（公共管理专业论文）提高内蒙古政务公开工作水平研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 日期： 垄型 畔 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意：若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名： 日期： 生髫 瑚呼 指导教师签名：盘! 习监 日 肌翔峄 一 ； ； 提高内蒙古政务公开工作水平研究 摘要 当前我国正在加快依法治国进程，为发展社会主义民主、保障人民群众的 民主权利，切实提高依法行政的水平，加强对行政权力的有效监督，建设社会 主义政治文明，构建社会主义和谐社会，把政务公开工作日益提上重要议事日 程。内蒙古自治区按照党中央国务院统一要求部署，把加强政务公开工作作为 依法治区的重要内容，积极加以推进，并取得较为显著的成效，局部地区的经 验和做法受到中央高层的肯定。但就整体水平而言，内蒙古自治区的政务公开 工作起步较晚，时间较短，与先进地区还有差距，还有很大的调整提高的空间。 本文在前人研究的基础上，从政治学、经济学和信息化的角度，系统地分 析了提高政务公开工作水平的重要意义，着重研究内蒙古自治区政务公开工作 现状，对内蒙古自治区政务公开工作与东中西部三个省级行政单元相关情况进 行了对比分析，指出内蒙古自治区政务公开工作中中存在的一些问题和不足， 并对新形势下全面提高内蒙古自治区政务公开工作整体水平的方法和手段，进 行了初步的研究。 本文的研究工作不仅对政务公开和政府服务具有一定的理论意义，而且对 于全面提高内蒙古自治区政务公开工作水平，促进内蒙古自治区政府职能转变、 加强社会管理创新、促进社会和谐具有一定的实践价值。 关键词：政府治理、公共政策、内蒙古、政务公开 ： 一 s t u d yo nr a i s i n gt h el e v e lo fa d m i n i s t r a t i v e a f i 吐i r so p e nt op u b l i ci ni n n e rm o n g o l i a a u t o n o m o u sr e g i o n a b s t a c t i nc h i n a ，i ss p e e d i n gu pt h ep r o c e s so fa d m i n i s t e r i n gf o rt h ed e v e l o p m e n to f s o c i a l i s td e m o c r a c y , g u a r a n t e e i n gt h ed e m o c r a t i cr i g h t so ft h ep e o p l e ，a n de a r n e s t l y e r d a a n t et h es t a n d a r do fa d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w t os t r e n g t h e nt h ee f f e c t i v e o v e r s i g h to f t h ee x e c u t i v ep o w e r , c o n s t r u c ts o c i a l i s tp o l i t i c a lc i v i l i z a t i o n ，a n db u i l da h a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t y , i n c r e a s i n ga d m i n i s t r a t i v et r a n s p a r e n c yi sp u to nt h e a g e n d a i n n e rm o n g o l i aa u t o n o m o u sr e g i o n ，i na c c o r d a n c ew i t ht h ec c p c e n t r a l c o m m i t t e eu n i f i e dr e q u e s td e p l o y m e n to ft h es t a t ec o u n c i l ，t h es t r e n g t h e n i n go ft h e a d m i n i s t r a t i v ea f f a i r so p e nt ot h ep u b l i ca sa ni m p o r t a n tc o n t e n to fr u l i n gt h ea r e a , a c t i v e l yt op r o m o t ea n d a c h i e v em o r es i g n i f i c a n tr e s u l t s ，e x p e r i e n c e sa n dp r a c t i c e so f t