发展。 夏时，在衙门口放着钟、鼓、磐、铎等，以待四方之士。在周朝时，一切臣民凡 有冤屈要申诉而有关官吏不处理，又不报告时，都有可以到肺石站立三天，周朝 的仕官司则会来听取陈述，报告给周王以追究当地长官的责任。春秋战国时期的 信访活动则染上了明显的时代特征。一些政治家、思想家带着对社会、对国家、 时政和自己的政治理论以及从民众中收集的意见，纷纷周游列国，要求直面君主， 直陈已见，一展抱负。封建社会时期的信访活动则有进一步的发展。比较有代表 性的为秦、汉、唐、宋等。秦、汉两代都设有御史大夫、公车司马令两职务。其 中公车司马令一职，负责“受理吏民上章，接纳四方贡献，有类似今天的来访接 待室的职责。而汉代臣民信访活动的例子见史籍的甚多。唐朝受理臣民信访的有 关机构比较健全和完备。宋朝则设立理检史专门受理官民建议或申诉的机构理检 使。设有登闻鼓院和登闻检院，两院性质略同，但互相制约。明朝的信访活动和 对衡阳市信访活动的调查研究 机构则更加明确而健全。百姓受到毫强欺负，若州县不理，则可到京都向皇帝本 人申诉。封建社会比较典型的上访案子有：魏征敢谏、康有为的公车上书、秦香 莲的赴京告状。 中华人民共和国建立后，信访活动也进入一个新的历史时期。1 9 5 0 年，党中 央决定撤消中共中央书记处政治秘书室，成立中共中央办公厅秘书室，由田家英 任主任，负责处理群众给毛泽东等中央领导同志的信件。1 9 5 3 年3 月政务院秘书 厅成立了群众信件组，这是我国第一个专职信访机构。1 9 5 7 年5 月2 8 日至3 1 日， 中共中央办公厅、国务院落秘书厅在北京召开了第一次信访工作会议，制定了中 国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法( 草案) 。1 9 6 3 年9 月2 0 日，中共中央、国务院发出关于加强人民来访工作的通知。 自1 9 7 8 年第二次全国信访工作会议以后，随着国家经济建设和各项改革事业 的不断推进，我国信访制度的建设有了很大发展。1 9 7 8 年9 月1 8 日，第二次全国 信访工作会议在北京召开。1 9 8 2 年2 月2 1 日至2 8 日，全国第三次信访工作会议在 北京召开。1 9 8 6 年1 1 月2 9 日，经党中央、国务院批准，中办信访局和国办信访局 合并为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局。两局合并，解决了两局信访工作 交叉、重复，避免群众多头信访、重复信访和对下多头指导的问题，提高了工作 效率。1 9 9 5 年1 0 月2 8 日，我国第一部规范性信访法规信访条例由国务院正式 颁布。1 9 9 5 年1 0 月3 0 日至1 1 月2 日，中共中央办公厅、国务院办公厅在北京召开 了第四次全国信访工作会议。2 0 0 1 年9 月2 7 日至2 9 日，全国第五次信访工作会议 在北京召开。 2 0 0 5 年1 月1 0 日，国务院发布第4 3 1 号国务院令，公布信访条例，自 2 0 0 5 年5 月1 日起施行。2 0 0 5 年新颁布的信访条例对于我国信访工作有着 十分重要的意义，从各个方面对公民政治参与渠道、信访机构、处理信访事项、 工作责任等各个方面进行明确。确定的四项主要原则：方便信访人的原则；属地 管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则；依法、及时、就地解决问题与疏导教 育相结合的原则；治标与治本相结合的原则。同时还确定的六个方面主要制度： 通信访渠道制度；信访事项的提出制度；信访事项的受理制度；信访事项的办 理制度；维护信访秩序制度；法律责任制度。信访制度建设暂告一段落。但就信 访机构的权限而言，仍是属于咨询、协调为主的党政机关秘书性质的机构，因此， 信访机构始终没有脱离党政等机关而独立存在，其工作流程基本上是以转送、协 调和反馈等方式构成。概而言之，中国信访制度是指由各级国家机关设置专门的 信访工作机构及配备专职信访干部，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负 责”的原则，及时处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。