（公共管理专业论文）我国地方政府门户网站建设研究.pdf

原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内蒙古大学及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：越螽萤 日 期：趁血：z ：i 括导教师签名：兰巨堕垒 同 期： 如，口2 占 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复印件和磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期问取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 学位论文作者签名：叁l 缸萤 日 期：盈地：f 圣! l 指导教师签名： 日期：加f 口2 墨 我国地方政府门户网站建设研究 摘要 政府门户网站的建设是电子政务的重要组成部分，同时也是加强政府和群 众沟通、提高政府办事透明度、实现数字政府的主要工具。建设优质高效的政 府门户网站可以更好地服务民众，服务社会，因此具有重要的意义。本研究正是 为了解决地方政府门户网站建设的难题而展开的，论文介绍了电子政务的基本 概念，对目前我国地方政府门户网站建设的问题及原因进行了分析，在借鉴发 达国家经验的基础上，最后提出了如何建设好地方政府门户网站的对策。为了 提高我国地方政府门户网站的公众服务功能，加强政府与公众之间的互动，我 国地方政府门户网站应建立以用户为中心的服务体系、以生命周期组织内容， 同时应以服务事项整合跨部f - j n 务业务，建立网站集群，统一网站管理。 关键词：地方政府门户网站，服务意识，信息互动 r e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i10 no fl o c a lg o v e r n m e n tp o r t a l w e b sit e slnc hln a a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o no ft h eg o v e r n m e n tw e b s i t e si sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to f e l e c t r o n i cg o v e r n m e n t i ti sa l s oa ni m p o r t a n tt o o lt os t r e n g t h e nc o m m u n i c a t i o n w i t ht h ep u b l i ca n dr a i s ed e g r e eo fo p e n n e s st oo r d i n a r yp e o p l ea nd i m p l e m e n td i g i t a l g o v e r n m e n ti nc h i n a i th a sv e r yi m p o r t a n t r e s e a r c hs i g n i f i c a n c et oc o n s t r u c tt h e g o o d n e s sg o v e r n m e n tw e b s i t e s t h eg o v e r n m e n tw e b s i t e sp r o v i d e b e t t e rs e r v i c e sf o r t h ec i t i z e n sa n ds o c i e t i e s t h i ss t u d yw a st oa d d r e s sp r o b l e m so f l o c a lg o v e r n m e n t p o r t a l ，w h i c hb e g a n c o n s t r u c t i o n ，t h ep a p e ri n t r o d u c e st h eb a s i cc o n c e p t so f e g o v e m m e n t ，g o v e r n m e n tw e b s i t e sd e v e l o p e d c i t i e sa th o m ea n da b r o a dh a v ed o n ea c o m p a r i s o no f c a s e s ，a n d t h eb u i l d i n go fc h i n e s ec u r r e n ti s s u eo ft h el o c a l g o v e r n m e n tp o r t a l ，a n d t h er e a s o n sw e r ea n a l y z e da n df i n a i l ys u g g e s t i o n s o nh o w t o b u i l dt h el o c a lg o v e r n m