（公共管理专业论文）我国公务员财产申报制度的伦理思考.pdf

我国公务员财产申报制度的伦理思考 摘要 我国正处在一个全方位由计划经济体制向市场经济体制、传统农业文明向现 代工业文明、保守的传统社会向开放的现代社会过渡的历史变革时期。伴随着社 会的转型，社会和经济生活的利益结构、权力结构以及人们的伦理道德观念都发 生了很大的变化。作为国家权力运用者的公务员，其伦理道德观念必然影响其行 政行为。由于公务员扮演着“公共人”和“经济人”的双重角色，其自身的矛 盾性必将使其陷入伦理困境，导致公务员行政伦理失范。而克服行政伦理失范的 有效途径之一就是行政伦理本身的制度化，在行政伦理立法的基础上实行公务员 财产申报制度。 本文即是从这一背景出发，基于对我国公务员财产申报制度的思考，以“公 务员财产申报制度迟迟未能出台 这一现实情况为切入点，从行政伦理制度化 的角度对这一问题进行了初步剖析，并着眼于行政伦理的自律与他律的关系， 探求个人道德和制度伦理的平衡点，并试图寻找出一种合理的制度安排，使公 务人员能够直面自身的财产申报，营造公务人员依法申报财产的氛围，以确保 建立切实可行的财产申报制度，制订、实施专门的真正意义上的财产申报法。 本文采用比较借鉴的方法，将国外的制度与我国现行制度相关条款相比较， 并将国外一些好的做法进行吸收。借鉴国外先进经验并结合我国国情，吸取外 国经验教训，在探索中不断加以改进和完善，找准财产申报制度化的困境产生 根源，从而有的放矢地探寻完善中国公务员财产申报制度的道路。并对现实中 所观察到的公务员行政伦理失范现象作进一步的分析，力图能够提供理想的解 决公务员财产申报制度实行的方案，从而使理论具有较普遍的应用价值。 国际经验表明，公务员财产公开申报制度是从源头上遏制腐败的利器，是 吏治法治化链条中不可或缺的重要一环。在我国，现有的财产申报制度由于种 种原因，未能发挥应有的作用。因此如何借鉴国外经验，尽快构建起我国公务 员的财产申报治理模式，完善我国公务员财产申报制度，使之尽快上升到法律 的层面上来，已成为当务之急。通过加强行政伦理的制度建设，强制实行公务 i v 员申报个人财产、来源及各种投资活动的制度，强化对制度服从的“他律”意 识，逐步使“他律”习惯成自然，最终实现使公务员不断趋向“至善”道德境 界这一目标。 关键词：公务员财产申报制度伦理 v e t hic ai t h o u g h to np r o p e r t yd e c ia r a tio ns y s t e m o fc hin e s ecivi is e r v a n t a b s t r a c t c h i n ai sc u r r e n t l yi nah i s t o r i c a lt r a n s i e n tp e r i o df o ra 1 1 a r o u n dt r a n s f o r m a t i o n t r a n s f o r m i n gf r o mp l a n n e de c o n o m yt om a r k e te c o n o m y f r o mt r a d i t i o n a la g r i c u l t u r e t om o d e mi n d u s t r y , a n df r o mt r a d i t i o n a l s o c i e t yt om o d e ms o c i e t y w i t ht h e t r a n s f o r m a t i o no fs o c i e t y , g r e a tc h a n g e sh a v eb e e nt a k e np l a c ei na s p e c t so fs o c i a l a n de c o n o m i c a l i n t e r e s ts t r u c t u r e p o w e rs t r u c t u r ea n de t h i c a lc o n c e p t t h e r e f o r e t h e a d m i n i s t r a t i v eb e h a v i o ro fc i v i ls e r v a n t p e r f o r m e ro fn a t i o n a lp o w e r , m u s tb e i n f l u e n c e db yh i se t h n i c a l i d e a s t h ed o u b l es t a t u so fc i v i ls e r v a n t ( p u b l i cp e r s o n ” a sw e l la s “e c o n o m i cp e r s o n ”1w i l ld e f i n i t e l yl c a dt oe t h n i cd i l e m m aa n da b n o r m a l a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s o n eo ft h ee f f e c t i v e w a y s o f o v e r c o m i n g