h el o c a la r e aw a sa 伍r m e db yt h ec c pc e n t r a ll e a d e r s b u ti nt e r m so ft h eo v e r a l l l e v e l ，a n da d m i n i s t r a t i v ea f f a i r so p e nt ot h ep u b l i ci ni n n e rm o n g o l i aj u s tb e g a ni n v e r yr e c e n ty e a r s ，a n ds t i l ll a g g i n g b e h i n dt h eo t h e rp r o v i n c e si nc h i n a 1 h i sa r t i c l ei sp l a n n i n gt oa n a l y s i st h es t a t u so fa d m i n i s t r a t i v ea f f a i r so p e n t ot h ep u b l i ci ni n n e rm o n g o l i a ，t of i n do u tw h a tf a c ti m p r o v eo rh o l db a c ko ft h e d e v e l o p m e n to f a d m i n i s t r a t i v ea f f a i r so p e nt ot h ep u b l i ci ni n n e rm o n g o l i a ，a n d t r yt og i v es o m ee f f e c t i n ga d v i c e s t om a k et h i n g sb e t t e r k e y w o r d s ：g o v e r n a n c e ，p u b l i cp o l i c y , i n n e rm o n g o l i a ，a d m i n i s t r a t i o no p e n t ot h ep u b l i c - h 目录 一、政务公开的意义3 i 一) 政务公开的理论意义。3 i 二) 政务公开对内蒙古具有重要意义。7 二、内蒙古自治区政务公开现状8 i 一) 全国政务公开情况。8 i 二) 内蒙古自治区政务公开历史沿革10 i 三) 内蒙古自治区政务公开现状1 2 i 四) 内蒙古自治区政务公开与在关省区的比较。1 4 三、内蒙古政务公开存在的不足仃 l 一) 内蒙古自治区政务公开工作存在不足的外在表现1 7 i 二) 内蒙古自治区政务公开工作存在不足的内在原因1 8 四、加强内蒙古政务公开建设的可行性建议。2 0 i 一) 重新认识和定位政务公开工作2 0 i 二) 进一步抓好 政府信息公开条例的贯彻施行2 0 i 三) 要进一步加强政务公开载体建设。2 1 i 四) 进一步加强政务公开示范点建设2 1 ( 五) 进一步完善政务公开相关制度。2 2 六) 进一步加大区直部门政务公开力度2 2 i 七) 进一步提升公共企事业单位办事公开水平。2 2 i 八) 进一步加强政务公开的组织领导和宣传培训2 3 气 j 五、结论2 4 六、参考文献2 5 12 6 22 6 32 6 42 6 52 6 62 6 7 致谢。2 6 i v 气 0 内蒙古大学公共管理硕士( a ) 学位论文 己1 - - = - i l - - 丁i 仁j 在民主和法制社会，公开透明是社会和公众追求的重要价值之一。从上个世纪开始，政 务公开就已经成为现代政治和现代行政管理的重要理念之一，也是重要目标之一。当前我国 正在加快依法治国进程，为发展社会主义民主、保障人民群众的民主权利，切实提高依法行 政的水平，加强对行政权力的有效监督，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会， 把政务公开工作日益提上重要议事日程。内蒙古自治区按照党中央国务院统一要求部署，把 加强政务公开工作作为依法治区的重要内容，积极加以推进，并取得较为显著的成效，局部 地区的经验和做法受到中央高层的肯定。但就整体水平而言，内蒙古自治区的政务公开工作 起步较晚，时间较短，还有很大的调整提高的空间。 国内外有关政务公开的研究较多，文献也较多，基本上集中在两个类型。一种类型是集 中讲“为什么 ，这类文献指出，政务公开是强化政府治理、转变政府职能、加强对政府监督、 预防腐败的有效途径，都对政务公开进行了高度评价，大家在政务公开推进民主法制建设方 面的重要性认识上基本达成共识；另一种类型集中讲“是什么”，尤其是不少政务公开领导机 构的总结、报告、调研资料，都对发达国家和发达地区政务公开的具体做法和具体模式进行 了归纳和描述，从这类文献中可以发现各国各地情况不同，政务公开的模式、重点、内容都 有所不同。迄今为止，很少能够找到做为近年经济发展最快的边疆少数民族地区的内蒙古自 治区政务公开公开的文献。