（公共管理专业论文）试论我国道路交通事故社会救助基金.pdf

iv 中 文 摘 要 在发生道路交通事故后，因肇事机动车辆未参加机动车强制责任保险、机动车 肇事后逃逸、肇事责任方无经济赔偿能力、交通事故受伤人员的抢救费用超过机动 车强制责任保险限额，而导致交通事故中的受伤人员无法得到及时、有效的救助的 现象时有出现。当这些“特殊”而又“常见”的道路交通事故发生时，不仅给交通 事故中的受伤人员带来了心灵及肉体上的巨大创伤，同时也使一些本不富裕的家庭 “雪上加霜” 。而此时道路交通事故社会救助基金作为一种带有社会保障性质的国家 性公益基金所给予交通事故受伤人员的最基本的救助，就被广大老百姓称为了“救 命钱”。 在我国，道路交通事故社会救助基金是指由有关保险公司按照国家规定从所收 取的机动车第三者责任强制保险费中按照一定比例提取的资金或者通过其它途径筹 集的资金所建立起来的，用于抢救道路交通事故受伤人员的基金。它作为一种带有 社会保障性质的国家性公益基金，既体现了国家对公民的一种人文关怀和以人为本 的执政理念，也体现了我国对人身权、生命权的保护和尊重，同时也是一个国家文 明、富强的象征，更是我国目前构建社会主义和谐社会的一项重要指标。 我国于 2004 年 5 月 1 日起实施的中华人民共和国道路交通安全法对交通安 全管理提出了全新的架构，其显著特点是以人为本，并首次提及要设立道路交通事 故社会救助基金，这使得长期以来困扰交通管理部门的道路交通事故社会救助基金 的立法缺位问题从根本上得到解决。虽然此后于 2006 年 9 月 1 日起实施的机动车 交通事故责任强制保险条例对基金的使用范围、资金来源等做出了相应规定，但 基金的管理机构、运作程序等具体制度仍未出台，使得承担着重要作用的道路交通 事故社会救助基金时至今日仍然是“镜中花” 、 “水中月” ，仅仅停留在法律条文的层 面上，陷入“徒有虚名”的尴尬局面，同时还带来了行政立法的空白和滞后，严重 影响到法律、法规的有效实施，更重要的是使因交通事故引发的受伤人员的医疗费 用问题日益显现出来，带来了尖锐的社会矛盾。 因此目前我国急需出台道路交通事故社会救助基金的管理办法，同时设立道路 交通事故社会救助基金管理机构，并使之高效率运行, 以此来弥补上位法太笼统、 配套法规制定滞后等不足，进一步推动道路交通安全法地深入贯彻实施，真正 地落实和推动“以人为本”、“关爱生命”的法律精神，保障道路交通事故中的受 伤人员得到最基础的“救命钱”，解决当前道路交通事故中受伤人员抢救工作中的 v 一系列问题，并最终达到维护社会稳定、缓和社会矛盾，构建社会主义和谐社会的 最高目标。 关键词: 道路交通事故；社会救助基金；受伤人员；强制责任保险；医疗费用 vi abstract after road traffic accidents happen, due to the motor vehicles, which doesnt take part in the compulsory insurance or fled after the accident, the liability part no capacity of economic compensation, or the costs for rescuing the victims exceeding the limits of liability compulsory insurance of motor vehicles, it takes place frequently not to get timely and effective relief for the accidents victims.when these”special”and”common” traffic accidents happen, the victims will be hurt both physically and psychologically. and some of poor families will be worse. at this time, as national public fund of charity with social security nature, social relief fund for road traffic, giving the most basic relief for accidents victims, were known as the “life-saving money” for the masses. in our country, social relief fund for the traffic accidents refer to fund set up by extracting a certain percentage of fund from the third party liability insurance premium or through others means , which are collected by related insurance companies, according to the regulation of the country, for emergency