i t i s i n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，a d o p t i n gp r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mo n t h eb a s i so fa d m i n i s t r a t i v ee t h i c a ll e g i s l a t i o n i l l u s t r a t i n gf r o ms u c hb a c k g r o u n da n db a s e do nt h et h i n k i n go fp r o p e r t i e s d e c l a r a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n ti nc h i n a , t h i s p a p e rb e g i n s a tt h ef a c t t h a t “p r o p e r t i e sd e c l a r a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n ti st a r d yi na n n o u n c i n gt ot h ep u b l i c ” i t a n a l y z e st h ep r o b l e mp r e l i m i n a r yf r o mt h ep o i n to fv i e wo fs y s t e m i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s w i t ha ne y et ot h er e l a t i o n s h i po fa u t o n o m ya n dh e t e r o n o m y i na d m i n i s t r a t i v ee t h i c s i ts t r i k e sab a l a n t eb e t w e e np e r s o n a lm o r a l i t ya n ds y s t e m e t h i c s a n dt r i e st of i n dar e a s o n a b l es y s t e ma r r a n g e m e n tw h i c hm a k e sc i v i ls e r v a n t d i r e c t l yf a c i n gt h e m s e l v e sp r o p e r t i e sd e c l a r a t i o na n db u i l d sa na t m o s p h e r et h a tc i v i l s e r v a n td e c l a r et h e i rp r o p e r t i e sb yl a wt oe n s u r es e t t i n gu pa na p p l i c a b l ep r o p e r t i e s d e c l a r a t i o ns y s t e m ，d r a f t i n ga n di m p l e m e n t i n gas p e c i a lp r o p e r t i e sd e c l a r a t i o nl a w i nt h et r u es e n s eo ft h ew o r d w i t ht h em e t h o do fc o m p a r i s o na n dp r o f i t a b i l i t y , t h i s p a d e ra n a l y z e st h e r e l e v a n ts y s t e m sh o m ea n da b r o a da n di n t e n d st of i n do u ta ne f f e c t i v ew a yt op e r f e c t t h ep r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mo fc h i n e s ec i v i ls e r v a n tb ys t u d y i n gt h es u c c e s s f u l e x p e r i e n c e sf r o mo t h e rc o u n t r i e sa n dc h i n e s en a t i o n a lc o n d i t i o n s a tt h es a m et i m e i tf u r t h e ra n a l y z e sc i v i ls e r v a n t sa b n o r m a la d m i n i s t r a t i v ee t h n i c sa n dt r i e st of i n d o u ti m p l e m e n t a t i o np l a nf o