本文就是试图对内蒙古自治区政务公开工作进行一番分析归纳， 明确内蒙古政务公开工作的沿革、定位，以及特殊区情决定的特定要求，努力寻找制约内蒙 古政务公开工作进一步提高的重要因素，并提出一些有针对性的建议和意见。理论上不一定 能有多少创新，关键是梳理内蒙古的实际状况，进一步明确内蒙古自治区在政务公开工作上 “怎么办 ，为制定正确的工作方法奠定基础。 经对比研究发现，内蒙古自治区政务公开工作与区外尤其是发达省区差距较大，内部各 地发展又不平衡，工作成效最好的地区并没有出现在经济发展水平最高的包头或鄂尔多斯地 区，而是出现在地广人稀的锡林郭勒和首府城市呼和浩特，说明人的努力因素在决定政务公 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 开工作的成效和水平。内蒙古自治区政务公开工作存在的不足，既有全国的共性因素，也有 一定的地区因素，政府和社会对这项工作认识不足、以及这项工作在技术上和法律上存在一 定的困难，是造成内蒙古自治区政务公开工作水平不高的主要原因。相应地，提出了八条有 效提升内蒙古政务公开工作水平的合理化建议。 唼 一 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、政务公开的意义 ( 一) 政务公开的理论意义 从可获得的资料看，大家主要是从政治学、经济学以及信息化的角度看待政务公开。 l 、从政治学角度看待政务公开 从政治学角度观察，政务公开主要是一种用于制约公权力、反制腐败的制度设计。自从 人类社会出现公权力以来，利用公权力谋私的行为几乎无处不在；使用道德、法律、制度等 手段约束公权力，使之免于大规模腐败的尝试也从没有停止。不同民族、不同国家和地区、 不同历史阶段、不同国体政体下，腐败的表现和治理腐败的手段不尽相同，但腐败产生具有 共同的根源：一是执掌公权力，二是公权力缺乏有效制约。腐败和共同结果是侵蚀了社会资 本、浪费了社会资源、降低了社会效率、损害了社会公平，到最后影响到社会的和谐安定。 迄今为止所有约束公权力的方法中，政务公开是较为有效的一种，也是较为新潮的一种，还 是今后的发展方向。 政务公开是腐败的天敌。各项政务权力的公开运行，将从制度上最大程度地避免权力寻 租、暗箱操作，防止滋生腐败。现阶段，政务公开已经成为社会主义民主政治建设的重要组 成部分，有效地保障了人民群众的知情权、参与权与监督权，有力地保证了社会主义民主政 治建设的顺利进行。 2 、从经济学角度看待政务公开 从制度经济学角度看，腐败严重的地区，政务公开工作往往做得不好。政务信息的缺失 使人民群众对行政权力运作的监督渠道无法畅通，使人民群众对行政权力及公务人员的行政 行为无法监督，不能有效防范权力失控、决策失误和行为失败，更无法保障公民的知情权、 参与权、表达权、监督权。当前我国经济已经发展到体制深刻转换、结构深刻调整、社会深 刻变革的关键时期，政务不公开就不利于畅通与人民群众的联系渠道；就将使“夯实执政基 础，密切政群关系，建设服务型政府，维护社会公平和正义，构建社会主义和谐社会成为 一句空话，严重影响政府公信力。我国三十年改革开放经验已经证明了制度变迁所产生的巨 塑鍪直奎堂坌茎笪里堡主! ! ! 坠! 堂垡丝塞 大的制度绩效在经济社会发展中的重要作用。中央确定政务公开作为当前政府施政的基本制 度，就是希望在世界经济一体化和剧烈竞争的环境下，通过创新深化政务公开这一制度，提 高我国政府在国内外的竞争力，为我国政府公共管理和社会服务提供新的制度优势和制度空 间。因此，政务公开的深化要紧紧围绕制度创新，科学有序推进，不能把政务公开简单地理 解成政府网站信息系统的建设，不能贻误新的发展机会。 从公共选择角度看，政府是行使公共权力的主体机构。公共权力的基本功能之一在于维 持、调整或发展整个社会生活的基本秩序( 公共产品) 。目前由于信息技术的深度和广度的发 展和应用，为解决信息不完全、不及时、不便捷等问题提供了条件，同时激发了社会获取政 府信息、参政议政的热情。因此在加快深化政务公开的过程中，我们要通过多种信息的广泛 应用，突破时间、空间、数量的限制，以增强政务信息公开和政府权力透明运行为核心，提 供多种载体平台促进社会对公共行政的参与和监督，增强公共产品的供给能力，提高社会对 政府的满意度。公共选择理论认为，现代政府的政策制定和实施实际上是社会不同群体的政 治和经济力量的综合博弈结果。具有信息优势的强势群体对政策制定有领先的知情权，可以 提前进行游说或支付政治租金，从而使得公共政策的制定有利于自己的利益祈求，而缺少信 息的弱势群体或在获得信息方面滞后的群体，在公共政策制定方面就失去了优势，无法及时 完整表达自己的利益祈求，甚至很难保证自己原有的利益。因此，政府要从社会公平出发， 对弱势群体的信息福利予以关注和补偿，实行信息福利的坚定保障和普遍关怀。 从信息经济学角度看，信息是群众生活、企业发展过程的关键要素之一，信息的质量会 直接影响到群众的切身利益。随着全球化和信息化的扩展和改革开放的深入，人民群众的利 益需求更加直接，对政府的执政方式提出了新的需要。由于每个人所处的环境、社会地位、 人际关系、职业分工等的不同，不实行政务公开或公开不真实、不全面，不及时，群众获取 政府信息的途径和方式就会产生较大的局限性，每个人获取信息的数量、质量和时间发生不 对等。