treatment of traffic casualty. as public welfare fund with the nature of social security, it not only embodies a humane care of to citizens from the country and people-oriented concept of governance, but also reflects the protection and respect on personal and life rights. at the same time, it is a symbol of prosperity and strength of a country and it is an important indicator of building a harmonious society of socialism. in may 1, 2004,”road traffic safety law” was carried out and it puts forwards the new structure, with the people-oriented as the distinctive feature and for the first time the setting up social relief fund for traffic accidents is mentioned. as a result, the absence of social relief funds legislation is fundamentally resolved, a big problem for traffic management departments to solve.although “compulsory duty insurance of traffic accident for vehicles”, carried out in september 1, 2006, correspondingly regulated scope of use, funding sources and etc. but the specific rules such as the management institutions and operational procedures of fund are not introduced yet. consequently, up to now, the social relief fund for traffic accident which assumes an important role, is still “flowers in mirror”, and “water on”, just staying at the level of legal provisions and being trapped in an “illusory” embarrassing situation. at the same time, the blankness and lagging behind are formed in the executive legislation, which seriously influences the effective implementation of the law and regulations. more importantly, the medical expenses problems of injured personnel in traffic accidents are increasingly apparent, which brings a sharp social contradictions. as a consequence, the management approaches of social relief fund for road traffic accidents are in urgent need in china. at the same time, it is necessary to establish the management institutions for fund, and trying to make it operate efficiently, in order to make up some disadvantages, such as top laws are too general, supporting regulations are lagged behind, and further implement “road traffic security act” thoroughly, really promote the spirit of law, such as “people-oriented”, “care for life”, which can ensure that the victims in traffic accidents get