e n tp o r t a ls o l u t i o n s t h e r e f o r e ，i no r d e r t oi m p r o v eo u rl o c a l p o r t a lo f t h ep u b l i cs e r v i c ef u n c t i o n st oe n h a n c et h ei n t e r a c t i o nb e t w e e nt h e g o v e r n m e n ta n d t h ep u b l i c ，o u rl o c a lg o v e m m e n t ss h o u l de s t a b l i s hap o r t a lw i t h u s e r - c e n t e r e ds e r v i c es y s t e mi no r d e rt oo r g a n i z ec o n t e n tl i f ec y c l e ，i t e m ss h o u l da l s o b ei n t e g r a t e dt os e r v et h ea ni n t e r - d e p a r t m e n t a ls e r v i c e s ，t h ee s t a b l i s h m e n to f s i t e c l u s t e r i n g ，u n i f i e ds i t ea d m i n i s t r a t i o n k e yw o rd s ：l o c a lg o v e r n m e n tw e b s i t e s s e r v i c ec o n s c i o u s n e s s ；i n f o r m a t i o n i n t e r a c t i o n ；c o n s t r u c t i o n 1 1 目录 引言1 ( 一) 研究背景与选题意义1 ( 二) 研究框架和研究方法2 ( 三) 文献回顾及研究现状3 ( 四) 论文的创新之处5 一、我国地方政府门户网站建设理论6 ( 一) 政府网站及相关理论6 1 政府网站的含义6 2 政府门户网站的功能7 ( 二) 政府网站建设的相关理论9 1 政府网站与电子政务的关系9 2 公共管理理论对政府网站建设的借鉴作用1 0 二、我国地方政府门户网站建设的现状、存在问题及原因分析1 4 ( 一) 我国地方政府门户网站建设现状1 4 1 政府网站建设全面推开，网站数量持续增长，但整体发展水平不均衡1 4 2 网站内容在不断丰富，内容整合方面有很大进步1 6 3 在线办事事项数量显著提升1 6 4 公众参与明显加强1 6 5 政府网站绩效1 7 ( 二) 我国地方政府门户网站建设存在问题及原因分析2 0 1 对地方政府门户网站建设的重视程度不够，认知存在误区2 0 2 地方政府门户网站的定位不明确，公众参与渠道不健全2 0 3 网站功能方面较单一，网站内容实用性不强2 1 4 信息整合能力弱，政务信息公开尚不全面及时2 1 5 在线办事能力较弱，在线服务形式化2 2 6 管理机制有待健全2 2 7 网站安全亟待加强，政府网站的安全性没有得到应有的重视2 2 三、完善我国地方政府门户网站建设的思路与政策建议2 4 ( 一) 国外地方政府门户网站建设的经验与启示2 4 1 西方地方政府门户网站建设的经验2 4 2 西方地方政府门户网站的启示2 6 ( 二) 我国地方政府门户网站建设的思路与政策建议2 8 1 科学定位，要把政府门户网站建设放在首要位置2 8 2 梳理政府信息，建立信息公开目录，规范政务信息公开2 8 3 梳理公共服务目录，全面丰富网上服务，建立健全互动渠道和处理制度，提高公众参 与程度2 9 4 加强子站建设是丰富门户网站内容的重要手段3 0 5 加强政府网站标准规范的研究3 l 6 全面开展绩效评估，以评促建，推动政府网站建设3 l 7 加强和完善政府网站的安全管理3 l 四、我国地方政府门户网站建设的经验与展望3 3 ( 一) 我国地方政府门户网站建设经验3 3 1 政府网站建设重心应向基层转移3 3 2 满足公众对政府网站的期待3 4 ( 二) 我国地方政府门户网站建设的改进与展望3 5 1 地方政府门户网站的发展趋势3 5 2 政府管理和机制改革趋势探讨3 8 3 技术要求趋势探讨：3 8 结论3 9 参考文献4 0 致谢4 1 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学术论文 引言 ( 一)研究背景与选题意义 中国的政府网站是一个渐进发展的过程，从政府上网工程建立“政府网站，到今天“政 府门户网站”概念的确立，从单纯发布信息的“门( 窗) 到今天公开、办事、互动一体的“门 户 演变，显示了政府门户网站在行政体制内和公共服务领域的功能、地位的确立和成熟。 政府门户网站是我国各级政府履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府实现政务信 息公开、服务企业和社会公众、方便公众参与的重要渠道。