将严重影响群众生活和参与经济社会活动。真实的、高质量的政府信息有助于群众有 效参与社会生活，从事经济活动作出正确的决策；而虚假的、不完全的政府信息，则会误导 群众，使其作出错误的决策。由于信息不对称，企业、公民所获取的信息数量、质量与各种 “内部人”不平等，时效性较差，易导致相关利益受到侵害，给群众经济利益带来损失，使 企业生产经营决策信心遭受沉重打击。在经济生活中，信息不对称会产生劣币驱逐良币、某 些市场萎缩甚至不存在、生产效率低下、市场不公平交易和不公平竞争以及生产者和消费者 行为扭曲、供应不足和供给过剩并存等一系列的经济恶果，致使经济资源低效配置和社会福 利低下；在政治生活中，信息不对称会产生权力暗箱操作、不公平行政、公民对政府漠不关 堕鍪直奎兰坌茎笪型堡主! 塑垒! 堂垡笙壅 心、对公共事业缺少热情等社会问题。因此，信息不对称对社会经济和政治的发展都是极为 不利。但是，在市场经济中，市场自身不能完全消除信息不对称问题，还必须发挥政府作用， 由政府向社会各类主体提供公共信息服务。各级政府应坚决贯彻国家有关政务公开制度，对 公开制度不落实、公开不真实等问题实施责任追究。 从供求关系角度看，政务公开过程存在着多种的供给和需求关系。一是财政供给资金， 实施部门需求资金；二是实施部门需求技术，服务部门供给技术；三是政府部门供给制度创 新，社会需求制度创新。其中，最重要的供需关系是有效制度的供需关系。理论上，政务公 开的实施是：社会制度创新需求( 出发点) + 资金供给+ 载体技术应用+ 过程管理= 有效的制 度供给，它应该是社会需求驱动的制度创新行为，应该不断增强公共产品供给能力，节约公 共行政成本。但现实的情况是，我国政务公开建设还只是资金供给型的载体技术系统建设行 为，不是需求驱动的制度创新行为。由于约束机制的不同，需求导向型经济行为比供给导向 型经济行为更好控制成本，表现出更高的效益。因为，从部门角度看，很多政府部门首先关 心的是资金的获得和载体的建设，而制度创新是一项长期复杂的系统工程，给自身的边际收 益远远小于边际成本、小于技术创新的边际收益，而载体系统建设是一项立竿见影的形象工 程、政绩工程，所以形成许多部门把政府网站、服务大厅等载体建设当作政务公开建设的重 点，当作提高部门形象和政绩的机会。今后政务公开工作应注重从满足社会需求的角度出发， 把重点放在对政府及其部门自身的改革上，应与行政管理体制改革紧密结合，健全长效机制， 在做真功、求实效上下着力。 从成本收益角度看，成本理论是微观经济学的基本理论。成本一收益分析方法是任何经 济主体进行经济决策的重要工具。公共选择理论认为政府作为公共部门垄断了公共产品的供 给，缺少竞争，往往实行过剩投资政策，对成本无法有效控制。而且政府部门往往缺少利润 和成本观念，以追求规模最大化为目标，也使得政府网站、服务大厅等政务公开主要载体规 模趋于扩大化，同时由于各种政务公开载体发挥的效用无从测评，无法评价，因此我国政务 公开载体建设中呈现出比规模、比豪华、比设备、比轰动等贪大求全的趋势，边际成本远远 大于边际收益。如果边际收益不能大于边际成本，甚至不能实现边际成本和边际效用的均衡， 那对我国的政务公开长期发展将是很不利的。主管部门应改进资金审批和项目管理制度，抓 紧建立网站、综合服务大厅政务绩效测评制度。 从博弈论的角度看，政务公开是信息供求双方博弈的结果。政府信息的供求双方可以理 解为博弈的双方。对信息提供者政府部门而言，为了加工并提供政府信息要发生成本费用， 增加其财务负担；从监督的角度来讲，政府信息提供得太多，容易让社会过多地了解到政府 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 权力运行的过程和结果，使自己完全处于“阳光下 ，时刻被监督，易处于被动地位，一些政 府部门出于省事、推卸责任的需要因而缺乏政务公开的内在愿望；隐瞒信息可以使内幕交易、 暗箱操作、“内部人控制 等更加方便；某些领导出于对政治地位、经济利益和个人声誉等的 多方面考虑，尽量不公开或少公开部门政务信息。基于以上多方面的原因，作为掌握信息的 一方，一是不愿公开其政务信息、能拖就拖，缺乏主动性；二是不积极落实公开责任，尽量 少公开，消极应付；三是不及时更新。对信息使用者社会群众而言，他们处于被动的一方， 只能是想方设法搜集所需信息，得不到足够可靠的信息时，就可能影响办事，或导致决策失 误，遭受经济利益损失；当由于缺乏足够的、高质量的、及时的信息而要承担较大的风险时， 会引起公众的反感，并对政府公信力造成影响，用脚投票将是公众的必然选择；政府部门、 事业单位的财务信息、权力运行如若不够公开，必然滋生腐败。这将会导致人民群众和广大 职工的不满，引发人们的消极和抗议情绪，容易产生一系列的社会问题。因此，建立政务公 开制度，进行立法，使信息供求各方均有利，就成为一种必然选择，也是信息需求双方长期 博弈的均衡点。综上，政务公开的深化要结合推进行政管理体制改革，紧紧围绕制度、机制 创新，科学有序推进。要从社会公平出发，实现信息公开的均等化。要发挥政府主导作用， 无偿提供公共信息服务。