rt h i ss y s t e m i n t e m a t i o n a le x p e r i e n c ei n d i c a t e st h a tp r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mo fc i v i l s e r v a n ti sa ni n d i s p e n s a b l ep a r ti nl e g i s l a t i o na n da ne f f e c t i v ew a yi np r e v e n t i n g a b n o r m a la d m i n i s t r a t i v ee t h n i c s b e c a u s eo fa l lk i n d so fr e a s o n s t h ec u r r e n t p r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e mh a sn o tb e e nf u l l yt a k e ne f f e c t t h e ni ti su r g e n tt os e tu p a n dl e g a l i z et h em a n a g e m e n tm e t h o do fp r o p e r t yd e c l a r a t i o ns y s t e m o n l yt h r o u g h s t r e n g t h e n i n ga d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，i m p l e m e n t a t i o no fc o m p u l s o r yd e c l a r a t i o no f p r i v a t ep r o p e r t ya n dh a b i t u a t i o no fe x t e r n a l d i s c i p l i n ec a nc i v i ls e r v a n ta c h i e v et h e h i g h e s tm o r a ls t a t eo f “s t r i v i n gf o rp e r f e c t i o n ” k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t ，p r o p e r t i e sd e c l a r a t i o ns y s t e m ，e t h i c v l 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 注；如瀣查墓丝盖要挂型直塑鳆! 奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：卓，卿 签字日期：础年月“日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留 并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。 本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学 技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络 向社会公众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名： 牢z 泖尸 导师签字： 签字日期：如时年月上6 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位：安阳市地税局稽查局 通讯地址：安阳市红旗路 签字嗍彬6 月7 日 电话：1 3 5 2 6 1 0 7 3 6 7 邮编：4 5 5 0 0 0 我国公务员财产申报制度的伦理思考 1 绪论 公务员财产申报制度( p r o p e r t i e sd e c l a r a t i o ns y s t e m ) ，即法定范围内的 国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报法定范围内的财产并接受 有关机关监督检查的法律制度。由于财产申报制度对有效约束和规范政府公务人 员的行为，反腐倡廉，树立政府和公务人员的良好形象能起到积极作用，因此， 时至今日，它几乎成了各国防腐倡廉的首选法律措施。 1 1 选题背景和意义 1 1 ，1 选题背景 近日，全球廉政组织在其2 0 0 7 年年度报告中指出，“腐败依然在全球泛滥， 与腐败作斗争是全球面临的共同挑战，即使是发达国家，也面临着反腐败的艰巨 任务。”该报告还认为，中国的反腐败框架还“十分薄弱”。w 2 0 0 7 年9 月，国家预防腐败局成立。屈万祥副局长说：“我们一直在抓紧研 究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”其表态似乎让我们看到了 公务员财产申报制度即将出台的希望。