政府网站的基本价值在于，以服 务对象为中心，整合各种政务信息资源，丰富用户服务渠道，使企业和公众更充分地享受电 子政务带来的便利。办好政府网站，有利于各级人民政府及其部门依法行政、提高社会管理 和公共服务水平、保障公众的知情权、参与权和监督权，对加强政府自身建设和推进行政管 理体制改革具有重要意义。1 国务院颁布的于2 0 0 8 年5 月1 日起施行的中华人民共和国政 府信息公开条例( 以下简称公开条例) 中，明确规定行政机关应当遵循公正、公平、便 民的原则公开政府信息，并且应当主动通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广 播、电视等便于公众知晓的方式公开。条例的实施对做好政府网站信息公开工作提出更新更 高要求。 回顾我国政府网站的发展历程：1 9 9 6 年，海南省人民政府网站的开通，标志着我国政府 网站建设正式启动。2 1 9 9 9 年1 月，4 0 多个部委( 局、办) 的信息主管部门共同倡议发起了 “政府上网工程”，其目标是在1 9 9 9 年实现6 0 以上的部委和各级政府部门上网，在2 0 0 0 年 实现8 0 以上的部委和各级政府部门上网。在“政府上网工程”的倡导下，我国政府网站拥 有率得到快速发展。2 0 0 6 年1 月1 日，中央政府门户网站正式开通，成为我国电子政务真正 起步的标志，为打造透明政府和服务型政府提供了难得的契机，为行政管理体n g j 新提供了 新的途径。3 1 国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见( 国办发( 2 0 0 6 ) 1 0 4 号) 2 张向宏，张少彤，王明明中国政府嘲站发展阶段论政府嘲站理论基础之二【j 】电子政务，2 0 0 7 ( 3 ) ：2 2 3 张勇进，汪玉凯我国政府门户网站的顶层设计 j 电子政务，2 0 0 6 ( 4 ) ：2 4 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 据中国互联网信息中心统计，截至2 0 1 0 年7 月，全国已开通5 万多个政府门户网站，县 级以上政府机构的网站拥有率达到8 0 以上。其中国务院各部门、省级政府、地市级政府基 本上都有了自己的网站，内容和服务也比较丰富。全国政府网站的中央、省、市、县、乡5 个层级体系已经基本形成。 这说明我国政府网站建设在数量和质量上己取得长足的进步，为促进各级政府的电子政 务发展起到了重要的作用。但是在现实生活中，相当多一部分地方政府门户网站在质量上还 不尽人意，网站的服务内容跟老百姓的需求之间产生错位，存在更新不及时、办事不方便、 政民互动性差等问题，公众对国内政府门户网站的认知度和满意度还偏低，远未达到政府门 户网站应有的绩效水平。因此，对我国地方政府门户网站的现状和问题进行分析，提出地方 政府门户网站建设的对策和措施显得尤为必要和迫切。4 ( 二)研究框架和研究方法 本论文通过调查研究法、比较分析法、网络采集数据法等方法，对我国地方政府门户网 站的建设现状、存在问题进行分析，并结合国外一些先进政府门户网站建设经验，提出推进 地方政府门户网站建设的一些具体可操作的对策和建议，以期进一步提高地方政府门户网站 为民服务水平，适应新形势下建设服务型政府、法治政府、责任政府的要求。 本论文由五部分内容组成： 第一部分为引言。介绍了研究的背景、选题的意义、研究框架和研究方法及论文的创新 之处，阐述了目前国内外学界对政府门户网站相关问题的研究现状。 第二部分为我国地方政府网站建设的理论支持。主要介绍电子政务和公共管理相关理论， 从电子政务和公共管理等理论视角切入分析地方政府门户网站建设理论框架和发展趋势。 第三部分为我国地方政府门户网站建设的现状、存在的问题及原因分析。本部分从实践 的视角系统分析地方政府门户网站建设的现状及问题，并进一步挖掘产生问题的深层次原因。 第四部分提出我国地方政府门户网站建设的思路与政策建议。结合国外政府门户网站建 设的先进经验，对进一步完善我国地方政府门户网站建设提出思路与政策建议。 第五部分为我国地方政府门户网站建设的经验与展望。通过分析地方政府门户网站建设 的特点、经验，对我国地方政府门户网站建设提出改进与展望。 4 李广乾如何认识与完善政府l i p 网站【j 】电子政务，2 0 0 4 ( 7 - 8 ) ：9 5 - 1 0 1 2 - 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 三)文献回顾及研究现状 有学者以美国、英国、澳大利亚等国家为例，分析了它们具有功能强大的中央政府门户 网站；可方便地使用、交流和获取政府信息：以门户为主进行系统性运营，强门户、弱职能 现象逐渐明显；与时俱进，功能不断强大，版本不断更新；形式简单、页面简洁、重点突出； 良好的及时维护；形式上各具特点，制度、文化、民族性特征比较明显；特色服务见功夫， 见理念等发展趋势，对我国政府网站建设提出七大启示：一是加快中央门户网站建设；二是 强调服务的极端重要性；三是不断深化服务内涵：四是维护门户网站的可持续发展；五是门 户网站要发挥对部门职能的整合作用；六是从制度上保障，改善外部环境，尽快出台和完善 与电子政务配套的制度、规划和标准：七是强化跨部l - j d , 组的作用，建立强有力跨部门工作 小组。