（公共管理专业论文）长兴县土地征用之“区片综合价”补偿行为实证研究.pdf

摘要 随着城市化和工业化的不断推进，征地活动已成为影响城市化、工业化推进 的主要因素，而影响土地征用作业顺利进行的关键是被征地主体能否按时交地， 影响被征地主体按时交地的主要因素则取决于被征地主体的合法收益( 杈益) 是 否得到有效保障即土地征用的标准是否足额、补偿是否及时到位? 因此，土地征 用作业能否顺利进行最后还是归结到征地标准与征地补偿的落实问题。因此，本 文试图通过对长兴县土地征用区片综合价补偿行为的实证研究，以期寻求一条适 合当前市场经济发展规律要求的土地征用补偿方式，以促进社会经济的町持续发 展。 本文经过广泛的实地调查，从考察土地征用“区片综合价”的补偿行为入手， 通过对被征地农民对“区片综合价”补偿行为的念度分析、被征地农民失地后的 生活、就业及其社会保障情况分析和“区片综合价”补偿方式存在问题及其原因 的分析等方面的实证分析，得出目前土地征用“区片综合价”补偿行为仍然存在 诸多问题。针对上地征用“区片综合价”补偿方式存在的这些问题和不足，提出 了相应的对策建议和措施。 通过实证研究表明：因补偿内容不完整而造成的补偿标准偏低仍然是“区 片综合价”补偿方式存在的主要问题；人均耕地占有量和质量的不同影响了征 地补助标准的不一致是造成目前老百姓对“区片综合价”补偿行为不满的另一个 问题：由于多因素导致同一区位土地征地补偿标准不同是目前老百姓抵制征地 行为发尘的主要方面；按土地原用途补偿是剥夺老百姓土地发展权的主要冈 素；国家建设项目征地补偿费偏低足造成目前群体上访。每件增多的蕈委斟素。 关键词：土地征用区片综合价补偿行为实证研究 a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n , l a n dr e q u i s i t i o nh a s b e c o m et h em a i nf a c t o rp r o d u c i n ga l le f f e c to nt h e i rf u r t h e rd e v e l o p m e n t t h ek e y r e q u i r e m e n to ft h ep l a i ns a i l i n go fl a n dr e q u i s i t i o ni st h a tt h eh o s to fl a n dh a n d so v e r l a n do nt i m e ，a n dt h i si sm a i n l yd e t e r m i n e db yw h e t h e rh i sl a w f u lr i g h t sa n di n t e r e s t s h a v eb e e ne f f e c t i v e l yg u a r a n t e e d ，i e w h e t h e rt h es t a n d a r do fl a n dr e q u i s i t i o ni s a d e q u a t ee n o u g ht oi t sa c t u a lv a l u e ，a n dw h e t h e ri l 心e s sh a sb e e no f f e r e di nt i m ea n d i np l a c e t h u s ，t h ec r e d i to ft h ep l a i ns a i l i n go fl a n dr e q u i s i t i o nu l t i m a t e l yb e l o n g st o l a n dr e q u i s i t i o ns t a n d a r da n dt h ei m p l e m e n to fr e d r e s s t h ea u t h o rt r i e st of i n da m e a n so fl a n dr e q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o na c c o r d i n gw i t ht h el a wo f t h ed e v e l o p m e n to f m a r k e t e c o n o m y , t h r o u g hp o s i t i v e r e s e a r c ho n am e a r l so fl a n d r e q u i s i t i o n c o m p e n s a t i o nn a m e dc o m p o s i t ep r i c eo fp a r c e l so fl a n d a p p l i e di nc h a n g x i n g c o u n t y ，l e a d i n gt ot h ec o n t i n u o u sd e v e l o p m e n to f s o c i a le c o n o m y b a s i n g o nn u m e r o u sf a c t f i n d i n gw o r k , s t a r t i n gw i t i it h ei n s p e c t i o no f