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独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 即窝 签字日期： 。夕 年口月j 夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和 借阅。本人授权可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 撇黼鲐惭留 签字日期： 。7 年护月j 夕日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名：狞芬缯 签字日期：伊7 年f 。月；d 日 电话： 邮编： 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 摘要 近些年来，房价增长较快，远远超出了人们收入的增长水平。“买不起房”被人们形象地 喻为“新三座大山”之一，严重影响了国计民生，对构建和谐社会和全面建设小康社会构 成严峻挑战。对此，中央政府高度重视。2 0 0 5 年以来，国家为调控房地产市场，先后制定了 “新老国八条”、“国六条”、“国十五条”等一系列房地产调控政策，以期通过这些政策的实 施，对房地产市场进行调控。令人遗憾的是，这些政策对于房地产市场的调控效果不甚明显， 房价增长过快的态势没有得到有效遏制，出现了“政策失效”的现象。 本文通过对房地产市场现状的剖析，分析了现阶段我国房地产市场存在的主要问题及 成因，进而增强了对我国房地产市场实行政策调控必要性和紧迫性的认识；通过运用公共 政策分析理论，采取定量分析和定性分析相结合的方法，对我国现有房地产调控政策进行 了“事后评估”；通过分析，进一步明晰了造成政策失效的主要原因；在借鉴发达国家房地 产调控政策的先进经验的基础上，结合现阶段我国房地产市场的实际，提出了我国房地产 调控政策的改进对策和措施。 关键词房地产价格调控公共政策 o nt h ea d j u s t m e n ta n dc o n t r o lo ft h ep o lic yo ft h er e a le s a t e a b s t r a c t ：r e c e n t l y ，h o u s ep r i c eh a sr a p i d l yo v e r g r o w ni nc h i n a ，w h i c hg o e sb e y o n dt h e a v e r a g e i n c o m eo ft h ep e o p l e “b e i n gu n a b l et oa f f o r dah o u s e h a sb e c o m eo n eo ft h e t h r e e l i f eb u r d e n so ft h ep e o p l e ，b r i n g i n gb a di n f l u e n c eo nt h en a t i o n a le c o n o m ya n dt h ep e o p l e ， b e i n g ag r e a tc h a l l e n g et ot h ec o n s t r u c t i o no fh a r m o n i o u ss o c i e t ya n da l l - r o u n db e t t e r - o f fs o c i e t y s i n c e2 0 0 5 ，i no r d e rt oc o n t r o lo u rr e a le s t a t em a r k e t ，t h eg o v e r n m e n th a si s s u e ds e r i e so fh o u s e r e g u l a t i o np o l i c i e ss u c ha s t h ee i g h to l dp r i n c i p l e sa n dt h en e we i g h tp r i n c i p l e so fc h i n a sr e a l e s t a t ep o l i c y a n d “s i xp r i n c i p l e so fc h i n a sr e a le s t a t ep o l i c y ”b u tu n f o r t u n a t e l y ，t h e s ep o l i c i e s h a v el i t t l ee f f e c to nt h eh o u s er e g u l a t i o ni nc h i n aw h i c he x i at h ep h e n o m e n ao f p o l i c y i n v a l i d i t y ”t h ed i s s e r t a t i o na i m st of i n do u tt h eb a s i cd e v e l o p m e n to fo u rc o u n t r y sh o u s e 2 i n d u s t r yt h r o u g ht h ea n a l y s i so fo u rh o u s i n gp o l i c i e s ，t oe v a l u a t et