5 有学者以新加坡为例，分析了新加坡政府在电子政务建设中，整合政府网络服务、建 立独具特色的政府门户网站；前台的业务流程设置与后台不同政府机构之间的业务协调处理； 政府采购流程电子化；电子政府系统完全是由国家控制、没有私营企业的参与等做法，对我 国电子政务建设提出七点建议：一是建立由中央到地方的“一站式”网络服务体系，实现政 府与企业、公民的双向互动，真正方便企业、公民的生产生活，提高政府的办事效率；二是 加强统筹管理；三是在政府公务员中普及电子政务知识及计算机应用；四是整合政务信息资 源，建设和改造政务数据库；五是健全和完善政府专网，加快建设宽带高速政务网络系统： 六是发展i t 外包产业，吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设，确保电子政务顺利 发展；七是加强电子政务的软环境建设，制定电子政务标准，制定相应的政策法规保护网络 安全。6 一些学者介绍了一些国外较成熟的电子政府门户网站建设做法。如美国政府门户网站 按照政府组织进行分类；将服务群体分为公民、企业和非营利机构、联邦雇员、政府机构， 并根据不同的群体，提供全面丰富的在线服务和信息。英国电子政府门户网站按照主题分类、 在线服务、政府机构来组织信息和服务内容，并按照不同的人群提供有针对性的服务。新加 坡电子政府门户网站不按照部门来设置，而是按照流程做打包处理，实现了“一站式”网上 办公等。通过与我国的情况进行比较，分析我国电子政府门户网站在内容全面性、分类科学 性、服务集成度以及门户建设规范化等方面存在的差距，指出电子政府门户网站建设是一个 复杂的系统工程，要用合理的方法对网站信息进行组织，融入信息构建的一些思想进行详细 5 杨冰之国外政府门户网站的发展特点与对我困的启示【j 】信息化建设，2 0 0 4 ( 1 1 ) ：3 1 3 3 6 张军新加坡电子政务对我国电子政务建设的启示【j 】电子政务。2 0 0 5 ( 11 ) ：2 8 - - 3 1 8 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的需求分析和理论探讨。在建设的过程中，要注重遵循相关标准，设立专门的部门进行统筹， 用科学的方法分类组织信息，注重信息资源的整合和服务的集成，充分发挥门户网站一站式 服务的功能。7 有学者从解决政府门户网站建设遇到的问题出发，总结了我国政府门户网站当前存在的 问题：网站定位不科学，政府网站与电子政务发展相脱节；“政府中心 痕迹严重，“用户中 心”意识没有树立；政务公开内容狭窄，真正需要公开的内容公开不够；需求把握不好，用户 针对性不强，网站服务不实用；网站栏目复杂，页面布局不科学，不便于用户使用；门户网站与 部门网站内容整合度差，两者相互脱节。并提出改善政府门户网站绩效的几条建议：科学定位， 充分认识门户的“龙头”作用；解放思想，坚决树立“用户中心 的意识；把用户需求作为门 户建设的出发点和落脚点；把握“实用、好用和够用 的“三用原则；建立共享制度，加强 跨部门、跨区域资源整合；将门户建设与部门网站绩效评估工作相结合。8 有学者针对目前我 国城市政府门户网站建设过程中存在的网站定位有偏差、网站内容实用性不强、网站易用性 有待提高、网站互动性差、国际化程度低等问题，提出城市政府门户网站建设对策为：做好 网站顶层设计，提供实用的信息和服务；强化网站后台支撑，提高网站服务水平；加强网站 组织，方便用户使用；增强网站互动，密切政府与群众的关系；最大限度地实现“信息落地”， 填平“数字鸿沟”；建立网站建设、管理的持久机制等。9 有学者根据中国软件评测中心2 0 0 7 年政府网站评估情况，针对我国政府网站信息服务尚不完善、门户功能不突出、政府门户网站 内容和服务缺乏有效整合、大多数网站不能实现在线办事功能等问题，提出明确网站的功能 定位，提高网站建设的针对性和目的性；加强信息资源整合与利用，提高信息资源共享程度 和整体应用水平；细分网站用户，提升政府网站的公共服务功能；强化公众参与效果，提高 公众参与程度：推广“一站式”服务，提高部门协同处理能力：创新网站管理体制，确保网 站健康可持续发展；加强网站宣传，提高公众的认知度等建议。旧中国软件评测中心于2 0 0 7 年受国务院信息化工作办公室委托，对全国政府网站进行调查和评估，并在此基础上提出了 进一步深化政府网站应用的几点建议：加强日常维护，落实保障责任：加强宣传工作，扩大 服务范围；贴近公众需求，提升便民服务水平；编制信息公开目录，提高信息公开规范性； 加强资源整合，提高服务人性化水平；健全公众参与渠道，增强互动效果，保障公民权利。 7 杨秀丹，刘振兴我国电子政府门户嘲站建设的问题与建议 j 】电子政务，2 0 0 7 ( 3 ) 5 1 5 9 3 孙国锋我国政府门户网站问题分析与发展建议【j 】信息化建设，2 0 0 5 ( 4 ) - 1 6 1 8 9 金江军我国城市政府门户网站建设的问题与对策【j 】电予政务。