c o m p e n s a t o r ya c to f c o m p o s i t ep r i c eo f p a r c e l so fl a n d ，t h r o u g ha n a l ) z i n ga t t i t u d e so f f a r m e r sw h o s el a n di su n d e rr e q u i s i t i o n , t h e i rc o n d i t i o no fl i v i n g ，e m p l o y m e n ta n d s o c i a li n s u r a n c e ，a n de x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e so fc o m p e n s a t o r ya c to f c o m p o s i t ep r i c eo fp a r c e l so fl a n d ，t h ea u t h o rf i n d st h a tt h e r ea r es t i l lm a n y d e f i c i e n c i e so fc o m p e n s a t o r ym e a n so fc o m p o s i t ep r i c eo fp a r c e l so fl a n da n dp u t s f o r w a r dc o r r e s p o n d i n gp o l i c yp r o p o s a l sa n dm e a s u r e s t h ep o s i t i v er e s e a r c hl e a d st of o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ：o t h em a i np r o b l e mo f c o m p e n s a t o r ym e a n so fc o m p o s i t ep r i c eo fp a r c e l so fl a n di ss t i l ll o wc o m p e n s a t o r y s t a n d a r dc a u s e db yi m p e r f e c t i o no fc o m p e n s a t o r yc o n t e n t a n o t h e rr e a s o nf o rt h e d i s s a t i s f a c t i o no ff a r m e r st o w a r d s c o m p e n s a t o r y a c ti st h e u n c o n f o r m i t y o f c o m p e n s a t o r ys t a n d a r di n f l u e n c e db yd i f f e r e n tq u a n t i t ya n dq u a l i t yo fp e r - c a p i t af a r m l a n d t h em a i nc a u s eo ft h er e s i s t a n c eo ff a r m e r si st h ed i f f e r e n tc o m p e n s a t o r y s t a n d a r do ff a r ml a n do nt h es a m ef i a t w h i c hw a sc a u s e db ym u l t i p l ef a c t o r s c o m p e n s a t i o na c c o r d i n gt ot h eo r i g i n a lu s e so fl a n di st h em a i nr e a s o nf o rt h e d e p r i v a t i o no fl a n dd e v e l o p m e n tr i g h t so ff a r m e r s t h el o wc o m p e n s a t o r yf e e so f n a t i o n a lc o n s t r u c t i v ep r o j e c t si sa ni m p o r t a n tc a u s eo ft h er i s eo fg r o u pa c to f a p p e a l i n gt ot h eh i g h e ra u t h o r i t i e sf o rh e l p k e yw o r d s ： l a n dr e q u i s i t i o n ；c o m p o s i t ep r i c eo f p a r c e l so fl a n d ；c o m p e n s a t o r ya c t ；p o s i t i v e r e s e a r c h 浙江人学公共管理坝i ( m p a ) 专业学位论文k 必县 l - 脚t f f i 之。