主要 起到联系群众、协调各方和反馈信息的作用。 o 参见新时期基层信访工作实务全书，中国科技文化出版社2 0 0 6 年7 月出版的第一章第二节，4 7 4 公共管理硕士学位论文 从国外来看，许多国家也有类似于我国信访部门的机构，如欧盟国家申诉专 员制度，日本国行政交谈制度，韩国的国民苦衷处理，另外，印度等国家信访工 作由国家设立一个专门的部门负责，即“不管部”承担国民投诉的受理和办理工 作。 1 3 国内外关于信访问题研究的文献综述 目前，国外对单独就研究信访问题的文献不多，但对于政治参与的研究却不 少，其中最有影响的是亨廷顿。他认为：一个政治体制稳定与否，依赖于政治参 与程度和政治制度化程度之间的相互关系。若想保持政治稳定，当政治参与提高 时，社会的政治制度化程度必须提高。一个国家政治制度化方面的落后状态，会使 对政治的要求很难通过合法的渠道得到表达，政治参与的剧增就产生政治动乱。 我国目前关于信访制度的研究不少，归纳起来主要有强化论、取消论、新 宪政论和善治论等4 种主要观点。 1 强化论的主要观点 当前信访部门的权限与职责任务不相适应。信访机构解决问题的能力不足、 没有明确的法律定位，信访机构被称为第二邮局。因此，要抓紧对信访制度进行 改革和完善，给信访部门增权，如调查权、督办权等，目前这种意见占主流地位。 华东政法学院李俊博士认为虽然信访制度的净收益小于零，但与其它权利救济模 式相比，仍具有相对优势。因此，我国在一段时间内还不能废除信访制度，而是应当 在加强信访制度的程序性和规范性的同时，确立司法救济的权威性和有效性。国 家信访局研究室负责人认为：现行信访制度存在的主要问题之一就是信访部门权 力有限，面对群众的问题，信访部门无能为力；如果要信访部门解决问题，那就 要给信访部门相应的权力。国家行政学院法学部教授王宝明认为：信访具有稳定 和和促进民主与法制的功能，应改造信访机构，用信访激活国家监督机制的运作。 中国科学院国情研究中心康晓光研究员认为：信访部门的功能有两个，信息反馈 和解决问题。如果不是为了解决问题，没有人愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北 京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。 2 取消论的主要观点 信访在给政府带来巨大压力的同时，也影响了法治的进程。信访制度的存 在造成群众在遇到纠纷喜欢找领导批条子而不是提起诉讼。而且削弱了司法的权 威，使司法的终审裁决流于形式，上访已经没有太多存在的必要了。此外，由于 信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件，造 成严重的政治后果。此观点最具代表的是于建嵘。他认为：信访制度存在很多弊 。参见亨廷顿变革中的政治秩序上海：上海三联出版社，1 9 8 9 对衡阳市信访活动的调查研究 端，应该取消信访制度；信访制度虽然为一些问题的解决提供了机会和渠道，但 是，倘若加强信访部门的权力、出台信访法等得以实现，那将是中国法治进程的 一个倒退。上海市人大常委会周梅燕认为：对信访制度的改革应与整个社会体制 改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有 序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威应当是中国 信访走出制度困境的根本出路。 3 新宪政论的主要观点 当前中国环境下信访制度留待人们思考的不是加强或削弱的问题，应将信 访制度置于新宪政主义的视野中，设计出符合新宪政主义精神的信访制度。既要 保障公民的自由精神，又要培养具有新宪政意识的公民；既要追求司法独立，又 要突显现代政府在解决社会矛盾中的积极意义。此观点最具代表的是张小成。 4 善治论的主要观点 信访制度的缺陷只能在改革中完善，但信访制度的改革不能走行政权力扩 张的道路。必须构建和谐社会，依循善治理念，实现公权力与私权利的协调合作； 规范利益追求，在互谅互让中实现利益的均衡。解决信访问题，要构建温和的处 理机制，创造温馨的服务环境，采取温柔的办事方法。 