the basic money for their medical care. then a series of problems in rescuing the wounded in the traffic accidents can be solved and eventually the vii goal of safeguarding social stability, easing social conflicts and building a harmonious society can be attained. keywords: road traffic accidents; social relief fund; the wounded; compulsory liability insurance; medical expenses 42 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者： 2009 年 3 月 1 日 引 言 1 引 言 引 言 在机动车责任强制保险制度中，基于保障交通事故受伤人员的政策性目的，建 立了较一般责任保险，甚至较其他强制责任保险更有利于受伤人员的保障体系。 但 是在驾驶员逃逸而无法查明肇事车辆、肇事车辆未参加保险或肇事车辆的保险人无 经济赔偿能力等情况下，交通事故中的受伤人员仍无法获得该保险所提供的保障， 因此为了弥补机动车责任强制保险制度的不足，各国纷纷建立起了补充性地保护交 通事故受伤人员的制度，即道路交通事故社会救助基金，并通过已设立的基金来保 障交通事故中受伤人员的合法权益。 道路交通事故社会救助基金的法律起源，可以追溯到 1959 年 4 月 20 日通过的 关于有关机动车民事责任之强制保险的欧洲公约。它规定在没有履行投保义务 的要求或者责任人无法辨认时，道路交通事故造成人身损害的受伤人员仍能得到赔 偿。1990 年 5 月 14 日的关于成员国就使用机动车之民事责任之强制保险的法律协 调的第 3 号理事会指令规定保障基金必须运作。1990 年 11 月 8 日的一项指令又决 定“通过一个处于成员国之内的企业”提供机动车责任保险的公司必须向该成员国 的保障基金缴费。 2005 年第 60 届联合国大会通过决议，将每年 11 月的第三个星期日定为“世界 道路交通事故受害者纪念日”，希望各国通过各种活动，缅怀逝者，目的在于加速 公益的事业发展，最大限度地解决在交通事故中所需要资助的对象。 由此可见，为道路交通事故中的受伤人员提供最后的救济已经成为世界各国的 共识。欧洲各国已经通过一系列的指令和国内立法，设立了机动车损害赔偿保险基 金，在责任人未参加强制保险或无法查明肇事者的情况下，交通事故中的受伤人员 也可以从该基金中得到人身损害的赔偿。 1、在德国，设立了交通事故损害赔偿基金，用来救助交通事故中的受伤人员， 并由政府成立具有权利能力的公法人团体即救助基金机构。机构由内设的董事会和 行政委员会来负责管理，由联邦法务部长任监督长官并对机构进行监督。 2、在美国，北达科他（northdakata）州于 1948 年最先实行了未获判决补偿基 金，随后密西根州、纽约州、新泽西州亦相继设立此项基金。基金内容因立法时所 刘万江.论强制保险和社会救助d.华东政法大学,2007. 张新宝.中国民法典侵权行为法编草案建议稿理由概说j.高峰论坛,2004(2),1516. 宋慧云.试论我国道路交通事故社会救助基金制度j.道路交通与安全,2008(4),67. 试论我国道路交通事故社会救助基金 2 受各方压力不同而不同，但其重要规定都一致，即在车辆意外事故发生后，如果交 通事故中的受伤人员提出损害赔偿的请求，并且经过诉讼判决，仍不能获得应有赔 偿的、或因过失驾驶员无清偿能力的、或因未参加机动车责任保险的、或因违反规 定而使保险保单失效的、或因保险公司丧失赔偿能力的，都可以从基金中获得赔偿。 由于其使用范围包括了若干虽有保险却仍不能获得赔偿的情形，因此较强制责任保 险的内容更加广泛。 3、在加拿大，马尼托巴（manitoba）省于 1946 年首创了未获判决补偿基金， 其后效仿实行的有艾伯达(alberta)等省。而在安大略省未获判决补偿基金最初由司 法部管理，后又转交运输部、消费者和商业关系及金融协会管理，现在则是由安大 略金融服务委员会管理。 4、在英国，救助基金由汽车保险人协会管理。 5、在法国，设立了机动车担保基金，它起着补充责任保险的作用，目的是为了 保护交通事故受伤人员的合法权益。 6、在日本，设立了国家汽车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管 理。同时还建立了完善的“汽车保障基金制度” 。 7、在韩国，为了保护道路交通事故中受伤人员的利益，由建设交通部设立了机 动车辆损失赔偿保障基金，其属于政府的交通事故保障事业。基金是由车主而不是 由保险公司向建设交通部有关部门缴纳，缴纳的金额以不超过机动车强制保险费用 的 5为限。 8、在中国台湾，为了确保交通事故中受伤人员的利益，设立了“汽车交通事故 特别补偿基金” ， 采取了仅由官方机构监督，而以非官方机构管理承办补偿业务的 模式。救助基金不属于政府行为，而是具有公益目的的财团法人，在性质上属于私 法人。 