2 0 0 6 ( 8 ) ：3 1 3 4 1 0 李貌关于我国政府网站建设存在的问题及对策研究【j 】1 u 予政务，2 0 0 8 ( 3 - - 4 ) 3 3 - 3 5 1 1 中国软件评测中心2 0 0 7 年中国政府网站绩效评估总报告 一4 一 内蒙古大学公共管理硕二e ( m p a ) 学位论文 此外，不少的专家学者还就政府门户网站建设的某些具体领域，如业务流程再造、信息 资源整合、网站绩效评估、促进政务公开、建立安全体系等方面进行了研究和探讨。 总体来说，随着我国政府门户网站的不断发展，对政府门户网站建设的研究逐渐丰富， 对政府门户网站的概念、功能定位、发展阶段、建设对策等越来越清晰，为下一步研究提供 了坚实的理论基础。但这些研究大多较为宏观，是概念性、原则性、功能性的成果，具有建 设性、可操作性的研究成果依然较少。所以，今后在加强理论研究的同时，要注重实例研究， 将政府门户网站的建设理论与理念寓于可操作性的建设对策之中，真正使政府门户网站成为 促进政府职能转变、实现管理型政府向服务型政府转变的重要举措。1 2 ( 四)论文的创新之处 本文研究地方政府门户网站十分注重理论与现实状况和经验的紧密结合，研究视角力图 摆脱技术因素、软硬件因素，而偏霞于管理、内容、服务、政府系统内部综合协调等方面来 分析和研究。内容也不乏圜内外最新研究成果，趋势性的分析也是本文的亮点。 【e b 0 l 2 0 0 8 l - 1 2 譬h t t p ：w w w f u j i a n , g o v c n z w g k z t z l z f w z j s y g l c k z l 2 0 0 8 0 4 t 2 0 0 8 0 4 1 4 6 5 1 8 8 h t m 地李康华地方政府门户网站建设研究以广州市番禺区为例 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、我国地方政府门户网站建设理论 ( 一)政府网站及相关理论 1 政府网站的含义 进入2 0 世纪9 0 年代以后，有效的控制信息流动被各国列为重要的战略目标之一，而在 各种信息中，“政府信息活动规模巨大，对社会公众具有强大的影响力，政府信息对这个国 家的发展价值极大，政府信息活动的效率和效益如何，真接关系到国家的前途和命运， 1 。与 此同时，随着传播技术和传播模式的不断发展，公众对各种信息，尤其足政府信息的需求越 来越迫切，要求越来越高。为此，世界各国逐渐加快了政府信息化的步伐。 早在1 9 9 2 年，克林顿就任美国总统时就提出他的政府将是一个电子政府，率先在全球范 围内提出建立“电子政府”的构想，而这也成为1 9 9 3 年美蚓提出的“全国信息高速公路”( 即 n i l ，n a t i o n a l i n f o r m a t i o ni n f r a s t r u e t u r e ) 的一个重要组成部分，旨在利用先进的信息网 络技术克服美国政府在处理和运作方面的种种弊端。 1 9 9 4 年，时任美国副总统的戈尔提出建立“全球信息高速公路 ( g h ，g 1 0 b a l i n f o r m a t i o n i n f r a s t r u e t u r e ) 的倡议。此后，世界各国积极u 向应，而“电子政府”也一直被列为“信息 高速公路之首( 其余四个分别为电子商务、远程教育、远程医疗和电子娱乐) ，而互联网 技术的不断进步为电子政府的运作提供了良好的技术保障。实体政府以互联网为平台，充分 发挥互联网传输及时、覆盖嘶广、互动性强等优势，将传统的政府组织、政府行为、政府服 务电子化、网络化，实现政府网络化办公和电子化服务，各国政府以及政府各部门纷纷建立 自己的政府传播平台，这样，以发佰备类政务信息和提供在线服务为主要功能的政府网站应 运而生，而政府网站可以按照政府各部门职责进行划分：如教育部门的政府网站、财政部的 政府网站等：也可以按照各个行政级别进行划分：如中央一级的政府网站、省一级的政府网 站、地市一级的政府网站等。政府网站的出现一方面为政府信息公开提供了一个独立的传播 平台，公众对政府信息的知情杖得到了充分的保障：另一方面通过这一平台将政府部门服务 于社会公众的各种职能网络化，方便公众在线办理各种业务，从而提高了政府的办公效率。 ”颜海政府信息公开理论与实践武汉大学出版社，2 0 0 8 ：i 6 - - 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 政府门户网站是由各级政府或者政府各部门为创办主体的政府网站，来源于英文 “g o v e r n m e n tp o r t a ”的翻泽，是由“政府 和“门户网站”组合而成的。其中， “门户网 站( p o r t a ls ir e ) ”是通往互联网世界的大门，它集合了众多内容，提供多样的服务，同时， 它是引导互联网用户通往其他目标网站的通道。因此，政府门户网站集合的内容是政府信息， 提供的服务是政府服务。目前，国内外对政府门户网站的界定主要包括： ( 1 ) 政府门户网站是具有用， j 友好、提供在线信息和服务特点的基础政府网站。1 5 ( 2 ) 政府门户网站是为提供来自各阶层和各部门的政府信，i , , d i r 务设计而成的“一站式” 政府网站。