本人认为上述四种主要的观点均存在不足之处，他们主要是从信访制度的角 度来破解信访困境，没有能跳出信访这个圈子，来找到解决信访参与困境的办法。 本人认为，信访制度作为中国一个较有特色的政治参与渠道，存在是必要的，是 符合当前我国国情的。信访对于化解社会矛盾将起到一个“缓冲器”的作用，一些 通过司法途径难以解决的问题和矛盾，将可以通过信访的办法来解决，尤其是一 些涉及到多个部门且矛盾比较复杂的问题，经上访群众的施压，在领导的重视下， 还是能有效地化解一些矛盾。但目前最紧迫的问题，在于信访条例没有能很 好地贯彻，信访甚至被一些群众作为谋取私利的“手段”、“载体”，政府对于解决 信访突出问题的办法，也仍是“头痛医头，脚通医脚”。通过对衡阳市信访问题的 研究，本人认为解决信访活动在政治参与中存在的一些问题，要跳出信访这个圈 子，从提高政治制度化水平、提高政治参与主体素质、提高政府处理问题的能力 等方面来分析信访活动的参与困境。 1 4 研究内容与研究方法 本人将运用政治学与公共管理学的有关观点，全面结合当前信访活动面临的 新趋势、新问题，系统分析当前信访活动、信访制度、信访工作存在的主要困境， 科学提出相关对策。本人认为信访作为一种中国特色的政治参与方式是有存在的 理论基础和现实基础的，是适应中国国情。本人的主要观点是：进一步加强信访 工作的制度化建设，全面落实新的信访条例，整合信访资源，构筑大信访格 公共管理硕士学位论文 局，建立完善的农民利益表达与沟通渠道，提高信访工作法治化水平，进一步提 高政府、司法机关的执行力，提高全民的整体素质，特别是提高政治参与主体的 素质，从政府、司法、社会、公民等四个方面入手，共同构建公平正义的和谐社 2 0 z ；o 亨廷顿认为：若想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会的政治制度化程度 必须提高。一个国家政治制度化方面的落后状态，会使对政治的要求很难通过合 法的渠道得到表达，政治参与的剧增就产生政治动乱。我将根据亨廷顿的理论， 从政治稳定与政治制度化、政治参与三者之间的关系入手，以提高政治制度化水 平为根本目的，从而真正有效地化解当前非正常上访居高不下的问题，确保社会 政治大局稳定。可用下图表示本文的主要研究思路： 、政治参与渠道不畅政治参与主体素质不高 非制度化政治参与过多导致社会不和谐 畅通公民政治参与渠道提高政治参与主体素质 提高政治制度化水平 社会和谐稳定 图1 1 本文的研究思路 。参见亨廷顿变革中的政治秩序上海：上海三联出版社，1 9 8 9 对衡阳市信访活动的调查研究 第2 章当前衡阳市的信访现状 衡阳市位于湖南省中南部，湘江中游。因位于南岳衡山之南，故名衡阳。总 面积1 5 3 1 0 2 0 平方公里。人口6 5 6 万。辖珠晖、雁峰、石鼓、蒸湘、南岳5 区 和耒阳市、常宁2 市和衡南、衡阳、衡山、衡东、祁东5 县。该市是湖南的人口 大市、农业大市，也是全省矛盾较多的市之一。通过调查，该市的信访活动有以 下几个特点： 2 1 信访总量及非制度化政治参与越来越多 1 9 9 3 年以来，我国遭遇了建国以来的第三次信访洪峰，信访量连续1 1 年呈 持续上升趋势。2 0 0 3 年，随着收容遣送制度的废止，我国信访迎来了建国以来 的最高潮。据国家信访局统计，2 0 0 3 年国家信访局受理群众来信来访总量较上 年度上升1 4 ，其中来信同比上升1 0 7 ，来访的批次、人次同比分别上升2 0 6 、 2 9 9 。与信访洪流同时出现的集体访、越级访、重复访、异常访“四访”现象严 重，堵路、堵桥、堵门、冲击国家机关、殴打国家工作人员等过激行为时有发生， 使得信访问题成为威胁社会稳定的一个重要因素。2 0 0 4 年8 月以后，全国从中 央到地方各地都陆续成立了联席会议制度，对我国的信访问题进行治理，但从某 些地方调查结果来看，信访总量并没有明显减少，联席会议制度并不能有效遏制 新的上访出现；2 0 0 5 年5 月1 日，我国新修订的信访条例正式实施，从新 信访条例施行的几个月来的情况看，我国信访形势仍未有明显好转，信访问 题仍然是一个严重的社会问题。据湖南省信访局统计：2 0 0 7 年一季度，省信访 局接待群众来信1 0 1 5 3 封，来访2 2 1 5 批次、7 5 5 0 人次，分别比去年同期上升4 9 、 1 2 和3 7 ，其中集体访2 0 7 批次、3 1 9 3 人次，同比增长2 1 和1 2 。