其实早在1 9 9 5 年中国就对官员提出了财产 申报的要求，但由于种种原因一直都流于形式；1 9 9 9 年全国人大成立专题组研究 这个制度，前些年酝酿公务员法时也传将写入新法，可由于种种阻力一直不 见踪影。 到底是什么阻止了公务员财产申报制度出台? “新世纪中国惩治和预防腐败 对策研究”课题组曾做过一次调查，结果9 3 的调查对象认为目前实行公务员财 产申报制的阻力主要来自于领导阶层这或许真的找到了根源。目标群体，准 确说是高级领导的不认同应该是主要原因，天下最困难的事莫过于自己捆绑自 己的手脚。 我国现阶段行政伦理制度建设的缺失对公务员财产申报制度的建立以及廉 政建设有着直接的影响。因此加强我国行政伦理的制度建设，先“他律”再“自 律”，逐步建立起良好的伦理环境，才能为公务员财产申报制度顺利出台创造有 利条件。 建立公务员财产申报制度的目的在于有效的防止腐败行为的发生。本文将以 较大的篇幅从行政伦理的角度去分析公务员财产申报的必要性、可行性，并在此 基础上探讨我国现阶段行政伦理制度建设的缺失对公务员财产申报制度的建立 及廉政建设的影响。进而启发我们借鉴国外行之有效的财产申报制度，用中国人 的眼光，思考我们中国人所面临的廉政问题，尤其是思考如何避免中国千年文明 的退化，并挽救甚至是r 益滑坡的道德等。 全球反脚败形势总体不乐观 n 环球时报，2 0 0 8 - 2 - 1 ， ( 3 ) 试图篮分贝煳广甲报利曼玎、j 化璀。岱芎 1 1 2 意义 随着社会主义市场经济的建立和不断的深入发展，在新旧体制转轨期间滋生 各种腐败现象，将会严重地破坏市场竞争的公开、公平、公正原则，使社会资源 得不到优化配置。而实行公务员财产申报制度，正是为了预防腐败，打造一支廉 洁奉公的公务员队伍，是整饬市场秩序、优化竞争环境、促进社会主义市场经济 健康发展的强有力保证。 实行公务员财产申报制度可以通过减少犯罪投机心理有效预防腐败。腐败等 公务员犯罪行为的发生离不开特定的犯罪投机心理，建立公务员财产申报制度， 要求公务员必须主动、如实地进行财产申报，使监督机关和广大人民能够及时了 解公职人员家庭财产收入的变化情况，增强了监督的有效性；还可以使公务员由 被动接受监督向主动接受监督转变，不仅使监督机关便于行使监督权力，而且使 被监督的公务员在心理上时刻感到自己是处于监督之下，心理上形成一种无形的 压力，为企图“寻租”者设置了心理障碍，抑制了犯罪投机心理的形成，从而达 到预防腐败的目的。 国外财产申报制度的实践也表明，各级官员将自己的财产收入情况定期申报 公布，使公务员在任职期间财产公开化，置于全社会的监督之下，是一种行之有 效的制约机制，是促进廉洁公务、防止腐败的有效措施之一。可以说，大凡廉政 建设搞得较好的国家，没有一个是缺少公务员财产申报这一环节的。在一定意义 上，查处腐败的难易程度，取决于公职人员私人财产的公开程度。所以，一些国 家在反腐倡廉屡屡受挫的情况下，一旦推出财产申报监督的举措，官风即为之一 振( 如韩国) ；有的国家长期以来反腐倡廉成效显著，这在很大程度上也靠对公 职人员的财产监督制来维系( 如新加坡) 。 财政开支合理化。公务员财产状况不报告、不透明、不接受监督，使得部分 公务员大肆挥霍和占有国家的财产而不为人发现或无人及时发现，到最后是该工 作人员因明显触犯刑律而受到惩处时才发现问题的严重性，但国家财产已蒙受了 巨大的经济损失。实施公务员财产申报制度，将监督关口前移，一旦发现公务员 的财产明显超出实际报告的部分，监督机关即可及时介入调查，将被违规或非法 占有的国家财产及时依法收回，及时挽回国家的损失。在此基础上，如果能针对 不同群体采取合适的财产申报制度，堵塞监管上的漏洞，有效遏制腐败，实际上 便在很大程度上解决了行政机关财政超支的问题。 2 我国公务员财产申报制度的伦理思考 扩大“参与式治理 的效果。利益相关者参与决策过程是“参与式治理”新 形式的核心要素。其基本思想是让普通民众与公务员都能够参与，并根据自身利 益的出发点来协商制定解决方法。最终目标是要增强申报制度的响应度和有效 性，而同时使其更为公正、慎重和负责。 任何一个民主、开放的政府，其公众都必须享有充分的知政权、参政权、议 政权和监督权，增强公务员财产状况的透明度，将其置于人民群众的监督之下是 其中的重要内容之一。公务员财产申报制度的一项重要原则就是申报资料的公 开，从而保证了人民的知政、参政、议政和监督的权力，也使公众更加信任政府， 对政府产生认同感，从而增强政府的合法性，使更多的公众能够达到与政府的良 性互动。此外，吸收部分公众参与到申报过程中，既可以让其了解、监督公务员 的财产申报，又可以扩大政治参与，提供改进意见，完善申报制度。 公务员财产申报制度可以保持公务员队伍的纯洁性，增强政府的公信力。在 选举、任命或招聘公务员任职前进行财产申报，经过审查可以有效地防止有不廉 洁行为的人进入公务员队伍，同时对公务员队伍中的腐败分子通过财产申报使其 曝光，进而将其清除出公务员队伍，以保证公务员队伍的纯洁性，也便于党和政 府对公职人员从政后是否廉洁进行检查和监督。通过对公务员家庭财产状况的分 析，为正确评价公务员的廉政情况提供了有力的依据，以令人信服的事实表明公 - 鲁 务员多数是廉洁的，以避免因少数腐败分子玷污了党和国家机关在人民群众心目 中的形象，消除人民群众的猜疑，保护公务员的合法权益，增强政府的公信力。 1 2 研究现状 。 