1 6 ( 3 ) 政府门户网站是在各政府部门的信息化建设基础之上，建立起跨部门的、综合的业 务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门的业务应 用、组织内容与信息，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服务。 1 7 ( 4 ) 政府门户网站是指由国家或地方政府所有，具有统一入口并连接各级各部门政府网 站，在线向广大公众、企业和政府工作人员提供政府信息和服务的引导性政府网站。滔 本文政府门户网站的概念是指一级政府在各部门的信息化建设基础上，建立起跨部门的、 综合的业务应用系统，使公民、企业与政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关政府部门 的政务信息与业务应用，并获得个性化的服务，使合适的人能够在恰当的时间获得恰当的服 务，是我国各级政府机关履行职能、面向社会提供服务的官方网站，是政府机关实现政务信 息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。政府网站包括四个层级：国务院部委 及直属机构网站、省级政府( 包括自治区、直辖市) 网站、地市级( 省会城市、计划单列市 和地级市) 政府网站、县级政府网站。各个层级的网站又划分为门户网站和专门网站两大类。 2 政府门户网站的功能 政府门户网站是电j 予政务建设巾的关键环节。政府门户网站既煺政府办公业务的对外交 流平台和政府形象宣传的前台，也足政府发粕f i 、i 息、公众获得信息的主要载体和渠道，足提 供在线公共服务的霞要j e 具。政府门户网站的主要内容包括信息服务、信息导航、例上办j 扛、 公众监督和个性化服务五个方砥。对政府门户网站的功能定位也是学者们研究的一个热点。 “赵国俊电子政务电子工业出版社，2 0 0 3 ：1 0 0 ”f a d i m a n ，e - g o v e r n m e n tp r o j e c tm a n a g e r a tt h e , m o i c t a r i a a w i m m e r ，e u r o p e a nd e v e l o p m e n t t o w o r d s0 n l i n e0 n e - s t o pg o v e r n r n e n t ：t h e “e - g o v ”p r o j e c t ，n o v 2 0 0 1 ”李广乾建设政府门户网站促进电子政务发展 j 信息化建，2 0 0 3 ( 0 8 ) ：4 ”史建玲政府门户网站的功能及在电子政务中的作用 j 科技情报开发与经济2 0 0 3 ，1 3 ( 1 0 ) ：2 1 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 有学者结合我国政府门户网站发展的自身规律和特点，以及外部环境的客观要求，从基础功 能、主要功能、特色功能、延伸功能等四个层面，对我固政府门户网站具有的功能进行概括。 其中，基础功能又分为信息导航功能、数据搜索与查询功能、消息发布功能、安全保障功能 等；主要功能分为用户分类管理功能、多渠道的链接引导功能确保入口惟一性和信息权威功 能、民众反馈信息和处理功能等：特色功能分为电子政务切入点功能、促进政务公开、提高 社会监督功能、非在线办公事务引导功能等；延伸功能分为促使电子政务与电子商务接轨功 能、与更多的政府网站及政府部门应用系统整合功能、提供真正个性化服务功能、扩大国际 间各种协作功能等。1 。刘泉宝将政府门户网站的功能定位简单地概括为四句话，即“发布政府 信息、收集公众意见、提供办事指南和受理公众业务”。2 0 有学者以公共行政学为理论支撑， 以政府职能定位和服务型政府目标追求等作为内容参照，提出政府门户网站应设置信息发布、 公众参与、网上办事、经济服务、资源整合以及信息检索等六项基本功能。并指出政府门户 网站的功能定位要以政府的角色定位为基础；政府门户网站的功能内容要随着政府职能的转 变做出调整；政府门户网站的功能安排要遵循“以用户为中心”的原则；政府门户网站的功 能实现要考虑行政环境因素。引本论文研究采用的政府网站功能划分是2 0 0 6 年1 月发布的 ( ( 2 0 0 5 年中国政府网站绩效评估报告中的定义。即：政府网站主要分为政务信息公开、在 线办事以及公众参与三大功能。( 1 ) 政务信息公歼。指通过政府网站定期或不定期公开政府 工作的相关信息，包括各种通知公告、政策法规、政府机构组成、人事、财政、统计数据、 办事指南等信息。信息公开能保障公民的知情权，接受公众监督有利于创建透明型政府。( 2 ) 在线办事。是政府网站公共服务的重要形式。主要是指通过政府网站提供给用户的在线事务 处理能力，主要包括表格下载、在线查询、在线咨询和在线申报等几种服务形式。在线办事 能降低行政成本，提高工作效率，促进管理型到服务型的政府职能转变。( 3 ) 公众参与。是 政府网站在线互动服务的重要形式，主要是指政府网站提供的信息交互类服务，服务提供者 与服务接受者之间存在信息双向互动行为。公众参与能建立健全政府与社会交流沟通渠道， 促进公众积极参与公共事务管理，保障公众参与权。