进京非 正常上访1 2 7 9 人次，其中集体访3 6 4 人次，同比分别增长4 9 9 和9 0 6 。2 0 0 7 年，湖南省衡阳市信访局共接处群众来访2 1 2 9 8 人次，集访4 2 1 批1 9 1 1 0 人次。 衡阳市驻长沙信访拦待工作站共接处和劝返衡阳市群众赴省上访8 0 5 批2 4 5 6 人 次，市驻京办维稳办公室共接处衡阳市地京上访人数3 5 1 批7 0 2 人。2 0 0 7 年， 衡阳市公安机关依法对无理缠访的老户、非正常上访的挑头人物和骨干分子训诫 谈话2 6 1 人次，对违法犯罪人员治安拘留9 人，劳动教养2 人，追究刑事责任1 人。 回数据来源于中共湖南省委书记张春贤在2 0 0 7 年全省信访工作会议上的讲话 。数据来源于衡阳市2 0 0 7 年信访工作总结 公共管理硕士学位论文 表2 12 0 0 6 年度湖南省信访局登记的全省各市州赴省上访总量统计表 来访批次 来访人次集体访批次集体访人次重复访批次重复访人次 2 0 0 6增减加0 6增减姗6增减姗6增减2 0 0 6增减2 0 0 6 增减 年率年率年 率年率年率年率 1 髓 1 0 1 1 酗记3 3 51 8 94 5 3 83 珈l 研5 2 5 圆6 蜘 ，晒 艇晓 卿 阿 5 弱- 5 崩 捌 嬲 邪 掷 1 1 2 6 研b 5 舰 - 2 1 5 5 c l l 5 册 嚣 5 6 7 2 回 为 缸1 研蜘 1 棚沈 - 1 4 笛 1 l 舅 8 1 。8 7 捌够 1 舢 2 回 z ，7 3 坫 1 3 8 3 钉 4 纷 5 陀 s b 9 丑6 笠1笛 4 5 1 21 1 猢3 1 3 3 9m 3 1 j 4 73 9 4 4” 撕 姗1 2 2 舒1 2 凹6 3 坫笛3 l 铝2 铬4 l 6 7斟 b 5 l舛3 47 姗记1 瑚硒m 书彤狮砌 埘l 晒獬氆纠 l 簦 l 卿们73 孵“硒 1 心坫舶笛1 7 照墨3 m 挪7 加咀鼢筋橱2 如1 舱脚抛珥1 披研7 1 l垅l 伤狮螂1 7 l 4 6 o 研懈踟狮为掷1 膨6 埘硒l 城 鞍册篮猫5 4 n刀9l 弱殂6 l 算仍 自泊州 飘 埘 3 省直 外省 1 1 l 4 1 1 嬲 7 麟 1 2 3 酿 姗 笛 1 稻 蕾彤 姗 3 1 2 4 啪 _ 2 ，7 2 7 鹪 4 聒 盖岍 蔓髓 1 - 5 鹧 岱 1 坫 瑚 1 缁心 1 7 73 2 1 3 9 抖9 匆7 6 合计 1 0 9 蠕 饷3 卿蜥麟麟嬲2 1 9 贷姗蛾稍嬲研獬 们 资料来源：湖南省信访局2 0 0 7 年1 月份发布，衡阳市信访局提供 2 2 信访的问题越来越集中 从群众来信来访反映的问题来看，主要集中在八个方面：一是工资福利、 劳动及社会保障问题。其中，拖欠职工和离休人员工资，职工下岗后再就业困难， 生活无保障，社保、医保基金不到位等问题比较突出。二是涉军群体问题。主要 是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇，复员士兵、伤残军人、志愿 兵等要求落实有关政策和解决有关待遇及就业安置等问题。此类问题在一些经济 不太发达的地方是愈演愈烈，令各级各部门十分头痛。三是国有企业改制问题。 主要是反映国有资产流失，买断工龄、补发工资福利等款项未到位等问题。此类 问题随着改制的不断深入，矛盾逐渐缓和，上访频率降低。四是涉法涉诉问题。 全年综合捧名 滞访人次滞访批次总人口 3 8 7 l 3 l 2 6 坳 坯 瓶 铊 嚣 m 鲫 勰 麟 姗 麟 仍 叭 噶 m 聊 册 姗 赂 m 暑 鲐 抛 l s 她 坳 峨 | 喜 珊 似 肌 饥8孤9抛傩鳄仰镦义吼媳心触6袍坫憾艋5 仍 蛳 黼 | 薹 黼 i 薹 脯 黼 獬 黼 黼 黼 黼 黼 对衡阳市信访活动的调查研究 主要反映各类纠纷不能得到有关部门及时解决，政法部门不立案、不破案，不服 法院判决、裁定等。这类问题积案较多，重复访、越级访总量大，长期滞留纠访 的多，已成为个访困扰各级信访部门的主要问题之一。五是城镇房屋拆迁和农村 土地征用问题。主要反映安置补偿款未到位，补偿标准低，在拆迁和征地工作中 不严格依法办事，房地产开发不规范留下许多遗留问题等。