（公共管理专业论文）基于知识管理视角的地方政府绩效评估研究.pdf

摘 要 当前全球步入知识经济时代，政府对整个社会进行管理和服务的职能也日益凸 现，政府角色正从管理型向服务型转变。政府部门拥有大量宝贵的信息知识资源； 个人、企业和社会对获取政府有关的政策法规、各类统计信息、社会保障信息等快 捷和透明程度的要求日益提高，对政府部门的办事效率、服务水平等提出越来越高 的要求，对政府部门职能的监督也日益强化。推行知识管理的政府可以胜任知识经 济时代的这些新要求，同时也带动了政府外部的知识管理，通过各种信息知识流在 政府内部及政府与社会间高速地交互流动，政府成为社会信息知识流的重要枢纽， 极大地促进政府的宏观协调能力、服务能力的提高。由于知识管理追求的是对知识 进行创新，以便对快捷变化的环境提出应变策略，所以知识管理应成为政府的一种 新特征，是政府在未来的竞争中得以持续发展的关键。 本文研究基于知识管理的地方政府绩效评估体系构建问题。首先研究了知识管 理与政府绩效评估的相关性，为提出知识管理视角下的地方政府绩效评估体系问题 和命题奠定基础。然后基于知识管理的结构与功能，立足地方政府绩效评估体系的 要素，分析了基于知识管理的地方政府绩效评估主体选择、指标设计、方法构建等 问题，最后提出要从构建地方政府绩效评估体系实施的信息保障体系、建立健全地 方政府绩效评估体系实施的决策支持机制和完善地方政府绩效评估体系实施的法律 制度等三个方面，研究基于知识管理的地方政府绩效评估体系的实施机制研究。 基于知识管理的地方政府绩效评估体系的构建和实施，将知识创新和扩散运用 于政府的流程重组以及政府绩效评估体系的构建，使得政府得以在复杂多变的环境 中进行有效、正确的决策，从而提高政府整体管理能力和工作效率，能最终增强我 国政府自身的创新能力和国家竞争力。 关键词：地方政府；绩效评估；知识管理 abstract currently, the global enters into knowledge and economy times, and the governments functions that managing and serving the whole society have been emerging increasingly. governments role is changing from management to service. the government departments have a great deal of valuable information and knowledge resource; individuals, enterprises and society have more and higher demands on rapid speed and transparency degree to obtain related policy statutes, various of statistic information, social security information, and have the more and higher demands on government departments work efficiency and service level, as well as the surveillance of departments functions. the government that pushes knowledge management can be competent for these requirements in the knowledge and economic times, and can drive the knowledge management exterior of the government. the government becomes the important hinge of social information knowledge flow by exchanging governments interior and between government and society rapidly, and the government can accelerate the capabilities of macro-control and service. knowledge management is in pursuit of creation on knowledge so that put forward corresponding strategy on rapid and changeful environment, therefore, knowledge management should as a new characteristic of government, which is the key to develop sustainably in the future