h eh o u s i n gp o l i c i e st h r o u g ht h e i n t r o d u c t i o no fb a s i ck n o w l e d g eo fp o l i c ye v a l u a t i o nt oe x p l a i nt h ec a u s eo fp o l i c yi n v a l i d i t y a f t e r w a r d s ，t ol e a r nt h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dt h ed e v e l o p i n gt e n d e n c yo f r e a le s t a t ed e v e l o p m e n tt o g e tf u r t h e ru n d e r s t a n d i n go f t h em a j o r c a u s eo fp o l i c yi n v a l i d i t yt h r o u g ht h ea n a l y s i so f t h e c a u s e o fp o l i c yi n v a l i d i t ya n dt h es u r v e yo f o u rc o u n t r y sr e a le s t a t em a r k e t f i n a l l y ，i m p r o v e m e n t m e a s u r e m e n t si no u rh o u s i n gp o l i c i e sa r ep u tf o r w a r dt h r o u g ht h ea n a l y s i so fr e a le s t a t ep o l i c i e s o fs o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e sa sw e l la st h ea n a l y s i s m a i nf a i l u r ec a u s eo ft h ef a i l u r ei nr e a l e s t a t ep o l i c y 3 k e yw o r d s r e a le s t a t e p r i c er e g u l a t i o np u b l i cp o l i c y 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 第1 章绪论 为什么要研究房地产调控政策? 研究的背景、目的、思路和方法是什么? 在研究过程 中需要运用哪些公共管理的基本理论? 对于这些问题的正确回答，可为我们下一步对房地 产调控政策进行更深入地研究，奠定良好的基础。 1 1 研究背景 近些年来，我国房价一路攀升，远远超出了人们收入的增长水平。一般认为，判断个地 区房价的高低有以下三个标准：一是房价跟居民的可支配收入之比，应该保持在3 到6 倍才 是正常的；二是家庭的按揭贷款与每月收入之比，不能超过3 5 ；三是家庭为购房而体现的 总负债率不能超过5 0 。在我市( 宣城) ，2 0 0 5 年城镇入均年收入6 8 1 5 4 0 元，以三口之家为 例，则1 2 2 6 7 7 2 元为合理范围，即使考虑城区高于平均数和近两年收入增长等因素，房价在 1 5 万元左右则应该是合理的上限。但实际情况是，我市的房价( 以9 0 平方米计) 约为2 5 万 元，已远远超过这一标准。全国其他城市，也出现了类似的情况，“买不起房”已经成为“新 三座大山”之一，严重影响了民生民计，对构建和谐社会和全面建设小康社会构成了严峻的 挑战。 实现“人人都享有适当的住房，是党和政府对全国人民的庄严承诺，更是我们党领导 全国人民进行中国特色社会主义建设题中应有之义。对此，中央政府高度重视。随着房价 快速上涨，自2 0 0 3 年开始，特别是2 0 0 5 年到现在，国家密集出台了一系列宏观调控政策。 一方面，要求加强土地管理，控制土地供应；同时要求规范房地产开发和交易秩序，着力 解决中低收入家庭的住房问题等。此外，政府还出台了一系列打击投机的政策，包括取消 房贷优惠利率，提高首付比例，对二手房交易征收营业税和所得税，限n # i - 资买房等。到 今年上半年，政府的宏观调控政策已转移到落实和加强监管的阶段，包括年初提出的要加 大对房地产市场众多利益主体的监管，包括房地产开发商、中介以及政府相关部门和负责 人，防止权钱交易；另外，有关打击市场投机行为的政策依旧在不断出台，同时还再次提 高了外资进入中国投资房地产业的门槛，今年前9 个月加息五次。8 月国2 4 号文的出台，目 标直指解决城市低收入家庭住房困难问题。以期通过这些政策来调控房地产市场。但令人 6 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 遗憾的是，这些政策对于房地产市场的调控效果不甚明显。根据国家统计局介绍今年前三季 度国民经济运行情况看，2 0 0 7 年以来，包括近几年来，全国住房价格一直呈现较快上升的 态势，可以说今年以来又逐渐有所加快。一至三季度，7 0 个大中城市房屋销售价格累计平 均上涨6 7 ，其中一季度上涨5 6 ，二季度上涨6 3 ，三季度上涨8 2 。其中，新房住宅 价格上涨7 2 ，一季度上涨6 ，二季度上涨6 4 ，三季度上涨9 。