六是反映干部违法违 纪和作风不正问题。主要反映干部贪污受贿，侵吞国有资产，徇私枉法，不依法 办事，包庇计生对象等问题。七是“三农”问题，即农村、农业、农民问题。主要 是反映农民减负等优惠政策落实不到位，退耕还林、粮食直补等款项未发放或未 足额发放到农民的手里，已缴上交款的农户认为欠交上交款的农户未补交而要求 退还已交的上交款，村务不公开、村两委换届选举违法，乡村干部违法违纪、作 风粗暴等问题。八是环境污染问题。主要反映生产、建设、采矿等急功追利的人 为因素，破坏了生态环境，损害了当地居民的利益等问题。 2 3 政治参与主体的组织化趋势越来越明显 当前，随着市场主体日趋多样，涉及群众利益的经济纠纷不断增加，信访群 体结构出现新交化，由需要救助的弱势群体向自发维权的利益群体转变，我国的 利益群体不再仅仅是工人、农民、知识分子、小资产阶级等简单的几个利益群体， 已呈现出多元化、复杂化，军转干部和其他涉军群体要待遇，下岗工人、贫困农 民要社会保障，被征地农民和拆迁户要安置补偿，诉讼当事人要公正判决，广大 群众要民主权利和反腐败，等等。当前，我国社会充满了各种各样的利益群体， 而在列的每一个大利益群体中又可以分出许多个小的利益群体，且这些利益群体 划分仅仅是以某种标准划分的一种方式，以不同的标准还可以分出无数个不同的 利益群体。而这些利益群体组织化趋势也越来越明显。目前，一些上访人员特别 是重复集访人员组织化倾向十分明显，不但具有同一诉求内容的重访人员组织互 动，频频集结上访向政府施压，而且不同诉求群体也串联造势。如军转干部( 2 1 3 人员) 、对越二次入伍人员( 9 3 1 人员) 、伤残军人、乡镇电话员等重访群体都具 有这种倾向。同时，还出现了代人或带人赴省进京上访的，甚至还有要挟、强迫 别人一同赴省进京上访的。他们大都会选在节日和重要会议期间上访，如全国、 全省“两会”期间，“五一”、“七一”、“十一”、元旦节前后等。同时他们上访有 一定的组织性，有牵头人、联络员、发言人，从上访的组织、联络、控诉都有具 体明确的分工。上访经费一般是集资的形式。其骨干还经常到各地交流“经验”， 学习其他地方的成果，互相了解各自待遇落实情况，以给政府施压。尤其是其个 别对政府心怀不满的，自认为法律、民主意识很强的经常在上访中起到推波助澜 。参见： 新时期基层信访工作实务全书，国家信访总局局长王学军在接受记者采访时透露了当前群众 信访的八大热点。2 0 0 2 ，7 0 公共管理硕士学位论文 的作用。据了解，在各地上访的组织者中都有1 2 名素质较高、口才较好、煽动 力较强的人员。目前，上访组织化最紧密的有以下几个群体：一是企业军转干部 群体：2 0 0 7 年1 1 月4 日，全国军转干部代表会议在山东省召开，湖南等9 个省 的军转干部代表共4 2 人参加了会议。会议详细介绍并充分肯定了山东省企业军 转干部近2 0 0 0 人于2 0 0 7 年9 月1 9 日集访省府事件。会议号召全国企业军转干 部紧急行动起来，加大力度，实行规模上访，做到有声势、有影响、有震动。会 后，会议简报迅速在全国散发传播。在此次会议简报的鼓动下，湖南省企业军转 干部上访骨干黄某( 长沙人) 、陆某( 邵阳人) 、刘某( 株洲人) 、李某( 衡阳人) 、 冯某( 常德人) 等人在元旦期间，加紧串联，大量复印、散发会议简报，积极筹 备2 0 0 8 年1 月7 日左右组织近1 0 0 0 人赴省政府规模集访。后经各级政府全力化 解才未能得逞。二是临战入伍和二次入伍的对越自卫还击战复退军人群体：二次 入伍人员当时基本上都安排在企业工作，随着企业改制的推进，现绝大部分已下 岗或内退，且大部分年龄在5 0 岁左右，普遍感到生活的压力，进而联合起来要 求解决工资和社保问题。2 0 0 6 年5 月1 2 日，他们在南岳秘密聚会，成立“湖南 对越自卫还击战重返前线战友会”，并推选了会长、副会长等骨干成员，统一了 战友会标识，商量赴省进京上访，被依法取缔。2 0 0 7 年1 2 月底，湖南省对越作 战入伍人员骨干在衡阳召开全省代表会议，选出新的“全省对越作战战友联谊 会”。会议统一了集中赴省进京上访的时间和方式，要求全面落实中央解决该群 体利益的相关政策。 表2 2 上访人的心态调查( 一) 资料来源