competition. this paper based on the construction of local government performance assessment system of knowledge management. it firstly studied on the relevance between the knowledge management and the government performance assessment, from this point, which laid the foundation for putting forward the question .then it based on the structure and function of the knowledge management, the factors of the local government performance assessment system, analyzing the subject choice, indicator design and the method construction. finally, it based on the implementation mechanism through the three aspects of constructing massage security system, establishing and perfecting the decision-making mechanism and law system of local government performance assessment system of knowledge management. the construction and implementation of the knowledge- based local government performance evaluation system applies knowledge innovation and diffusion to the government process reengineering and the construction government performance evaluation system, which allows government to make affection and correct decision under a complex and ever-changing circumstances. that will help to promote the management capacity and working efficiency of the whole government, and will ultimately enhance the innovation capacity and national competitiveness of our government. key words：local government; performance assessment;,knowledge management 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得 的研究成果。 除了文中特别加以标注引用的内容外， 本论文不包含任何其他个 人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集 体， 均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律后果由本人承 担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和 借阅。 本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 导 论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 选题背景 政府改革与信息技术在政府领域的渗透催生了电子政务，电子政务建设为政府 内部知识共享提供了便利条件。电子政务建设需要一系列的配套改革与基础准备， 如政府信息基础设施、信息化人才、政府流程再造等，这些为政府内部隐性知识共 享提供了便利条件，有必要共同推进电子政务建设与包括隐性知识共享的知识管理。 由于切身利益以及生存需要的驱动，企业知识管理开展得如火如荼，而由于政府目 标多样、不太具体等特点，知识管理开展得却不尽如意。政府部门对知识的获取目 前主要靠建立的档案管理体系，对于隐性经验的传承目前没有建立起有效的体系， 因此在知识共享方面与企业相比，处于劣势，特别是基于个人化的知识共享策略。 企业知识管理是政府知识管理的来源之一，有的文献甚至认为：随着企业知识管理 的日益发展，它的影响范围会波及非赢利性组织，这将会出现政府知识管理等分支 理论。 