二手住宅价格上涨6 6 ， 一季度上涨5 2 ，二季度上涨6 9 ，三季度上涨7 6 。出现了某种程度上的“政策失效” 的情况。 由此可以看出，方面国家欲通过制定和施行公共政策，发挥公共管理的“调控职能”， 以此给房市降温；另一方面，房地产市场又像脱缰的野马，难以驯服，房价增幅不降反升。 出现了“政策失效 的现象。 1 2 研究目的 笔者认为，作为一名从事城市建设管理工作的卿a 学员，有责任和义务，利用所学的公 共管理理论知识和房地产专业知识，对房地产市场出现的此类问题进行深入地研究和分析， 以期发现问题的成因。这样才能对症下药，从而为制定出正确的宏观调控政策，确保房地产 市场健康发展，实现让人们能够享有适当的住房的目标，作出自己应有的贡献。 1 3 研究思路 本课题的研究思路是：通过对房地产市场现状的剖析，了解现阶段我国房地产市场存 在的主要问题及成因，进一步强化对我国房地产市场实行政策调控必要性和紧迫性的认识； 运用公共政策分析理论，采取定量分析和定性分析相结合的方法，对现有房地产调控政策 进行“事后评估”：通过分析，进一步弄清楚造成政策失效的主要原因；借鉴发达国家房地 产政策的先进经验，结合现阶段我国实际，提出我国房地产调控政策的改进对策和措施。 1 4 相关理论 1 4 1 公共政策 一般认为：公共政策是公权力主体制定和执行的，用以确定和调整广泛社会关系的行 7 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 为规范。其包含了5 个要点：l 、公权力主体的行为；2 、对适用主体具有约束力；3 、欲达 到的目标或目的；4 、一定的政策声明或宣示；5 、公权力主体的政策执行行动。在一般的 意义上，公共政策以现实、合理、有效、可行的政策为考量标准，通过诸如理论与实践、 定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、 想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系 统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存 和人类社会未来的公正政策问题。 1 4 2 宏观调控政策 宏观调控亦称国家干预，是政府对国民经济的总体管理，是一个国家政府特别是中央 政府的经济职能。它是国家在经济运行中，为了促进市场发育、规范市场运行，对社会经 济总体的调节与控制。宏观调控的过程是国家依据市场经济的一系列规律，运用调节手段 和调节机制，实现资源的优化配置，为微观经济运行提供良性的宏观环境，使市场经济得 到正常运行和均衡发展的过程。宏观调控政策就是国家在进行宏观调控时制定的政策。 1 4 3 市场失灵 “市场失灵”与“市场成功”相对应。“市场成功”即聚集理想化的竞争市场使资源均 衡配置达到帕累托最优状态的能力。这个由亚当斯密粗略地推测的市场特点，在现代福 利经济学中得到最明确的表达：1 、假如有足够的市场；2 、假如所有的消费者和生产者 都按竞争规则行事；3 、假如存在均衡状态。那么在这种均衡状态下的资源配置就达到帕 累托最优状态。当情况不符合此项定律的结论时，即市场在资源配置方面是低效率的时候， 就出现了市场失灵。根据施帝格里茨的观点，导致市场失灵的原因主要有：一是个人自由 和社会原则的矛盾。二是现实中的经济运行不能满足完全竞争假定。如市场存在着独占、 垄断、过渡竞争等，都会引起社会效率的损伤。三是某些领域不适用一般竞争均衡分析， 尤其是那些体现效率递增的经济活动，如研究与开发等。四是完全市场假定不成立。如完 全的风险保障市场是不存在的。五是信息不完备或信息无关性的存在。六是存在不完全均 衡，资源不能被充分利用，如失业等。七是存在外部效应。八是公共物品是市场无法自行 保证供给的。 8 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 1 4 4 政策失效 所谓政策失效，是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不能够完全按照决策方案的设 计进行下去，决策结果不同程度地偏离了预定目标。政策失效不仅意味着政策不能够发挥 其应有的作用和政策投入的浪费，而且往往还会给社会造成巨大的破坏，危害公共利益， 损害政府在公众中的威信。 1 4 5 政策评估 哈罗德拉斯维尔把“评鉴功能”定义为：“就公共政策的因果关系作事实上的陈述”。 查尔斯琼斯提出，政策评估是指：“政策既经政策执行之后，政府有关机关对政策执行的 情况，加以说明、检核、批评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之 利弊，为将来改进政策提供参考。其属于政策又回到政府的阶段。”1 9 7 0 年美国“都会研 究所”对政策评估界定为：1 、衡量一项进行中的计划所达成预期目标的效果；2 、根据研 究设计的原则区分方案效力与其他环境力量作用的差异；3 、通过执行过程中对方案的修正， 使计划得以完善。”布莱恩霍格伍德和刘易斯冈恩指出：政策过程存在两种状态，其一 是应然状态，即政策应该怎样制定；其二是实然状态，即制定了怎样的政策。政策评估是 介于应然状态和突然状态之间的活动，是实然政策分析和应然政策分析的分界线。 