区j 1 缘合价”补偿行为实i , h 0 f 亢 1 绪论 1 1 问题的提出 长兴县位于浙江省北端，东l 临太湖，南与湖州市吴兴区及安吉县接壤，西与 安徽省广德县相邻，北与江苏省宜兴市相连，行政区域总面积为1 4 3 0 平方公咀， 下辖1 0 个镇6 个乡，2 0 0 3 年全县总人口为6 2 o l 万人，实现国内尘产总值1 0 8 1 0 亿元，财政总收入l o 3 1 亿元，并跨入全国百强县行列( 列第6 3 位) 。随着经济 社会的快速发展，长兴县的城市化工业化进程也得到了快速推进，改革丌放以来 特别是近十年来，长兴县的城市建设l = l 新月异，城市( 城镇) 规模不断扩大，城 市规模已有原来的不到5 平方公黾( 1 9 9 2 年) 扩大到现在的近2 0 平方公晕( 2 0 0 3 年) ，城市舰模翻了两翻。随着城市规模的不断扩大，城镇周边大量的农村集体 土地被转为城镇国有土地，在我国这个转换过程足通过土地征用活动柬完成的， 因此，土地征用活动不仅与城市化的推进速度关系密切，而且弓城市土地的转换 效率也密不可分。 随着城市化和工业化的不断推进，征地活动已成为影响城市化工业化推进的 主要因素，而影响上地征用作业顺利进行的关键是被征地主体能否按时交地，影 响彼征地主体按时交地的主要因素则取决于被征地主体的合法收益( 权益) 是否 得到有效保障即土地征用的杯准是否足额、补偿是否及时到位? 因此，土地征用 作业能歪顺利进行最后还是归结到征地标准与征地补偿的落实1 廿】题。虽然新中 华人民共和国土地管理法“”改变了原有的土地征用审批模式，即将“分级 限额”的审批制度改革为以“土地用途管制”为核心的新审批制度，上收了市县 政府的征地审批权，下放了供地审批权，同时明确了政府是征地的唯一主体，并 征地审批后的补偿安臀按“两公告、一登记”程序执行，但征地的补偿方式仍然 沿用了原有的“产值侣数法”，现行法砖征地制度的改草主要体现在土地征用的 审批程序上，而对征地补偿方面没有质的变化。而在浙江省为了适应经济社会快 速发展和城市化的用地需求，保障农民合法权益，保护耕地，节约土地，促进町 持续发展和社会稳定，下发了关于加强和改进上地征用工作的通知1 ( 浙政 发 2 0 0 2 1 2 7 号) ，提出了自2 0 0 3 年起在城镇观划区内按“区片综合价”进行征 地补偿的新政策，但这一政策是对原“产值倍数法”补偿政策的延续，仍然停留 在补偿标准( 数墓) 的提高上，对征地补偿方面也没有质的改变，况且随着“区 浙江人学公共管理坝i ( m p ) 专业学位论丈k 必县十地行用之。【xj ：综合价”补偿 丁为窑i j i q o 究 片综合价”补偿政策的执行，由于城镇规划区外仍然按“产值倍数法”进行补偿 等原因，在实际操作中很可能会出现同宗土地执行“两种补偿政策”的情况。 随着城市化和工业化进程的不断加快，征占农村集体土地的力度越束越 大，失地农民越束越多，社会矛盾f 1 渐突出。在农业用地向城市用地转换过程中， 由于农民失去生存条件或补偿过低等原因，征地时阻挠施工、频繁上访等情况时 有发生，掘本文调查研究统计，集体上访的人群中有9 0 足农民且多半为集体上 访，其中因征地纠纷或违法占地等问题引起的上访占到了7 0 以上，随着经济的 快速发展，还将继续征用大量的农村集体土地。掘长兴县新一轮土地利用总体 规划“( 2 0 0 5 年) 的测算，长兴县到2 0 2 0 年还将新增各类建设用地约8 9 8 0 公顷( 其中9 0 为农村集体土地约8 0 8 0 公顷) 需要征用。如何征用这唑上地? 如何合理补偿和妥善安置农民? 这些问题关系到被征地地区的经济发展和社会 稳定，关系到农民和切身利益。解决征地问题，势在必行，迫在眉睫。 1 2 研究目的和意义 形成于2 0 世纪5 0 年代仞期计划经济时代的土地征地制度，对于保证当时的 国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的逐步完善，这个制度 的缺陷也就r 益显现。首先是土地征用权行使的“软约束”问题。随着投资主体 多元化格局的逐步形成，所有建设项目全部动用国家征地权，会出现征地权滥用 而造成上地资源大量浪费，不利于保护耕地，更不利f 保护农民利益；其次足征 地补偿安冒的“非市场化取向”问题。随着经济体制改莘的不断深入，特别足企 业用工制度的改革，采取农民转户口进城和适当经济补偿的安胃补偿疗式不符合 社会主义市场绎济的要求。以上两个根本的制度缺陷导致了一系列问题。主要有 下列几个方面：征地程序繁琐混乱的问题；征地范围过宽及征地权滥j j 的问 题：征地补偿杯准确定的不合理与补偿标准偏低的问题：征地补偿费的合理 使用口j 题等等。其中，合理确定征地补偿标准足整个土地征用制度改革的核心。 尽管浙江省从2 0 0 3 年起提高了征地补偿标准，并在城镇规划f x - 内实f r 了 “区片综合价”，但由于“区片综合价”在征地补偿的改革上也仪仪足体现存量 上的变化，其本质仍然延续了自2 0 世纪5 0 年代初期的以被征地年产值为补偿基 数的做法，在实勋、操作中这种补偿办法也存在诸多问题：首先是“区片综合价” 补偿杯准的制定问题。在巾场经济条件f ，这种补偿标准的确定缺乏科学依据， 2 浙江人学公共管理蝴j 。( j p a ) 专业学位论文哎必县十地缸用之。丝j ：综合价”补偿行为安甜研究 虽然制定补偿标准时考虑了地理位置、经济生活水平、土地利用现状、农业产值、 人均耕地及原征地价格等因素，但没有考虑农地非农化的收益问题，不能反映同 一宗土地在不同投资水平下出现的收益级差。