西方国家政府非常重视知识管理的发展。美国 2003 年用于发展知识管理的经费 是 8.2 亿美元，input 公司预测 2008 年将达到 13 亿美元。美国政府的知识管理系 统开始着重于各类信息的集中，并使这些信息能够有效地支持各类机构的管理功能 和任务处理。2002 年，美国政府就被 make 确认为全球最受赞赏的知识型组织，它 是第一个被 make 评为知识型组织的政府。与此相随，政府绩效管理也成为西方国 家政府改革和创新的一个重要措施。为了应对经济全球化的猛烈冲击、国内环境的 巨大变化，走出政府财政危机、管理危机和信任危机的困境，伴随着风起云涌的“新 公共管理运动” ，特别是由于高层领导人的大力支持和积极推动，英国、美国、欧洲 大陆国家、澳大利亚、新西兰和日本等国相继掀起了政府管理创新浪潮。尽管各国 政府管理创新的起因、议程、战略、策略以及创新的范围、规模、力度各有千秋， 但都有一个共同的基本取向，即在公共部门引入市场竞争机制，运用商业管理的理 论、方法和技术来提高公共部门管理水平及公共服务质量和绩效。绩效评估得到了 极大的重视和推广，以至西方学术界惊呼:现代“评估国家”正在取代传统的“行政 国家” 。这样知识管理工具和政府绩效评估制度两者有机结合在一起，为提升政府 绩效和改进政府管理流程起到了良好的作用，两者的发展也正相得益彰。 而我国目前的对于政府知识管理引入也逐步受到大家的重视。中国旅美科技协 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究m.长沙:湖南人民出版社,2004:79. 2 会工程学会全体会员在致中国领导人的信中建议：中国应制定知识型政府的实施战 略和实践，建立政府知识管理机制，在政府部门进行的创新服务和电子政务中运用 知识管理的研发，实现跨政府部门合作，建立知识型政府平台。而我国的政府绩效 评估实践也在逐步起步。1998 年 12 月初到 1999 年 1 月中旬，拥有 570 多万人口的 特大城市沈阳举行了大规模的市民评议政府活动。福建省漳州市率先启动机关效能 建设试点工程， 在社会上起强烈反响。 2003 年福建省厦门市思明区在全国首创的 “公 共部门绩效评估体系” ，获得了中国地方政府创新奖。该系统的开发与应用为解决公 共部门管理的瓶颈问题提供了新路径，对推进政府职能转变，促进管理机制更新， 提升政府服务质量具有实质性的应用价值。但是，目前中国的相关实践还没有实现 政府绩效管理与知识管理两者的有机结合，因而各自的作用也受到严重的制约和影 响。 1.1.2 研究意义 研究基于知识管理的地方政府绩效评估体系构建问题，探讨基于知识管理的地 方政府绩效评估主体选择、指标设计、方法构建等问题，具有以下几个方面的作用： 1.丰富和拓展知识管理和政府绩效评估的理论研究 研究基于知识管理的地方政府绩效评估体系构建，一方面，有利于深化知识管 理理论的体系，改变过去重知识管理的内涵、功能的研究，可以为形成政府知识管 理的理论分支，也可以为政府知识管理绩效评估理论研究拓展新的空间。另一方面， 本文的研究也可以从知识管理的角度，丰富政府绩效评估的理论体系，从而使得政 府绩效评估更加注重对政府知识管理、信息处理、创新与发展等方面的评价和测评， 从而使政府绩效评估理论研究不断得以深化。 2. 有助于提升政府自身的创新能力 对公共部门而言，知识在竞争中已经成为决定性因素，知识是竞争中的一个重 要因素，也是政府的中心资源。政府的高效率依赖于知识的有效共享和利用。基于 知识管理的地方政府绩效评估体系的研究，探讨知识管理的地方政府绩效评估体系 的构建和实施，将知识创新和扩散运用于政府的流程重组以及政府绩效评估体系的 构建，使得政府得以在复杂多变的环境中进行有效、正确的决策，从而提高政府整 体管理能力和工作效率，能最终增强我国政府自身的创新能力和国家竞争力。 3.有助于推进知识管理在政府部门中的发展 经济全球化、知识经济的兴起使政府决策面临更多、更复杂的变量，政府决策 难度加大，复杂多变的形势对政府决策的响应速度提出了更高的要求。政府主要是 依靠知识和权力以及由权力带来的权威而实现运作的，政府工作人员个人和单个政 府部门的知识难以满足政府应对这些变化的知识需求。目前虽然知识管理的概念已 3 经深入人心，公务员（或者政府工作人员）已经知道了知识管理的内涵，但知识管 理在我国政府管理领域的发展还有一段很长的路要走。基于知识管理的地方政府绩 效评估体系的研究，通过解释知识管理与政府绩效评估的内在关联，通过建立起一 套基于知识管理的地方政府绩效评估主体体系、指标体系和方法体系，有助于将知 识创新和扩散运用于政府的流程重组，有助于推动知识管理在政府领域中的运用和 发展。 1.2 国内外研究现状 1.2.1 国内研究现状 国内关于知识管理与政府绩效评估关系的研究成果不多见，相关的理论研究主 要是集中在政府绩效评估研究方面。胡宁生教授（2006）从系统的观点来思考中国 公共部门绩效管理的培育和推行，指出“公共部门绩效管理的发展必须培育坚实的社 会管理基础，也必须和政府的治道变革相结合” 。