我们认为，公共政策评估是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过 程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断。 9 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 第2 章我国房地产市场的现状 在第一章中，我们分析了房地产调控政策的环境背景、研究思路、方法和相关基础理 论。作为房地产调控政策，作用的对象是房地产市场，因此，对我国房地产市场现状的分 析和了解至关重要，特别是对于房地产市场出现的问题和成因的深入分析，可以增强我们 对制定房地产调控政策必要性和紧迫性的认识，对我们如何制定正确的房地产调控政策有 着重要的指导作用。 2 1 我国房地产市场形成及发展过程 我国房地产市场的形成和发展，是随着我国市场经济体制的建立和完善而逐步发展起 来的。总的说来，我们可以将其大致划分为四个发展阶段。 2 1 1 第一阶段：计划分配阶段 1 9 9 8 年以前，我国住房实行的是，计划经济条件下的“实物分配”制度。在这一时期， 虽然工业和商业的市场化改革初见成效，但在房地产领域还是一块“处女地”，城镇住房的 供给仍然采取的是以“配给制”为主要分配方式的福利性分配制度。 2 1 2 第二阶段：市场化改革初期 时间为1 9 9 8 年- 2 0 0 3 年，1 9 9 8 年开始了房地产市场化改革，其根本性的标志，是国务 院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知的颁布。该文件所确定的深化 城镇政府制度改革的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义 市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；目标定位是：“停止住房实物分配，逐步实行 住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。”其特点是： 以经济适用房为主的城镇住房供应体系，在指导思想上只是提出了推进住房商品化、社会 化的改革，并没有明确将房地产市场界定为有限竞争的市场来对待。 但是，在实际执行中各级地方政府并没有把工作的重点放在对经济适用房的供给上， 被政府控制和批租的土地，大批地流到了一般商品房上。按照该文件要求，以供应经济适 用房为主的房地产市场，从比例上看，经济适用房应当在6 0 以上。但实际上，一些城市连 1 0 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 1 都不到。 2 1 3 第三阶段：商品化主导时期( 2 0 0 3 年至2 0 0 5 年) 2 0 0 3 年以后，我国房地产向完全市场化快速滑动，导致我国房地产价格开始逐步攀升。 2 0 0 3 年，国务院颁发国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知( 以下称通知) ， 使我国房地产市场的定位发生了很大改变。在国务院关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知中，提出的以经济适用房为主的房地产市场的定位，但在通知 中，则变成了“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，要根据市场需求，采取有效 措施加快普通商品住房发展，提高其在市场供应中的比例。从经济适用房为主导到以普通 商品房供给为主，这说明国务院对我国房地产市场定位态度，已经从1 9 9 8 年的有限市场转 向了一般市场来对待。严格地讲，这实际上是对已经存在的房地产市场现状的认可。因为 1 9 9 8 年国务院所确立的以经济适用房为主的房地产市场并未真正实现，而真正存在的是一 个普通商品房越来越占主导地位的市场。 自从2 0 0 3 年房地产行业过热以来，国内对房地产到底是否存在泡沫问题进行了激烈的 争论。这种争论虽然引发了中央对房地产市场存在问题的高度重视，但对于造成我国房地 产价格不断攀升的根本原因，并没有触及。尽管国务院文件并没有明确提出将我国房地产 完全交给市场来调节，但在实际操作中，存在着把房地产市场向完全市场化推进的趋向。 通知下发后，对经济适用房与一般商品房比例改变的信息，其实是一个强化房地 产市场竞争强度的信息。由此也可以解释，为什么本意是调控房地产的文件，但该文件颁 发后，2 0 0 4 年我国房价却陡然升高。来自国家统计局的数据显示，2 0 0 4 年商品房和商品住 宅平均销售价格涨幅首次突破两位数，首次超过人均可支配收入增长幅度和物价上涨指数。 房价涨幅为2 0 0 0 年以来最高。据中国社会科学院等权威机构发布的2 0 0 4 - - 2 0 0 5 中国房地 产发展报告，2 0 0 4 年全国商品房平均售价比1 9 9 8 年增2 n 6 5 1 元，达至u 2 7 1 4 元平方米，年 均增加为9 3 元，但2 0 0 4 年一年的房价增长就匕i , 2 0 0 3 年多出了3 5 5 元，增值是1 9 9 8 - - 2 0 0 3 年的 年均增量的3 8 倍。 中国社会科学院：2 0 0 4 - - 2 0 0 5 中国房地产发展报告( 社会科学文献出版社，2 0 0 5 ：第3 6 页 安徽大学m p a 硕士学位论文 论房地产调控政策 2 1 4 第四阶段：市场机制配置与依靠行政手段进行资源配置结合时期( 2 0 0 6 年至今) 2 0 0 5 年的“新老国八条”和2 0 0 6 年5 月的“国六条”，再次将调整供房结构，重点发展 中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房作为房地产调控的主要内容 来对待。