要立足于社会需求，不断增强公开供给能力，节约行政成本。要完 善资金审批和项目管理制度，建立网站、综合服务大厅等公开载体的政务公开绩效测评制度。 要对政务公开进行立法。我们相信，随着中国民主法制建设进程的加快，政务公开一定会有 较快的发展，实现政务公开，实行“透明行政，将权力的行使过程置于法律和公众的监督 之下，进一步推进政府管理过程廉洁、高效、公平公正，提高政府公信力。 3 、从信息化的角度看待政务公开 政务公开是当代各国应对信息化挑战的普遍做法。世界上已经有超过7 0 个国家或者国际 组织制定了有关信息公开的法律，大部分发生于上个世纪9 0 年代中期以后，包括联合国开发 计划署、世界银行、亚洲开发银行等国际组织也在大力推进信息公开、透明。包括世界银行 与国际货币基金组织等在内的各种国际组织近年来对中东欧国家经济发展与政府透明度的关 系进行了全面的研究，得出了两者之间的正相关关系的肯定结论。各国的经验表明，信息公 开、透明是实现经济发展、社会和谐、政府文明的必要条件。信息公开是我国改革开放进程 的内在要求。公开有助于从源头上遏制腐败；公开有助于有效规范市场秩序；公开有助于推 动依法行政进程；公开有助于提高政府管理能力；公开有助于维护社会稳定；公开有助于树 立政府权威。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二)政务公开对内蒙古具有重要意义 第一，推进政务公开是内蒙古自治区落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要 求。党的十七大指出，“科学发展观的核心是以人为本 。推进政务公开，必须紧紧围绕坚持 以人为本这个核心来进行，妥善处理好改革、发展和稳定的关系，切实维护好、发展好广大 群众的根本利益。和谐社会首先应该是法治社会。法治完善，社会关系就会和谐顺畅；法治 缺失，社会关系就会扭曲无序。各级政府特别是盟市以下政府是国家法律和政策执行的基础， 大量的行政行为直接涉及人民群众的切身利益，各种矛盾纠纷也多发生在盟市、旗县和苏木 乡镇。只有切实推进各级政府政务公开，把体现科学发展观的各项制度真正落到实处，才能 更好地利用法治的力量，协调和处理各种社会矛盾和利益关系，维护社会稳定，实现社会和 谐。 第二，推进政务公开是在新起点上实现依法制区、富民强区的重要保障。几年来，内蒙 古自治区的经济发展速度走在了全国的前列，经济总量和综合经济实力显著增强。内蒙古自 治区已站在了一个较高的新起点上，要寻求新突破，实现新跨越，这就要求各级政府必须提 高依法管理经济社会事务的能力，提高政务公开水平。市场经济是法治经济，完善的市场经 济体制必须有完备的法治作基础。市场经济越发展，法治的基础就越牢固，法治化的进程将 会加快，公开的进程也会加快。要实现富民强区，不仅要求经济繁荣、生活富裕、环境优美， 而且要求政治民主、法治健全、社会和谐，公开透明，实现全区经济又好又快发展，为实现 富民强区打下坚实的基础。 第三，推进政务公开是加强政府自身建设的根本途径。坚持政务公开，在法律规定的范 围内决策，依照法律规定管理、执法，增加管理和执法的公开透明程度，可以避免不公、失 误和违法，避免推诿、拖延和扯皮，少走弯路，减少反复，减少纠纷和矛盾，提高各级政府 的决策能力和执行水平。推进政务公开，能够促进各级政府依法履行职责，使行政权力授予 有据、行使有规、监督有效，保障人民群众的合法权益；能够更好地调动一切有利于发展的 因素，一心一意谋发展，进一步解放和发展社会生产力，切实推进政府自身改革和建设，全 面提高行政管理水平，增强政务公开的执行力和公信力。 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、内蒙古自治区政务公开现状 ( 一)全国政务公开情况 与漫长的封建皇权家长制统治历史相联系，我国传统文化中一直迷漫着浓郁的“名君贤 臣”意识与“为民做主 思想，而缺乏“由民做主”的人民主权观念。与此相联系，也严重 缺乏作为现代民主制度基础的政务公开意识。绵延不绝的是“民可使由之，不可使知之。 “刑 不可知，则威不可测 的密室专制统治积习。直到接受了马克思主义，代表广大人民群众利 益的共产党登上中国当代政治舞台，在发动群众，组织群众，领导人民建立新生革命政权的 斗争中，才逐步注意培养民主政治与政务公开意识。如毛泽东同志在对晋绥日报编辑人员 的谈话中就说过，党的有关政策，“都应当在报上发表，在电台广播，使广大群众都能知道。 只有这样，才能“使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益奋斗。 周恩来总理 也曾指出：“任何政策的决定或改变，任何政策之中正确的部分或错误的部分，必须适时地不 但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量 。可见我们党多年来 一直倡导的相信群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线是形成政务公开政策 的政治思想基础。 