借鉴以上发达国家和地区的成功经验，结合我国的实际情况，我国在 2004 年颁 布实施的中华人民共和国道路交通安全法中规定了国家实行机动车第三者责任 强制保险制度，并设立了道路交通事故社会救助基金作为这一保险制度的有益补充， 袁宗蔚.保险学m.北京:首都经济贸易大学出版社,2000.598598. 宋慧云.试论我国道路交通事故社会救助基金制度j.道路交通与安全,2008(4),67. 王凯.借鉴英国道路交通法完善我国机动车辆强制保险制度j.上海保险,2004(1),4647. 刘秀萍.道路交通事故救济制度研究d.河南省直电大,2005. 李薇.日本机动车事故损害赔偿法律制度研究m.北京:法律出版社,1997.1516. 马永伟.各国保险法规制度对比研究m.北京:中国金融出版社,2001.241242. 邹海林.保险法教程m.北京:人民法院出版社,1998.7375. 引 言 3 以此来保证金道路交通事故中受伤人员的抢救治疗费用。从立法目的上看，此举作 用重大、意义深远，是国家立法机关站在以民为本、构建社会主义和谐社会的高度 上制定法律的一个有力体现，是一个典范。 在我国，道路交通事故社会救助基金作为一种带有社会保障性质的国家性公益 基金，主要目的是用来尽力挽救交通事故中受伤人员的生命。它对体现社会对生命 权的尊重和减少社会矛盾，都有着积极而深远的意义，更重要的是它还有利于道路 交通事故的预防，有利于促进道路交通安全，有利于维护社会稳定，同时更是我国 目前构建社会主义和谐社会的一项重要指标。 我国虽已在有关法律法规中提及道路交通事故社会救助基金，但是并没有相关 机构出台配套的、具体的规章制度，这不仅造成了行政立法的滞后，而且使道路交 通事故社会救助基金“徒有虚名”陷入尴尬局面，更重要的是使因道路交通事故引 发的受伤人员的抢救治疗费用问题日益显现出来，带来尖锐的社会矛盾。 此论文提出我国设立道路交通事故社会救助基金的背景和必要性，并基于我国 现阶段暂无统一性的有关道路交通事故社会救助基金的法规出台，给实际工作带来 诸多不便的现实，在参考其它发达国家和地区相关制度的基础上，结合目前我国的 实际情况，对我国的道路交通事故社会救助基金进行正确定位，明确我国道路交通 事故社会救助基金的管理机构、职权与职责、运行与监管机制；提出扩宽我国道路 交通事故社会救助基金的来源，增加基金的功能，严格基金的使用条件、运作与监 管机制。 希望通过设立与中华人民共和国道路交通安全法 、 中华人民共和国道路交 通安全法实施条例 、 交通事故处理工作规范 、 机动车交通事故责任强制保险条 例等相关法律法规相配套的，与我国实际国情相适应的道路交通事故社会救助基 金，达到规范和指导实际工作的作用。并以此来保障交通事故中的受伤人员及其家 属早日得到最基本的“救命钱” ，从而达到减少经济纠纷、缓和社会矛盾，弥补上位 法太笼统、配套法规制定滞后等不足的目的，并最终达到构建社会主义和谐社会的 最高目标。 试论我国道路交通事故社会救助基金 4 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 1.1 我国道路交通事故社会救助基金的概念与特征 1.1.1 定义 1.1 我国道路交通事故社会救助基金的概念与特征 1.1.1 定义 中华人民共和国道路交通安全法第十七条规定： “国家实行机动车第三者责 任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。 ”第七十五条规定： “肇事车辆 参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用； 抢救费用超过责任限额的、未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的， 由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会 救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。 ” 在上述的法律条文中，第十七条仅是明确表明了在我国要设立道路交通事故社 会救助基金，而第七十五条也仅仅是对救助基金的使用条件及功能做以简单规定， 均未明确说明救助基金的定义及其涵义。 在国家尚未出台有关道路交通事故社会救助基金的具体办法之前，根据道路 交通安全法的立法思想和以人为本的视角，可以将道路交通事故社会救助基金理 解为：为了及时抢救在道路交通事故中受伤人员的生命，由国家通过合法的方式募 集、筹集、罚缴、追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，从资 金中替代受伤人员向医疗卫生机构预先垫付抢救治疗费用的一种社会专项基金。 根据以上定义，可以从以下几个主要方面对道路交通事故社会救助基金的涵义 进行理解： 1、在内容上：它是一种在特定事项下（用于在道路上发生交通事故的受伤人员 处于生命危险期的抢救，而不是对其它病因的抢救或者脱离危险后的继续治疗）用 于特定人员（在道路交通事故中受伤并且需要进行抢救的人员，而不是任何情况下 的其他一般人员）的一种专项基金。 2、在形式上：它是一种货币资金。它不仅仅包含着救助基金作为一种货币形式 资金的意思，还蕴含着救助基金运作的意思。 