孟华博士（2004）认为，由于中 国人的价值观以及民族性格因素的限制，民众缺乏监督政府的意识，因此中国绩效 评估实践的发起者角色主要由党政主要领导承担，绩效评估实践借助于既有的政治 框架能在全国或一级政府中全面铺开，但也会存在形式主义和运动式的特征 。包国 宪教授（2007）指出，“政府绩效评估不但是推进行政管理体制改革的科学工具和有 效手段，而且是行政管理体制改革的重要内容。改革开放以来，我国的各级政府及 其部门、各地区和行业针对政府职能转变缓慢、行政效率低下、官僚作风严重、政 府及工作人员民本意识淡薄以及公民对政府期望不断提高这些政府行政管理的实际 问题，开展了绩效评价的探索，取得了有益的经验，初步形成了适合地方和部门实 际，促进服务型政府建设的评价模式、方式和方法” 。蔡立辉教授（2003）认为， 西方国家政府绩效评估为我国的政府管理提供了有益的经验和启示，“有助于我国转 换政府管理的理念、树立服务行政的观念，有助于“从管治行政模式发展转变为服务 行政模式” 。 相关的研究还有：胡税根教授等（2007）指出，“绩效管理和评估弥补了传统的 官僚制的缺陷，它本身就是建设服务型政府的必然要求。一个负责的政府必须以实 际行动为公众服务、对公众负责，而绩效管理和评估是建设服务型政府的必要手段” 。彭国甫教授（2007）提出了政府绩效评估有利于“推动地方政府逐步树立以结果 胡宁生： 构建公共部门的绩效管理体系 ，载中国行政管理 ，2006 年第 3 期，第 18-21 页。 孟华： 中国政府绩效评估实践的特色从基础因素分析入手的分析 ，载上海交通大学学报 （哲学社会 科学版） ，2004 年第 3 期，第 39-44 页。 包国宪： 政府绩效评估专题主持人语 ，载兰州大学学报 （社会科学版） ，2007 年第 1 期，第 26 页。 蔡立辉： 西方国家政府绩效评估的理念及其启示 ，载清华大学学报 （哲学社会科学版） ，2003 年第 1 期， 第 82-83 页。 胡税根， 金玲玲： 我国政府绩效管理和评估法制化问题研究 ， 载 公共管理学报 ， 2007 年第 1 期， 第 104-109 4 为导向、顾客至上、责任行政、以人为本等新理念；推进分权管理、财政管理、公 务员管理等体制的创新；推动地方政府决策、执行和监督机制的创新；推进地方政 府行政审批方式、公共产权经营方式以及电子化治理方法的创新” 。臧乃康教授 （2004）认为现实的政府绩效考评系统应包括绩效的目标系统、比较系统、测量系 统和反馈系统，主要由信息资料收集、绩效目标确定、评估项目划分等环节构成 。 蔡立辉教授（2002）提出了政府绩效评估是由收集资料、确定评估目标、划分评估 项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系 。彭国甫教授（2004）指出， 绩效评估结果的运用是政府绩效评估程序中最重要的一环，也是政府绩效评估的目 的所在、动力之源 。台湾东海大学政治系纪俊臣教授（2006）认为，服务型政府应 建构全面品质管理系统（total quality management system，tqms） 、实施决策支援 系统（decision support system，dss） 、建造管理咨询系统（management information system，mis） 、成立紧急事故管理系统（emergency management system，ecs） ，才 能使服务型政府提高服务绩效和回应社会公众的需求，才能成为和谐社会的主导者 与推动者 。周志忍教授（2007）指出，政府绩效评估要坚持公民导向的价值原则。 “推动管制型行政向服务型行政转变，绩效评估中的公众导向尤为重要” 。 1.2.2 国外研究现状 国外学术界对这方面的研究主要是伴随着“新公共管理运动”的兴起而开始勃兴 的。20 世纪 80 年代，西方国家以新公共管理为理论基石和实践指南的“政府再造” 运动，强调运用创新、积极、弹性来改造传统的官僚体系，将企业经营中重视成本、 绩效管理、知识管理、服务品质、顾客满意等策略注入政府运作之中。“实行绩效管 理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，” 其 核心精神就是如何使政府工作做得更好和更富有绩效。其研究成果有： 保罗科茨（paul coates）和阿尔弗雷德（alfred tal-kie ho）在爱荷华州进行公 民参与绩效评估的实验，对政府部门对于公民参与的态度进行了分析。而马克a格 莱瑟 （mark a. glaser） 和罗伯特b丹哈特 （robert b. denhardt） 在桔镇 （orange county） 页。 彭国甫： 绩效评估：地方政府管理创新的新途径 ，载西安交通大学学报 （社会科学版） ，2007 年第 4 期， 第 66-70 页。 臧乃康： 政府绩效评估及其系统分析 ，载江苏社会科学 ，2004 年第 2 期，第 141-147 页。 蔡立辉： 政府绩效评估的理念与方法分析 ，载中国人民大学学报 （哲学社会科学版） ，2002 年第 5 期， 第 93-100 页。 