进入社会主义改革开放历史新时期以来，加强社会主义民主法制建设，实行依法治国， 建设社会主义法治国家的理论给政务公开政策的正式确立以前所未有的巨大推力。具体地说， 政务公开作为执政党的基本政策虽然被正式表述在党的第1 5 全国代表大会政治报告中。即在 政治体制改革和民主法制部分健全民主制度一节里，提到要扩大基层民主，健全民主选举制 度，实行政务公开和财务公开。在完善民主监督制度一节，提到要深化改革，完善监督法制， 建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益 的部门要实行公开办事制度。但该政策的确立至少可以被追溯到1 9 8 7 年党的1 3 大。在1 3 大 政治报告里已经提到，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。邓小平1 9 8 0 年党和 国家领导制度的改革的讲话，是进行政治体制改革的指导性文件。并具体提到要建立社会 协商对话制度，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。 在1 3 大精神推动下，于1 9 8 0 年代后期为促进为政清廉展开的两公开一监督”活动，( 公开办 塑鍪查奎堂坌茎篁堡堡主! 塑垒! 兰垡丝塞 事制度，公开办事结果，接受群众监督) 可被视为我国在改革开放历史新时期推行政务公开的 最初尝试。虽然，由于制度化，法律化不够，使其未能在全国普遍展开。但党和国家领导机 关对这一政策的坚持从未间断。继在1 9 9 0 年代初，开始全面推行村务公开，并在1 9 9 8 年通 过的村民委员会组织法中，将其法制化。特别是继最高人民检察院于1 9 9 8 年率先实行了 检务公开以后，法院、公安、海关等重要司法和行政执法机关均开始推行审判公开、警务公 开和海关关务公开等措施。另于1 9 9 9 年初，正式起动了政府上网工程。同时，党的组织和人 事主管部门还开始了领导职务任前公示，均已在社会上产生深刻影响。可以说，在坚持政务 公开问题上，党和国家领导机关已经作到了，“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法 和注意力的改变而改变”。 2 0 0 5 年，中央办公厅、国务院办公厅出台了关于进一步深化政务公开的意见，对政 务公开的指导思想、基本原则、工作目标、重点内容、形式、制度建设和组织领导进行了明 确，全面规范和深化了政务公开工作。转变执政理念，实行阳光行政，把政务公开作为政府 施政的一项基本制度，是适应形势发展，提高党的执政能力和政府施政能力的重要内容，是 深化行政体制改革的方向。 2 0 0 7 年4 月5 日温家宝总理签署国务院4 9 2 号令，政府信息公开条例从2 0 0 8 年5 月 1 日起正式实施，提出政府信息“以公开为原则，不公开为例外 ，对政府公开信息作出强制 性规定，对于实施政务公开已有1 0 多年历史的中国政府来说，这意味着一个里程碑式的跨越。 推行政务公开是党中央国务院坚持立党为公、执政为民，发展社会主义民主政治，提高依法 行政水平的重要举措。这是时代的要求、人民的期盼。 党的十六大以来，特别是中共中央办公厅和国务院办公厅关于进一步推行政务公开的 意见下发后，各地各部门加强领导，积极推进，政务公开已经取得了一定成效，涌现了许 多成功的典型。全国已建立综合行政服务中心2 1 0 0 多个，天津的集中式行政审批服务中心， 9 0 以上的政府审批事项可以在大厅内办结；河北省邯郸市为代表的地方各级政府，以法律 授权为依据，全面梳理行政权力，与政务公开结合在一起，实现了行政权力全过程的公开透 明运行。为广大企业和公民提供了快捷、廉价、方便的服务：厂务公开、校务公开、医务公 开、公共事业部门办事公开从涉及人民群众切身利益的问题入手，拓宽了政务公开的范畴； 司法公开、立法公开、党务公开标志着政务公开不断向纵深发展。所有这些公开都是社会主 义民主政治建设的组成部分，有效保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有力地保证 了社会主义民主政治建设的顺利进行。各级政府对四j i i 汶川地震应急处置和抗震救灾工作的 公开透明，极大提升了政府的凝聚力和公信力。推进政务公开向纵深发展，众望所归。与发 塑茎查奎兰垒茎筻里堡圭! 坚坠! 堂垡丝塞 达国家自下而上推动政府信息公开方式不同之处在于，我国的政务公开进程从根本上讲是政 府的一场“自我革命 ，是政府主导的自我改革与完善过程。 回顾起来，2 0 0 4 年前全国政务公开基本处于起步阶段。2 0 0 4 年- - 2 0 1 0 年进入体制创新阶段。 这一阶段的典型特征是“两集中、两到位 由“相对集中行政许可权”到“一级政府一 个审批服务大行刀的发展，制度创新的重点是如何让审批权力全部进入大厅，避免休处循环， f | 各单位成立行政服务( 许可、审批) 将集中、整体在一个中心办公，政务中心制度扩数的重 ” 点在全国地市政府。