3、在功用上：它承担着社会救助的职能，属于社会保障体系中的最低层次，具 有明显的社会公益性和优抚性，不具有任何盈利性。 侯永康,黄民主.道路交通事故社会救助基金的建立与运行之构想j.公安研究,2005(3),7576. 刘万江.论强制保险和社会救助d.华东政法大学,2007. 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 5 4、在性质上：基金的性质和作用仅仅只限于先行应急垫付，而并非给予，需要 事后偿还。 5、在操作方式上：使用要求必须严格，即要有：合理的使用条件、合法的使用 程序、合适的额度限制。 6、在资金来源上：筹集渠道比较广泛，主要有：政府划拨、相关单位或个人缴 纳、其它方式筹集、罚没所得、追偿等，也可以通过其它合法途径筹集。 1.1.2 特征 1.1.2 特征 根据上述对我国道路交通事故社会救助基金定义及其涵义的理解，可以得出其 具有以下特征 ： 1、适用对象具有限制性 由于道路交通事故社会救助基金具有社会救助性，其设立的目的是为了弥补机 动车第三者责任强制保险制度的不足，被视为是机动车第三者责任强制保险制度的 配套补充制度。 道路交通事故社会救助基金的适用对象一般仅仅限于事故机动车辆未投保、事 故机动车辆肇事逃逸、机动车辆无权使用人肇事等机动车第三者责任强制保险无法 提供赔偿保障的情形。因此，其具有适用对象的限制性。 2、救助目标具有低层次性 道路交通事故社会救助基金不可能将交通事故中的损害赔偿包揽无遗。鉴于目 前我国财政因素方面的现状，道路交通事故社会救助基金必须要对填补损害的要件 进行严格限制，除严格限制赔偿事由外，在赔偿范围上现阶段仅限于交通事故中的 人身损害部分，而不包括财产损害，更不涉及精神损害。因此，其具有救助目标的 低层次性。 3、具有代位追偿性 在交通事故肇事车辆未投保机动车第三者责任强制保险及肇事车辆逃逸等情形 下，道路交通事故社会救助基金在先行赔偿受损害的第三人的损失后，可以在赔偿 金额的范围内依法代位行使受损害的第三人对于赔偿责任人的赔偿请求权。其主要 目的在于避免受损害的第三人双重受偿，并以此来平衡当事人之间的法律利益与道 赵明昕.机动车第三者责任强制保险的衡平问题研究j.现代法学,2005(4),153165. 试论我国道路交通事故社会救助基金 6 路交通事故社会救助基金的收支。同时也避免赔偿责任人逃避损害赔偿责任。因此， 其具有代位追偿性。 4、在功能和作用上与机动车第三者责任强制保险具有一致性 道路交通事故社会救助基金和机动车第三者责任强制保险设立的目的都是为了 给在交通事故中受损害的第三人提供最基本的保障。在制度的设计上，各国一般都 采取机动车第三者责任强制保险的责任限额适用于救助基金，二者的给付额度相同 的做法。当发生道路交通事故时，只要肇事车辆参加了机动车第三者责任强制保险 的，受损害的第三人都可以要求保险公司在责任限额范围内先行支付抢救受损害的 第三人所需要的费用，也可以要求道路交通事故社会救助基金先行垫付抢救治疗费 用。由此可见，在道路交通事故的损害赔偿体系中，道路交通事故社会救助基金和 机动车第三者责任强制保险共同承担着保障受损害的第三人的赔偿利益，以便使受 损害的第三人能够得到及时、有效、基本的赔偿。因此，其在功能和作用上与机动 车第三者责任强制保险具有一致性。 1.1.3 法律性质 1.1.3 法律性质 机动车第三者责任强制保险是一国或地区为了维护社会大众利益，出于公共政 策的需要，以法律法规的形式强制推行的保险，其设立的主要目的是保障交通事故 中的受伤人员能够获得基本的损害赔偿。然而，机动车第三者责任强制保险是必须 经过投保后方可发生法律效力的强制保险，不属于自动发生法律效力的强制保险。 当出现投保人不依照法律投保或者交通事故肇事司机逃逸的情形，机动车第三者责 任强制保险就无法发挥其作用。因此为了弥补强制保险在法律体系上存在的漏洞， 也为了更全面、平等的保护交通事故中受伤人员的合法权益，在实行强制保险的国 家和地区，都设立了道路交通事故社会救助基金，以此来作为强制保险的补充机制。 道路交通事故社会救助基金是因为肇事机动车的保险人无须理赔或无法理赔 时，在机动车交通事故赔偿责任人之外，由法律另设的其他债务人。 因此道路交通 事故社会救助基金所起的作用，实质上是法律在机动车交通事故赔偿责任人之外所 增加的额外或补充责任，以此将一定范围内受损害的第三人无法承受理赔的风险转 移并交由道路交通事故社会救助基金来承担，从而达到保障交通事故中受损害的第 赵明昕.机动车第三者责任强制保险的衡平问题研究j.现代法学,2005(4),153165. 江朝国.强制汽车责任保险法m.北京:中国政法大学出版社,2006.56. 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 7 三人的合法利益的目的。 在我国，道路交通事故社会救助基金是机动车第三者责任强制保险之外的其它 填补受害人损害的机制，是用于抢救因道路交通事故受有身体伤害之人或支付死者 丧葬费的基金。 道路交通事故社会救助基金的设立是国家出于法律政策上的考虑， 此基金所承担的填补义务不是为了履行合同义务，而是为了实现基金的社会救助职 能。因此，道路交通事故社会救助基金的社会公益性和不以获取利润为原则是毫无 疑问的。 