尽管房地产相关文件中，没有明确提出我国房地产市场性质定位，但从有关出台 的房地产政策看，中央政府越来越将房地产作为一个特殊的产品和市场来对待。 在这一阶段中，关于如何给房地产市场定位，一直存在争论。一方认为，应该加大市 场机制在房地产市场配置资源的基础性作用，政府应少于和慎于干涉；一方则认为，应该 针对房地产商品自身的特点，加大政府调控和干预的力度和深度。 温家宝总理2 0 0 7 年1 1 月9 日在新加坡的讲话，可以视作为这场争论作了总结。他说，首 先，政府的职责最重要的是要搞好廉租房，让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租 得起房、住得上房。其次，是建设经济适用房。他说，经济适用房大多数是面向中产阶级 的，他们中有许多工资也不是很高。在中国，经济适用房户均面积9 0 平方米是比较适当的， 因为中国人多地少，“对廉租房和经济适用房，政府应提供和保障土地的需要，当然( 这些) 土地也要节约和集约使用 。最后，对于高档住房，主要靠市场调节，“但是也必须有国家 的宏观调控，防止利用房地产进行炒作造成市场混乱”。 实际上，温总理的讲话表明，我们的政府已经把我国的房地产市场定位为：市场机制 配置资源与依靠行政手段进行资源配置相结合的有限市场。 综上所述，我们可以发现，从1 9 9 8 年房地产市场化改革以来，我国的房地产市场经历 了由计划经济向泛市场经济过渡阶段和由泛市场经济向政府宏观调控下的，市场机制配置 与依靠行政手段进行资源配置相结合的两个阶段。目前，我们正处于第二阶段的前期。 2 2 房地产市场发展的成就、问题及成因 2 0 世纪9 0 年代以来，我国住房建设以跳跃式速度发展，其成就主要表现在以下几个方 面： 第一，城镇住房制度改革深入推进，住房保障制度建设有新的进展，房地产市场体系 逐步建立。 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 第二，建设规模大，居民居住条件有较大的改善。全国城镇住宅年均竣工面积5 7 3 亿 平方米( 包括城关镇以外的建制镇约为7 2 亿平方米) 。2 0 0 5 年城镇人均住宅建筑面积达到 2 6 平方米，居民住房自有率7 0 左右。过去5 年，全国个人购买商品住房占商品住房销售额 的比重由5 4 5 提高n 9 5 3 。 第三，房地产开发投资快速增长，住房市场化进程加快，商品住房供求两旺。5 年来， 全国房地产开发投资年均增长1 9 5 。房地产开发投资占固定资产投资的比重由1 2 7 提高 到1 7 9 。房地产开发投资增长直接和间接拉动g d p 增长每年保持在2 个百分点左右。商品房 竣工面积、销售面积年均分别增长1 5 5 和2 2 6 。 第四，规范市场行为工作得n ；0 n 强，住房质量提升快，城市面貌变化巨大。目前我国 居民住房条件得到了明显改善，整体居住水平己达到发展中国家的前列。 毫无疑问，大规模的住房建设显著地改善了群众住房条件，也促进社会和谐，社会安 定，社会团结，初步实现了“居有其屋”的小康目标，为构建和谐社会和经济发展创造了 一个安定的社会环境。当然，我们也应当看到，当前我国房地产市场发展还不平衡，在房 地产业快速发展过程中出现了一些值得关注亟待解决的问题，部分地区房地产市场存在的 问题还相当严重，已经严重地影响到和谐社会的建立。主要表现在以下几个方面： 第一，在国内某些地区房地产结构性矛盾突出，结构性供需矛盾加剧，房价过高。目 前，一些地区住房与非住房、高档住房与低价位住房结构不合理、比例不够协调。某些大 中城市在房地产开发中忽视了供需关系，房地产开发企业为了追求高利润，热衷于高档商 品房、大户型、高档项目的开发，炒作“概念”房，超越人民群众的购买承受能力，造成 了高档商品房供过于求，价格虚高。某些地方中低价位商品住房供不应求，对经济适用住 房建设支持力度不够，建设标准和购买对象把关不严。低价位经济适用房屋的开发量不足， 低价位房屋供不应求，导致出现了经济适用房销售违规操作和市场炒作现象。 此外，房地产开发项目收费缺乏统一的管理，定价没有统一的标准，相应的销售管理 监控工作也未跟上。据了解，当前房地产开发存在的几十项收费，出自不同部门，这么多 的部门收费很难说不会存在一些不合理因素。但毋庸置疑，追求高利润的开发商，最终都 会把这些收费追加到房价中，最终使得房价居高不下。 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 第二，市场监控力度不够，消费需求对投资的拉动作用小，房地产开发投资增幅过大。 目前，国家有关部门对有关房地产政策的贯彻落实和房地产市场开发经营管理的监控力度 不够，政策本身也不全面或者不完善，如经济适用房“价高质低”、销售违规，土地出让出 现“天价”、“地王”等现象，就是问题表现的一个侧面。从市场销售看，一方面，商品房 的存量增加，房屋空置率增高。另一方面，在全国很多地方都出现了部分楼盘开盘前就已 售空或者排队、摇号认购的情况，部分地区还出现了期房销售火爆、炒楼花和市场冷热不 均等现象。这说明，房地产市场供需结构严重失衡，市场消费需求对投资开发拉动没有发 挥作用或者作用很小。