彭国甫： 对政府绩效评估几个基本问题的反思 ，载湘潭大学学报 （哲学社会科学版） ，2004 年第 3 期， 第 6-11 页。 纪俊臣，林怡均： 服务型政府与和谐社会的建构 ，转载谢庆奎主编： 服务型政府与和谐社会 ，北京大学出 版社 2006 年版。 周志忍： 公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思 ，载兰州大学学报 （社会科学版） ，2007 年第 1 期， 第 26-33 页。 hood christopher. a public management for all seasons?.public administration,1991,(1):92-101. 5 收集 1800 份问卷，对公民如何看待政府绩效进行了详细的分析 。马莎马歇尔 （martha marshall） 等在他们的论文中提到， 一个全国性的公民联盟 （citizen league） 研究团队，基于明尼苏达州的研究发现，当公民和政府一起合作测量和管理绩效的 时候，他们对于改善他们的社区特别有效 。戴维斯温德尔（davod swomdell）和珍 妮特m凯利（janet m. kelly）对 13 个地方的政府绩效及其公民满意进行了调查，初 步得出结论：公民满意与政府的服务绩效是相关的，进一步的研究显示公民对服务 的评估可以作为政府绩效评估的结果指标 。阿斯顿（aston）工商学院公共服务研 究中心关注在测评地方政府业绩时，使用“最优价值”（best value）作为一种评估框 架，使用“平衡计分卡”（balanced scorecard）在不同利益分享者之间进行对话和合作 而得出的结论 。美国锡拉丘斯大学（syracuse university）马克斯韦尔（maxwell） 公民与公共事务学院、美国乔治梅森大学（george mason university）市场研究中心 （mercatus center）等对特定政府作了系统研究，提出了绩效管理的 gpp 模型，以 第三方进行了评价并公布了结果，引起了相当影响（mctigue, ellig best prectices in performance management, benchmarking study repert.june, 1997. 14 第二，政府绩效评估是一个动态过程。从动态的角度看，政府绩效评估包括明 确组织战略和目标，制定公共服务的绩效协议以及实施绩效协议，持续测量和传递 绩效信息，评估、反馈和诊断公共服务绩效等基本环节。整个过程的各个环节相互 联系，环环相扣，构成一个完整的管理过程。 第三，政府绩效评估是一项管理手段。从价值的角度看，政府绩效评估是公共 管理的主要组成部分，它是与公共部门的财政资源管理、人力资源管理和信息资源 管理相并的一种管理种类。不同的只是政府绩效评估是以公共服务绩效为管理对象， 着眼于公共服务的质量与绩效的提升，对绩效进行检测、监控、评估和诊断的一种 管理活动，它本身不是目的，它是为提高公共部门绩效和服务公共部门的宏观战略 提供基础。 2.3 知识管理与政府绩效评估的相关性分析 二十世纪九十年代以来，随着我国经济全球化、信息化的步伐不断加快，经济 知识化水平快速提高。政府为完成其职能，迫切需要推行知识管理。知识作为政府 的重要资源，是政府完成绩效目标的关键所在。政府要实现其职能就必须要拥有必 要的、充足的知识资源，进而创新知识，增强我国政府自身的创新能力。只有这样 才能深化体制改革、转变管理机制以达到提高政府绩效的目的。 2.3.1 政府绩效评估有助于丰富组织的知识资源 知识作为地方政府绩效提高的基础，这就要求政府不断发现自身知识的不足， 及时采取措施填补组织的知识缺口。政府为了汲取所需的知识首先要通过组织内部 和外部知识资源收集信息、发掘自身所需的知识，依托于知识传播环境依靠知识传 播工具，在组织内部以成员个人学习或者培训的形式，完成隐性知识与显性知识的 转化及知识的获取，从而填补知识缺口并丰富了组织的知识资源。 政府获取的知识被应用到组织的管理过程中，将会改善组织内部管理的企业服 务系统、行政服务系统、基础设施和环境建设系统以及安全管理系统的运行能力。 组织内部管理系统运行能力提升的结果将表现在外来招商数目、企业满意度、公众 满意度和社会治安等指标上。这些指标正是经济发展战略、服务性政府、和谐社会 等政府使命的具体表现形式。政府使命完成标志着政府绩效得到了提高。引入知识 管理模式与平台，能在政府绩效评估中营造出创新的环境。政府绩效评估导入知识 管理的实质目标应该是，使信息技术在知识管理方面的能力，与公务员创新能力形 成良性的互动关系，以便使得政府不断创新知识，公务员不断增加价值。通过知识 管理，政府能对知识资产进行分类、整理，并加以有效管理与利用;通过管理，政府 彭国甫.中国行政管理新探m.湖南人民出版社 2005 年版。 15 才能对知识资产进行分析、评估，最终使知识资产增值。 2.3.2 知识管理有助于政府绩效评估的开展 在知识经济时代，政府机构必须具备高效的行政方式才能切实履行好职能，为 知识经济的发展提供服务。