2 0 1 0 年以后政务公开进入体系建设阶段，这一阶段的典型特征是“三级 联动、重心下移 ，行政服务中心开始探索“业务流程整合化、公共服务一体化”的体系建设， 大服务的概念逐步形成，政务服务开始加速向省、县乡村延伸，纵向一体化公共服务体系初 见雏型，行政审批全流程电子监控，公共服务标准化开始起步，窗口审批开始从重大项目联 合审批开始向全流程联合审批迈进，政务中心制度扩散的重点由市级开始不断向上( 省级服 务中心) 、向下( 县乡镇便民中心) 扩散。 ( 二) 内蒙古自治区政务公开历史沿革 内蒙古自治区政务公开工作基本有两大特点，一是起步较晚，二是进步较快。内蒙古自 治区政务公开工作发展过程中，时间上有几个关键节点。 1 2 0 0 5 年，起步时期 2 0 0 5 年5 月2 7 日，内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅联合行文，制定下发内蒙 古党委办公厅、政府办公厅关于贯彻落实 的实施意见( 内党办发1 2 0 0 5 1 2 3 号) ，正式开始落实中办、国办对政务公开工 作的重大部署。这个实施意见要求加强学习宣传，全面提高对推行政务公开重要性和紧迫性 的认识；要求明确思路和重点，完善和规范全自治区政务公开工作，提高工作的针对性和有 效性，确保全区政务公开工作顺利开展；要求强化制度建设，切实保障政务公开工作的规范 运行；要求强化监督，加强问责，促进政务公开工作的落实。 2 2 0 0 7 年，建立示范点时期 2 0 0 7 年1 1 月2 2 日，内蒙古自治区政务工作领导小组下发关于开展建设政务公开和办事 公开示范工作的通知( 内政公字 2 0 0 7 1 号) ，提出为进一步深化政务公开工作，建设法治政 府、服务政府、责任政府和效能政府，要在全区开展建设政务公开和办事公开示范点工作， 塑茎点奎堂坌茎笪里堡主! 塑垒! 堂笪笙茎 以利于解决政务公开工作中出现的新情况、新问题，为深入推行政务公开奠定基础，发挥辐 射带动作用，提升政务公开整体水平，在普及中提高，在创新中发展。要求用半年的时间， 使全区政务公开和办事公开示范点达到组织领导监督机制健全、公开制度科学完善、公开内 容全面具体、公开形式丰富多样、工作成效明显，能够发挥引导带动和辐射作用。总的要求 是在自治区、盟市和旗县市区三级建设示范点，其中要求每个盟市建立8 1 0 个示范点，每 个旗县建立4 6 个示范点，自治区垂直管理部门和各公共企事业单位的行业主管部门在本系 统内选择建立2 3 个度范点，并分别规定了政务公开和办事公开示范点的建设标准和建立示 范点的工作步骤，同时要求建立示范点建设的长效机制。从此时起，自治区涌现出一批初具 影响力和示范点，其中锡林郭勒盟和呼和浩特市的示范工作全国知名。 3 2 0 0 8 年，强化工作时期 1 1 月1 0 日，自治区制定下发内蒙古自治区人民政府关于进一步推进全区政务公开工 作的意见( 内政发 2 0 0 8 1 1 0 3 号) ，提出深入贯彻落实党的十七大发展社会主义民主政治的要 求，从落实科学发展观的高度认识推进政务公开的重大意义。正式提出自治区推进政务公开 工作的指导思想、基本原则和主要任务。 指导思想上，要求以保障人民群众民主权利、维护人民群众根本利益为出发点和落脚点， 提高行政权力运行和透明度，切实加强对行政权力的约束和监督，推进行政管理体制和运行 机制改革，加快政府职能转变，提高政府工作效率，促进反腐倡廉建设，增强政府执行力和 公信力，推进依法行政和法治政府建设进程，为全区经济社会又好又快发展服务。基本原则 上，提出要做到依法公开，真空公正、注重实效、简便快捷、利于监督。当时提出政务公开 的主要任务，是进一步扩大公开范围，进一步完善公开制度，进一步提高公开水平。当时规 定的政务公开工作的主要内容，一是要求公开各级行政主体、公用事业和社会服务行业的基 本情况，二是各级行政主体需要进一步公开的内容，如非涉密文件、重大决策、各类政策等， 三是与群众利益密切相关的公共企业和公用事业单位办事公开的内容。当时规定了三项政务 公开的形式，一是构建形式多样的政务信息发布平台，二是加强政务服务中心建设，三是健 全和完善新闻发布机制，四是明确公开范围和时限，实现动态公开。 2 0 0 8 年7 月2 4 日，内蒙古自治区人民政府办公厅下发关于政务公开工作纳入区直各部 门党政领导班子实绩考评内容有关事宜的通知( 内政办字 2 0 0 8 1 1 8 6 号) ，自治区人民政府和 自治区党委组织部共同决定，从当年起将政务公开工作纳入区直各部门党政领导班子实绩考 评内容，对除自治区国家安全厅外4 4 个自治区人民政府组成部门、特设机构、直属机构和办 事机构全部纳入考核范围，对其政务公开工作的组织领导、内容、载体、制度、成效以及贯 堕鍪直盔堂坌茎竺里堡主! 塑垒! 堂垡笙苎 彻落实中华人民共和国政府信息公开条例等情况进行考核，将考核情况纳入区直党政领 导班子年终工作实绩考评总分。这项制度加大了对被考核单位的约束，提高了全区对政务公 开工作的重视程度。 4 2 0 11 年，全面推进的新时期 2 0 1 1 年4 月，自治区人民政府办公厅正式成立政务公开处，作为自治区政务公开工作领 导小组的办事机构。这一办事机构从兼职状态正式转为专职状态，配备了相应的人员，明确 了相应的责任，正式全面负责全区政务公开工作的策划、组织、协调、指导、运转、考核、 监督各项工作。