出现这些问题与某些地方政府搞“形象工程”、“政绩工程”，盲目设 立开发区，圈占土地以及制订过高的房地产投资计划，导致市场供过于求有着一定的联系。 第三，住房制度改革亟待深化。目前，我国住房市场化程度还不高，房地产市场机制 还不完善，住宅供应体系还不健全，房地产市场服务体系还不能适应居民住房消费的需要， 不少家庭住房还较为困难，适合中国国情的住房保障制度亟待建立。 第四，房地产市场运行、监管和调控体系不完善，企业资产负债率高，经营风险加大。 当前房地产开发企业数量多，但经济实力和市场竞争能力都不很强。房地产开发和交易行 为不够规范，虚假广告、合同欺诈以及中介服务、物业管理中的违法、违规行为还没有得 到有效的遏制，政府对房地产市场的调控和监督有待进一步加强。目前，我国房地产业相 对其他行业仍然是“暴利行业”，加之近几年房地产市场价格持续走高，社会资金毫无例外 的“逐利而来 。从房地产开发资金组成看：2 0 0 2 年- - 2 0 0 7 年，总金额、国内贷款、自筹 资金和其他资金分别年均增长2 1 5 、1 9 8 、2 3 8 和2 5 8 ，至u 2 0 0 7 年已分别达至u 9 5 4 1 亿、2 1 4 9 亿、2 7 2 0 亿和4 5 0 1 亿元，分别是1 9 9 7 年资金额的2 5 倍、2 4 倍、2 8 倍和2 7 倍。 5 年累计房地产投资开发完成额2 6 7 8 1 5 亿元，年均增长2 1 1 ，到目前为止2 0 0 7 年商品房 竣工面积已达1 3 2 5 亿平方米，比商品房销售面积( 8 4 9 亿平方米) 多三成。2 0 0 1 年一2 0 0 7 年，全国房地产企业年均资产负债率约7 5 ，远远高于国际上5 0 。 第五，房地产业发展加快，政府调控能力十分软弱。2 0 0 5 年，国务院提出了八条调控 1 4 资源网：h t t p ：册1 r n c n z j t g a c a d e m i c p a p e r 2 0 0 7 1 0 t 2 0 0 7 1 0 0 9 _ 1 5 5 8 h t m2 0 0 7 1 0 9 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 措施：2 0 0 6 年，针对房地产市场有关问题又高调出台了“国六条”政策。但是，房价却在 国家“高压”态势下依然出现大幅度上涨。2 0 0 7 年6 月份全国7 0 个大中城市房屋销售价格同 比上涨7 1 ，环比上涨1 o ，创下自2 0 0 5 年7 月对房价实施月度统计以来的最高水平。 安徽大学m p a 硕士学位论文 论房地产调控政策 第3 章我国的房地产调控政策 在上一章节中我们了解到，虽然近些年来，我国的房地产市场有了长足的发展，取得了 很大成绩，但同时也存在着很多问题与不足。如果不认真加以应对，就很难保证房地产市场 的健康发展，甚至会影响和制约社会的全面发展，对构建和谐社会构成威胁。而究其根本 原因，在于房地产市场不能够完全满足“市场成功 的基本条件，是“有限市场”，在实际 操作中容易出现“市场失灵”。因此政府必须通过制定相关的调控政策加以调控，所以，对 房地产调控政策的研究意义重大。 3 1 房地产调控政策的内涵与外延 房地产调控政策是指国家为了消除在房地产市场运行过程中，可能出现的“市场失 灵”，促进市场发育，规范市场运行，实现效率与公平的有机统一和资源的优化配置，为房 地产市场提供良性的宏观环境，依据市场经济的一系列规律，运用调节手段和调节机制， 使房地产市场得到正常运行和均衡发展，而制定的一系列公共政策的总称。 其主要包括以下几点：l 、房地产调控政策是公共政策的组成部分。2 、房地产调控政 策属于宏观调控政策。3 、房地产调控政策的根本目的实现公平正义的价值取向。4 、房地 产调控政策是建立在以市场对资源进行配置机制的基础之上的。5 、房地产调控政策必须遵 循房地产市场的特有属性。 本文所指的房地产调控政策，是指国家为调控城市居民住宅建设和销售的房地产市场 而施行的一系列房地产调控政策。 3 2 我国房地产调控政策概述 1 、1 9 9 8 年4 月，中国人民银行颁布中国人民银行关于加大住房信贷投入支持住房建 设与消费的通知。明确指出要提高对住房信贷重要性的认识、加大住房信贷投入、扩大住 房信贷业务范围、大力促进住房消费、积极支持普通住房建设等多项措施，以扩大内需， 将住房建设培育成国民经济新的经济增长点。这是1 9 9 0 年代初期南方房地产崩溃之后，中 央政府态度转变，开始支持房地产发展的第一个明确信号。 1 6 安徽大学m p a 硕士学位论文 论房地产调控政策 2 、1 9 9 9 年2 月中国人民银行下发关于开展个人消费信贷的指导意见。提出“积极开 展个人消费信贷，对促进消费，扩大内需，推动生产，支持国民经济持续稳定发展以及调 整信贷结构，提高信贷资产质量，具有十分重要的意义。”此份文件发布后，中国新一轮房 地产的牛市开始正式启动。 3 、2 0 0 3 年4 月1 日，中国人民银行下发关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知。 通知规定，对购买第一套自住住房的，个人住房贷款仍执行现行的优惠住房贷款利率 和首付款比例不低于2 0 的规定，而对购买高档商品房、别墅或第二套以上( 含第二套) 商品 房的借款人，商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并按央行公布的同期同档 次贷款利率执行，不再执行优惠住房利率规定。” 