其次是“区片综合价”补偿范围的 “接口矛盾”问题。城镇规划区范围内执行“区片综合价”补偿，规划区外仍然 执行“产值倍数法”补偿政策，而规划区的划定不可能完全与“区片综合价”的 计算单元( 乡镇为基本单元) 相一致，这就呵能出现同一破征地单位按两种补偿 标准的“接口矛盾”情况。因此目前在征地方面引起争议最多的就是补偿标准和 补偿费的合理构成问题，群众最不满意的主要也是补偿标准偏低、补偿政策不公 平等。 奉研究主要通过对长兴县土地征用补偿区片综合价实践的分析与探索，达到 规范各级政府的行为，减少征地权利的滥用，从而保护好我国有限的耕地资源， 州叫提高人们集约用地的意谚 ；正确处理好因农村土地问题所涉及到的国家、 农民集体及用地单位三者之f b j 的利益关系，使各主体的权利真正得以体现和维 护，从而维护社会的稳定；为完善我国上地征用制度提供町操作的实践和理论 依据等方面的目的和意义。 1 3 研究方法与技术路线 1 3 1 研究方法 本研究主要采用实证研究的方法和文献阅读、个别访谈、个案调查与问卷 调查、统计分析等手段进行。 ( 1 ) 炙献阅读通过查阅和收集国内外有关土地征用及“区片综合价”的 文献与号蔷，为本研究的构思设计和经验研究奠定理论基础。 ( 2 ) 个别访谈，个案调查与问卷调查。鉴于条件有限。本研究没能对所有 被征地单位、用地单位等进行广泛的调查，而只能个别对被征地单位和用地单位 聊天以了解情况。同时，笔者利用自己所从事工作的优势，在导师和博士生的帮 助f ，对用地单位、被征地单位、土地征用管理部门等调查对象就我县的土地征 用补偿区片综合价实践活动进行个案和问卷调查。 ( 3 ) 统计分析。鉴于本研究所选择的主题在国内外的i 司类研究中部是采用 结构方程建模技术进行数掘处理与分析，因此，学习如何进行结构方程建模也成 为本研究中的个技术难点，笔者渴望在数掘收集之后能在学习与建模中克服 浙江人学公共管理坝 。( m p a ) 专业学位论文k 必县十地缸用之。区j ：综合价”补偿行为耍计i f j f 允 之。 1 3 2 技术路线 本研究的研究流程如下图所示： 选定 研究主 题 j l 资料收集与文献探讨 u 研 究方 法 设 计 j 研究假设与模跫构建 j l 设计问卷 j l 问卷修改与莳测 j 问卷发放与回收 j 统计分析与解释说明 l l 撰写论文 图1 1 本研究的技术路线流程图 1 3 3 可行性分析 关于笔者所选取的主题，国内外的相关文献资料是很r # 富的，这就为研究的 理论部分打f 了良好根基。另外，笔者己在上地管理| 邾门从事上地管理工作 余 年，尤其是在扣任规划与耕地保护科负责人的几年中，接触到了大晕的上地征川 业务工作及在土地征用过程中可能出现的征地难案例。这为笔肯的调垒提供了现 实基础。 1 4 研究目标和内容 本研究通过个案调查等实证研究方法，以“区片综合价”补偿在长兴县上地 4 浙江人学公共首理帧i ( m p a ) 业学位论文k 必县十地缸用之。【x rj ：综合价补偿行为宴i r h o f 究 征用过程中的实践为切入点，借鉴既有文献中在这方面的研究成果对土地征用的 征地补偿的机理及原则、“区片综合价”的内涵及其组成形式、确定方法与程序、 “区片综合价”的影响因素等的进一步探索，探讨区片综合价补偿行为在长兴县 的土地征用过程中存在的问题，进而提出土地征用合理补偿的意见和建议，为科 学管理，规范征地行为，迸一步完善土地征用制度提供町操作性的实践和理论依 掘。综上所述，本研究的研究问题主要包括如下几个方面： l 、探索并验证“区片综合价”补偿杯准和范围的现状，并分析它们对上地 征用作业的影响。 本研究采用个别访谈、个案和问卷调查等方式对“区片综合价”补偿标准和 补偿范围存在的问题进行探索和验证，通过统计分析得到影响土地征用作业的丽 因。 2 、探讨完善“区片综合价”补偿标准的影响因素和科学界定“区片综合价” 补偿范围对土地征用按“区片综合价”合理补偿的影响关系，验证土地征用之“区 片综合价”补偿行为的某些结论。 通过构建结构方程模型，验证“区片综合价”补偿标准的影响凼素及补偿范 围的科学界定对上地征用合理补偿的影响关系。 1 5 国内外研究进展 从二十世纪九十年代丌始，我国许多学者就从不问角度对土地征用制度中存 在的问题进行研究和探讨，力图建立新的上地征用制度，解决在征地过程中遇到 的各种问题。其中土地征用补偿安霄是土地征用制度的核心和关键，尤其在经济 体制发尘根本性改变后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的 手段无偿或低偿的获得七地的所有权，然后再将所征得上地的使用权以市场配置 的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益。或在进行重点基础建设列 仅仅考虑为了减轻政府负担，丽将负担转嫁给被征地农民集体。因此，对上地征 用制度的研究己成为当前的热点。就近期我国肓关这一问题的研究文献束看，对 以下几个方面的内容进行了深入研究： ( 1 ) ，有关土地征用制度改荸方面的研究观点 黄小虎”主张应当根据建设项目是否属f 公益性，将上地征用区分为征 用和征购两种方式，以限制当前存在的上地征用范围过宽，使少数丌发商牟取暴 浙江人学公共管理帧l h p ) 专业学位论殳长必县十地打用之“谜j ：综合价”补偿n 为安b 坍究 利，而被征用上地的农民却得不到补偿的问题。