1.2 目前我国设立道路交通事故社会救助基金的必要性 1.2 目前我国设立道路交通事故社会救助基金的必要性 在我国，道路交通事故社会救助基金的设立既可以维护交通事故受伤人员的合 法权益，又不会使国家财产受到损害，而且也分解了社会对因道路交通事故引起的 损害赔偿的承受力，同时也缓解了依法必须履行赔偿责任的当事人的经济压力，必 将起到化解矛盾、维护社会稳定的作用。因此，在我国设立道路交通事故社会救助 基金有其必要性。 1.2.1 有利于维护社会稳定 1.2.1 有利于维护社会稳定 社会稳定是任何社会发展的前提，如果没有稳定的社会环境和安定的社会秩序， 就不可能保证社会方方面面的协调健康发展。 社会救助基金由政府来承担，其经费来源由政府的财政开支，是国民财富再分 配的一种方式，很好地体现了公平的原则，也是缩短社会贫富差距的一项措施。社 会救助基金通过必要的费用支出，实现为社会上的贫困者和遭遇灾害者提供必要救 助的目的，以解决他们的现实困难，从而达到实现社会安定、维护社会正常秩序的 目的。由此可见，社会救助对于维护社会稳定、预防群体性事件有着重要的意义， 它有利于化解各种社会矛盾。 道路交通事故中受伤人员信访、上访的现象频发，在一定程度上给社会稳定带 来了负面效应，在“以人为本”意识不断深入的当今社会，正确妥善处理道路交通 事故赔偿，是维护社会稳定工作的一个重要部分。如果通过加强道路交通事故的预 防，做好道路交通事故处理工作，同时辅以必要的“社会救助” ，我们完全可以减少 因此引发的社会稳定问题。而且通过社会救助，既可以赢得民心，又可以树立形象， 孔宪信.道路交通安全法释义运用m.北京:中国人民公安大学出版社,2004.1112. 宋慧云.试论我国道路交通事故社会救助基金制度j.道路交通与安全,2008(4),67. 试论我国道路交通事故社会救助基金 8 还可以强化法制意识，以此达到维护社会稳定的长远目标。 1.2.2 有利于保障当事人合法权益 1.2.2 有利于保障当事人合法权益 社会救助是国家按照一定时期社会生产力的发展水平，对生存发生困难的社会 成员的基本生活予以物质帮助，以确保其生活状况不因为一时的特殊困难而受到威 胁，生存权受到不利的影响。 生命权至高无上，况且在当前的道路交通事故处理工作中实行的是包括无过错 原则等在内的一系列保障性的机制，当一个人的生命健康权受到侵害时，完全有理 由依法要求给予赔偿。当肇事者无力承担赔偿，而受伤人员同样难以自救时，道路 交通事故社会救助基金可以使交通事故中的受伤人员获得及时、有效的经济保障和 医疗救治，同时还可以有效地避免道路交通事故受伤人员因抢救治疗费用不到位而 造成的拖延抢救时间、扩大事故后果的现象，确保受伤人员能够得到及时、有效的 医疗救治，并尽最大可能挽救受伤人员的生命安全，从而起到保障交通事故中受伤 人员的生命健康权等合法权益的作用。 社会救助的功能包括济贫和救灾两个方面：相对于社会上无劳动能力、无生活 来源的人而言，给与其适当的救助，可以使其维持基本生活；相对于遭遇各种灾害 的人而言，通过社会的救助，能够帮助他们渡过难关，解决生活的困难。现代社会 的救助制度已经从传统的消极救济发展为积极救助，它可以促使贫困者自力更生， 实现脱贫致富，从而促使整个社会经济的繁荣。因此，社会救助就被认为是化无用 为有用，变消费为生产，化贫困为富有的一项措施。也正是通过这种社会救助的普 遍实施，从而使得社会全体成员的生存安全有了稳定的法律上的保障。 1.2.3 有利于体现法律精神 1.2.3 有利于体现法律精神 有法可依，有法必依，是我国法律工作的指导思想。 中华人民共和国道路交通 安全法实施已五年，但其主要的社会救助制度却迟迟不能到位，这与法律的基本 精神是不一致的。我国根据具体国情，依法设立道路交通事故社会救助基金，这是 法律的要求，也是法律精神的体现。 “以人为本”的意识是一个新的管理、发展理念，也是中华人民共和国道路 翟娅丽.关于社会救助概念的法律思考j.牡丹江教育学院学报,2006(5),1415. 侯志阳.解析现代社会救助价值j.社会福利,2004(5),1011. 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 9 交通安全法的核心思想和指导思想，理当成为我们执法的指导思想，也理当成为 政府和各职能部门的管理理念。 “社会救助”在本质上体现了“以人为本”的意识， 强调了人的生命高于一切，因而设立道路交通事故社会救助基金本质上就是一项民 本工程、民心工程。 1.2.4 有利于强化政府的社会责任 1.2.4 有利于强化政府的社会责任 设立道路交通事故社会救助基金对公民的生存权进行最基本的保障，是政府的 首要任务和责任。“对此，政府有责任通过社会保障制度对利益受损者以补偿。” “政府乃由人民组成，而为人民谋福利之机关，人民有所困苦则应加以救济，人民 有所需要，自当俾与协助” ，既然生存权是公民最基本的人权，也是保障公民其他 权利的前提和基础，那么设立道路交通事故社会救助基金，对公民的生存权进行保 障，就是政府应尽的社会责任。同时为了保证公民的基本人权，也为了维护国家与 社会的长治久安和稳定发展，政府更应该将社会救助基金作为一种社会责任。如果 国家对人民承担的仅是一种建立在仁慈基础上的道义责任，由于“仁慈具有非约束 性、等级次第性并带有施舍色彩” ，则存在建立在此基础上的社会救助是自发的、 无序的，也是不稳定的和有限的，不可能长久。