此份文件是中国新一轮房地产牛市启动之后，中央政府第一次采取的抑制房地产过热 的措施，表明中央政府对房地产的态度由支持转为警惕。 4 、2 0 0 4 年3 月，继2 0 0 3 年7 月国务院发文严格控制土地供给之后，国土资源部、监察部 又联合下发“7 l 号文 ，饬令各地须在当年8 月3 1 日前将协议出让土地中的“遗留问题”处 理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备。是为“8 3 1 大限”。此举是中央 政府从土地供给上，给过热的房地产市场进行降温的又一举措。 5 、2 0 0 4 年l o 月，建设部政策研究中心课题组发布了一份全面否定国内“地产泡沫说 的专题报告。报告对目前中国房地产市场所做的分析和判断，得出的结论是：“泡沫之说并 不成立，中国房地产金融危机尚无迹象 。此份文件将各部门对房地产问题的分歧公开化。 2 0 0 5 年以后，随着在房地产市场中出现房价暴涨，经营不规范等问题的凸显，国家开 始密集出台了一系列房地产调控政策。 6 、2 0 0 5 年3 月1 6 日，央行宣布上调个人房贷利率。央行宣布，从即日起上调个人房 贷利率，将原来的商业银行自营性个人住房信贷优惠利率，由5 3 1 调整至6 1 2 。同时， 经央行批准，部分房地产价格上涨过快的城市和地区，“个人住房贷款最低首付款比例”由 2 0 提至3 0 。 7 、2 0 0 5 年3 月2 6 日，国务院办公厅下发关于切实稳定住房价格的通知( 即业界所称 的“旧国八条”) 。通知共有八条意见，要求地方政府及相关部门综合采取土地、财税、 1 7 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 金融等相关政策及利用舆论法律手段控制不合理的需求，抑制房价过快上涨；对于控制措 施不力，造成市场大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关负责人的 责任。 8 、2 0 0 5 年4 月2 7 日，国务院出台( 0 j n 强房地产市场引导和调控的八条措施( 即业界所 称的“新国八条”) 。“新八条 措施大大细化，直指土地、税收、金融等楼市关键环节， 彰显政府遏制恶性炒作土地，并充分运用税收杠杆来调节楼市的决心。 9 、2 0 0 5 年5 月9 日，国务院办公厅转发建设部等七部委关于做好稳定住房价格的意见。 明确了“期房限转”、新购商品房“两年内转手全额征税”等打击投机炒作行为的规定，要 求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为当前加 强宏观调控的一项重要任务。 1 0 、2 0 0 5 年5 月17 日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究促进房地产， 提出了六项具体措施( 即“国六条) 。 1 1 、2 0 0 6 年5 月2 9 日，国务院转发建设部等九部委关于调整住房供应结构稳定住房价 格的意见( 即“国十五条 ) 。 1 2 、2 0 0 6 年5 月3 1 日国税总局下发关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知， 对“国六条 中二手房营业税新政策的具体执行问题予以明确。要求各级地方税务部门要 严格执行调整后的个人住房营业税税收政策。 1 3 、2 0 0 6 年7 月6 日建设部联合国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局下发关 于进一步整顿规范房地产交易市场秩序的通知，要求房地产开发企业取得预售许可证后， 应当在1 0 日内开始销售商品房。同时加强房地产广告发布管理，未取得商品房预售许可证 的房地产项目，不得发布商品房预售广告。 1 4 、2 0 0 6 年7 月11 日建设部联合其他5 部委下发1 7 1 号文件关于规范房地产市场外资准 入和管理的意见，被业内称为“外资限炒令”，加强了对外商投资企业房地产开发经营和 境外机构和个人购房的管理。 1 5 、2 0 0 6 年7 月2 6 日国税总局发布关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通 1 8 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 知，宣布从8 月1 日起，各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税。 1 6 、2 0 0 6 年8 月1 9 日中国人民银行决定，自2 0 0 6 年8 月1 9 日起上调金融机构人民币存贷 款基准利率。 1 7 、2 0 0 6 年8 月3 0 日建设部城镇廉租房工作规范化管理实施办法的出台，是为了贯 彻落实国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知 的精神，加强城镇廉租住房制度建设，规范城镇廉租住房管理。 1 8 、2 0 0 7 年3 月一9 月央行2 0 0 7 年五度加息 1 9 、2 0 0 7 年8 月国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见明确了 实行住房保障政策的对象和措施。 