以上三大功能划分是总结多年的政府网 站绩效评估经验综合得出的，得到各级政府网站工作者和社会公众的普遍认同。 ”史建玲政府门户网站的功能及在电子政务中的作用 j 科技情报开发与经济2 0 0 3 ，1 3 ( 1 0 ) ：2 1 6 ”刘泉宝政府门户网站建设的若干问题研究 j 信息化建设2 0 0 4 ( 7 ) ：1 3 2 1 张锐昕，姜春超政府门户列站的功能及j e 保障机制 j ：理论探讨，2 0 0 7 ( 0 4 ) ：3 0 3 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 二)政府网站建设的相关理论 1 政府网站与电子政务的关系 政府网站是电子政务的重要组成部分，是电子政务服务于行政效率提升和政府职能转变 的前沿领域。电子政务是借助于计算机、通信软硬件和网络技术，改造、优化和完善政府的 组织结构和业务流程，提高政府对外部环境变化的适应性和内部机构运行的协调性的重要手 段。随着互联网技术的逐步成熟和加速普及，政府门户已经成为电子政务发展的重要阵地， 进一步增强了电子政务对政府职能的支撑作用。政府门户网站是在信息技术和新公共管理背 景下，政府提供公共服务的最主要窗口，它既是服务终端，也是互动交流的平台载体。随着 我国电子政务建设的不断深入，政府门户网站建设与管理的问题日益突出。如何协调各相关 电子政务功能模块之间的关系，采用更加科学有效的门户网站管理方法，最终发挥政府网站 的门户服务功能，这是近年来学术界和各级政府一直关注和持续研究的课题。综观近年来世 界各国所推动政府再造计划的内容，电子政务一直扮演着关键性的角色。政府门户网站作为 电子政务的服务终端，逐渐成为政府提供公共服务最主要的窗口、公民与政府最为重要和高 效的交流平台。尽管电子政务不仅仅是政府门户网站，但电子政务在很大程度上是通过门户 网站这个平台来为企业和公众提供服务，政府内部电子政务实施得好坏最终是以门户网站运 行的外部效果来进行评估。推进政府门户网站与各部门网站的建设，有效形成一个网站群体 系，将直接影响电子政务的运行质量。 我国政府始终对政府网站在电子政务中的地位给予高度重视。崮家信息化领导小组关 于我国电子政务建设指导意见( 中办发 2 0 0 2 ) 1 7 号) 中确定了政府网站在电子政务框架 中的地位。意见提出：“十五”期间我国电j 予政务建没的主要内容丁以概括为“两涮一 站四库十二金”。随着电子政务发展的逐步深人，我国制订的电子政务总体框架进一步提出， 电子政务在政府与社会的背景下，以信息人才、技术和产业为支撑，以信息安全、政策法规 与标准规范、建设机制为保障，自下而上形成运行基础层、信息资源层、平台支撑层、政务 应用层、信息表现层、访问对缘层等六层体系。政府网站作为电子政务的信息表现层，主要 发挥两方面的作用：首先，政府网站是电子政务建设成果对社会公众的接人渠道，是企业和 社会公众获取政府信息和服务的主要渠道。电子政务的建设成果集中体现在信息资源和应用 系统，而这些成果足否具有绩效、投资是否适当，必须通过一定的渠道由信息资源和应用系 统的使用者进行评估。政府网站作为电子政务的前端，在互联网应用同趋普及的背景下，成 为电子政务面向社会公众和企业提供服务的重要渠道。其次，政府网站是对平台支撑、信息 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 资源和运行基础层面建设绩效的关键表征，并出此承担着对电子政务资源的整合作用。政府 网站所建设的“信息公开、在线办事、公众参与”等内容，恰恰就是电子政务的后台应用系 统、信息资源的建设绩效，并通过信息更新速度和方式、提供服务的完备程度以及公众参与 的反馈程度较为充分地体现出网络基础设施、安全系统及制度保障等各个要素的发展水平。 通过对政府网站的绩效评估，可以引导电子政务各要素的均衡发展，并实现相关资源的充分 整合，从而促进电子政务更为全面、协调、可持续发展。在一定程度上，可以说政府网站是 电子政务公共服务的“龙头”。 2 公共管理理论对政府网站建设的借鉴作用 公共管理理论源于和服务于世界性的政府改革实践，并且仍处于不断发展、成熟和完善 的进程之中，目前已经成为指导政府履行职能的理论依据。随着信息化的持续发展，公共管 理理论对于政府网站的建设提出了系列较为系统和全面的理念、观点，对我国政府网站建 设具有一定的启示和借鉴作用。 ( 1 ) 系统政治学提倡建立基于信息的政务流程 系统政治理论认为政治系统作为社会系统的一个子系统，它是由与社会价值的权威性分 配有关的互动行为构成的；政治系统处于物理的、生物的、社会的和心理的环境之中，它不 仅具有确定的目标，而且还具有自我转化和适应环境的能力：政治生活是有系统的行为，因 而根据政治生活的互动现象便可建立含有经验意义的政治系统。政府的执政过程也是不断与 外部环境进行能量交换的过程，政府在其中扮演的角色是“社会价值的权威性分配者”，必 须对社会公众等环境要素的“要求”作出及时反应，同时及时“反馈”给要求者，实现政治 系统的有序运行。系统政治理论可从“政策输人、政策输出、政策反馈”三个角度来进行理 解，政府网站应建立具有较高信息保真度的信息沟通渠道，能够由民众实现一定程度的信息 交流，便于社会各阶层就公共政策进行自主信息交流，增加社会公众对公共政策的认知程度， 从而积极参与到政府公共决策的过程当中。