如何进一步提高政府的行政效率，建立精干高效的政府， 这是政府管理者和理论研究者目前研究的热点问题。而知识管理的实施，使政府各 级部门统一到一个服务平台上，将知识创新和扩散运用于政府的流程重组以及政府 绩效评价指标体系的构建，使得政府得以在复杂多变的环境中进行有效、正确的决 策，从而提高政府整体管理能力和工作效率，最终增强我国政府自身的创新能力以 增强政府所代表的国家竞争力。 在知识经济时代，政府不仅起管理和协调的作用，而且其为企业和社会服务的 职能也日益凸现，也就是说，政府的职能角色正从管理型向服务型转变。一方面， 政府部门拥有大量宝贵的信息知识资源；另一方面，个人、企业和社会对获取政府 有关的政策法规、各类统计信息、社会保障信息等快捷和透明程度的要求日益提高， 对政府部门的办事效率、服务水平等提出越来越高的要求，对政府部门职能的监督 也日益强化。推行知识管理的政府可以胜任知识经济时代的这些新要求，同时也带 动了政府外部的知识管理，通过各种信息知识流在政府内部及政府与社会间高速地 交互流动，政府成为社会信息知识流的重要枢纽，极大地促进政府的宏观协调能力、 服务能力的提高。在知识经济时代，政府比以往任何时候都需要创新精神。不进行 知识创新，犹如无米之炊、无源之水，政府的持续发展就会缺乏推动力。由于知识 管理追求的是对知识进行创新，以便对快捷变化的环境提出应变策略，所以知识管 理应成为政府的一种新特征，是政府在未来的竞争中得以持续发展的关键。 2.3.2 知识管理与政府绩效评估具有内在的一致性 在知识经济时代，知识是创新的核心，促进和管理知识的流动将是竞争的关键， 知识管理是通过系统地平衡信息和专门知识，运用集体的智慧提高组织的创新能力、 反应能力和生产率。从生命周期理论来看，产品、技术、政府或某种事业，都有一 个从产生到消亡的周期，具体包括培育期、成长期、成熟期和衰退期四个阶段。追 求可持续成长，就是要超越特定产品、技术和事业领域的制约，提高政府的运行效 率。政府的这种成长和突破过程，是同政府的知识积累和创新密切相关的。政府的 每一次成长期都是基于该时期的政府知识的，在此成长期中，政府知识存量不断增 加，但同时政府沿着这条路径的成长历史可能会限制政府的选择，政府需要在内部 实现知识创新，或从外部学习到“额外”的知识，形成新的知识基础，这样才能使 政府进入新的成长阶段，实现可持续发展。同时，在每个成长时期，知识的积聚对 政府的可持续成长也至关重要，它能够使政府经营优化、成长速度加快，获得更大 16 的提升空间。 从政府的竞争优势来看，知识将是形成竞争优势的主要来源。如果我们回顾一 下政府不同时期竞争战略的聚焦点，就可以发现它大致经历了由“基于资源的积累 过程”到“基于能力的资源配置过程”再到“基于知识的能力创新过程”三个阶段。 而测度政府竞争优势的四个基本尺度，即创新能力、难以模仿、可持续性以及学习 能力，也都依赖于知识。从政府运作来看，随着竞争的加剧以及变化幅度的增加， 政府对知识的需求也越来越从简单走向复杂化，需要充分挖掘、利用和创新政府的 知识，并将之以最快的速度应用于竞争，政府运作模式呈现知识化趋向。 17 第 3 章 基于知识管理的地方政府绩效评估体系构建研究 3.1 基于知识管理的地方政府绩效评估主体选择 3.1.1 绩效评估主体选择的重要性 政府绩效评估的主体，即“由准来担任政府绩效评估的考官” 。 由谁来参与政 府绩效评价的问题作为绩效评估的主体确定工作，是政府绩效评估的一项基础性问 题需要给予充分的注意。这是因为，任何一个业已确定的评估主体都有自身特定的 评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以 克服的评估局限。当然，选择评估主体必须考虑评估成本，人人参与是不现实的。 如何组合评估主体，做到既经济又科学，这是构架绩效评估模式，建立评估指标体 系的基础。 政府绩效评估，仅仅满足于政府内部的“自我评估”是不科学的，必须引入外 部评估，其依据主要在于：一是从权力来源来看，政府的权力归根结底来源于人民 群众的授权。人民群众即社会公众作为“授权人” ，对行政机关即“受托人”进行监 督包括评价是天经地义的，这种公众评价的现实条件在我国日益成熟。一是从评价 的权威性和公信力看，少数地方政府本来政绩平平甚至劣迹斑斑，人民群众意见很 大，却通过“魔术般”的内部评价，说得天花乱坠，久而久之，必然真亦假来假亦 真，丧失公信力。二是“现行的考核主要在行政机关内部考核、测评，缺乏社会化 评价和公众评判。许多单位的考核机制形同虚设。 ”因此，由单一评价主体转变为多 元评价主体，势在必行。 3.1.2 绩效评估主体的分类及特点 1.政府内部评估主体 评估主体限于政府内部各部门和人员；评估对象可涵盖所有部门（政府、政府 部门、直属部门、办事部门、所属事业部门、派出部门等） ；评估指标侧重于客观性 指标即统计性指标（许多地方叫做“指标考核”，如人均 gdp、10 万人拥有医生数、 基本养老保险参保率、发案率与破案率、就业率与失业率、恩格尔系数等） 、技术性 田新.关于我国政府绩效评估主体构建的思考j.今日财富.2007(12). 卓越.公共部门绩效评估的主体建构j.