综上所述，我们不难发现房地产调控政策具有以下特点： 一、2 0 0 5 年以前的调控政策多为培育和支持房地产市场向完全市场化方向发展。主要 手段是通过利用金融杠杆，降低门槛，加大对房地产市场供求双方的金融投资。 二、2 0 0 5 年以后，国家出台的房地产调控政策，多把房地产市场看作有限市场，主要 是针对房地产市场出现的房价升高过快，而采取的一系列降温措施。这些调控措施主要包 括： 1 、改善住房供给结构，加大面向中低收入群体的经济适用房、两限房和廉租房的建设， 保证弱势群体享有适当住房； 2 、抑制高档商品房建设能力和消费需求，通过金融手段，进一步提高信贷和税收门槛； 3 、规范市场销售行为，增加市场运作透明度，防止恶意炒作，捂盘借售等行为的发生。 这些措施的实施，虽然一定程度上有利于控制房价涨幅、抑制投机性房地产炒作，但 从目前的实际情况来看，房价依然过高，问题的症结并没有得到根本的解决。 3 3 对现行房地产政策的评估 3 3 1 公共政策评估理论概述 1 9 安徽大学m p a 硕士学位论文 论房地产调控政策 3 3 1 1 公共政策评估的标准 政策评估的标准是对政策运行加以测量、评定的参量体系。从公共政策运行的实践看， 目前人们比较认同的政策评估标准主要有效果评估标准、效率评估标准、效应评估标准等。 下面我们重点介绍一下公共政策的效果标准。 政策评估的效果标准主要衡量政策实施后产生的各种结果与影响。一项政策推行后， 产生的影响是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生 活的影响，也可以是对人们的道德、心理的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与 间接影响、长期影响与短期影响、预期影响与非预期影响、实际影响与象征性影响等。 与此相应，政策效果也是多种多样的。有立即产生作用的、一目了然的直接效果；有 超出原定目标之外、通过波及作用产生的附带效果；有出于预料之外的意外效果；有现时 还未显露，经过一段时日就会表现出来的潜在效果；有能引起人们对公共部门注意，主要 在于改变观念的象征性效果等。 在使用效果标准时，政策评估者需要了解下列方面的信息：一是政策目标的实现状况， 即预定的目标实现了没有，是完全实现了，还是只实现了其中的部分；原来的政策问题是 否得到解决，是部分解决了，还是完全解决了。二是政策的总体效果状况，即政策实施后 对整个社会产生何种影响，已造成和正在造成什么后果。三是政策的全部效果状况。政策 实施后有哪些正面的效果，有哪些负面的效果，有哪些经济的效果，有哪些非经济的效果。 3 3 1 2 公共政策评估的模型 对公共政策实施结果的评估，通常是依据一定的评估模型来加以评价的。政策评估的 模型主要有对比分析模型、成本效率分析模型、统计抽样分析模型、模糊综合分析模型。 下面重点介绍公共政策对比分析模型。 对比分析模型包含四种分析：简单”前一后“对比分析 、“投射一实施后对比分析、 “有一无”政策对比分析、“控制对象一实验对象”对比分析。 这里我们着重介绍一下简单“前一后”对比分析： 以a l 表示政策执行前的状态；以a 2 表示政策执行后的状态；政策效果是a 2 一a 1 。如果 安徽大学m p a 硕士学位论文论房地产调控政策 其算术值为正，则表明政策效果完全或部分失效。这种分析的优点是简单、易行、明了， 但缺点是不精确，因为导致a 2 状态的原因除了政策的作用外，还可能是其它因素的影响。 葫一精 政策执暂髓政策执行后 沁 k t ；一a l 尝政策烂暴 姊l 回 图2 - 1 简单”前一后”对比分析 按照此分析模型，我们对2 0 0 5 年以来，房价调控政策的执行效果进行分析。由于房价 的基数不断变大，所以，用增幅作为评判依据不能够准确反映政策执行效果，在此，我们 将房屋平方米单价数作为评判依据。 1 、2 0 0 4 年1 2 月政策执行前的房价( a i ) ：据中国社会科学院等权威机构发布的2 0 0 4 - - 2 0 0 5 中国房地产发展报告，2 0 0 4 年全国商品房平均售价仁t 1 9 9 8 年增加6 5 1 元，达至u 2 7 1 4 元平方米，年均增加为9 3 元，但2 0 0 4 年一年的房价增长就e t 2 0 0 3 年多出了3 5 5 元，增值是 1 9 9 8 - - 2 0 0 3 年的年均增量的3 8 倍。a i = 2 7 1 4 元。 2 、2 0 0 6 年1 2 月政策执行后的房价( a 2 ) ：根据国家发展改革委、国家统计局发布的最 新调查数据显示，2 0 0 6 年1 2 月，全国7 0 个大中城市房屋销售价格同比上涨5 4 ，涨幅比上 月高0 2 个百分点；环比上涨0 6 。结合之前发布的各个月份数据可 以测算出，2 0 0 6 年全年，全国房价平均上涨5 5 。a 2 = 3 4 5 0 元。 3 、2 0 0 7 年9 月政策执行后的房价( a 3 ) ：根据统计局介绍今年前三季度国民经济运行情 况看，2 0 0 7 年以来，包括近几年来，全国住房价格一直在呈现上升的态势，可以说今年以 来又逐渐有所加快。一至三季度，7 0 个大中城市房屋销售价格累计平均上涨6 7 ，其中一 季度上涨5 6 ，二季度上涨6 3 ，三季度上涨8 2 。其中，新房住宅价格上涨7 2 ，一季 国国家改革与发展委员会网站h t t p ：册s d p c g o v e c n j g g i j g q k t 2 0 0 7 1 2 6 2 1 女人 m p a # 位论立 度上涨6 ，二季度上涨6