在我国，公务员财产申报制度的研究大多倾向于通过与国外制度进行比较， 分析我国公务员财产申报制度存在的问题和缺陷，提出完善我国公务员财产申报 制度的对策建议，如厉丽的国外公职人员财产申报制度及其启示、曾家华和 周昌盛的国家工作人员财产申报制度法制化问题探讨、叶贵炎的论公务员 财产申报制度等；还有的提到了实施公务员财产申报制度涉及的单一方面的问 题，如许亮的试论国家官员的隐私权、丛雨和冯翠的浅析行政道德失范的 原因及其治理途径等，美中不足的是，较少从伦理制度化的角度分析公务员财 产申报的必要性、可行性，而目前财产申报制度立法过程中又有一些问题争议颇。 多，亟待解决。因此本文尝试从伦理的角度，对我国公务员财产申报制度进行梳 我国公务员财产申报制度的伦理思考 理，也可看作本文的创新过程。在研究方法上，本文主要采取理论与现实相结合 的方法。这里的理论，主要是运用现象分析的方法。这里的现实，主要是当前我 国实施的国家人员财产申报制度以及实施后的效果。理论与现实相结合，就是用 现象分析的方法对我国现行的公务员财产申报制度进行反思，并为改变这一现状 作进一步的探索。此外，本文还采用了比较借鉴的方法，将国外的制度与我国现 行制度相关条款相比较，并将国外一些好的做法进行吸收。 1 3 内容结构 本文在逻辑层次上，遵循了人们对事物认识的一般规律，即由表及里、由现 象到本质逐层深化的过程。具体的逻辑路径为：公务员角色冲突分析一一公务员 伦理困境产生一一行政伦理失范一一行政伦理失范防范一一公务员财产申报制 度。按照上述逻辑，本文的内容结构如下：全文分六章，第一章绪论，介绍选题 的背景和意义，以及研究现状。第二章介绍国内外公务员财产申报制度的现状。 第三章和第四章是文章的主干部分，这部分主要从行政伦理的角度分析了建立公 务员财产申报制度的必要性和可行性。在此基础上，第五章和第六章针对性地提 出我国当前实行的公务员财产申报制度存在一些问题及其完善对策。 2 国内外公务员财产申报制度的现状 公务员必须定期向法定机关申报自己的财产，是现代许多国家和地区廉政立 法的重要内容。这项法律制度的基本内容是：通过法律规定，国家公职人员在任 职期间必须如实申报自己的财产状况及其变化情况，如果发现公职人员的财产状 况明显超过其合法收入，对不能说明来源的，要给予法律追究。 2 1 国外公务员财产申报制度的现状 2 1 1 美国_ 财产申报制度是反腐倡廉的重要措施，世界上许多国家和地区在这方面立法 建制并取得成效，其中，美国的立法和实践尤其具有典型意义。 美国是一个典型的三权分立的国家，适应这种体制，美国对三大系统人员的 财产申报分别进行了规定。首先，在立法机关，1 0 0 名参议员，4 3 5 名众议员要申 报上一年度家庭财产情况。同时，国会中除了议员以外的行政人员中，凡是其基 本薪金在联邦薪金级另a j g s - 1 6 级以上的官员或雇员都应当申报其财产状况。其次， 4 我国公务员财产申报制度的伦理思考 在司法系统，凡是法官和法官的高级雇员都要申报财产。最后，在行政系统，高 级行政官员都要申报财产。财产申报内容包括“劳务所得和投资收益”、“买卖 交易”、“赠与和赔偿费”、“债务”、“受雇职位”等情况。美国的立法机关、 行政机关、司法机关要分别对各自的财产申报材料进行保管，为期6 年，过后要 将申报材料销毁。但是，如果某项申报材料涉及正在进行的某个案件的调查，那 么这项申报材料不能销毁。 2 1 2 法国 法国1 9 9 8 年制定了政治家生活资金透明度法，对高级公务人员申报财产 作了具体规定。该法主要针对总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府 成员、大区区长、海外省议会议长和较大城市市长等。法律有效实施的关键在于 “透明”。该法规定，每逢总统选举之前，总统候选人必须将有关财产状况的资 料用加封条的信封交给宪法委员会；两院议员上任1 5 天内必须向议院办公厅提交 准确、真实的财产状况申报单；所有政府成员和地方官员上任1 5 天内必须向专门 依法设置的委员会( 由最高行政院副院长任主席、最高法院和省级法院的首席院 长组成) 提交个人财产状况申报单。议员在任期届满前，政府成员和地方官员在 职务终止时，也要提交新的财产申报单。不论出任申报、日常申报还是离任申报， 所有报告都在政府公报上公布。政府公报向全体国民公开，可免费、自 由查询。特别是在公布总统大选结果时必须附上当选总统的财产申报单。所有 被公布的信息随时可以被媒体和非政府组织监督核实。2 0 0 5 年2 月，原财政部长 就因在住房问题上对公众撒谎，最后不得不辞职。 此外，韩国于1 9 8 1 年建立了财产申报制度韩国公职人员道德法， 经过4 次修改，1 9 9 3 年6 月基本定型，其实施效果为世人瞩目；日本的国家公 务员伦理法对有关公职人员接受馈赠等个人收入的报告和公开进行了严格的规 定。其他许多国家和地区也都实行了公务员财产申报制度。如俄罗斯、尼日利亚、 新加坡、泰国、巴基斯坦、埃及、墨西哥、中国台湾等。 2 1 3 联合国反腐败公约关于财产申报制度的规定 我国于2 0 0 5 年1 0 月2 7 日通过联合国反腐败公约。这表明，我国将践行自 己的承诺，以该公约为蓝本，设置相对完备的财产申报制度。 财产申报的要求。