中国行政管理.2004(5). 张再生.政府行政效率改善的人力资源管理机制研究j.美中公共管理.2006(3). 18 指标（如环境污染弹性系数、城市创新指数、人口压力弹性系数等）和办事效能指 标（完成法定的、上级安排任务的质、量，处理复杂问题的能力等） 。 2.社会评估主体 评估主体最为广泛，不仅包括一般公民，也应包括人大代表、政协委员、民主 党派代表等“特别公民” ；不仅包括个人，而且包括社会组织（如企业） 。评估对象 应当主要是具有执法权、审批权的政府工作部门、政府窗口部门。评估指标应当主 要是主观性指标或与群众利益密切联系的指标（如办事效率高低、服务质量好坏、 办事是否公正、行为是否廉洁、群众生活水平是否提高、投资环境是否改善、就业 状况是否好转、社会治安是否稳定等） 。设计指标应注意通俗易懂，尽量避免使用专 业术语，尤其是大面积的公民评议更应如此。 3.独立、中立评估主体 这类评估组织所具有的独立、中立、客观、科学是其最基本的特征。这类组织 往往由专家型、专业型人员所组成。其组织形态，有的经依法许可登记设立，可以 具有法人资格，有的则附设在高校等智力密集型单位。其评估指标兼有客观性指标 和主观性指标。 3.1.3 知识管理条件下地方政府绩效评估的主体选择 公共产品理论通过对公共产品的分类研究来揭示公共产品的特征，从而寻找提 供公共产品的最佳方案，其主旨在于实现政府绩效的最大化，即以最少的资源消耗 生产恰当的公共产品，最大限度地满足公众的需要。其理论与实践的中心、焦点、 重点、难点即在于如何准确地了解公众在公共产品中的受益状况，如何准确地把握 公众对公共产品的实际需求，以及如何根据公众的需求科学地确定公众应担负的成 本，从而确定政府的行为成本，实现“林达尔均衡”。公众通过对地方政府提供的公 共产品质量、数量以及服务水平的亲身消费从而对地方政府绩效的高低好坏做出直 接的第一性的评估。公共产品理论把公众，尤其是公众公共需求的有效满足作为理 论的中心和重点，其在实践上也就自然奠定了公众在地方政府绩效评估中的主体地 位，决定了在地方政府绩效评估中必须坚持公众本位。 按照弗里蔓的定义，利益相关者即为“任何能够或被组织目标所影响的团体或个 人” 。地方政府作为共同利益的代表者和不同利益的协调者，其公共管理行为具有 明显的利益指向。而与此利益相关的个人和团体势必从各自所关心的利益出发对政 府行为及其政府绩效进行评估，以图对己有利。因此，“地方政府公共事业管理绩效 评价在选择特定的利益相关评价主体时应根据特定利益相关主体的利益特点进行专 业或综合的绩效指标设计”。此外，由于政府行为及其绩效是一种显见的公共行为、 r.e.freeman,strategic,mangement:a stakeholder a proachm.boton:pitman,1984. 19 公共绩效，它势必与公众、公共权力组织、公共性社会中介组织发生这样或那样的 利益关系，成为现实的或潜在的利益相关者。利益相关者理论从利益维度为公众、 公共权力组织、公共性社会中介组织成为政府绩效评估主体提供了理论支持。 如前面所述，知识作为一种公共产品，地方政府对知识的管理将具有明显的利 益指向。地方政府作为共同利益的代表和不同利益的协调者，知识管理必然影响相 关的个人及团体的利益。这就要求地方政府进行知识管理绩效评估的时候不仅由政 府主导评估，兼顾各方面利益平衡，也需要引入多元评估主体，力求充分吸收各利 益相关方面利益诉求。 3.2 基于知识管理的地方政府绩效评估指标体系设计 3.2.1 绩效评估指标体系设计的原则 制约地方政府知识管理水平的因素是多层次的动态系统，涉及的因素众多、结 构复杂，只有从多个角度和层面来设计绩效评估指标体系，才能准确反映地方政府 知识管理的水平。因此，为保证指标体系的科学、合理和评估结果的客观、正确， 政府绩效评估指标体系的设计应遵循如下原则 ： 1.系统性原则 任何组织依据绩效产生过程中的逻辑关系可以分解为自愿、输入、活动、输出、 成果以及影响等系统运作过程要素 。地方政府管理也是一个类似的完整的开放系 统，其绩效产出过程既要受系统外部因素的制约，又要受系统内部要素的影响。因 此， 地方政府管理绩效评估指标体系是一个具有特定结构与功能的复杂系统，是一 个由各个要素组成的具有整体目的性和内在联系性的综合体，这就要求绩效评估指 标系统的整体与其构成部分在性质、构成方式、联结关系方面保持一种合理的结构 与良好的运行状态，否则可能造成绩效评估指标要素残缺、目标模糊和结构失调。 2.完备性原则 地方政府知识管理总是处于特定的系统环境中，总是会与特定的利益相关主体 产生这样或那样的利益关系。由于利益要求不同，不同的利益相关者对同一评估对 象会产生不同的关注焦点。地方政府知识管理中起关键作用的是接受并享受其产品 或服务的消费者和社会公众、为绩效产出进行投入的股东、负责绩效及其行为管理 的管理者、政府和其他管理部门等。地方政府知识管理绩效评估在选择特定的利益 相关者作为评估主体时，指标体系设计应根据特定利益相关者的利益要求特点来进 行。 3.规范性原则 盛明科.组织知识管理绩效评价指标体系设计研究j.