而如果不能设立一个有效的社会救 助基金对陷入生存困境的公民进行救助，则会使陷入绝境的公民无所依靠，既不利 于人格尊严的保护，也会引发社会的动荡不安。因此政府应该将社会救助基金上升 为一种社会责任，并努力建立一个稳定、健全、有效的社会救助基金。 1.2.5 有利于弥补社会保险制度的不足 1.2.5 有利于弥补社会保险制度的不足 从旧社会保险制度的规定来看，能够享受社会保险待遇的只是部分或大部分社 会成员，因为享受社会保险需要有严格的条件限制，只有被纳入社会保险范围并且 承担了相应义务的人员才能够获得社会保险待遇。既然使得社会上有相当部分的贫 困人群因没有参加社会保险或无力支付社会保险而不能享受社会保险待遇，这就需 要通过社会救助基金使他们免去生活之忧。此外，当享受社会保险待遇条件届满之 后，还可以将其转换为一定的社会救助。例如享受失业保险待遇通常都有期限规定， 当期限届满后失业者仍找不到工作而导致生活困难时，可以转为享受社会救助，领 张利平.论社会保障中的政府责任j.新视野,2005(2),1213. 陈凌云.现代各国社会救济m.北京:商务印书馆,1936.34. 雄玲君.仁慈抑或正义j.涪陵师范学院学报,2005(1),56. 试论我国道路交通事故社会救助基金 10 取最低生活补助，从而通过社会救助功能的发挥，来弥补社会保险的不足，以此达 到社会稳定的目的。 1.2.6 有利于发挥基金的社会保障功能 1.2.6 有利于发挥基金的社会保障功能 在我国，社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分相互联系、相辅相成的 总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，它关系到改革、 发展、稳定的全局。我国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、 优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障制度是相互联系，相辅 相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对于维护社会稳定、促进社会发展 有着重要的意义。 社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。 社会救助的主要目的是保障被救助者的最低生活需要；社会救助的对象主要是失业 者及遭遇不幸者；社会救助的基本特征是扶贫；社会救助的基金来源则主要是国家 及社会群体。 1.3 我国设立道路交通事故社会救助基金的依据 1.3.1 法律依据 1.3 我国设立道路交通事故社会救助基金的依据 1.3.1 法律依据 “道路交通事故社会救助基金”首次见诸于我国的法律条款是在 2004 年 5 月 1 日起正式实施的中华人民共和国道路交通安全法 。实行机动车交通事故责任强制 保险制度和建立道路交通事故社会救助基金，是新的道路交通安全法及其配套 法规中的两个亮点，不仅充分体现了“以人为本”的思想理念，而且解决了道路交 通事故社会救助基金立法缺位的问题，但是新法中对道路交通事故社会救助基金的 规定很笼统，并未从根本上解决实质问题。 此后虽然于 2006 年 9 月 1 日起实施的机动车交通事故责任强制保险条例是 落实中华人民共和国道路交通安全法的具体要求和标准，并且标志着我国已实 质性地启动了机动车交通事故责任强制保险制度。但遗憾的是，已经比道路交通 安全法晚两年出台的此条例在开始实施时，尽管再次以立法形式明确地对道路交 通事故社会救助基金的来源、功能、使用条件等做出了有关规定，但还是仍未同步 启动备受关注的道路交通事故社会救助基金。 林嘉.社会保障法的理念m.北京:中国人民大学出版社,2002.255256. 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 11 根据中华人民共和国道路交通安全法 、 中华人民共和国道路交通安全法实 施条例 、 道路交通事故处理程序规定 、机动车交通事故责任强制保险条例等 相关法律法规，我国设立道路交通事故社会救助基金具有以下法律依据： 1、道路交通事故社会救助基金设立的依据: 中华人民共和国道路交通安全法第十七条规定： “国家实行机动车第三者责 任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。 ” 这是道路交通事故救助基金首次在我国的法律中被提及，并且在全社会范围内 引起一定的轰动效应，同时也使道路交通事故社会救助基金的成立有法可依。 我国在道路交通安全法中规定设立道路交通事故社会救助基金，是为了对 因在道路交通事故中受有身体伤害的第三人能够予以更全面地保护。 2、道路交通事故社会救助基金管理办法的制定主体: 机动车交通事故责任强制保险条例第二十六条规定：“救助基金的具体管理 办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国 务院农业主管部门制定试行。” 