公约对各缔约国提出了“应当考虑根据本国法律对有 5 我国公务员财产申报制度的伦理思考 关公职人员确立有效的财产申报制度的要求，并且突出了如下三点：第一，这 种有效的制度应包括“对不遵守制度的情形规定适当的制裁；第二，各缔约国 主管机关间在必要时应相互交换资料；第三，各缔约国均应要求在外国银行账户 中拥有利益、对该账户拥有签名权或者其他权力的有关公职人员向有关机关报告 这种关系，并保持与这种账户有关的适当记录。 财产申报的内容。首先，是申报人的范围。需要申报的公职人员的职级标准 有降低的趋势。其次，是应申报财产的范围。申报财产的范围在不断扩大。第三， 是申报的时间，一般有任职后即申报、任职期间固定时间申报、离职后即申报、 财产发生重要变动时申报以及离退休后两年内仍需申报等。 。法律责任。不申报和虚假申报的法律责任，一般都规定有强帝f j i f j 裁，但具体 做法各有不同。 配套措施。财产申报制度需要有一系列制度相配套。在法律层面上，应加强 刑事立法，完善反洗钱法制；对金融系统来说，应强化客户身份识别能力，减少 大额现金交易，完善交易报告制度等；从道德与社会的角度来说，应加强社会信 用体系建设，对举报人进行保护和奖励等。 2 2 我国公务员财产申报制度的现状 1 9 9 5 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于党政机关县( 处) t 级以上领导干部收入申报的规定，要求“各级党的机关、人大机关、行政机关、 政协机关、审判机关、检察机关的县( 处) 级以上( 含县、处级) 领导干部须依 照规定申报收入”，该项规定是我国首次要求党政领导干部申报收入接受监督的 制度，它对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反 责任、执行监督、解释及生效日期都作了规定，构建了我国财产申报制度的基本 框架。1 9 9 7 年1 月，经中共中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公 厅印发了关于领导干部报告个人重大事项的规定，对县处级以上领导干部需 要报告的个人重大事项进行了明确。2 0 0 1 年6 月，中纪委、中组部印发了关 于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定( 试行) ，要求省部级现职领导干 部每两年统一组织报告一次家庭财产状况。 2 3 我国公务员财产申报制度发展滞后的主要原因 2 3 1 历史原因 6 我国公务员财产申报制度的伦理思考 社会信用机制的缺失是我国公务员财产申报制度的先天性不足。财产申报 制度的核心是信用机制。社会信用机制是社会经济发展水平和经济发展形态以及 ， 与之相适应的政治发展模式的产物。中国两千多年封建社会发展的历程，是以土 地为中心的自然经济为基础的，在此期间虽经历了多次的形式变更，但与此相对 应的封建专制统治的核心并未发生根本性的改变，建立在土地私人所有制之上的 社会信用机制长期占据了统治地位。那种以市场交换为特征的工商业的零星的、 小规模的发展，造成了以货币为媒介的信用机制或者信用心理在我国社会经济生 活中的缺失。新中国成立之后的很长一段时间内，计划经济条件下以国家指令性 计划的形式来指导社会经济的发展，抑制了各种社会资源的自由流动，社会成员 的社会生活也缺乏相应的自主性和灵活性，这也在一定程度上阻碍了社会信用机 制的建立。社会主义市场经济体制的初步确立，不仅是对我国原有社会经济形态 的一次变革，更重要的是对社会民众道德意识的一次大调整，也为我国社会信用 机制的形成奠定了良好的物质基础。但是，我国目前的市场经济发展还处在一个 极不成熟的阶段，我国的市场化程度不高。由不成熟的市场经济体制而来的社会 信用机制的初步建设，毕竟还难以在全社会范围内树立良好的信用咨询、信用认 证和信用监督的风气，作为指导社会经济生活的信用工具尚不能真正发挥作用。 例如不久前实行的“居民个人存款实名制”在社会大众中引起的巨大波动，可以 1 ；， 说是目前我国社会缺乏信用机制的集中体现。 2 3 2 机制原因 财产申报制度需要有一套完善和高效的监督机制来保障其顺利执行，监督 的形式可以分为立法监督、司法监督、行政监督和舆论监督等。从目前行政系统 内部的监督机制来说，部门与部门之间缺乏独立性，缺乏必要的透明度，而且监 督执法部门中工作人员的素质普遍偏低，这在很大程度上制约了监督机制的运 作。在司法实践中，尚没有制定专门针对国家公务员财产申报制度的相关法律和 法规，从而使监督无法可依。另外，现阶段我国的舆论监督工具虽然在监督政府 行政行为的过程中起到了积极的作用，但是对比我国舆论工具的总数和实施有效 监督的数量和质量，这一监督形式还处在相对弱势的地位，还没有充分发挥其监 督作用。 我国公务员财产申报制度的伦理思考 2 3 3 技术原因 2 0 世纪9 0 年代以来，西方发达国家已经越来越多地将网络和电子计算机技 术运用于政府的行政管理活动中，不仅提高了行政效率，政府对复杂的行政行为 的控制更加简便易行，而且降低了行政体系运行的成本。财产申报制度的实施， 是一个多部门相互协调作用的过程，对于准确性、及时性和保密性的要求比较高， 那种传统的表格文字之类的方法己越来越难以适应行政现代化的要求。而我国目 前电脑和网络的普及程度要远低于发达国家的水平，尤其是网络的覆盖率还比较 低，尚未形成全面的网络化和规模效益，给我国财产申报制度的电子化设置了技 术上的难题。 