而张小铁”1 ”主张完全改征用 土地制度为征购土地制度。认为土地征用与征购两种方式并存效果并不理想。凶 为一是造成制度性和政策性不均衡，引发社会问题。二是在实际操作中，i 可样不 能有效地制止非公共用地以公共用地的名义和制度征用土地。 周小林“”主张将征用土地分为征地和用地两个过程，征地过程是一个所 有权无偿转移的行为，主要采用行政手段，用地过程是一个有偿、有期限、有流 动的使用过程。而张军连等”1 ”主张取消征用制度，由用地单位与农民集体经 济组织协商，购买土地使用权。 ( 2 ) 有关土地征用补偿理论的研究成果 陈泉尘”“在论土地征用之补偿中，详细的论述了土地征用补偿的性质、 理论依掘和原则，并借鉴世界各国土地征用补偿的范围和杯准，提出了我国土地 征用补偿应扩大补偿范围，提高补偿杯准，避免土地征用与地产经营出现较大差 距，以维持农民现有的生活水平。 ( 3 ) 有关土地征用补偿标准和补偿项目的研究观点 鉴于我国目前的土地征用补偿杯准，陈泉生”“认为这种补偿标准的确定 足符合我围观阶段基本国情的：而陈江龙等n 妇“则主张应按市场价格确定补偿 标准；鲍海君，吴次芳等“认为征地制度改革中的补偿标准应簪持因地制宜、 区别对待的方针，因地区差别确定不同的补偿标准，实行差别价格。 而对匕地征用的具体补偿项日，陈江龙，陈会广等”1 “”认为应根掘不完全 补偿的原则，设胃土地孙偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿、钱地补偿等要项 目，并将劳动力安臂补助费一并列入土地补偿项目的范畴内。 ( 4 ) 有关征地补偿费计算方法的研究观点 现行法以“年产值倍数”确定补偿费用的方法，已与d i 场经济体制的要求不 相适应。2 0 世纪9 0 年代以柬，许多学者提出了上地征用应当以巾- 场价格为依抛 确定其征地的补偿标准。黄贤金、陈龙乾等“o ”认为市场经济客观上要求上 地作为商品，其价值理应由市场柬确定，由此，征地费也应参照驶征土地的f b 场 价格。于广思、王永红等”认为地征用补偿价格以农地转用后土地的规 划用途为依据确定更符合公平原则，更能有效地保护彼征地农民的合法权益。 刘慧芳“4 “1 ”在对我国农地地价的构成和量化的研究后，认为农地转用价格应包 6 浙缸人学公共管理帧i ( m p a ) 专业学位论文 k 必县十地缸用之。区j j 综合价”补偿行为宴计i 卅冗 括农地本身的质量价格和农地的社会价值量值。其中农地的社会价值更为重要， 它包括农地对农民所具有的生存保障价值和对社会提供粮食安全而具有的社会 稳定价值。因此，土地征用的补偿费用应包含其潜在价值。 ( 5 ) 有关土地征用补偿形式的研究成果 吴刚“”、周建春认为征地补偿形式可以是以下几种：货币；货币 帅t 按规划丌发的建设用地；货币+ 就业安置；货币+ 可按规划丌发的建设用地+ 就业安冒；货币+ 社会保险；货币+ 企业股份；以及以上几种的任意组合，或报掘 安胃具体确定。无论是何种补偿形式，其总价值等于征用该土地的征用补偿会。 ( 6 ) 有关“区片综合价”的研究成果 刘卫东等”认为土地征用区片综合价补偿较目i j i f 土地管理法单纯采 用“产值”的倍数计算土地征用补偿费标准的方法要相对科学和适用。因为土地 征用区片综合价补偿包括被征地农民失去农用上地的资产损失和失地后高要重 新就业的“机会成本”损失，考虑了土地区位对f 土地征用补偿费用的影响，也 考虑了人均耕地面积和经济发展水平状况，肯定了耕地资源稀缺性和上地需求对 于城镇上地价格的影响，有利于科学地计算失地农民的安置补助费。 国外对上地征用制度研究和实践相对较早。1 9 世纪未期以束，个人主义的 所有权概念只渐式微，土地所有权的社会性逐渐成了土地产权的重要特征之一。 政府基于公共利益的需要，对所有权的行使做出了一定的限制，土地征用就是主 要的形式之一。历史上第一部土地征用法足拿破仑建议于1 8 1 0 年3 月8h 公白的。此后，各国政府纷纷效仿，使土地征用制度不断完善。西方学者 对土地征用制度进行了较为详尽的研究，认为土地征用首先要基于公芪利益的需 要，征用必须给予补偿。上地补偿的理论基础主要肯既得权说、恩惠晚、社会职 务说、公用征收晚、公平负担平等漉、特别牺牲说等。补偿的原则有完全补偿原 则、不完全补偿原则、适当补偿原则。补偿标准有按市场价格补偿、按战定价格 补偿、按法定价格补偿。西方学者汹1 “认为征地补偿不但包括土地征用的直接 损害补偿，还应包括冈征地引起的触接损害补偿，补偿的杯准应以市场价格为主， 可以通过当事人双疗进行必要的协商，协商不成叮申请仲裁或提请法院解决。综 上所述，西方发达国家及港台地区对t 地补偿征用制度的研究相对比较系统和深 入，向我国大陆地区对上地征用补偿制度的研究处于起步阶段。 7 浙江人学公共管理坝i ( m p a ) 专业学位论文 k 必县十地缸用之。区j 1 综合价”补偿行为宴0 h 卅究 1 6 论文框架结构 本论文主要通过长兴县土地征用区片综合价实践的实证研究，探索区片综合 补偿存在的问题和不足，应用相关的理论分析区片综合价补偿存在问题的原因， 并提出可操作性的实践和理论依据，以期完善征地制度之目的。本论文由六个部 分组成。 第一章：绪论。主要是为论文的展丌作一些铺氆，在这瞿主要介绍该论文的 选题背景、研究意义、研究范围的界定、主要的研究方法以及前人的研究成果和 不足。 第二章：土地征用补偿制度文献研究。