政务信息公开和公众参与是维持政治系统j 下常运 行的重要机制。政府信息是政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处 置的包括政务、经济、服务、客观决策等等所有信息，政府作为最主要的信息生产者、使用 者和发布者，它掌握了8 0 以上的社会信息资源。政府机关通过多种方式公开其政务活动， 公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收 听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息，有利于增强政府的透明度，从而帮助 政府获得更多的社会反馈，为作出更具效率和公平的决策奠定基础。政府网站的信息公开能 力直接体现在准确性、及时性和全面性三方面。信息公开是建设和完善政策反馈渠道的重要 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 机制。信息公开程度和公众的接收程度直接决定了政府与民众之间能否形成具有建设性的良 性互动，直接影响了政府公共政策能否有效实施。在政策输出过程中所产生的政策结果会进 一步反馈到政策制定系统，即形成政策反馈回路，并对政策制定系统的未来政策行为产生影 响。整个公共政策制定是一个动态过程，它不仅仅是一项决议，而且包括目的、计划、规划 以及实现它们的程序。系统政治理论认为，政策输人功能并非完全是由政党来完成的，社会 性利益群体在政府网站等渠道的利益表达和利益综合同样可发挥重要作用。 ( 2 ) 公共服务理论提倡建立高绩效的服务体系 2 0 0 0 年以来，国际上出现了新公共服务理论，该理论强渊政府要为全社会公民服务； 强调政府治理社会必须效率与公平相统一，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高 管理效率，在公共管理中引人竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾 客为服务导向来改善行政绩效。持续增强公共服务能力是政府网站的核心发展机制。政府网 站必须按照社会公众的需求调整，持续提供适宜的服务内容，实现服务内容的生命周期分类 来满足不同需求层次的社会公众，持续增加对用j j 的效用，以保证政府网站投资的正外部效 应。政府网站的非排他性决定了公众可以不付成本享受政府网站的好处。由于公众对于政府 网站并没有进行任何投人，一旦其认为访问政府网站不能得到其想要的信息、服务和参与， 就会采取“用脚投票”的方式，不再访问该政府刚站，从而使政府网站的投资不能取得应有 的服务绩效。因此，避免公众的“用脚投票成为促进政府网站实现持续发展的核心机制。 政府应在政府网站建设中引入竞争机制，并引入企业管理方法( 如绩效评估、目标管理、成 本核算等) ，从而提高政府网站对政府工作效率的促进作用。尽管政府公共管理与企业管理 或私营部门的管理在各自的目的、对象和疗法上有种种差异，完全采用企业管理特另0 是私营 企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客 的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核 算的精神引入政府公共管理之中，可以提岛政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地 衡量管理人员的工作业绩。 ( 3 ) 电子政府的发展促进政府治理变革的研究 随着全球经济社会的快速发展和各国电子政府建设的加快推进，对政府服务效率和性能 要求更高，对政府的职责定义要求更加正确合理，对政府公信力考验更为严峻。各国为了适 应政府治理职能的新需求，必须对各自的组织结构、职能等方面进行改革。由此导致出现了 许多国家以电子政府促进公共部门重组。推动政府治理变革的新趋势。相应地引起了各国政 府、相关组织和学者对这个领域的研究兴趣。b g u yp e t e r s ( 1 9 9 6 ) 认为，电子政府吸收了 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论又 电子商务导向和客户关系管理等管理理念，使政府实现职能创新，把政府管理导向治理和服 务，从而积极促进政府治理变革。d o u g l a sh o l m e s ( 2 0 0 1 ) 认为，电子政府不仅仅是通过互 联网行使政府的特权，而且是工业化社会向信息社会转型的一次变革，信息化发挥了巨大的 技术支撑作用，开始介入政府管理改革的全过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和 动力。r u s s e l lm l i n d e n ( 2 0 0 2 ) 系统地论述了把电子政府应用到各级政府管理中的思想观 念，认为政府组织将从传统的边界清晰的组织向无边界的无缝隙组织转变，以促进政府管理 从传统的官僚制管理向现代的扁平化