3 公务员角色双重性及伦理困境 3 1 公务员角色双重性 3 1 1 公务员角色分析 科学技术的迅速发展和经济全球化使社会分工更加细化，为满足生存和发 展的需要，人们每天都要扮演多种不同的角色，承担不同的责任和义务，尤其是 对公务员这一特殊的职业来说，个体扮演着不同角色。其中，“经济人”和“公 共人”角色是最突出、最有代表性的两个。 乇 “经济人”角色。古典经济学家亚当斯密在国民财富的性质及其原因 的研究中提出了“经济人”概念：“每个人都不断地努力为他自己所支配的资 本找到最有利的用途w ，即人性为恶，每个人总是以自己的利益为追求，必 定会追求私人利益的最大化。公务员是负有特殊职责的公民，既然是公民，那么 追求个人利益最大化是其作为“经济人”角色的本性和基本权利，常为舆论所抨 击的以权谋私、侵吞公共财产、公款公贿等现象，均是“经济人”的直接表现。 “公共人”角色。公务员是社会公共利益的代表者和维护者，是公共事务的 管理者和服务者，应该以追求公共利益为目标，在行政组织中，充当由其职位所 决定的应当承担的责任和义务的角色。 英 距当斯密国民财富的性质和原周的研究：卷下 m 郭大力，王亚南译：北京： 商务印书馆，1 9 7 2 我国公务员财产申报制度的伦理思考 3 1 2 公务员角色的双重性 公务员作为公共利益的维护者，兼顾着作为特殊职业的“公共人 的利益和 “经济人 追求经济利益最大化的双重角色。一方面，就“公务员”身份而言， 公务员是连接国家和公民的纽带，其职责是受国家委托履行社会让渡出来的公共 权利，维护公共利益。政府代表的是社会全体公民的整体利益，作为政府代理者 的公务员理应以谋求公共利益为己任。另一方面，公务员作为“经济人”角色， 按照经济学的理论，必然以经济人利益最大化为行为目标，他们有自己的需求， 他会尽量满足自己的各种欲望，本能地趋利避害，表现自己，获得社会的认同， 实现自己的追求等。 3 1 3 公务员角色冲突的必然性 公务员“经济人”和“公共人”的双重角色是由人的自然属性和社会属性共 同决定的，角色之间的冲突具有必然性。当“公共人 领域与“经济人”领域出 现截然相反的利益取向，就自然而然体现着这种冲突，以及由此带来的利益冲突。 在制定某一项公共政策时，公务员的“公共人”角色要求其尽量满足大多数人的 利益，实现公共利益的最大化。但作为“经济入 的角色，其必然从自身的利益 出发，优先考虑如何在保证公共政策实施的同时，个人或所属组织的利益实现最 大化，甚至个别时候为了满足后者不惜损害公共利益。如公务员权利寻租、受贿 或部门截留资金私设“小金库 等行为。比较典型的角色冲突形式还有两种：一 是上级角色与下级角色的冲突，这会使他处于对下服务与对上负责的两难境地； 二是行政人角色与社会人角色的冲突。在角色冲突的时候，公务员的判断和选择 同时也是道德和伦理的判断和选择。可以说，公务员所有的角色冲突都可以归纳 为公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益两者之间存在冲突，也就 是人的自然属性和社会属性之间的冲突，这种冲突是必然存在的。 3 2 公务员伦理困境 政府是国家权力机关为实现管理国家的职能而设置的服务机构，而公务员则 是政府行政管理活动的实施者，承担着管理社会公共事务的重要职能。公务员伦 理困境是指公务员在履行上述职责的过程中，因社会角色、价值观念差异等原因 经常会遇到的一种道德伦理方面的两难情境，行政行为选择时，如果遵守其中一 项，就将违反另一项的情形。 9 我国公务员财产申报制度的伦理思考 公务员伦理困境是怎么形成呢? 我们知道，公共事务的管理和公共利益的维 护都要由人来完成，公务员在行使职务的过程中不可能彻底抛开个人的价值取 向，不可能不融入个人的价值观，他们总是在努力寻找公共利益最大化和个人利 益最大化的最佳结合点，而且公务员因为受家庭、环境、教育、时代等影响，形 成了不同的价值观，再加上每个社会、社会发展的不同时期也都有其主流的价值 观念，种种因素使不同的公务员对同一事物或事件产生不同的认识和理解，由此 便造成具体行政行为的分歧。相同、相似、不同或者截然相反的价值观便在公务 员的行政行为的载体中碰撞、融合、再碰撞，带来了公务员价值取向的冲突，最 终形成了伦理困境。主要表现在价值取向、民主与效率、伦理标准等方面选择困 址 坑o 3 2 1 价值取向冲突 “公务员总是属于特定组织的，他所属的组织的利益与广大人民的利益之间 可能存在矛盾。一旦发生这种情况，就会构成对公务员伦理意识的严峻考验。进 一步说，义务与责任的困境，就是公务员到底是对组织中的上级负责，还是对公 众负责的差异。 w 在特定的环境下，公务员会依据自己的价值判断，选择对自 己或组织最有利的决策：可能是对上级负责，也可能是对公众负责。比如某地发 生了矿难，数名矿工被困井底，情况十分紧急，当地负责生产安全的局长立即向 、 主管领导汇报，而他的上级出于稳定或者政绩方面的考虑，却严令他保守秘密， 他该怎么办，公务员的职责要求他必须说实话，想尽一切办法挽救矿工的性命， 而他的理性，或者说权衡利弊，他必须服从领导，哪种做法是对的? 公务员的价 值取向冲突反映了公务员在履行职责和个人利益之间的选择困境。 3 2 2 民主与效率冲突 公务员伦理价值困境还体现在对民主与效率的取舍上。