本章简要论述了土地征用的基本涵义 和主要特征以及土地征用补偿的理论依掘、补偿原则等，并总结各国或地区与我 国土地征用制度存在的差异，从中得到改革我国地征用制度的启示。 第三章：长兴县的征地政策概述介绍。 第四搴：长兴县土地征用政策实施情况的实证分析。本季足论文的重点，是 第六部分研究的酌提和基础，主要说明长兴县当前土地征用政策实施情况及其 “区片综合价”补偿行为的实施情况。内容主要本研究的调查方法说明、当前长 兴县实施上地征用的征地项目情况及“区片综合价”补偿行为的实证分析等。 第五章：“区片综合价”补偿行为效果的实证分析。本章也是论文的重点，也 是第六部分研究的的提和基础，内容主要是通过对“区片综合价”补偿行为效果 的实证分析，得出本研究课题“区片综合价”补偿行为存在的| 口j 题及其原闪分析。 第六章：对“区片综合价”补偿政策完善的建议。本章主要是针对当时区片 综合价补偿实践过程中存在的缺陷，借鉴国内外成功的经验，建立起合理的区片 综合价补偿杯准，使被征地农民在失去土地后能够维持原有的尘活水平。 3 浙江人学公共管理坝i ( m p a ) 专业学位论文k 必县十地缸用之。区j ：综合价”补偿行为实0 研究 2 土地征用补偿制度文献研究 2 1 土地征用的概念及其基本特征 2 1 1与土地征用相关的几个基本概念 酋先是土地征收。土地征收与土地征用具有相似性，但并非同一概念。两者 的相似性，在于土地征收和土地征用都足国家以公权力强制地对他人的上地权利 予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。一般认为，土地征 收为国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地 所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如他人的土地所有权并不消灭， 则不能谓之征收。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收：而 我国的土地征收，则是国家对集体土地所有权的征收。简占之，我国的土地征收 实质上即集体土地征收。就土地征用面占，则足国家因公共事业的需要，以给予 补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目 的完成时，仍将土地归还原土地所有权。他人的上地所有权并不因困家的征用行 为而消灭。无论是土地征收，还足土地征用，部是国家凭借公权力对他人土地权 或上地他项权利了；以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。 其次足土地征用。我国现行土地管理法名义上的土地征用，实际上却是土 地征收。名义上，我国现行土地管理法基本上仅涉及土地征用。宪法第十条 规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”国家 建设征用土地条例即称，该条例的规范对象为土地征用。原国家土地管理局确 定士地所有权和使用投的若于规定第二十条规定了农民集体上地所有权町因 “国家征地”而发生变更。在这哩，农民集体土地所有权的变更足由于土地的征 收还是征用不甚明确。可见，在我国宪法、法律和法规并未规定“征收”，而只 规定了“征用”。 实际上，我国现行土地管理法所规定的土地“征用”确实引起了土地所有权 的变更，即集体土地所有权变更为国家上地所有权。上地管理法实施条例即 规定了“国家依法征用的上地”属f 国家所肓。确定上地所有权和使用权的若 干规定办明确了“国家建设征用的上地，属f 国家所有。”这样，现行上地管 理法的土地征用客观上就是一般所指的土地征用。 9 斯江人学公共管理愤i ( m p a ) 专业学位论文 k 必县十地丌用之。l x _ j i 综合价”补偿行为实i j h 0 1 究 第三是上地征购。征购起源于土地私有，是土地私有制的产物，可以理解为 一种相对完全的市场行为。土地征购，是指国家法律规定，采取强制措旆，按照 等价有偿的原则，收购农村集体上地所有权或公民个人、其他社会组织的土地使 用权的措施。征，国家征用土地所有权：购，建设单位或个人购买土地使用权。 在“征”的同时发生“购”的行为。从“征购”与“征用”两个词字面上的理解， 我们可以最直观的理解为“征购”与“征用”最大的不同足征地中安霄补偿的杯 准不同。“征用”采取的是较低的补偿标准，而“征购”是将征用和购买结合起 来，根掘实际情况采取较高的征地费用标准。 2 1 2 土地征用的历史沿革 我国现行的上地征用制度可追溯到建国仞期，归纳起束大致有三种不同性质 的土地征用或征收。 第一种是建国初期的“征收上地”。它体现在1 9 5 0 年的上地改革法中， 包括没收和征收两种形式，对地主的土地采取没收的方式，对“祠常，庙字、寺 院、教常、学校和团体在农村的土地及其他公地”则采取强制征收的方式，不管 是没收还足征收都是为了满足当时土地制度调整的要求，具有绝对的强制性。 第二种是公有制改草前的“收回、收买或征购上地”。由于在1 9 5 0 年城f 1 亍 郊区上地改摹条例第9 条中规定，“城市郊区所有没收或征收得束的农业土地， 一律，j 国家所有，由市人民政府管理”，并分配给当地农民耕种使用，亓j 时规定 “国家为市政建设及其他需要收回由农民耕种的国有土地时，应给耕种浚项上地 的农民以适当的安胃”( 第1 3 条) 。