图书情报知识,2007(5). ellen taylor-powell.thelogicmodel:program performanc framework./.february2001. 20 地方政府知识管理绩效评估指标体系的规范与否，直接关系到所构建的指标体 系是否具有可测性和可行性。地方政府知识管理绩效复杂性强、综合性广、覆盖面 宽，因此，其绩效评估指标体系的构建要力求规范，便于获得，易于理解，利于计 算。指标体系中的各个具体指标在其涵义、口径范围、计算方法、计算时间和空间 范围等方面，要相互衔接，全面、综合、规范地反映评估对象各构成要素之间的数 量关系和内在联系。指标也不是越多越好，越繁越好，应做到能精简的尽量精简， 能简化的尽量简化。部分指标的设置还要注意与国际接轨 。 4.可测性原则 绩效评估指标的可测性主要包括绩效评估指标本身的可测性和指标在评估过程 中的现实可行性。首先，绩效评估指标体系的构建必须用可操作化的语言定义，所 规定的内容可用现有的工具测量以获得明确结论。能够量化的指标要尽量量化，不 能量化的指标，要尽量使用如“优” 、 “良” 、 “一般” 、 “较差” 、 “差”等多阶标准和 可测的间接指标来测量。其次，可测性原则要求绩效评估指标在评估过程中要具有 现实可行性。如果指标很理想，但评估主体对该指标无法作出准确的判断，这种指 标也不具有可测性。 3.2.2 绩效评估指标体系设计的依据 地方政府知识管理绩效评估指标体系设计的依据是指设计地方政府知识管理绩 效评估指标过程必须依照和遵循的各种主客观依据，包括绩效评估的目的、绩效评 估对象的属性、绩效评估方法和工具等。 1.绩效评估的目的 设计地方政府知识管理绩效评估指标体系的首要依据就是绩效评估的目的，绩 效评估的目的决定绩效评估指标的选择。揭示地方政府管理显性知识绩效与评估组 织管理隐性知识绩效所选择的指标存在着差别。致力于绩效改进的地方政府知识管 理绩效评估在指标体系构建比单纯的绩效评估更应注意影响绩效的潜在因素和改进 方面的分析。评估地方政府知识存量的绩效评估指标与解释组织知识管理发展现状 的评估指标也会有较大的差异。事实上，能够用于评估地方政府知识管理绩效的指 标是多种多样的，但不可能也没有必要面面俱到，只能选择那些以绩效评估目的为 依据的评估指标进行评估。 2.绩效评估的对象 地方政府知识管理绩效评估是指评估主体依据特定的评估目的，设计一套评估 指标体系并运用特定的评估方法和模型对地方政府知识管理绩效水平进行测量和评 盛明科,李林.地方政府公共事业管理绩效评价的因子分析对湖南省 11 个地级市政府的实证研究j.理论 与改革,2006(2) 盛明科.组织知识管理绩效评价指标体系设计研究j.图书情报知识,2007(5). 21 估的过程。知识绩效评估系统是一个由评估目的、评估对象、评估指标和评估机制 四个子系统组成的有机系统。评估对象的特征和属性制约和影响着绩效评估指标体 系的构建和评估方法的选择。要构建科学、合理的评估指标体系，首先必须分析评 估对象的主要内涵和基本结构。目前知识管理没有形成一个综合的框架，有的聚焦 于组织技术能力与知识开发活动的互动（barton，1995） ，有的侧重组织无形资产的 界定测量（sveiby，1997） ，还有的关注知识型组织的运作规律（choo，1996）等。 因此，我们在设计指标体系时，必须考虑面向评估对象和把握评估目的。 3.绩效评估的工具与方法 设计地方政府知识管理绩效评估指标体系时，务必充分考虑评估所用的方法和 工具，方法和工具不同，需要的指标结构和性质也就不同。要系统分析和把握绩效 评估信息的主要来源。评估信息源主要有自我评估、顾客评估、同行评估、社会评 估以及有关的各种资源和数据。要根据可搜集到的指标信息的数量和质量调整绩效 评估指标体系，如果不能及时、准确、充足搜集绩效评估指标数据信息，相应的绩 效评估指标就应作调整。 3.2.3 绩效评估指标设计的方法 知识管理是一个动态的循环过程，根据其自身特性，在地方政府知识管理绩效 评估指标设计中采用关键指标设计法更适应。 关键绩效指标（kpi）是企业绩效管理中比较流行的一种指标设计方法，可以直 接引入政府绩效评估。关键绩效指标（kpi）是通过对政府组织内部运作过程中关键 成功要素的提炼和归纳， “限制在最重要的极少数：在给定的组织层次上每一个目的 业绩测评数目应当限制在最重要的少数几个。业绩测评系统应涵盖那些能让一个组 织评估成果、作出决策、重组过程并分配责任的关键业绩维度” 通过对组织内部某 一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效 的一种目标式的量化管理指标。 关键绩效指标的设计方法可以运用于政府组织政府部门以及个人岗位三个层 次。当然，不同的层次，贯穿的管理理念有所不同。一级政府组织更多关注组织战 略目标的实现，政府部门要体现的是一种策略性目标，通过部门的参与，侧重于部 门管理责任岗位的 kpi 由部门 kpi 分解而来，岗位 kpi 的确定与部门 kpi 相对应。 岗位职责在设计岗位 kpi 时起重要作用，工作分析是绩效管理的基础性工作。在具 体岗位的 kp