民主与效率作为政 治决策和管理中的两种价值体系，均是为了体现和保障政治决策管理的合法性和 科学性。它们既有相互区别甚至矛盾的一面，又在深层次上存在着互相促进和保 障的一面。“效率的标准突出迅速、及时和短期内的现实效益，而现代民主追求 ( 3 ) 徐朝江简述转型期我国公务员伦理道德的提升 j 中共贵州省委党校学报，2 0 0 6 ， 1 0 我国公务员财产申报制度的伦理思考 的是：严格而公正的程序，决策过程充分的选择性和参与性，不同意见之间的竞 争性以及决策的多数决定性等”。丫由于效率和民主的这种着重点不同，常常会 在实际的政治生活中出现迅速、及时地决策和严格按程序办事、充分协商之间的 矛盾。 3 2 3 伦理标准的冲突 公务员伦理标准的冲突也是现代行政伦理存在着尖锐困境的一个重要原 因。确定公共政策的核心价值标准是整合不同价值观的重要手段。所谓核心价值 标准是指能代表占大多数人的利益群体的利益并兼顾其他利益群体利益，或虽不 能兼顾，但尽量减少这些利益群体的损失，因而能被社会各个方面所接受的价值 标准。在核心价值标准的选择上，“现代社会一般存在两种观点：一是以实用主 义代表的传统伦理标准，强调总体提高社会所有人的满意度，而不在意某一部分 群体利益受损，注重所谓最大多数人的最大幸福原则；一是强调保障个人自 由、起点公平和少数人的权利，将伦理标准由最大多数人的最大幸福提高到 惠顾最少数人最不利者的最起码的社会伦理正当性的层面。”吲这两种截然 不同的伦理标准也给公务员带来了两难的伦理困惑。实际上，任何公务员在行使 公共权力时，只能维护一部分人的利益，只能达到部分的理想伦理标准。这样， 如何协调公共利益、多数人利益与少数人利益，如何确保行政伦理的实现将伴随 伦理标准的困境延续下去。 3 3 行政伦理失范的形成及防范 行政伦理指行政工作人员的职业道德，它属于一种行政权力的自律机制，是 行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。作为一种内在的 约束机制，行政伦理不仅可以加强对行政权力的制约，而且作为一种观念力量， 可以提高行政权力的合法性。但在行政权力运行过程中，由于多种因素的综合作 用，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，导致损害公共利益的现象 时常发生，甚至与社会公众对公务员的行为期望值相差甚远，公共权力被用来满 足私利。这种情况就叫行政伦理失范。 。刘春民主与效率并重 j 学习时报，2 0 0 4 ( 4 ) 江秀平公共责任与行政伦理 j 中国社会科学院研究生院学报，1 9 9 9 ( 3 ) 1 1 饯圈公分贝朋厂甲很币! j 发廿、j 亿瑾届亨 行政伦理在很大程度上将影响到公众对于行政权力的认同感和支持程度。良 好的行政伦理可以树立政府在公众心目中的良好形象，获得较高的社会支持与服 从。但是行政伦理失范对行政管理构成严重挑战，有可能造成政策执行走样、行 政效率低下、专业水准的降低和公众信心的丧失，其结果会带来行政权力的合法 性危机，最终导致行政目标难以实现。为此，有必要分析行政伦理失范的表现形 式及原因，并在此基础上完善伦理净化机制，有效防范行政伦理失范行为的发生。 3 3 1 行政伦理失范的表现形式 当代中国行政伦理失范具体表现在以下三个方面： 行政伦理动机失范。部分行政主体人员道德素质低下、道德责任淡漠，价 值观被严重扭曲，把权、钱、名、利、色作为自己唯一的人生目标和价值追求， 把行政为民、执政为公全然抛在脑后，想尽一切办法和手段实现自己的欲望，不 达目的决不罢休。为了权而阿谀奉承、绞尽脑汁；为了钱而不惜以身试法，铤而 走险：为了名而弄虚作假，欺上瞒下；为了利而不讲良心、丧失人格；为了色而 不顾廉耻，格调低下。 行政伦理过程失范。行政人员实施行政的过程也就是行政道德付诸行为的 过程，部分行政人员在转型的这一特殊时期，利用法纪不全、制度不严、监督不 力的情况，钻空子，以权谋私、钱权交易、卖官鬻爵、公款公贿、贪污腐化，严 重地损害了党和国家的威望，损害了社会和群众的利益。 行政伦理结果失范。一方面是大量的行政人员违法、违规、违纪、违背道 德的行为没有得到惩处，另一方面是勤政廉洁、遵纪守法、一心为公、求真务实， 诚实守信的行政人员没有得到应有的物质奖励和精神鼓励，从而形成事实上的 “不轨者得利，老实人吃亏 的情况。 3 3 2 行政伦理失范的形成原因 行政伦理失范本质上是行政权力的一种异化现象，形成原因比较复杂的，概 括起来主要有以下几个方面： 公务员角色双重性导致部分行政主体道德缺失。公务员的“经济人”理性 如果不能被合理引导，其社会危害是不言而喻的。公务员有维护公共生活健康发 展的责任和义务，也有私人生活和个人利益的追求，出于“经济人”理性，不可 能随时依据道德标准进行自我约束，在监督缺位或者薄弱的情况下，这将导致权 1 2 我国公务员财产申报制度的伦理思考 力滥用、以权谋私等伦理失范行为的发生。 部分行政人员自身素质较低。行政主体道德修养的好坏、自身素质的高低 是导致行政伦理失范的另一个关键因素。如果行政主体自身的素质差、道德素养 出现问题，行政主体就很容易受环境影响而失控，导致行政伦理失范现象的发生。 相反，如果行政主体的“自律”意识较强，出现行政伦理失范的机率就会大大降 低。 行政体制自身的原因。我国