由此可见这是对国有土地使用杈收刚的概念， 无偿提供使用，但国家收 u 1 时给予适当的安胃和补偿。 第三种是公有制改造完成以后的“征用集体土地”。在1 9 6 1 年发白实施的农 村人民公社工作条例( 简称六十条) 中，建立了“以尘产大队的集体所有制为 基础的三级集体所有制”，并规定“全大队范围内的上地都归尘产大队所有，规 定给生产队使用”，基本建芷了农村上地集体所自制，浏此在1 9 8 2 年【瑚家建设 征用土地条例中规定，“圜家进行经济、文化、圆防建设以及兴办社会公足事 业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理”，而且“征用的地。 所有权属于国家，用地荦位只有使用权”，这足第一次比较完整地提出征用集体 土地的概念，而且在1 9 8 6 年和1 9 9 8 年的土地管理法中均沿用了这一概念， 0 浙江人学公共笛理坝i 。( m p a ) 业学位论文k 必县十地矿用之。区j 1 综合价”补偿行为实叶州c 并进一步明确“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”， 即征用土地是国家为了公共利益的需要，依法将农民集体所有的土地转变为国有 土地，并给予补偿的行政行为。 2 1 3 土地征用的基本特征 尽管不同时期的土地征用制度存在一定的差异，但都存在目的性、强制性、 补偿性和权属转移性等相同的特点，其具体内容包括： 1 ) 公共目的性。即国家征用土地时，是以公共利益为目的的。公共目的性 是征地权合理行使的唯一标准。非公共利益建设项目使用土地，须经土地市场束 解决，不应以动用国家公权力束获取相应的土地，否则将造成征地权力的滥用。 土地所有者的所有权将受到严重侵害。 2 ) 强制性。强制性是指最高统治者在不需要取得上地所有者同意的情况下， 即可动用权力将士地财产权用于公共目的。国家建设征用其他民事主体上地的行 为，不足民事法律行为，面足国家依照法律规定和程序所实施的国家行政行为。 由此而产生的法律关系不属于平等自愿的民事法律关系，而是以命令服从为特征 的经济行政法律关系。即国家在进行土地征用时，不以征得上地所有人的同意为 必要，被征地上体必须服从，除 土地征用违反了法律规定及征地程序，否则不 得以任何理由及方式加以阻挠。土地征用权是以国家公权力为依掘而进行的，具 有强制性的行政行为。在存在利益差别和资源稀缺的情况下，社会公共权利垄断 公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利盏的实现，因此强制性足 土地征用的根本属性。 3 ) 土地权属转移性。因公，埃利益需要，国家限制被征用者对其土地的自由 处分，责令其将相应产权向国家转移，包括土地所有权的转移和地役权等的转移。 土地征用后，土地所有权将发生转移，由原柬的所有权主体变为国家或其他所有 权上体，即该块土地的原土地所有权灭失，新土地所有权随之产生。这样，放征 用肯丧失相应权利，国家获得相应的土地权利，财产权实现转移。 在国外，对实行土地私有制的国家，土地所有权既包括国家所有，又包括私 人所有，土地的所有权和使用权通常朱发生分离，因此，土地征用仪涉及土地所 有权的转移，企业在获得国家授权后，通过土地征用后便可获得上地的所有权， 是一种完整而充分的权利：对实行上地国有制的国家，除国家以外，其他任何单 浙江人学公共管理坝l ( m p a ) 专业学位论文k 必县十地秆用之“区j ：综台价”补偿行为安讪研究 位或个人部无权拥有土地的所有权，而只能使用土地，当国家因公共目的需要使 用土地时，可以将批租出去的土地使用权强制收回，因此上地征用仅涉及土地使 用权的转移。 在我国，土地征用的权属转移主要是指集体土地所有权向国有土地所有权的 转移，并且这种权属转移具有单向流动性，只能由集体土地所有权转变为国家土 地所有权，反之不成立。此外，伴随着所有权的转移，使用权也发生了相应的转 移，即由原来的农民使用变为建设单位使用。土地征用后，国家获得了土地的所 有权，然后通过划拨、出让、出租等方式将土地使用权让渡给用地单位，这是由 我国的土地公有制所决定的。 4 ) 补偿性。土地征用是基于公共利益而实施的，当国家牺牲无责任特定人 的合法权益以满足其他社会成员的利益需要，从而破坏原有利益分粕格局时，就 必须对受损害的特定成员以公平合理的补偿，以体现公平、萨义原则。 总之，土地征用足政府为了公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的 行为。土地征用具有四个主要特征：一是公共目的性。土地征用权的合理性在于 其结果将符合社会整体利益；二足强制性。土地征用权是以凼家公权力为依掘瓶 进行的，具有强制性的行政行为；三是权属转移性。因公共利益需要，国家限制 被征用者对其土地自由处分，责令其将相应产权向国家转移；四足补偿性。基f 公平、萨义原则，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利 益需要，就必须对受损害的特定成员给予公平合理的补偿。 2 2 征地补偿的理论依据和补偿原则 2 2 1 土地征用的理论依据 陈泉生“h “较系统地综合了征地补偿理论的各种观点，他认为共有血种学 说： 1 、既得权说。人民的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障， 即便是由公共利益的需要，使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的照则 给予补偿。 