3、支付道路交通事故社会救助基金费用的依据： （1） 中华人民共和国道路交通安全法第七十五条明确规定： “医疗机构对交 通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事 车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费 用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸 的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故 社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。 ” （2） 中华人民共和国道路交通安全法实施条例第九十条第二款规定： “抢救 受伤人员需要道路交通事故救助基金垫付费用的，由公安机关交通管理部门通知道 路交通事故社会救助基金管理机构。 ” （3） 道路交通事故处理程序规定第三十一条第二款规定： “抢救受伤人员需 要道路交通事故救助基金垫付费用的，公安机关交通管理部门书面通知道路交通事 故社会救助基金管理机构。 ” （4）机动车交通事故责任强制保险条例第二十四条规定：“国家设立道路 交通事故社会救助基金（以下简称救助基金），有下列情形之一时，道路交通事故 中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用，由救助基金先行垫付，救 全国人大法制工作委员会.中华人民共和国道路交通安全法问答m.北京:法律出版社,2003.1213. 试论我国道路交通事故社会救助基金 12 助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿：（一）抢救费用超过机动车交通 事故责任强制保险责任限额的；（二）肇事机动车未参加机动车交通事故责任强制 保险的：（三）机动车肇事后逃逸的。” （5）机动车交通事故责任强制保险条例第三十三条规定：“保险公司赔偿 保险金或者垫付抢救费用，救助基金管理机构垫付抢救费用，需要向有关部门、医 疗机构核实有关情况的，有关部门、医疗机构应当予以配合。” 4、道路交通事故社会救助基金资金来源的依据： （1）机动车交通事故责任强制保险条例第二十五条规定：“救助基金的来 源包括：（一）按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金； （二）对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人 的罚款；（三）救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；（四） 救助基金孳息；（五）其他资金。” （2）中华人民共和国道路交通安全法第九十八条规定：“机动车所有人、 管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制险的，由公安机关交通管理部门 扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二 倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。”此规定使得 交通民警在执勤执法的过程中，对未投保机动车第三者责任强制保险的机动车辆的 所有人和管理人，可以依法进行处罚，并将罚金作为道路交通事故社会救助基金的 资金来源。 1.3.2 现实依据 1.3.2 现实依据 道路交通事故是和平时期给人民生命财产、国家财产等造成最严重危害的灾难 之一。据统计，道路交通事故已经远远超出战争、自然灾害和疾病给人类所带来的 灾难，成为人类目前所面临的“第一杀手”，因此其也被人类形象地比喻为“没有 硝烟的战争” 。 “车祸猛于虎”，近几年来，随着我国社会经济的高速发展，各种机动车辆日 益增多，致使道路交通事故频繁发生，随之而来的就是因道路交通事故造成人身伤 亡的数量每年呈递增趋势上升，而越来越多的交通事故更是呈现出等级高、人员伤 亡多、经济损失大的特点。道路交通事故的损失一是物质，二是人，尤其对人的损 失是不可弥补的，它给个人、家庭、社会都带来了巨大的创伤。部分交通事故因责 第一章我国设立道路交通事故社会救助基金的重要性及其依据 13 任方无力赔偿或肇事后逃逸，而导致交通事故中的受伤人员得不到及时抢救治疗或 经济损失得不到补偿，从而引发了多种社会问题。因此无论是从维护社会稳定的大 局出发，还是从关注民生的需要出发，设立道路交通事故社会救助基金已势在必行。 道路交通事故社会救助基金设立的目的在于补充机动车第三者责任强制保险制 度的不足，而机动车第三者责任强制保险的目的在于向交通事故中的受伤人员提供 获得赔偿的法律担保。所以设立其他填补受伤人员损害的机制，就是为了补充机动 车第三者责任强制保险在技术上或法律上无法填补受伤人员的缺陷。 就整体而言， 机动车的使用最终给整个国家带来了利益，因此政府应当承担此等机动车责任保险 外的补偿业务，所以应该设立政府机关对道路交通事故社会救助基金进行管理，这 样也有利于道路交通事故社会救助基金在进行代位求偿时与公安交通管理机关的协 调配合。 道路交通事故社会救助基金的设立和发展，可以充分体现社会的进步和文明的 发达。越是发达文明的国家，其社会救助基金就越