这个机构的设立，标志着内蒙古自治区全区政务公开工作进一步走上正轨， 成为内蒙古政务公开史上的新的里程碑。 ( 三)内蒙古自治区政务公开现状 1 机构基本建立。2 0 0 5 年正式起步，到目前工作机构基本建立。按照国家关于建立健全 政务公开工作领导体制和工作机制的要求，内蒙古自治区不断加强组织领导，根据工作要求 和形势发展需要，调整充实了全区政务公开领导小组，陆续将自治区党委办公厅、人大办公 厅、党委宣传部、档案局、保密局和教育、建设、卫生、文化等行业主管部门纳入领导小组。 首任领导小组组长为自治区主席巴特尔，第二任组长为自治区副书记任亚平。各地区、各部 门也相应成立了政务公开领导小组，实行行政主要领导负责制，建立了专门的工作机构。目 前，全区基本形成了“党委统一领导、政府主抓、政府办公厅( 室) 组织协调，纪检监察机关 监督检查 的领导体制和工作机制。 2 制度不断完善。不断加强制度建设，公开内容进一步规范。内蒙古自治区各盟市、各 部门注重建立和完善政务公开各项制度，明确公开的范围、内容、形式以及考核评议方法。 锡林郭勒盟、乌兰察布市、巴彦淖尔市分别制定出台了政务公开暂行办法、政务公开责 任追究办法以及专家咨询、服务承诺、社会公示等方面的规范性文件。全区苏木乡镇以公 示栏、明白纸、宣传单等形式，针对群众比较关注的粮食直补、农业生产资料补贴、新农村 新牧区建设、新型农村牧区合作医疗等热点问题进行主动公开、适时公开。旗县以上基本以 电视、广播、报纸、网络公开为主，重点公开城乡发展规划、财政预决算、重大项目审批和 实施、行政许可事项办理、政府采购、征地拆迁、经营性土地使用权出让、矿产资源开发和 利用等情况，政务公开整体规范化程度明显提高。自治区发改、财政、公安、交通、国土资 堕鍪查奎兰坌茎篁里堡主! 竺坠! 堂垡笙苎 源、卫生等部门先后修订或制订了本部门、本系统推行政务公开的意见或规定，从制度上进 一步规范和加强了政务公开工作。 3 典型基本树立。注重宣传和培育典型，扩大影响力和带动力。自治区、盟市、旗县市 区及至苏木乡镇政府通过媒体、网络、政府公报、新闻发布会等形式，大力宣传国家和自治 区关于政务公开的决策部署，努力营造推行政务公开的良好氛围。各级政务公开领导小组加 强督促检查和调查研究工作，积极探索和总结有益经验，培育了一批先进典型。赤峰市敖汉 旗、锡林郭勒盟镶黄旗开通了“政务直通车 ，按照旗有中心、乡有大厅、村有代办点的要求， 构建起旗、乡、村三级便民服务网络，方便了群众办事。集宁区在乡镇开通“干群绿色通道”， 以流动车队形式提供便民服务，在社区设立。“居委会公开日 和“居民议事大厅 ，接受群 众监督，解决居民实际问题。目前，自治区确定了数十个政务公开联系点，各盟市、旗县和 自治区垂直管理部门也分别确定了本地区、本系统的示范点，进行重点培育。2 0 0 7 年，锡林 郭勒盟、敖汉旗、集宁区被评为全国政务公开先进单位，其中锡林郭勒盟、敖汉旗被命名为 全国政务公开示范点。2 0 0 9 年，呼和浩特政务服务中心的工作得到国家领导人的肯定。在先 进典型的示范引导及各方面的共同努力下，政务公开的社会影响力进一步扩大，公开理念逐 步深入人心。 4 内容不断丰富。坚持改革创新，公开内容不断丰富。一些部门在政务公开中注重“内 外结合，共同公开 ，一手抓机关内部事务的对内公开，一手抓社会行政管理项目的对外公开， 相互促进。各地在巩固和提升行政服务大厅“一厅式办公、一条龙服务的同时，大力推行 新闻发布、网络公开、构建互动平台等适应现代社会发展要求的公开形式。自治区公安厅实 行了警情通报制度，每月l5 日召开新闻发布会通报上个月全区警情，对重大案件、重大突 发事件随时召开新闻发布会，澄清事实真相，消除不良影响，维护社会稳定。呼和浩特市通 过市领导和部门负责人接受“电视专访 和“走进直播间”等方式及时解答社会热点、焦点 问题。兴安盟工商行政管理局设立了即时通讯系统“局长在线互动平台，拓宽了沟通渠道。 目前，全区各盟市和9 1 个旗县建立了政府门户网站，将非密级的规范性文件及需要公开的事 项通过互联网向社会公开，拓宽了政务公开途径和范围，提高了信息发布的时效性。自治区 政府门户网站已与6 6 个区直部门进行了链接，一些部门在公开信息的基础上，逐步向网上办 事、建立互动平台方向发展。与此同时，大力推行办事公开，促进了行风建设，维护了人民 群众的合法权益。 5 条例正在落实。按照国家要求，认真落实中华人民共和国政府信息公开条例。 自治区政府办公厅下发了关于做好 施行前准备工作的通知等四个文件，对建立健 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 全信息公开工作机制、编制政府信息公开指南、目录及程序提出了明确要求，并切实加强督 促检查。二连浩特市召开了贯彻落实条例动员大会，全面安排部署条例施行工作。 2 2 2 8 年5 月份，自治区政务公开领导小组在全区组织开展了贯彻实施条例宣传周活动。 各地区、各部门也结合实际面向社会广泛宣传条例营造了良好的舆论氛围。7 月份，自 治区政务公开领导小组举办了全区贯彻施行条例培训