2 、恩惠说。强调蹦家统治权与团体利益的优越性，主张绝对的国家权力， 以及法律力能和公益至上。因此，此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至 完全否认国家对私人有提供损失补偿的必要。国家侵害个人权利给于补偿，那克 浙江人学公接管理帧i ( m p a ) 专业学位论文k 必县十地丌用之。区j ；综合价”补偿行为凄叶究 全是出于国家的恩惠。 3 、公用征收说。国家法律固然有保障个人财产的一面，但也肓授予国家征 收私人财产的权力的另面，对于因公共利益的需要而作的合法征用，国家可以 不承担法律责任，但是仍然应给予个人相当的补偿，以求公平合理。 4 、社会职务说。国家为了使各人尽其社会一分子的责任，首先应承认各人 的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被 征用后，国家酌量给予补偿，j 能使其社会职务得以继续履行。 5 、特别牺牲说。基于法的公平正义的观念，认为国家的合法征地行为，对 人民权益所造成的损失，与国家课以人民一般的负担( 比如纳税及服兵役等) 不 同，它足使无义务的特定人对国家所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人 民共同分担给其以补偿， 符合公平正义的精神。 以上各兑，以“特别牺牲说”较具法制说服力，并且在实际当中也比较容易 放接受，从而成为上地征用补偿的通说。 2 2 2 土地征用补偿的原则 土地征用补偿的理论依据仅提供了必须对征地人实行经济补偿，但具体的补 偿与各国经济发展水乎以及采用的上地政策有关，通常发达国家具囱欤强的经济 实力，可以对被征地人实行充分而完全的补偿，一些国家则为防止土地的投机或 公平的角度考虑，往往采用相当补偿原则或不完全补偿原则。因此，陈泉尘” 又总结出征地补偿原则有三种，它们的具体内容分别是： 1 ) 完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损 失补偿的目的在于实现平等，而上地征用是对“法律面前一律平等”原则的破坏， 为矫正这一不平等的财产权侵害，自然应当给予完全的补偿，l 符合公平萨义的 要求。其理由如f ：首先，从平等原则束看，土地征用的受益苔是全体人民及该 地的利用肯，既然众人受有利益，那么对于因上地征用而蒙受特别牺牛牛的被征用 人，理应出众受益人负担完全补偿其损失的责任，彳属公平。也就是说，平等权 是宪法所保障的基本权利，被征用人既然因土地征用而蒙受特别牺牲，而社会全 体成员又因征用了土地而受益，那么以社会全体柬负担完全补偿被征用人的损 失，爿符合平等原则的精神。其次，从财产权保障束看，宪法保障人民的财产权， 而财产权保障的核心在于损失补偿。这一产权因公益征用而被损害时，财产权人 1 3 浙江人学公共管理坝f ( m p a ) 专业学位论文k 必县十地行用之“区j ；综合价。补偿行为蜜廿研究 固然应当忍受其侵害，但对其应给予完全补偿，使其能以该补偿重新取得与波征 用标的物同等价值之物，以恢复被征用前同样的财产状况，这样j 符合宪法保障 财产权的宗旨。第三，从生存权的保障来看，宪法保障人民的尘存权，而土地多 为广大人民尘活的依靠，其一旦被征用，势必威胁到被征用人的尘存，惟有给予 完全补偿，彳能有效保障人民的生存权和尘活权。为此，i 幺原则主张，补偿应包 括一切附带损失，即补偿不仅限于征用的客体，而且还包括与该客体有直接或j b j 接关联以及因此延伸的一切经济上和 经济上的利益。 2 ) 不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认 为财产权因负青社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加 以限制。但征用土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围，因此基 于公共利益的需要，例外地依法准许财产权的剥夺，应给予合理的补偿，否则财 产权的保障将成为一纸空文。其理由如下，因为征用土地足强制剥夺人民的权利， 使人民遭受特别牺牲，依理应该给予超过一般自由成交价格的补偿，但是在所有 权社会化的今天，个人应受社会的制约，有忍受相当牺牲的义务。为此，为了调 和权利剥夺和社会义务，该原则主张，补偿应仅限了二被征用财产的价值，至于难 以量化的精神上的损失，生活权的损失等个人主观价值的损失，应当视为社会制 约所造成的一般牺牲，个人有忍受的义务，不应予以补偿。至于可以量化的财产 上的损失、迁移损失以及各种必要费用等具有客观价值而又能举证的具体损失， 则应给尹适当的补偿。 3 ) 适当补偿原则。该原则认为，由了：“特别牺牲”的杯准足相对的，活动 的，因此对于土地征用补偿应分别情况而采用完全补偿原则或不完全补偿原则。 在多数场合下，本着宪法对财产权和平等原则的保障，就特别财产的征用侵害， 应给于完全补偿，但在特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。比如对于特定财 产所给f 的一般性限制，由于该限制财产权的内容在法律的权限之内，因此要求 权利人接受低f 客观价值的补偿，并没有违